Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические и конституционно-правовые основы экологической безопасности 19
1.1. Понятие и правовое содержание экологической безопасности 19
1.2. Сущностные характеристики конституционных основ экологической безопасности 41
1.3. Экологические права в конституционной системе прав человека и гражданина 53
1.4. Конституционные обязанности государства в обеспечении экологической безопасности и защите экологических прав человека и гражданина 85
Глава II. Конституционно-правовые гарантии обеспечения экологической безопасности и защиты экологических прав человека и гражданина 134
2.1. Конституционные основы экологического законодательства 134
2.2. Проблемы совершенствования федерального законодательства об экологической безопасности на современном этапе 161
2.3. Судебная и внесудебная защита экологических прав человека и гражданина в Российской Федерации 188
Глава III. Развитие и реализация правового обеспечения экологической безопасности северных регионов России 226
3.1. Особенности обеспечения экологической безопасности северных регионов России 226
3.2. Конституционно-правовые основы региональной экологической политики 258
3.3. Регулирование проблем экологической безопасности в законодательстве и Уставах субъектов Российской Федерации 278
3.4. Проблемы совершенствования правового регулирования экологической безопасности северных регионов России 302
Глава IV. Международно - правовое сотрудничество северных территорий в сфере обеспечения экологической безопасности 316
4.1. Международные стандарты в сфере обеспечения экологической безопасности 316
4.2. Универсальные и региональные механизмы обеспечения экологической безопасности Севера 325
4.3. Международно-правовые гарантии обеспечения экологической безопасности в северных регионах России 334
Заключение 364
Список использованных источников 374
- Сущностные характеристики конституционных основ экологической безопасности
- Проблемы совершенствования федерального законодательства об экологической безопасности на современном этапе
- Конституционно-правовые основы региональной экологической политики
- Универсальные и региональные механизмы обеспечения экологической безопасности Севера
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние окружающей среды отражает характерные последствия многовекового потребительского отношения к природе и ее ресурсам, нарушения экологического равновесия во взаимодействии человека, общества, природы. Все более острой для всех регионов мира становится задача согласования деятельности человека и природных факторов его существования. Актуальной и острой является она и для России, где есть все основания расценивать сложившуюся экологическую ситуацию как одну из возникших на рубеже XX-XXI столетий национальных угроз, что умножает трудности экономического, социального и политического характера, приводит к снижению качества жизни, негативно отражается на здоровье населения. Правомерно ставить вопрос о том, что предотвращение экологической угрозы, устранение вызывающих ее факторов должно составлять сегодня смысл деятельности государства и гражданского общества. Усилия, направленные на обеспечение экологической безопасности, должны осуществляться в масштабах всей страны и отдельных регионов, быть четко организованными, основываться на Конституции Российской Федерации и надежно обеспечиваться нормативными правовыми актами как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов. К совместным действиям в этой сфере обязывает статья 72 (ч.1) Конституции Российской Федерации, которая относит вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, очевидно, что правовой опыт совместного регулирования экологических проблем в России на федеральном и региональном уровнях, эффективного решения общей задачи обеспечения экологической безопасности еще не накоплен, а проблема усиления правовых начал в сфере экологических отношений остается актуальной и острой.
В современный период развития Российского государства поиски оптимального правового регулирования экологических отношений необходимо про- водить с учетом специфики экологической ситуации каждого из входящих в ее состав субъектов Федерации. В диссертации осуществлено, с позиций конституционного права, комплексное исследование методологических и теоретических основ экологической безопасности, законодательного регулирования и правовых основ ее обеспечения.
Ставится задача восполнить имеющийся пробел в научных исследованиях по данной проблеме с точки зрения участия регионов в соответствующей деятельности, использовать региональные возможности в сочетании с федеральными мерами в рамках экологической политики Российской Федерации.
Анализ общих и конкретных проблем базируется на положениях Конституции Российской Федерации, совокупность которых представляет собой конституционно-правовые основы экологической безопасности. К ним, прежде всего, следует отнести конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации), а также конституционное положение, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции Российской Федерации).
Конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности исследованы на опыте Северного региона России, включающем такие субъекты Российской Федерации, как Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская и Мурманская области, Ненецкий автономный округ. В основу исследования положены материалы, характеризующие углубляющееся экологическое неблагополучие на Севере России, в особом регионе, имеющем уникальное геополитическое положение, а также представляющем особую значимость для экономики страны. Регион отличается большими запасами природных ресурсов. Это, прежде всего, нефть, газ, алмазы, золото, платина, никель, медь и многое другое.
Северный край - самый богатый в стране: он приносит более половины валютных поступлений, дает до 20% национального дохода, хотя на его территории проживает менее 10% населения Российской Федерации. Российский Север производит пятую часть внутреннего валового продукта России и до 60% ее сырьевого экспорта. Здесь добывается 95% газа и 75% нефти. Роль северных регионов в общем балансе минеральных, топливно-энергетических и других природных ресурсов России огромна, без их использования Россия не сможет успешно существовать и развиваться. Многолетнее, практически бесконтрольное освоение природных богатств Крайнего Севера в ряде его районов (включая акватории арктических морей с островами) привело к кризисной экологической ситуации - частичному, а иногда и полному разрушению хрупкой арктической природной среды обитания малых народностей, возведенных в период освоения Севера городов и поселков. Хозяйственная деятельность в сфере добычи, транспортировки и переработки природных ресурсов без должного экологического обеспечения продолжается.
