Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность общественной безопасности в Российской Федерации 24-87
1.1. Понятие общественной безопасности в Российской Федерации 24-49
1.2. Чрезвычайная ситуация как угроза общественной безопасности Российской Федерации 49-87
Глава 2. Система обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях 88-149
2.1. Правовая основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях 88-122
2.2. Организационная основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях 122-149
Глава 3. Чрезвычайные режимы как способы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях 150-264
3.1. Понятие и сущность чрезвычайных режимов обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях 150-166
3.2. Виды чрезвычайных режимов обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях 166-231
3.3. Особенности форм и методов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных режимах 231-264
Глава 4. Организация и функционирование системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях 265-403
4.1. Особенности создания и функционирования системы управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях 265-276
4.2. Планирование мероприятий по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях 276-293
4.3.Обучение сотрудников органов обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации к действиям при чрезвычайных ситуациях 293-353
4.4. Особенности управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях 353-365
4.5 Органы внутренних дел в системе обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях 365-403
Заключение 404-431
Библиография 432-448
- Понятие общественной безопасности в Российской Федерации
- Правовая основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях
- Понятие и сущность чрезвычайных режимов обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях
- Особенности создания и функционирования системы управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях
Введение к работе
человечеству в целом выжить и обеспечить себе устойчивое развитие. По существу проблема безопасности становится важнейшим критерием этого выживания и устойчивого социального развития. И именно в настоящее время безопасность должна выйти за пределы чисто государственного своего понимания и обрести общечеловеческое содержание, ибо человек является высшей ценностью в государстве. Поэтому приоритетностью безопасности вообще становится защита человека и общества в целом. Именно с этим и должна связываться сущность социальной (общественной) безопасности.
Если же говорить об актуальности проблемы общественной безопасности в Российской Федерации, то необходимо отметить следующее.
На протяжении длительного времени политика общественной безопасности у нас строилась в значительной степени на основе идеологических догм, келейно разработанных установок в области внешней и внутренней политики.
В современных условиях для общественной безопасности в России явную и скрытую угрозу несут не только внешние, но и внутренние факторы, которые при формировании концепции общественной безопасности бесспорно следует учитывать. На данном этапе развития России внешние угрозы общественной безопасности существуют, но они, представляется, трансформируются в экологическую, экономическую, информационную, социальную, культурную, духовную экспансию и агрессию.
Но в России, кроме этих внешних угроз, много и своих внутренних болевых точек.
человечеству в целом выжить и обеспечить себе устойчивое разеитие. По существу проблема безопасности становится важнейшим критерием этого выживания и устойчивого социального развития. И именно в настоящее время безопасность должна выйти за пределы чисто государственного своего понимания и обрести общечеловеческое содержание, ибо человек является высшей ценностью в государстве. Поэтому приоритетностью безопасности вообще становится защита человека и общества в целом. Именно с этим и должна связываться сущность социальной (общественной) безопасности.
Если же говорить об актуальности проблемы общественной безопасности в Российской Федерации, то необходимо отметить следующее.
На протяжении длительного времени политика общественной безопасности у нас строилась в значительной степени на основе идеологических догм, келейно разработанных установок в области внешней и внутренней политики.
В современных условиях для общественной безопасности в России явную и скрытую угрозу несут не только внешние, но и внутренние факторы, которые при формировании концепции общественной безопасности бесспорно следует учитывать. На данном этапе развития России внешние угрозы общественной безопасности существуют, но они, представляется, трансформируются в экологическую, экономическую, информационную, социальную, культурную, духовную экспансию и агрессию.
Но в России, кроме этих внешних угроз, много и своих внутренних болевых точек.
Ошибки и неудачи радикального реформирования российского общества порождают новые угрозы для дальнейшего его развития.
Реформирование российского общества привело к расширенному воспроизводству источников социальных конфликтов. Среди которых необходимо подчеркнуть: дальнейшее снижение уровня и качества жизни; стремительный рост безработицы; разрушение интеллектуального потенциала; вынужденная миграция русскоязычного населения из стран СН и Балтии; отчуждение власти і от народа; прогрессирующая де популяция общества; тотальная криминализация общественных отношений; повышение удельного веса девиантного поведения.1
Ситуацию в стране осложняет и растущая недееспособность и низкий авторитет, ошибки и просчеты центральной власти, ее не умение управлять общественными делами, вести диалог с народом, воспринимать требования и критику снизу. Ставка на силовое принуждение к новому образу жизни провоцирует возникновение и усиление влияния социальных групп, политических партий, организаций и движений экстремистского как левого, так и правого толка.
