Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы формирования государственных органов
1. Понятие и способы формирования государственных органов 12
2. Характеристика формы государства в связи со способами формирования государственных органов 34
3. Форма правления как фактор, предопределяющий способы формирования государственных органов 40
4. Влияние формы государственного устройства на порядок формирования государственных органов 59
5. Воздействие государственного режима и принципов организации государственной власти на
формирование государственных органов 80
Глава 2. Конституционно-правовые способы и процедуры формирования государственных органов
1. Выборность 90
2. Назначение на государственные должности 125
2.1. Назначение на государственные должности в органы исполнительной власти 129
2.2. Назначение как способ формирования органов судебной власти и иных государственных органов 157
Сочетание избрания и назначения в формировании государственных органов 184
Заключение 200
Список литературы 202
- Понятие и способы формирования государственных органов
- Характеристика формы государства в связи со способами формирования государственных органов
- Выборность
- Назначение на государственные должности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективное осуществление государственной власти во многом зависит от того, как формируются государственные органы, какой способ для этого избран и закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством. Все эти проблемы связаны с важнейшими сферами государственной и общественной жизни и поэтому нуждаются во всесторонней разработке.
В правовой науке и политической практике продолжаются дискуссии, обосновываются позиции, вносятся предложения, касающиеся способов и процедур создания государственных органов. Дальнейшее развитие конституционного законодательства, закрепляющего такие способы и процедуры, его реализация ставят различные вопросы формирования органов государства, которые нуждаются в обоснованном научном решении и в выработке практических рекомендаций. Их теоретическое исследование позволяет выделить и раскрыть содержание понятия «формирование органов государства», определить его место в системе конституционно-правовых понятий и показать роль в реализации принципов организации государственной власти. Особенно важно глубокое и всестороннее изучение статуса государственных органов в связи с включением в него теоретических и правовых характеристик способов и процедур формирования государственных органов, что способствует выявлению взаимосвязи статуса государственных органов с другими понятиями в системе конституционно-правового знания, в том числе с правовым статусом гражданина, участвующего в формировании органов власти.
Широкий смысл понятия «формирование государственных органов» позволяет законодателю выбирать различные способы и процедуры применительно к созданию конкретного государственного органа1. В этой связи теоретическое уяснение данного понятия имеет важное практическое значение как при решении вопросов о выборе наиболее эффективных, отвечающих требованиям времени способов и процедур образования государственных органов, так и для совершенствования законодательства в
См.: Совет Федерации; эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003. С. 378.
этой сфере с учетом тех принципов, которые составляют суть конституционно-правового положения того или иного государственного органа.
Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает различные способы и процедуры формирования государственных органов. Изменения в политической ситуации, в том числе произошедшие в результате выборов, отражаются на составе государственных органов, привносят новые элементы в регулирование порядка их формирования. Практическая ситуация и имеющиеся научные подходы нуждаются в обобщении и оценке, результатом которых могут быть выводы и предложения по совершенствованию правил и процедур создания органов государства.
Выбор и закрепление в конституционном законодательстве способов формирования органов государства предопределяется различными объективными и субъективными факторами. К числу объективных факторов относятся, прежде всего, форма государства и составляющие ее элементы: форма правления, форма государственного устройства и государственный режим. В различных государствах современного мира эти факторы предопределяют выбор и закрепление способов формирования государственных органов. В связи с этим становится актуальным исследование воздействия формы государства на выбор и конституционно-правовое закрепление способов формирования государственных органов в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. В силу своего комплексного характера проблема формирования государственных органов относится к различным разделам науки конституционного права, а в отдельных своих аспектах связана с предметом других отраслевых наук публичного права. В формировании государственных органов принимают участие и органы государственной власти, реализующие соответствующие полномочия, и граждане путем осуществления избирательных прав. Поэтому отдельные аспекты проблемы формирования государственных органов рассматриваются как в рамках системы и статуса государственных органов, так и в связи с характеристиками статуса гражданина.
Вопросы формирования государственных органов в связи с освещением проблем их системы и статуса ставились в трудах дореволюционных авторов - Б. Велихова, В.В. Водовозова, Г. Еллинека, Н.П. Дружинина, Ю. Гачека, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, Б.А, Кистяковского, Н.И. Лазаревского, Г. Мейера, В. Орландо, А. Рождественского, Б.Н, Чичерина.
В отечественной науке конституционного права на разных этапах ее развития и в настоящее время проблема формирования государственных органов затрагивалась в связи с рассмотрением их статуса в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, Н.А. Богдановой, В.И. Васильева, Б.Н. Габричизде, В.Д. Горобца, И.В, Гранкина, Б. П. Елисеева, Д. Л. Злато польского, Д. А, Ковачева, Е.И. Козловой, С.С, Кравчука, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лукьянова, Л.А. Окунькова, A.M. Осавелюка, А.Е. Постникова, Н.А. Сахарова, Ю.И. Скуратова, И.М. Степанова, В.Н. Суворова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, М.А. Шафира, К.Ф. Шеремета и др.