Принятые правительственными органами решения по переходу Российской Федерации к устойчивому развитию, с обязательной разработкой региональных концепций, стратегий и программ устойчивого развития, во многом, остаются декларативными.
В диссертационном исследовании отмечается, что экологическое неблагополучие Северного региона, во многом, связано с его особыми климатическими условиями. Основная часть территории находится за Полярным кругом. К числу экстремальных факторов относятся и резко выраженная фотопериодичность, переменчивость показателей температуры, влажности, скорости ветра, давления, содержания кислорода в воздухе. Определяющим фактором является суровый климат: низкие величины среднемесячной температуры воздуха, резкая изменчивость атмосферного давления, напряженный ветровой режим. Климатогеографи-ческие особенности региона оцениваются как экстремальные по воздействию на человека. К субъективному фактору, усугубляющему риск для здоровья человека,
5 относится размещение на территории Архангельской области военно-промышленных объектов стратегического назначения (Космодрома в г. Плесецк, Ядерного полигона на о.Новая Земля, Центра атомного судостроения в г.Северодвинске.). В связи с этим, в исследовании подчеркивается, что острой и актуальной проблемой Северного региона, как и для всей России, остается охрана здоровья населения.
Обозначенные проблемы предопределили региональный аспект диссертационного исследования, так как не только на федеральном уровне, но и в отдельных субъектах Российской Федерации используются многие правовые, экономические, политические и другие институты, по которым можно судить о способности государства и общества реагировать на изменения общественных отношений, складывающихся в ходе взаимодействия человека со средой своего обитания. Решение этих и других проблем определяет необходимость и важность комплексного исследования конституционно-правовых основ обеспечения экологической безопасности Севера Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Особое внимание уделено анализу трудов ученых, внесших значительный вклад в разработку теории конституционного права и освещение актуальных проблем, связанных с темой диссертационного исследования, среди них: С.А.Авакьян, М.В.Баглай, И.Н.Барциц, А.В.Васильев, С.Э. Жилинский, И.А.Исаев, А.Д.Керимов, Н.Г.Кобец, В.Н.Кудрявцев, М.Н.Кузнецов, О.Е.Кутафин, В.В.Лазарев, В.О.Лучин, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцев, М.Н.Марченко, О.О.Миронов, Н.А.Михалева, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.А.Туманов, В.Е.Чиркин, Т.М.Шамба, А.И.Экимов, Л.М.Энтин, И.С.Яценко и другие.
Исследованию общих проблем, возникающих в сфере охраны окружающей среды и экологии, посвящены работы таких авторов, как: М.М.Бринчук, С.А.Боголюбов, В.В.Волошин, А.К.Голиченков, О.В.Даниленко, С.А.Демина, В.С.Городинская, О.Л.Дубовик, Н.Г.Жаворонкова, В.Ф.Иванов, И.А.Игнатьева, О.С.Колбасов, С.Н.Кравченко, И.О.Краснова, О.И.Крассов, А.В.Молчанов,
6 Р.К.Остин, В.В.Петров, В.Ф.Протасов, Н.Т.Разгельдеев, Н.Ф.Реймерс, В.Г.Сахаев,
К.М.Сытник, А.Г.Тарнавский, А.С.Тимошенко, Ю.С.Шемшученко, Б.В.Щер- бицкий и др.
На сегодняшний день в научной литературе появились исследования, отражающие те или иные аспекты права на благоприятную окружающую среду. Это подтверждает то, что данное право является объектом пристального внимания многих авторов, среди которых: С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, М.И.Васильева, А.К.Голиченков, Т.Н.Захарченко, Т.В.Злотникова, О.С.Колбасов, О.Ю.Рыбаков, А.Г.Тарнавский, Ю.С.Шемшученко, A.M. Эрделевский, А.В.Яблоков и другие исследователи.
С позиций конституционного права экологические права граждан изучены Н.С.Бондарем, И.Н.Корешковой. История развития экологических прав в России нашла отражение в работах С.А.Боголюбова, А.К.Голиченкова, А.М.Галеева, Г.Е.Новицкой и других ученых. Определению места экологических прав человека и гражданина в правовой системе общества посвящены работы П.В.Горбачева, О.С.Колбасова, М.И. Васильевой, А.Г. Тарнавского, Г.Н.Шеварнадзе, Ю.С.Шемшученко.