История свидетельствует, что без решения этих проблем не может быть достигнуто безопасное сосуществование и национальное согласие. И если их не ликвидировать сверху, то они могут привести к различным социальным да и иным конфликтам.
К важнейшим событиям, от развития которых во многом зависит, по какому сценарию продолжится становление социально-политических и экономических отношений в России, следует отнести кризис в Чечне и его социально-политические и экономические последствия.
Опыт последних лет показывает, что возрастающую угрозу общественной безопасности представляют техногенные аварии, катастрофы и стихийные бедствия.
Все вышесказанное не оставляет никаких сомнений в том, что проблема обеспечения общественной (социальной) безопасности принадлежит к числу остроактуальных в настоящее время. Особую актуальность она приобретает в чрезвычайных ситуациях. Несмотря на то, что более полвека мировое сообщество живет без глобальных военных конфликтов, человечество продолжает нести огромные потери от чрезвычайных ситуаций различного характера.
По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на территории Российской Федерации в 1995 году число чрезвычайных ситуаций составило более 1500 или на 26% больше по сравнению с 1993 годом. Основными причинами роста количества и тяжести последствий техногенных аварий, катастроф и стихийных бедствий являются:
во-первых, недопустимо высокий уровень износа основных производственных фондов ( в высокоразвитых отраслях экономики он достигает 80-90%), сокращение инвестиций в обновление устаревшего производственно-технологического оборудования, снижение квалификации, производственной дисциплины и культуры эксплуатационного обслуживания;
во-вторых, результаты неверной политики в размещении производительных сил, приведшие к концентрации высоко рисковых производств на небольших площадях и в крупных городах;
в-третьих, освоение, подверженных катастрофическим наводнениям и землетрясениям, территорий ( 20% территории России это сейсмоопасные зоны).1
Чрезвычайные ситуации трудно привести к единому знаменателю. Они отличаются друг от друга природой своего происхождения. В основе социальных, межнациональных осложнений, которые порождают вооруженные конфликты, лежат, главным образом, политические интересы. В последние годы в различных частях планеты возникло более 40 вооруженных конфликтов, например, в Югославии, Ливане, Израиле, Индии, Анголе, Сомали, Грузии, Азербайджане, Узбекистане, Кыргызстане, Северо-Кавказском регионе России.2
Причины же техногенных аварий и катастроф, в особенности атомных, химических, кроются в уровне научной разработанности, инженерного обеспечения, организации, контроля и надзора и т.д.
Наводнения, землетрясения, засухи и другие стихийные бедствия уносят жизни людей и причиняют огромный материальный ущерб в результате плохой организации как предупреждения, так и готовности необходимых органов и служб к борьбе с ними. По своим разрушительным последствиям результаты воздействия многих стихийных бедствий и техногенных аварий соизмеримы с применением оружия массового поражения. Так, авария на химическом заводе в Бхопале (Индия, 1984г.) унесла жизни более 3 тыс. человек. В результате Чернобыльской аварии точное количество жертв назвать нельзя, ибо в целом пока еще полностью не осознали подлинных масштабов катастрофы, ее воздействия на будущее природы и населения. В результате землетрясения в Армении (декабрь 1988г.) погибло 25 тыс. человек. По данным ООН, за минувшие 20 лет почти миллиард жителей Земли испытали на себе последствия стихийных бедствий, в результате которых погибло около 3 млн. человек.1
Чрезвычайные ситуации, с одной стороны, характеризуются внешней внезапностью, неожиданностью возникновения и быстрым развитием событий, а с другой - различным спектром негативных последствий: экономических, экологических, политических, организационно-управленческих, психологических и криминогенных. Поэтому противодействие чрезвычайным ситуациям является неорганичным делом, и оно - включает в себя совокупность специальных мероприятий, проводимых в кратчайшие сроки в целях оказания помощи гражданам, предупреждения и предотвращения специфических правонарушений, восстановления жизнедеятельности в зонах чрезвычайных ситуаций, а также обеспечение при этом общественной безопасности.