Среди многочисленных работ, касающихся выборов как способа формирования соответствующих государственных органов, следует выделить работы С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, СВ. Васильевой, Ю.А. Веденеева, О.Н. Волковой, А.В. Иванченко, А.И. Кима, Е.И. Колюшина, М.И. Кукушкина, С.Д. Князева, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова и др.
Отдельные аспекты назначения на государственные должности, формирования органов исполнительной и судебной власти освещались в трудах по административному праву А.П. Алехиным, Д.Н. Бахрахом, Ю.М. Козловым, А.Ф. Ноздрачевым, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской, а также в исследованиях по проблемам судоустройства и процессуального права, в частности, К.Ф Гуценко, М.А. Ковалевым, М.К. Треушниковым, Н.М. Чепурновой.
Обращение к зарубежному опыту формирования государственных органов потребовало изучения трудов как отечественных авторов — A.M. Арбузкина, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Н.С. Крыловой, В.И. Лафитского, В.В, Маклакова, А.А. Мишина, Н.А. Михалевой, А.Г. Орлова, Б.А. Страшуна, Ю.П. Урьяса, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина, так и зарубежных авторов - Ж.-П. Жакке, М. Прело, К. Хессе и др.
Проблемы формирования государственных органов продолжают вызывать интерес у исследователей в связи с развитием законодательства и складывающейся политической практики. Однако комплексных конституционно-правовых исследований, соединяющих теоретические и практические аспекты проблемы формирования различных по социальной природе, назначению, месту в системе государственных органов, пока не имеется.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, устанавливающие способы и процедуры формирования государственных органов, практика их реализации, а также сложившиеся в науке концепции и имеющиеся
теоретические подходы, связанные с проблемами организации и осуществления государственной власти и касающиеся вопросов образования государственных органов. В работе рассматриваются содержание и процедура использования таких способов формирования государственных органов, как выборность, назначение на государственные должности, сочетание избрания и назначения, наследование должностей, а также элементы формы государства, предопределяющие выбор и закрепление данных способов.
Анализ конституционных норм, закрепляющих способы и процедуры формирования государственных органов, позволяет обосновать необходимость выделения в системе конституционного права института формирования государственных органов.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и правовые конструкции, отражающие закрепленные в конституционно-правовых нормах и сложившиеся на практике способы и процедуры формирования государственных органов в их всесторонних характеристиках и оценках. В этой связи понятие формирования государственных органов рассматривается в нормативном аспекте с точки зрения конституционно-правового закрепления соответствующих способов и процедур, которые предопределяются различными факторами, прежде всего, формой правления, формой государственного устройства, государственным режимом и принципами организации государственной власти.
Цель исследования состоит в комплексном рассмотрении конституционно-правовых основ формирования государственных органов, уяснении характера воздействия элементов формы государства на установление способов формирования государственных органов, выделении и обосновании особенностей каждого способа, а также в изложении выводов и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее развитие и совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере формирования государственных органов.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
дать определение понятия способа формирования государственных органов, выделить виды таких способов, обозначить место в системе конституционного права института формирования государственных органов;
исследовать основные факторы, предопределяющие выбор и закрепление способов формирования государственных органов;
- проанализировать теоретический и нормативный материал на предмет
рассмотрения особенностей различных способов формирования государственных органов,
обоснования их. многовариантности;
рассмотреть особенности выборности, назначения, наследования должностей как относительно самостоятельных способов формирования органов государства, а также вариантов сочетания названных способов;
сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования отношений по поводу формирования государственных органов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания, в том числе общий диалектический метод познания, а также частные методы - конкретно-исторический, социологический, статистический, сравнительно-правовой, формально-юридический.
В частности, применение сравнительно-правового метода исследования позволило проанализировать существующие в различных современных государствах принципы, способы и процедуры формирования государственных органов, а также сделать вывод о воздействии элементов формы государства на выбор и закрепление в конституционном законодательстве зарубежных стран и в Российской Федерации правил образования соответствующих органов.
Применение формально-юридического метода исследования позволило выделить модели конституционно-правового регулирования формирования государственных органов, нормативного закрепления соответствующих способов и процедур, а также определить содержание и место института формирования государственных органов в системе конституционного права.
В исследовании использовались различные научные приемы, включая логический, системно-структурный, синтеза и анализа, применение которых позволило определить и раскрыть содержание понятий «формирование государственных органов», «способ формирования государственных органов», обосновать их включение в понятийный аппарат конституционного права.