Исследование поставленных в диссертации проблем не могло быть плодотворным без анализа научного опыта российских ученых. Так, общетеоретической основой исследования послужили работы в области прав человека и гражданина таких отечественных ученых - правоведов, как: Е.В.Аграновская, С.С.Алексеев, С.А.Авакьян, М.В.Баглай, А.Г.Бережнов, Н.А.Боброва, Н.С.Бондарь, С.Н.Бочарова, О.В.Бочарова, О.В.Брежнев, Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводин, П.П.Глущенко, И.Я.Дюрягин, В.М.Жуйков, В.К.Загибайло, Т.Д.Зра-жевская, А.А.Златопольский, В.Т.Кабышев, В.А.Карташкин, Е.И.Козлова, Г.Н.Комкова, О.Е.Кутафин, В.А.Кучинский, И.Я.Ледях, Е.А.Лукашова, В.О.Лу-чин, А.В.Малько, Т.Д.Матвеева, Н.И.Матузов, А.С.Мордовец, Р.А.Мюллерсон, Б.Л.Назаров, В.С.Нерсесянц, Ю.А.Огибалин, И.Л.Петрухин, В.А.Ржевский, И.Е.Фарбер, Н.Ю.Хаманева, Н.М.Чепурнова, В.М.Чхиквадзе, Б.С.Эбзеев,
7 Л.Я.Явич и др.
По международным аспектам проблем экологической безопасности исследованы труды М.М.Бринчука, Б.В.Ерофеева, Н.С.Иванченко, Л.А. Иванащенко, А.В. Кукушкиной, М.Н.Копылова, И.О.Красновой, О. С.Кол басова, Е.А.Нестеренко, В.Р.Петровского, Э.И.Скакуновой, Г.И.Тункина, А.С.Тимошенко, Г.Х. Шахназарова, А.А.Шишко, а также Б.Броди, Б.Бузан, А.Вулферс, Д.Герц, Р.Джервис, Д.Мэтьюз, Н.Маркс, Ф.Трайгер и других ученых.
Нормативной базой исследования послужили международные договоры, участником которых является Российская Федерация, конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов РФ), Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, а также постановления и решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, ведомственные нормативные акты.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие по поводу реализации конституционных основ обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.
Предмет исследования составляют методологические подходы к разработке концепции экологической безопасности, ее сущностных характеристик, конституционно-правовые вопросы реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, гарантии обеспечения и защиты экологических прав человека и гражданина, проблемы обеспечения региональной экологической безопасности, ее законодательного регулирования, юридические механизмы решения экологических проблем северных регионов, а также нормы конституцион-
8 ного права Российской Федерации и международные договоры, регламентирующие обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации, ее северных регионах, теоретические научные положения и идеи отечественных и зарубежных ученых-юристов по исследуемым проблемам.
Основные цели и задачи исследования обусловлены актуальностью избранной темы, ее научной и практической направленностью.
Цель диссертационного исследования состоит в раскрытии на основе конституционного права сущностных свойств и характеристик правовых основ обеспечения экологической безопасности северных регионов России.
Достижение цели будет иметь значение для повышения эффективности конституционно-правовых основ обеспечения экологической безопасности и для совершенствования качества их правовой регламентации и предполагает решение ряда научных задач, основными из которых являются следующие: научный анализ и обоснование правового содержания понятия экологической безопасности; изучение сущностных характеристик конституционных основ экологической безопасности; комплексный анализ экологических прав в конституционной системе прав человека; исследование конституционной обязанности государства в обеспечении экологической безопасности и защите экологических прав человека и гражданина; исследование конституционных основ экологического законодательства; научный анализ проблем совершенствования федерального законодательства об экологической безопасности на современном этапе; оценка эффективности судебной и внесудебной защиты права граждан на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации; исследование особенностей обеспечения экологической безопасности в
9 северных регионах России; анализ конституционно-правовых основ региональной экологической политики; обоснование развития регионального законодательства в области экологической безопасности; анализ проблем совершенствования правового регулирования экологической безопасности в северных регионах России; исследование международных стандартов в сфере обеспечения экологической безопасности; обобщение и анализ универсальных и региональных механизмов обеспечения экологической безопасности Севера; изучение международно-правовых гарантий обеспечения экологической безопасности в северных регионах России; формулирование и обоснование предложений, направленных на дальнейшее совершенствование конституционно-правового обеспечения экологической безопасности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит, прежде всего, в комплексном исследовании на материале Севера России с учетом опыта и специфики этого региона, теоретических и практических основ конституционно-правового обеспечения экологической безопасности. Сформулированные диссертантом выводы и рекомендации отражают сущностные характеристики конституционных основ экологической безопасности, а также перспективы совершенствования законодательства об экологической безопасности на современном этапе, системы правового обеспечения и защиты экологических прав человека и гражданина.
В результате проведенного исследования диссертант сформулировал теоретические положения, обосновал предложения, направленные на дальнейшее совершенствование конституционно-правовых основ обеспечения экологической
10 безопасности в Северном регионе Российской Федерации, которые могут быть охарактеризованы как вклад в развитие юридической науки и конституционного права в частности.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие научной новизной:
Диссертант обосновывает необходимость выделения и изучения конституционных основ экологической безопасности в качестве самостоятельного правового института, который следует рассматривать в широком и узком смысле слова. В узком смысле слова, это совокупность норм Конституции Российской Федерации, регулирующих экологические отношения, то есть отношения по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности, рациональному использованию и охране природных ресурсов. В широком смысле слова, под конституционными основами экологической безопасности понимается совокупность конституционно-правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в Федеративном договоре, договорах между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, направленных на регулирование экологических общественных отношений.