В Российской Федерации на законодательном и исполнительном уровнях принимаются правовые и организационные меры по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
В настоящее время в России принята официальная концепция безопасности Российской Федерации. Следует отметить, что среди документов подобного рода в зарубежных странах, наиболее известными является документ под названием Стратегия национальной безопасности США", что позволяет проводить некоторые параллели с разрабатываемой концепцией безопасности Российской Федерации.
Что же касается правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности, то Россия только приступила к формированию законодательной базы в этой сфере. Основой для данного правового регулирования выступает Конституция Российской Федерации. Именно на ее базе необходимо разработать Концепцию, в которой доминировала бы ориентация на приоритет человеческих ценностей, а также строилась бы система законодательства, которая обеспечила бы правовыми нормами условия развития и защиту жизни личности, начиная со статей, провозглашающих права человека на безопасные условия жизнедеятельности.
В то же время необходимо отметить, что процесс законотворчества в этой сфере является в значительной степени стихийным, декларативным. Решение о разработке того или иного акта принимаются государственными органами волевым порядком без всестороннего учета ситуации в России, потребностей общества, а также без учета научных и общественных экспертиз проектов нормативных актов.
Так, принятый в 1992 году Закон Российской Федерации "О безопасности" страдает рядом недостатков, ибо не базируется на ! научно-обоснованной концепции национальной безопасности, которой ) не существует. Именно поэтому многие положения Закона носят декларативный характер, неадекватно реальной действительности России. В Законе заложена отжившая и дискредитировавшая себя м концепция примата государственных приоритетов. В нем недостаточно J полно сформулировано понятие "обеспечение безопасности", в этой связи не определены цели, задачи, формы и методы этого вида деятельности. По своей сущности и содержанию данный Закон, представляется, не является аналогом классического Закона о национальной безопасности, а скорее Законом о Совете безопасности. Если же говорить о законе РСФСР "О чрезвычайном положении", то с точки зрения текущего момента он устарел, ибо не учитывает сегодняшние реалии и не соответствует характеру и содержанию внутриполитических и социально-экономических процессов происходящих в России. Именно поэтому он и не применялся при разрешении Чеченского кризиса, а пробелы правового регулирования общественных отношений в сфере общественной безопасности восстанавливают подзаконные акты, что недопустимо.
В этой связи юридическая наука и призвана способствовать становлению такого законодательства на основе научно .обоснованной концепции общественной безопасности, сочетающей стратегию и тактику, действия длительного характера и быстрого реагирования, с учетом объективных оценок допустимого риска, осмысления собственного опыта предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира.
Составной частью обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях является развитие и совершенствование функционирования органов обеспечения общественной безопасности. Ибо они призваны проводить превентивную политику, охватывающую разнообразные меры: анализ положения дел в стране, контроль за соблюдением установленных стандартов и критериев, устранение причин, способствующих возникновению чрезвычайных ситуаций.
Превентивные меры, однако, далеко не всегда эффективны, поэтому в их деятельности также важны продуманные, адекватные и эффективные меры по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Происходящие в последнее время чрезвычайные ситуации в России выявили, что органы обеспечения общественной безопасности, недостаточно готовы к практической предметно-направленной деятельности в этих условиях. Так, ни один из опрощенных сотрудников органов внутренних дел не считает, что личный состав органов внутренних дел хорошо подготовлен к действиям в экстремальных условиях, объясняя это недостаточным правовым регулированием деятельности органов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях; знанием методик анализа и оценки прогнозирования негативных факторов, планирования правоохранительных мероприятий; уровнем обучения сотрудников к действиям в чрезвычайных ситуациях; отсутствием опыта к действиям в неординарных условиях, а также недостаточным уровнем тылового и материально-технического обеспечения органов при их функционировании в чрезвычайных ситуациях.
Таким образом, актуальность и своевременность исследования проблемы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях обосновывается следующим.
Во-первых, глобальными тенденциями развития современной цивилизации.
Во-вторых, современным этапом развития России в новых геополитических условиях, который связан с реальными угрозами - экономического, политического, социального, природного и ИНОГО і характера.
В-третьих, слабой научно-теоретической разработанностью проблемы обеспечения общественной безопасности, в том числе при чрезвычайных ситуациях.
В-четвертых, научным анализом понятия общественной безопасности, чрезвычайной ситуации, как угрозы общественной безопасности.