Исследуя конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности Северного региона России, диссертант обосновывает необходимость системного подхода к защите природы Севера, проведение научного анализа всех видов воздействия на природу Севера и осуществление комплексной оценки состояния экосистемы; ретроспективный и текущий мониторинг, в том числе и из Космоса, всех видов воздействия на экосистему Севера и установление тенденций ее изменения. Диссертант аргументирует необходимость разработки единой стратегии развития северных регионов, целостной системы нормативных правовых актов, регулирующих хозяйственную деятельность, а также создание государственных органов, в компетенцию которых входил бы анализ соответст- вующей информации, прогнозирование развития этих территорий с учетом экологических факторов, контроль и планирование всех видов социально - экономической деятельности. Все это, по мнению диссертанта, позволит сконцентрировать усилия на решение задач развития северных регионов с учетом соблюдения социальных, экономических, экологических и иных факторов.
Автор диссертации обосновывает необходимость разработки «Концепции экологической безопасности российского Севера», которая должна представлять собой особое направление государственной политики, объединяющее научно- практическую деятельность органов законодательной, исполнительной, судебной власти и соответствующих социально-правовых институтов, взаимодействующих в целях обеспечения экологической безопасности северных регионов страны. Обеспечению приоритетной реализации задач, определенных в Концепции, могло бы способствовать придание программам решения наиболее актуальных и болез ненных экологических проблем формы национального проекта. Направленные для этих целей дополнительные инвестиции, бесспорно, ускорили бы решение многих вопросов.
Одной из первоочередных проблем, считает диссертант, является разработка нормативов качества окружающей среды, учитывающих природные особенности северных территорий, а также нормативных документов, регламентирующих механизм прекращения и приостановки работы предприятий и других организаций в случаях нарушений требований законодательства в сфере охраны окружающей среды и законодательства об обеспечении экологической безопасности.
Обеспечение экологической безопасности Севера, по мнению автора дис сертации, предполагает правовое регулирование радиационной безопасности, разработку и принятие правовых мер по ликвидации выбросов от наиболее опас ных производств, реализацию специальных программ по утилизации твердых бы товых отходов, паспортизацию экологически опасных объектов, ужесточение мер государственного контроля за использованием земельного фонда, недр, лесов, вод, решение проблем защиты здоровья населения, выявление региональных осо-
12 бенностей пожарных режимов лесных территорий и их правовое урегулирование.
При разработке экологического законодательства субъектов Российской Федерации, в процессе управления природопользованием и охраной окружающей среды должны быть обеспечены такие права граждан, как право на благоприятную окружающую среду, на получение достоверной информации о ее состоянии, право обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями их здоровью и имуществу.
При рассмотрении права на благоприятную окружающую среду в контексте гарантированных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина, диссертантом обосновывается возможность закрепления экологических прав в структуре конституционно - правовогого статуса человека и гражданина. К ним, по мнению диссертанта, можно отнести такие права, как право на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (право на экологическую информацию) и право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением (право на возмещение экологического вреда). Диссертант отмечает, что перечень экологических прав получает все более широкое отражение в Конституциях государств различных стран, так как благоприятное состояние окружающей среды признается социально значимым благом и жизненно необходимой потребностью общества.
Конституция Российской Федерации не устанавливает экологические обязанности государства, в том числе корреспондирующую праву на благоприятную окружающую среду - обязанность обеспечивать соответствующее качество окружающей среды. Диссертант предлагает конституционно закрепить такие виды обязанностей государства, как охрана окружающей среды, рациональное использование и охрана природных ресурсов, признание и защита экологических прав граждан, создание необходимых условий для реализации гражданами экологических прав, поощрение деятельности, способствующей рациональному использованию природных ресурсов, предоставление полной, достоверной и своевременной экологической информации и установление ответственности за сокрытие та-
13 кой информации, возмещение вреда, причиненного действием (бездействием) органов государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, окружающей среде, жизни и здоровью граждан.
Судебная защита прав и свобод является важнейшей конституционной гарантией. Диссертант полагает, что в целях повышения качества правосудия по экологическим делам необходимо создание специализированных судов, целесообразность образования которых подтверждена опытом деятельности природоохранных прокуратур и экологической милиции.
Анализ проблемы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования экологических отношений позволяет сделать заключение о том, что в Конституции Российской Федерации необходимо более четко определить предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, касающиеся экологических отношений. Разграничение предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере экологических отношений, а не только полномочий, должно осуществляться, в первую очередь, на основе Конституции РФ и федеральных законов, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды, охраны и использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, а также на их основе соответствующими законами субъектов Российской Федерации. В договорах о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности могут только конкретизироваться предметы совместного ведения, предусмотренные в федеральных законах, но не должны перераспределяться, вводиться новые (дополнительные) полномочия, не предусмотренные в ст. 72 Конституции РФ и федеральных законах. Такие договоры могут заключаться лишь в случае, когда в федеральных законах, регулирующих экологические отношения, на это есть прямое указание. Соглашения по экологическим вопросам, подписываемые на основе договоров, не могут разграничивать предметы ведения
14 и полномочия в данной сфере, в них может предусматриваться только передача соответствующих полномочий.
Исследуя уровень развития законодательства об экологической безопасности северных регионов, диссертант указывает, что в его развитии сделаны определенные шаги, однако в указанных нормативных правовых актах прослеживается высокая степень дублирования федеральных законов. В регионах нет четко выраженной концепции принятия нормативных правовых актов, более того, характерной чертой является регулирование лишь отдельных вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности.
При положительной оценке роли международно-правовых инструментов решения экологических проблем северных регионов России, динамичного развития договорных основ международного сотрудничества со странами региона Баренцева моря, включающего Швецию, Норвегию, Финляндию, диссертант обосновывает необходимость принятия региональных стандартов экологической безопасности. Диссертант предлагает осуществить разработку единых для всех государств данного региона нормативов качества окружающей природной среды, создание единой системы мониторинга окружающей среды и антропогенного воздействия на нее, выработку единых норм ответственности за причинение ущерба экологическим объектам, совершенствование международного контроля за выполнением государствами международных договорных обязательств в этой сфере. Требуется более активная реализация раздела «Международное сотрудничество» экологической доктрины России в северных регионах, запуск механизма рамочного соглашения с Европейским союзом о многосторонней ядерно-экологической программе в России (МНЭПР) от 21 мая 2003г., активизация сотрудничества с Арктическим Советом.
В диссертации проведен анализ решения на примере северных регионов России, проблем коренных народов, не имеющих на территории России национальных автономий, а также возможности полноценно реализовать на практике права, предусмотренные международными нормами. Диссертант делает вывод о
15 том, что механизм реализации правовой защиты прав коренных народов и национальных меньшинств на внутригосударственном уровне требует дальнейшей доработки с учетом изменяющейся этносоциальной, политической, экономической и культурной ситуации, а также международных стандартов решения этих проблем. Очевидно, что права коренных народов, которые провозглашены в международно-правовых актах, не могут реализовываться в полной мере на внутригосударственном уровне, если не будут подкреплены соответствующими обязательствами государств и механизмом контроля за соблюдением этих прав.
Теоретическая значимость исследования состоит в комплексном осмыслении положений науки конституционного права, нормативных правовых актов, а также судебной практики и обосновании на этой основе совокупности внутренне согласованных между собой теоретических положений и дефиниций. В диссертации сформулирован ряд новых понятий, выявлены существенные связи между ними, а также уточнены понятия, которые были определены в науке конституционного и экологического права.
В проведенном научном исследовании прослеживается преемственность с ранее достигнутыми положительными знаниями, которые отражают отдельные аспекты разрабатываемой проблемы. Полученные новые теоретические знания выполняют интерпретационную функцию и в большей мере отвечают потребностям современной правоприменительной практики, а также дальнейшему совершенствованию правоотношений, возникающих в сфере конституционно-правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.
Диссертантом показано современное состояние конституционно-правовых основ обеспечения экологической безопасности Севера, выявлены особенности обеспечения экологической безопасности в Северном регионе, проблемы реализации экологических прав человека и гражданина; выработаны предложения по совершенствованию правовых норм, регламентирующих конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности.
Разработанные диссертантом положения призваны повысить эффектив- ность правового регулирования конституционных основ обеспечения экологической безопасности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечиваются научными методами, использованными при подготовке диссертации, глубоким изучением большого объема юридической литературы, применявшихся ранее и действующих нормативных правовых источников, судебной практики.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют диалек-тико-материалистический метод научного познания объективной действительности, который носит всеобщий характер, поскольку адекватно отражает развитие всех областей природы, общественной жизни и мышления, а также современные методологические положения философии, общей теории права, конституционного и экологического права.
Наряду с этим познавательная цель достигалась путем использования специальных методов исследования: историко-правового, системно-структурного, сравнительно-правового.
Общелогическими методами диссертационного исследования служили: анализ и синтез, индукция и дедукция, обобщение, абстрагирование, аналогия, моделирование и другие.
Методологическими ориентирами при решении конкретных познавательных задач являлись Конституция Российской Федерации и Концепция национальной безопасности Российской Федерации. В своем исследовании диссертант анализировал действующее законодательство по предмету исследования, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, иную судебную практику.
Практическая значимость. Комплексный характер данной научной работы, содержащиеся в ней выводы и предложения позволяют практически использовать ее в следующих направлениях: - при выработке концептуальных направлений совершенствования зако-
17 нодательного регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности, развития регионального законодательства в данной области; при дальнейшей разработке теории экологических прав человека и гражданина в Российской Федерации; при изучении студентами юридических вузов соответствующих тем курсов «Конституционное право», «Экологическое право», «Права человека в современной государственности», «Защита прав человека».
Реализация и апробация научных результатов. Научные положения и выводы диссертации получили отражение в выступлениях автора на научно-практических конференциях международного, всероссийского, межрегионального, межвузовского характера (в частности: «Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (г.Тампере, Финляндия, 2000 г.), «Некоторые проблемы обеспечения экологической безопасности», (Архангельск, 2002 г.), «Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности Севера» (Архангельск, 2004 г.), «Правовая охрана лесов Севера» (Санкт-Петербург, 2005 г.), «Концептуальные подходы в развитии экологического законодательства стран Баренцева региона» (Архангельск, 2005 г.), «Академическая наука и ее роль в развитии производительных сил в северных регионах России» (Архангельск, 2006 г.). Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли также апробацию в опубликованных соискателем монографиях, статьях и других научных работах.