В-пятых, несовершенством правового регулирования данной сферы.
В-шестых, совершенствованием деятельности органов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
В этой связи исследование проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в науке административного права вызывается назревшими общественными потребностями. Они органично входят в круг проблем совершенствования российской государственности.
Проблема обеспечения общественной безопасности в отечественной юридической доктрине разработана слабо. Отдельные аспекты административно-правового обеспечения общественной безопасности рассматривались в трудах ученых-юристов: С. К. Вельского, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, Р.И. Денисова, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, А.Ф. Майдыкова, Л.Я. Околовича, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, В.Д. Резвых, Л.М. Розина, Б.В. Российского, А.В. Сергеева, Г.Г. Сиденко, Г.А. Туманова, А.П. Шергина и других исследователей. Однако темой монографического исследования она не становилась. Многие сферы административно-правового и организационного характера в области обеспечения общественной безопасности остаются пока за рамками научного анализа. Например, цели, задачи, формы и методы обеспечения общественной безопасности, основные направления функционирования органов обеспечения общественной безопасности, их подготовки также в достаточной мере не исследовались. Чрезвычайные режимы как специальные административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности вообще не подвергались исследованию.
В этой связи задачи административно-правовой науки в этой сфере видятся как развитие трех главных направлений.
Первое - теоретическое обоснование концепции обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, где главное внимание должно быть сосредоточено на соотношении ее элементов, их органической взаимосвязи и взаимозависимости. Причем теоретическая концепция обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, представляется, бедУет объективно отвечать потребностям совершенствования российской государственности в том случае, если она вскрывает механизм сложившихся взаимосвязей в системе обеспечения общественной безопасности, содержит обоснование объективной потребности государственного регулирования при чрезвычайных ситуациях и определяет место каждого субъекта в общей системе.
Второе - на основе научно-обоснованной концепции общественной безопасности разработка и принятие системы законодательных актов.
Третье - практическое преломление теоретических разработок, прикладное значение которых обусловлено, прежде всего, единством целей, связанных с задачами совершенствования функциональных и организационных структур соответствующих звеньев органов исполнительной власти. Это направление обеспечивается в процессе исследования органов, реализующих задачи в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Все изложенное предопределило и основные проблемы, подлежащие разработке в данном исследовании.
Предлагаемое исследование является первой попыткой разработки концепции обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также проблем практического осуществления данной деятельности при чрезвычайных ситуациях.
Объектом исследования являются общественные отношения в чрезвычайных ситуациях, а также структуры органов исполнительной власти, в том числе и органы обеспечивающие общественную безопасность в данных ситуациях.
Предметом исследования выступают правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Цель исследования состоит в разработке теоретических, правовых и организационных основ обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, выработке соответствующих рекомендаций для органов исполнительной власти, действующих в данной сфере.
Указанная цель исследования обусловила и круг вопросов, подлежащих разрешению:
исследование категории общественной безопасности как социально-правового явления, а также чрезвычайной ситуации;
анализ практического опыта организации системы правового регулирования данной проблемы и отражение его в научной разработке;
разработка механизма организационно-правового обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях;
выявление и изучение особенностей чрезвычайных режимов как специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности;
исследование общих закономерностей организационных основ построения и функционирования органов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях;
уяснение места и роли органов внутренних дел в системе обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.
Таким образом, обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в предпринятом исследовании рассматривается в концептуальном, правовом, системно-функциональном, организационно-структурном аспектах, что обеспечивает полноту и всесторонность избранного подхода к решению поставленных проблем.
Методология и методика исследования. Характер рассматриваемых в диссертации проблем в конечном итоге обусловил методологическую основу исследования, стержнем которой явились диалектический и исторический методы, философская теория познания. Вся аналитическая работа в процессе исследования осуществлялась на основе профаммных документов Федерального Собрания, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на укрепление государственности, законности и правопорядка, на совершенствование соответствующего законодательства.
Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих выводах, изложенных в трудах отечественных и зарубежных ученых-юристов.
Методологическая база исследования существенным образом дополняется специальными методами, применявшимися при решении отдельных частных вопросов. Вместе с историко-правовым, теоретико-правовым, формально-логическим и другими традиционными методами исследования государственного управления и права в диссертации представлен метод системно-функционального анализа явлений управленческого и правового содержания, а также экспертных оценок, анкетирования, интервьюирования. Особой областью их применения являлось изучение как мнения работников органов обеспечения общественной безопасности, так и общественного мнения о их деятельности при чрезвычайных ситуациях, результаты которого были использованы при коррекции теоретических выводов и практических предложений.