Положения и выводы научного исследования использованы при разработке областного Закона «Об охране окружающей среды в Архангельской области». Распоряжением Главы администрации Архангельской области от 17 июня 2002 г. № 453-р автор диссертации была введена в состав рабочей группы по подготовке проекта областного закона «Об охране окружающей среды в Архангельской области».
Основные положения, раскрывающие сущность, содержание, структуру и особенности функционирования конституционной системы защиты прав и свобод
18 человека и гражданина в сфере обеспечения экологической безопасности, конституционных основ экологического законодательства используются в процессе преподавания «Конституционное право Российской Федерации», «Экологическое право», спецкурсов «Теория прав человека и гражданина», «Проблемы теории государства и права».
Структура диссертационного исследования обусловлена многоаспектно-стью проблематики, обозначенными целями, задачами и внутренней логикой изложения вопросов. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Сущностные характеристики конституционных основ экологической безопасности
Конституция РФ играет основополагающую роль в регулировании экологических отношений, являясь юридической базой становления, развития и совершенствования экологического законодательства. Впервые в нашей стране на конституционном уровне закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду. Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности наряду с рациональным использованием природных ресурсов выделяются в качестве одного из направлений деятельности государства, составляющего его экологическую функцию. Существенно изменены отношения собственности на природные ресурсы.
Можно говорить о ведущей роли конституционных норм, имеющих учредительный и организационный характер, в процессе определения предметной области, регулируемой экологическим правом.
Учредительный характер конституционных положений состоит в том, что Конституция становится политико-правовой основой развития экологического права на следующем историческом этапе. Организационный характер заключается в том, что она не только оформляет достигнутое и ставит новые задачи перед обществом и государством, но и стимулирует политическую активность, нацеливает государственные органы и общественные объединения, всех граждан на деятельность в духе нового основного закона .
«Положения, содержащиеся в Конституции, в полной мере могут рассматриваться в качестве основ регулирования той или иной сферы общественных отношений»39.
Таким образом, под конституционными основами следует понимать прежде всего нормы Конституции, непосредственно закрепляющие основы устройства общества и государства в целом, а также тех или иных общественных отношений.
В юридической науке нет единого подхода к содержанию экологических отношений. Одни ученые (Г. В. Чубуков, Ф. М. Раянов) относят к ним лишь отношения по охране окружающей среды; другие авторы (В.В.Петров, И.Ф. Панкратов, В.Н. Яковлев и др.), включают в экологические отношения природоохранительные (по охране окружающей среды) и природоресурсовые (по рациональному использованию и охране природных ресурсов); третьи - А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, М. И. Васильева, под экологическими отношениями понимают отношения по охране окружающей среды, по обеспечению экологической безопасности, использованию и охране природных ресурсов. М.М. Бринчук утверждает, что «обеспечение экологической безопасности не является самостоятельным направлением практической деятельности, осуществляемой наряду с охраной окружающей среды».
Конституционные основы экологических отношений, в том числе и экологической безопасности, составляют нормы, которые их регулируют косвенно и непосредственно.
Опосредованно регулируют обозначенные отношения нормы гл. Конституции РФ «Основы конституционного строя» о форме государства (ст. 1); о разделении властей (ст. 10); о характеристике государства как правового и социального (ст. 1и7). Ст. 9 закрепляет экологическую основу конституционного строя, отказ государства от монополии государственной собственности на природные ресурсы.
Нормы общего характера также закреплены в гл. 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина». В ст. 17 и 18 Конституции предусмотрено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, которые являются неотчуждаемыми, принадлежат каждому от рождения и непосредственно действуют.
Эти положения непосредственно имеют отношение к экологическим правам граждан и их объединений, в частности, праву на благоприятную окружающую среду. Кроме того, к данной группе следует отнести: праву на жизнь (ч. 1 ст. 20); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); право свободно выбирать, иметь и распространять свои убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28); свободу мысли и слова (ст. 29); право на объединение (ст. 30); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); право на участие в управлении делами государства (ч. 1ст. 32); право на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41).
Особую значимость для реализации и защиты экологических прав имеют положения гл. 2 Конституции РФ: государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45); каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2ст. 46); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52); каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).
Конституционные положения, направленные на регулирование экологических отношений, понимаемых как отношения по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов, рациональному использованию и охране природных ресурсов составляют ядро конституционных основ экологического права.
Эти нормы содержатся в статьях 9, 36, 42, 58; п. п. «в», «д», «е», «и», «м», «н», «р» ст.71, п. п. «в», «г», «д», «з», «к», «м» ст.72; ч.2 ст.74; п «в» ст.114 Конституции Российской Федерации.
Основополагающим для всех других экологических норм Конституции РФ является положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.І.ст. 9). Российская Конституция, в отличие от всех предыдущих советских конституций, закрепляет многообразие форм собственности, в том числе и на природные ресурсы.
Проблемы совершенствования федерального законодательства об экологической безопасности на современном этапе
В соответствии с Концепцией национальной безопасности обеспечение экологической безопасности становится актуальным направлением деятельности государства и общества .
С учетом положений Указа Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» к числу приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности относятся: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и сельского хозяйства; борьба с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов; борьба с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Определение понятия и системы законодательства об экологической безопасности имеет практическое значение: позволит установить круг законодательных актов, регулирующих отношения по обеспечению экологической безопасности, осуществить их всесторонний анализ, выявить тенденции в развитии законодательства, противоречия, дублирования, пробелы и проч.
Говоря о законодательстве об экологической безопасности, следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, регулирующие отношения по обеспечению экологической безопасности, наряду с нормативными актами, регулирующими отношения по охране окружающей среды, являются составляющими природоохранительного законодательства, которое, в свою очередь, входит в систему экологического законодательства.
Включение законодательных актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности в природоохранительное законодательство, означает, что их совместное правовое регулирование связано с имеющимися системными связями данных видов деятельности. Вопрос о наличии тождественных способов в реализации данных направлений деятельности был рассмотрен выше. При этом в качестве положительного момента было указано на осуществление мер по обеспечению экологической безопасности во взаимосвязи с деятельностью по охране окружающей среды и природопользованию.
Однако в законодательстве для данных видов деятельности должна быть установлена собственная правовая регламентация, выражающаяся в отдельном законодательном акте. В противном случае велика вероятность появления противоречии, пробелов и других недостатков в законодательном регулировании .
К сожалению, в данной сфере отношений нет должного единства. Отсутствует основополагающий законодательный акт, федеральный закон об экологической безопасности.
Кроме того, следует отметить, что если экологическое законодательство, состоящее из природоресурсных и природоохранных нормативных правовых актов, а также экологизированных правовых норм, в целом регулирует отношения в сфере осуществления всех видов деятельности, связанных с влиянием на окружающую среду, то его составная часть - законодательство в области обеспечения экологической безопасности - регулирует отношения в сфере осуществления хозяйственной или иной деятельности, представляющей опасность для существова-ния и прогрессивного развития личности, общества и государства .
При этом оперирование понятием «законодательство об экологической безопасности» достаточно условно, поскольку в настоящее время не нашло закрепления в юридической лексике.
Круг законодательных актов, которые входят в систему законодательства об экологической безопасности, в литературе четко не выделяется, приводится лишь перечень законодательных актов, входящих в систему природоохранительного законодательства в целом. В то же время очевидно, что установление конкретного перечня законодательных актов - необходимый этап для нашего исследования.
Конституционно-правовые основы региональной экологической политики
В ноябре 2003 г. в Архангельске состоялась Всероссийская научная конференция на тему: «Стратегия социально-экономического развития северных регионов России». В рамках конференции произошло и первое заседание бюро сформированного научного Совета по региональному развитию при Президиуме РАН. Целью Совета является координация исследований, проводимых всеми науками, ориентированными на изучение проблем регионов.
На конференции были отработаны первые подходы к комплексному исследованию регионов России. «Более 10 лет страна не имела стратегии развития, -отметил академик Александр Гранберг.- Политики говорили, что надо выжить сейчас. Но, решая сиюминутные задачи, нельзя не думать о будущем. Наконец-то эта простая истина осмыслена. Нужна ли стратегия развития Севера? Думаю, для самих северян этот вопрос ясен давно. Северу необходима научно проработанная стратегия. Хотя бы потому, что Север не может жить так, как живут типовые регионы. Здесь особо сложные отношения человека, природной среды, технологий. И сейчас надо выбирать эффективную альтернативу развития северных регионов России. На этот вопрос - каким путем должны развиваться северные территории России - однозначный ответ дать трудно. Но практически все участники конференции были едины во мнении: Север, его природные и минеральные ресурсы - это гарантия национальной безопасности страны»
Слово «регионализация» широко зазвучало в 90-х г. г., отражая резкое по-вышение роли регионов, регионального фактора в жизни России . На Западе это явление называют «ростом регионализма как триады»: а) самобытного «духа» региональных сообществ, их идентичности; б) движения (столетнего во Франции, а ныне глобального) за сохранение этого духа и самоуправление провинций, против жесткого централизма и мелочей опеки Центра; в) учета интересов и нужд регионов в политике, планировании, управлении.
Лет 15 назад регионализацией считали у нас то укрепление связей между областями и странами, их интеграцию в обширный регион, то районирование как вид пространственного таксономирования
В работе «На пороге новой регионализации России» регионолизация толкуется как структурирование процессов (развития) в пространстве, выделение в нем сообществ, различий и границ394, т.е. по существу как районообразование. Регионализация «по-новорусски» все-таки означает в первую очередь усиление регионализма, подобно тому, как термин «регион» стал почти синонимом субъекта Федерации.
На Европейском севере для регионализации ресурсопользования важны права собственности в данной сфере, особенно в связи с обеспечением в условиях федерализма (в том числе бюджетного) основы для саморазвития субъектов Федерации. Это относится и к праву собственности на природные ресурсы. Необходимо уточнить соотношения статуса собственности на природные ресурсы для Российской Федерации в целом, для ее субъектов и даже муниципалитетов.