Исследованием охвачен значительный круг действующих нормативно-правовых актов, изучена практика деятельности органов исполнительной власти при чрезвычайных ситуациях и многочисленная специальная литература по теории права и государства, конституционному, административному, уголовному, гражданскому и иным отраслям системы российского права.
Таким образом, достаточно широкий набор методов и средств исследования, анализ значительного массива специальной литературы, нормативного материала, репрезентативность данных, полученных в процессе социологических исследований, внедрение результатов в практику правового регулирования обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и организацию деятельности конкретных субъектов обеспечения общественной безопасности служат объективным показателем достоверности выводов, содержащихся в диссертации, и обоснованности предложений автора по совершенствованию системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Представленное к защите диссертационное исследование осуществлялось в рамках научно-исследовательских работ Всероссийского научно-исследовательского института МВД России и кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии Управления МВД России.
Научная новизна исследования характеризуется тем, что диссертация является первой монографической работой, посвященной системному и комплексному анализу правовых и организационных проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях с учетом совокупности оценок и выводов, ставших возможными в условиях переориентации всех сторон жизни общества и государства, в том числе - соответствующей переориентации в сфере обеспечения общественной безопасности в сторону общечеловеческого содержания в понятии общественной безопасности.
В работе впервые рассматривается система обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, раскрываются цели, задачи, формы и методы этой деятельности.
С позиций общей теории управления и права анализируется и обосновывается система правового регулирования общественных отношений при чрезвычайных ситуациях, система органов обеспечения общественной безопасности и формулируются предложения по их совершенствованию.
В диссертации предпринята попытка рассмотреть чрезвычайные режимы как специальные административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также юридическую природу акта о введении чрезвычайного положения как правовой формы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Автором разработана концепция обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. В научном плане диссертационное исследование направлено на общетеоретическое осмысление концептуальных проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Теоретическая разработка имеет значение для общей теории права, науки управления и других отраслевых наук. Поэтому методологические вопросы обеспечения общественной безопасности выходят за рамки науки административного права и таким новым теоретическим выводом диссертант расширил границы не только науки административного права, но и других отраслевых наук, ибо эта проблема комплексная. В этой связи предлагаемая в работе концепция формирования системы обеспечения общественной безопасности является не только определенным вкладом в теорию административного права, но и представляет собой перспективное направление иных отраслей права, и данное обстоятельство следует особо подчеркнуть.
В то же время полученные результаты могут иметь значение как в процессе совершенствования системы обеспечения общественной безопасности в государственном управлении в целом, так и оптимизации обеспечения общественной безопасности органами обеспечения общественной безопасности и в связи с этим -совершенствование процесса подготовки кадров в учебных заведениях, а также организация и проведение научных исследований проблем данной сферы.
Разработанные автором нормативно-правовые акты, рекомендации и предложения внедрены в практику. В частности, это закон РСФСР "О чрезвычайном положении", статьи в уголовный кодекс РФ о борьбе с терроризмом, примерное положение об органах оперативного управления, наставление по деятельности органов оперативного управления, инструкция о порядке проверок состояния служебно-боевой готовности органов обеспечения общественной безопасности к действиям в экстремальных условиях и система критериев оценки состояния их готовности и другие акты.
Кроме того, были подготовлены и внесены в органы государственной власти предложения о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О чрезвычайном положении", о подготовке проекта Закона РФ "О безопасности воздушного транспорта", в Концепцию системы жизнеобеспечения населения в условиях чрезвычайных ситуаций, в Доктрину общественной безопасности Российской Федерации и другие.
Ряд выводов и предложений, сформулированных в результате изучения деятельности органов обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях докладывались в соответствующие инстанции и указанием руководства рекомендованы для практического использования.
Полученные результаты исследований организационно-правовых проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях докладывались диссертантом на научных и научно-практических конференциях и семинарах.
Кроме того, проблемам совершенствования обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях были посвящены лекции, с которыми автор выступал перед научными и практическими работниками органов обеспечения общественной безопасности.
Отмеченное позволяет сделать вывод, что основные результаты данного исследования получили определенную научную и практическую апробацию Теоретическая концепция обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и вытекающие из нее соответствующие рекомендации диссертанта применяются в качестве методологических основ научных исследований организационно-правовых проблем в рамках научно-исследовательских институтов и реализуются в практической деятельности органов обеспечения общественной безопасности при ликвидации чрезвычайных ситуаций, отражены в конкретных нормах законов Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, приказах и инструкциях Министерств, используются в учебном процессе, а также в материалах, разрабатываемых соответствующими комиссиями в рамках Совета безопасности при Президенте Российской Федерации.
Кроме того, полученные научные результаты опубликованы автором в монографических и периодических изданиях, в ряде учебных пособий и статей.
Всего по теме диссертации опубликовано 45 научных работ общим объемом 50 печатных листов.
На защиту выносятся следующие основные научные положения диссертации, составляющие общую теоретическую концепцию обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях:
понятия общественной безопасности и чрезвычайной ситуации как угрозы общественной безопасности; г правовая основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и ее совершенствование;
организационная основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях и ее совершенствование;
чрезвычайные режимы как специальные административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности: чрезвычайное положение, режим чрезвычайной ситуации, военное положение;
правовая природа акта о введении чрезвычайного положения;
меры административного принуждения при чрезвычайных ситуациях и их классификация;
особенности организации и функционирования системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях: классификация режимов функционирования системы управления при чрезвычайных ситуациях, планирование мероприятий по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, обучение сотрудников органов обеспечения общественной безопасности к действиям при чрезвычайных ситуациях;
особенности компетенции органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях;
предложения по совершенствованию правовых и организационных основ обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии.
Объем диссертации составляет 448 страниц.
Понятие общественной безопасности в Российской Федерации
При разработке концепции общественной безопасности, которая представляет собой систему научно обоснованных и официально принятых взглядов на жизненно важные интересы личности, общества и государства, характер угроз этим интересам и стратегию их защиты, необходимо, в первую очередь, уяснить понятие общественной безопасности. Общественная безопасность сама по себе является емкой социально-правовой категорией.
Ее значение на современном этапе развития Российской государственности возрастает в силу объективных закономерностей, определяющих в конечном итоге темпы научно-технического прогресса и пути демократизации всех государственных, общественных и иных структур.
Общественная безопасность в качестве понятия имеет самое широкое применение в различных областях знаний и деятельности. Однако, к всеобщему сожалению, сегодня можно констатировать, что у нас нет достаточно научно-обоснованного понятия общественной безопасности.
При разработке этого понятия, представляется, целесообразным максимально учитывать соответствующие положения Конституции Российской Федерации, действующего Закона Российской Федерации "О безопасности", а также взгляды ученых, представленные в юридической литературе.
Принимая данный подход к уяснению сущности и понятия общественной безопасности, хотелось бы подчеркнуть следующее.
Во-первых, общественная безопасность - это самостоятельное явление, имеющее историческую форму, содержание, механизмы возникновения, развития и ее поддержания.
Во-вторых, общественная безопасность - это одна из характеристик социальной действительности, которая свидетельствует о состоянии удовлетворения жизненно важных интересов личности, общества и государства.
В-третьих, безопасность в терминологическом аспекте исходит от антонима "опасность". В связи с этим безопасность в филологическом смысле представляет собой состояние, при котором не угрожает опасность; есть защита от опасности.1 Под опасностью понимается способность причинить какой-нибудь вред, а также угроза жизни и здоровью человека, иным его ценностям.2
Безопасность в ее современном состоянии и значении, исходя из механической, биологической и социальной систем, может быть разделена на три вида: техногенную, экологическую и социальную. Именно последняя безопасность впервые определяется в законе Российской Федерации "О безопасности" как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз".3 Социальная безопасность по действующему российскому законодательству включает безопасность личности, общества и государства.(ст.1 Закона «О безопасности»).
Безопасность личности - это такое состояние и условия жизни личности, при которых реализуются ее права и свободы, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Из числа конституционных прав и свобод безопасность личности составляют основные права и свободы - право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища, свободу мысли и слова, право собираться мирно, без оружия, проводить митинги, собрания, шествия и пикетирование, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на судебную защиту своих прав и свобод.1 Среди угроз безопасности личности на первое место как показывают социологические опросы выходят угрозы безопасности жизни, здоровья, имуществу граждан от преступных посягательств.