В условиях рыночной экономики особое значение приобретают экономические методы и рычаги охраны окружающей среды.
Территория (регион) должна иметь право на компенсацию всех негативных последствий со стороны не только добывающего производства, но и любой хозяйственной деятельности, развившейся здесь по законам территориального разделения труда и обслуживающей потребности за пределами данного региона (так называемые отрасли его специализации) и так или иначе нарушающей экологическую обстановку.
Как известно, плата за загрязнение среды является практически единственным источником поступления средств на охрану и рациональное использование окружающей среды (через внебюджетные экологические фонды).
В величине переданных в федеральный бюджет и, соответственно, оставшихся у региона долей от собранных платежей за загрязнение, ярко выражено неравенство регионов (прежде всего областей и краев по сравнению с республиками) в вопросе раздела прав на общефедеральные и региональные ресурсы, в том числе и на финансовые отчисления разного рода.
Рассмотрим такой аспект регионализации ресурсопользования, как плата за отдельные виды природных ресурсов.
Согласно действующему природно-ресурсному и природоохранному законодательству, плата за отдельные природные ресурсы поступает в бюджеты разного уровня в различных пропорциях за разные виды ресурсов. В результате этого складывается определенная региональная дифференциация в плате за природные ресурсы как по регионам (относительно средних показателей по России), так и внутри отдельных эколого-ресурсных регионов) «Сопоставление этих показателей хорошо отражает сложившуюся регионализацию потребления как ресурсов в целом, так и отдельных видов, и может, в свою очередь, послужить основой для сопоставления в этом отношении потребления природных ресурсов с потенциалом самоочищения отдельных компонентов окружающей среды, используемых при данном виде ресурсопользования» .
Универсальные и региональные механизмы обеспечения экологической безопасности Севера
Международное сотрудничество является одним из необходимых условий устойчивого развития и представляет собой комплекс разнообразных мероприятий, включающих систематические контакты специалистов в целях взаимного обмена достижениями, обсуждения новых научно-практических направлений обеспечения экологической безопасности.
Весьма актуальным направлением в организации международного эколого-правового сотрудничества является прогнозирование возможностей возникновения и масштабов распространения новых техногенных факторов, оказывающих вредное влияние на экологическую обстановку, и разработка на данной основе системы превентивных мер по снижению степени негативного их воздействия на природную среду, климат, здоровье населения, социальные, духовные ценности общества и человека.
Эффективное функционирование международных стандартов экологической безопасности в значительной степени обеспечивается международными организациями как универсального, так и регионального характера. Защита окружающей среды составляет одно из важнейших направлений деятельности ООН. Кроме того, с защитой окружающей среды связаны отдельные учреждения системы ООН. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) является единственным органом, отвечающим за природоохранную деятельность. Она была создана в 1972 г. по решению Генеральной Ассамблеи ООН. В системе ООН существуют также другие учреждения, которые играют важную роль по защите окружающей среды. Это Комиссия по устойчивому развитию (КРУ), которая была создана в результате конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де Жанейро в июне 1992г., Глобальный экологический фонд и др.
Формирование Международно - правового обеспечения экологической безопасности требует преимущественно систематизации действующих норм международного права окружающей среды, что позволит выявить пробелы в международно - правовом регулировании и создать новые эффективные нормы.
Следует отметить, что в международном праве окружающей среды отсутствует единая система международного контрольного механизма в системе экологической безопасности. Следует согласиться с P.M. Валеевым, который констатирует: «учитывая значение деятельности ООН в этой жизненно важной области и ее Программы по окружающей среде (ЮНЕП) и по ее развитию (ПРООН), можно было бы вместо разрозненных органов по контролю за осуществлением многочисленных конвенций создать единый контрольный орган при ЮНЕП, который мог бы осуществлять контроль за выполнением международных конвенций по защите окружающей среды. Данный орган по своей структуре мог бы иметь соответствующие подразделения (отделы, подотделы) по контролю за выполнением международных соглашений в различных сферах окружающей среды и быть уч режден на конференции государств или на сессии Генеральной Ассамблей ООН с предоставлением ему компетенции по осуществлению контроля за выполнением международных конвенций в области защиты окружающей среды и наделением полномочиями по вынесению обязательных для выполнения решений».
Несмотря на важную роль учреждений системы ООН в решении экологических проблем, необходимо отметить, что в системе ООН в настоящее время отсутствует хорошо организованная структура, которая бы эффективно противодействовала экологическим вызовам на глобальном уровне. Остаются нереализованные предложения ряда государств - членов о создании при ООН Центра срочной экологической помощи, целью которого было бы налаживание международного сотрудничества в кризисных экологических ситуациях. Подобного рода структура могла бы оперативно направлять в районы резкого ухудшения экологической обстановки международные группы специалистов для анализа обстановки, подготовки рекомендации по ограничению и ликвидации негативных последствий. В функции Центра также можно было включить рассмотрение правовых проблем, которые могут возникнуть в результате экологических катастроф с экологическими последствиями. В Центре можно было бы создать банк данных о соответствующих ученых и специалистах - практиках для выезда в срочном порядке в районы экологических катастроф.