Безопасность общества означает защиту его материальных и духовных ценностей от внешних и внутренних угроз. Наиболее реальные и значительные угрозы безопасности российского общества это организованная преступность, причем в наиболее опасных формах (бандитизма, мафии и т.п.), экологическая опасность, угрозы стихийных бедствий, аварий и катастроф.
Безопасность государства - это безопасность конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства, как самых главных основ существования и деятельности государства. Основными угрозами выступают следующие: внешняя угроза в виде агрессии, национально-территориальные споры внутри страны, посягательства на суверенитет государства в целом со стороны субъектов федерации, акции антигосударственного характера, организованная преступность, коррупция и т.п.
Правовая основа обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях
Состояние готовности Российской Федерации к защите жизненно важных потребностей и интересов личности, общества и государства достигается за счет создания системы обеспечения общественной безопасности. В соответствии с Законом Российской Федерации "О безопасности" общественная безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения общественной безопасности, системой мер экономического, политического, правового, организационного и иного характера, адекватных угрозам общественной безопасности.
Главной целью системы обеспечения общественной безопасности является создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации. Для ее реализации разрабатывается и принимается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественной безопасности, определяются основные направления деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения общественной безопасности, а также определяются механизмы контроля и надзора за их деятельностью.
Методология решения вопросов о системе обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях основывается на оценках Закона Российской Федерации "О безопасности", концепции национальной безопасности и в первую очередь - доктрины общественной безопасности, которая разрабатывается в настоящее время государством.
В этой связи необходимо подчеркнуть следующее. Во-первых, система обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях только формируется и представляет собой организационное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции.
Во-вторых, субъекты обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях внутри системы обладают качествами разнообразия, именно они составляют базу поиска критериев, с помощью которых можно выделить из системы обеспечения безопасности то или иное звено и определить его признаки. Так, органы обеспечения общественной безопасности различаются по территориальным масштабам деятельности, объему, а также характеру компетенции, по структуре, штатам, порядку формирования личного состава. В то же время необходимо отметить, что территориальные масштабы деятельности и объем компетенции органов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях являются определяющими по отношению к другим признакам, которые производны от них.
В-третьих, в соответствии с предметом данного исследования построение системы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях сужается до пределов конкретной деятельности. Становится возможным и рациональным избирательный подход к разработанным в специальной зарубежной и отечественной литературе концепциям системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
В-четвертых, субъекты обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях реализуют свои полномочия, главным образом, в рамках отношений власти-подчинения, в которых юридическое неравенство налицо. Это дает основание говорить о том, что административно-правовой метод является определяющим в системе методов обеспечения общественной безопасности и для избрания конкретных форм данной деятельности.
В этом суть подхода к пониманию системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях как прикладному отражению теоретических разработок национальной безопасности.
Обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях имеет целью предупреждение, предотвращение и устранение чрезвычайных ситуаций, угрожающих жизненно важным интересам личности, обществу и государству.
Система обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях является составной частью системы общественной и национальной безопасности.
Под системой безопасности понимается совокупность законодательных актов и созданных на их основе органов, институтов и механизмов их взаимодействия с целью обеспечения безопасности в стране.
Понятие и сущность чрезвычайных режимов обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях
Перед тем как рассматривать, что из себя представляют чрезвычайные режимы, необходимо уяснить сущность такой категории как правовой режим вообще.
В юридической литературе категория "правовой режим" широко используется. В одних работах под ним понимается законность1, в других -порядок, в третьих - социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств.
Иногда сюда добавляют и "комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств".
Алексеев С.С. отмечает, что понятие режима "несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности"
Но в основном "правовой режим" употребляется в рамках общей теории права. Положение о том, что каждой отрасли права соответствует особый правовой режим, очень существенно как в научном, так и практическом отношениях.
В научном плане это теоретическое положение дает углубленную характеристику отрасли права вообще, ибо правовой режим отрасли права материально обусловлен:
во-первых, предметом регулирования (особенностями управленческих, имущественных и других отношений);
во-вторых, методом правового воздействия, т.е. единым специфическим способом юридического воздействия, характерным для данной отрасли;
в-третьих, отраслевым юридическим инструментарием, базирующимся на принципах специфичных для данной отрасли;
в-четвертых, наличием особой отрасли законодательства, т.е. кодифицированным актом, который нормативно закрепляет отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства.
Что же касается практической стороны правового режима, то в нем действует особый юридический порядок, характерный для каждой отрасли в отдельности.
Таким образом, в юридической литературе вопрос о понятии правового режима решается в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права.
Применительно к административному праву институт административно-правовых режимов достаточно широко вошел в юридическую теорию и практику.
Так, под административно-правовым режимом Бахрах Д.Н. понимает сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.1 То есть административно-правовому режиму присуще такое правовое воздействие, которое осуществляется на властно-императивных началах, создавая тем самым отношения подчинения. Что же касается конфетных параметров функционирования того или иного административно-правового режима, то они могут существенно разниться. И это проявляется в наличии более или менее развернутой сети запретов и дозволений.
В юридической литературе административно-правовые режимы подразделяются на специальные режимы территорий, например, зона экологического бедствия; режимы отдельных объектов и документов, например, наркотики, яды, оружие и др.; режимы видов деятельности (функционирование Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций).
Особенности создания и функционирования системы управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях
Обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях состоят в том, что чрезвычайная ситуация возникает неожиданно, внезапно. А возникая, она ставит перед системой управления по обеспечению общественной безопасности задачи, не соответствующие стационарному режиму работы организации и ее прошлому опыту. Контрмеры должны быть приняты срочно, однако обычный порядок не позволяет этого сделать по следующим причинам: существующие планы обеспечения общественной безопасности не соответствуют новой ситуации; при чрезвычайных ситуациях возникают новые задачи; информация, которую следует изучить и проанализировать, поступает мощным потоком; в этих условиях может возникнуть опасность всеобщей паники: руководители нижнего уровня, оказавшись в неожиданной ситуации, не имея указаний сверху и общей картины ситуации, могут поддаться этой панике и непродуманными решениями способствовать неразберихе. К тому же следует отметить, что многие руководители не могут изменить стиль своего мышления и деятельности в условиях скачкообразных, неожиданных изменений. Поэтому инициатива снизу, часто повышающая в обычных условиях эффективность принимаемых решений, при чрезвычайных ситуациях теряет свою действенность и может оказаться небезопасной.
Анализ функционирования системы управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях позволяет выделить ряд их особенностей по сравнению с функционированием традиционных систем: иной режим функционирования; отсутствие жесткой структуры и четкого распределения функций; широкая и непредсказуемая область действий; зависимость информационных потоков от складывающейся ситуации; недостоверная и недостаточная информация, непредсказуемость ситуации, действенность и результативность при ликвидации причин чрезвычайных ситуаций и их последствий.
Система управления по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях (СУЧС) охватывает весь круг проблем, касающихся чрезвычайных ситуаций, включая этапы их прогнозирования, предупреждения и подготовки функционирования при чрезвычайных ситуациях, а также ликвидации ее последствий.1
СУЧС представляет собой систему, в рамках которой реализуются методы упреждающего выявления возможностей возникновения и признаков развития чрезвычайной ситуации и быстрого реагирования на изменяющуюся чрезвычайную обстановку.
В этой связи, как показывает практика, функционирование СУЧС можно рассматривать в следующих четырех режимах: режим повседневной деятельности (стационарное функционирование); режим повышенной готовности (активная подготовка и осуществление превентивных мероприятий); режим чрезвычайной ситуации; режим ликвидации долговременных последствий чрезвычайных ситуаций.
Первый режим характеризуется отсутствием информации о явных признаках угрозы возникновения чрезвычайной ситуации. Задача СУЧС в стационарных условиях состоит в упреждающем планировании, основными целями которого являются сбор информации для прогнозирования возможного развития чрезвычайной ситуации и контроля ее последствий , ресурсов, необходимых для их ликвидации, разработка специальных прогнозов, которые позволяют эффективно реагировать на ожидаемые проблемы, паспортизация и категоризация предприятий, цехов, участков, технологий, регионов и т.д. В данном режиме определяются и создаются законодательные и экономические механизмы, направленные на минимизацию риска и ущерба от чрезвычайных ситуаций.
Эффективные подсистемы упреждающего планирования должны не только прогнозировать возникновение возможных чрезвычайных ситуаций, но и предусматривать соответствующие превентивные меры, причем упор должен делаться на устранение исходных причин, а не только возникающих последствий.