Теоретическую основу исследования составляют, прежде всего, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права, занимающихся вопросами теории правового статуса государственных органов. Комплексность темы исследования обусловила привлечение знания из различных общетеоретических и
отраслевых юридических наук и дисциплин, в частности, теории и истории государства и права, административного права, судоустройства и процессуального права.
Правовой основой исследования являются нормы конституционного права, анализ которых позволил всесторонне изучить вопросы формирования государственных органов и внести предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего соответствующие отношения. В диссертации также широко использованы решения Конституционного Суда Российской Федерации, относящиеся к теме работы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного конституционно-правового исследования способов формирования государственных органов, проанализированы факторы, предопределяющие выбор и конституционно-право вое закрепление таких способов. Автором определяются и включаются в категориальный аппарат науки конституционного права понятия «формирование государственных органов» и «способ формирования государственных органов», показывается их соотношение и связь с другими конституционно-правовыми понятиями. Доказывается, что в системе отрасли конституционного права сложился относительно самостоятельный институт формирования государственных органов, нормы которого составляют одну из важных характеристик конституционно-правового статуса каждого государственного органа. В результате проведенного исследования формулируются предложения, связанные с принципами и правилами формирования государственных органов. При этом автор учитывает складывающуюся в настоящее время в России политическую ситуацию.
Новизна диссертационной работы отражена в основных выводах и положениях. выносимых на защиту:
1. Теоретическая конструкция содержания конституционно-правового понятия «формирование государственных органов» включает следующие характеристики: во-первых, правомочия - гражданина, объединений граждан, народа и полномочия - органов государственной власти, должностных лиц по формированию государственных органов; во-вторых, законодательно закрепленные требования к участвующим в формировании государственных органов субъектам; в-третьих, стадии и сопровождающие их процедуры, с помощью которых по истечении установленных сроков осуществляется формирование государственных органов. Понятия «формирование государственных органов» и «способ
формирования государственных органов» соотносятся, соответственно, как общее и частное.
Институт формирования государственных органов состоит из норм конституционного права, закрепляющих способы и процедуры образования органов государственной власти, иных государственных органов и регулирующих отношения, складывающиеся в связи и по поводу выборов, назначения на государственные должности, различных их сочетаний, а также наследования должностей и других правил образования государственных органов и замещения государственных должностей. В системе конституционного права институт формирования государственных органов включается в комплексный институт системы государственных органов. Способ формирования конкретного государственного органа является одновременно важнейшей нормативной характеристикой его конституционно-правового статуса и входит в институт формирования государственных органов.
Специфика формы правления, характерной для Российской Федерации, проявляется в том, что в формировании Правительства РФ и других государственных органов активное участие принимает Президент РФ. Участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства РФ, и прежде всего, ее возможности отклонять представленную Президентом РФ кандидатуру на назначение Председателя Правительства РФ, во многом формальны, поскольку могут быть подавлены волей Президента РФ, реализуемой через его возможности, установленные частью 4 статьи 111 Конституции РФ. Как правило, назначение кандидатур на высшие государственные должности осуществляется с участием Президента РФ. Полномочия Президента РФ по предложению и представлению кандидатур на государственные должности федеральной власти, а также возможности, которыми он реально обладает в связи с их подбором, во многом предопределяют результат - назначение той кандидатуры, на которой настаивает Президент РФ, что свидетельствует о серьезном дисбалансе в распределении функций по формированию органов государственной власти федерального уровня между высшими органами Российской Федерации.
4. Форма государственного устройства РФ в значительной мере предопределяет
порядок образования государственных органов на двух уровнях осуществления
государственной власти, обеспечивая в соответствии с принципами федеративного
устройства единообразный подход к формированию федеральных государственных
органов и органов власти субъектов РФ и закреплению пределов самостоятельности субъектов РФ в выборе способов и порядка формирования их государственных органов.
Предлагаемые в складывающейся в настоящее время политической доктрине дополнительные полномочия Президента РФ по участию в формировании государственных органов субъектов РФ, а именно, представление кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ законодательному органу субъекта РФ для избрания, еще более сконцентрируют функции по формированию государственных органов в руках Президента РФ, распространив их не только на федеральный, но и на региональный уровень осуществления государственной власти в ущерб принципам демократии (в частности, отказ от прямых выборов) и федерализма (в частности, ущемление права субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти в пределах, определяемых Конституцией РФ и федеральным законом).
5. Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти целесообразно устанавливать на уровне федерального закона, что, в конечном счете, стало бы своего рода сдержкой для Президента РФ и Председателя Правительства РФ при определении ими структуры федеральных органов исполнительной власти, а также послужило бы дополнительной гарантией стабильности органов исполнительной власти на федеральном уровне.
Что касается второго уровня осуществления единой государственной власти -уровня субъектов РФ, то Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ (подпункт «м» пункта 2 статьи 5). В то же время другая норма этого Федерального закона закрепляет, что высшее должностное лицо субъекта РФ определяет перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (пункт 4 статьи 17). По смыслу названного Федерального закона такой перечень органов исполнительной власти определяется в акте высшего должностного лица субъекта РФ (пункт 4 статьи 17 и пункт 1 статьи 22). Таким образом, имеет место коллизия норм в рассматриваемом Федеральном законе, которая может порождать конфликт между высшим должностным лицом и законодательным (представительным) органом субъекта РФ при определении структуры органов исполнительной власти. Устранение такой коллизии должно быть решено
посредством правила о закреплении именно в законе субъекта РФ структуры его органов исполнительной власти.
Представляется, что соотношение между количеством кандидатур, внесенных на рассмотрение той или иной палаты Федерального Собрания РФ для замещения государственных должностей, и числом вакантных мест на эти должности позволяет обозначить способ формирования соответствующих государственных органов: избрание либо назначение. При формировании состава государственного органа посредством назначения количество представленных кандидатур не должно превышать число вакантных мест. Порядок назначения на должности заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также членов Центральной избирательной комиссии РФ предусматривает широкий круг субъектов представления кандидатур на данные государственные должности. В результате в каждом конкретном случае и члены Совета Федерации, и депутаты Государственной Думы фактически выбирают из числа предложенных кандидатур одну кандидатуру или их необходимое количество для замещения имеющихся вакантных мест. Такая процедура в большей мере характерна не для назначения, а для избрания, что свидетельствует о неточности используемого Конституцией РФ термина «назначение» применительно к ряду полномочий палат Федерального Собрания РФ по формированию государственных органов (пункт «и» части 1 статьи 102, пункт «д» части 1 статьи 103).
В конституционно-правовом регулировании формирования Совета Федерации в части избрания законодательным органом субъекта РФ члена этой палаты важно обеспечить сочетание единообразия по принципиальным вопросам и возможного различия в процедурных правилах, что, с одной стороны, позволит унифицировать соответствующие правила, гарантировав при этом равноправие кандидатов и высокие требования к качественному составу второй палаты Федерального Собрания РФ, с другой стороны, предоставит возможность субъектам РФ самим определять процедуры избрания кандидатур и, тем самым, обеспечит необходимую долю самостоятельности субъектов РФ в установлении таких процедур.
Практическая значимость и апробация результатов исследования.
На основе проведенного в диссертации анализа способов формирования государственных органов, автором вносится ряд предложений по изменению федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Результаты и выводы работы могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания общих и специальных дисциплин конституционного права.
Обоснованные в диссертации положения использовались автором при проведении юридической экспертизы проектов ряда нормативных правовых актов в Министерстве юстиции Российской Федерации, в частности, проектов федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «О политических партиях», а также ряда проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе проектов конституций Ингушской и Чеченской республик, проекта устава Свердловской области.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных правовых источников и литературы. В структуре работы выделены восемь параграфов. Первая глава включает пять параграфов, вторая - три. Параграф второй главы второй состоит из двух частей.
Понятие и способы формирования государственных органов
Механизм государства имеет сложную структуру, во многом зависящую от целей и задач, стоящих перед государством, осуществление которых достигается в процессе реализации соответствующих функций. В ходе исторического развития меняются сущность и социальное назначение государства, что отражается на его функциях и структуре. В своем развитии государство всегда стремится обеспечить соотношение между функциями и структурой, что достигается с помощью создания и деятельности государственных органов. Функции государства проявляются в различных направлениях государственной деятельности, которая осуществляется посредством государственных органов.
Таким образом, государственные органы являются существенным элементом механизма государства, в организации и деятельности которых отражается его структурное и функциональное разнообразие. Так или иначе "необходимость государственных органов вытекает уже из самого существа государства как единого организованного союза. Государство без органов было бы неосуществимым на практике представлением, равнозначным анархии"1.
В юридической литературе даются различные определения понятия государственного органа, что является следствием многоаспектности данного понятия и связано с различными подходами к раскрытию его содержания. Так, в одних случаях под государственным органом понимается структурно обособленная часть государственного аппарата, которая обладает государственно-властными полномочиями по осуществлению определенных функций государства и располагает для этого организационно-правовыми и материально-финансовыми возможностями2, "государственная структура, обладающая организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением" , "составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое"4, составная и относительно самостоятельная часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства и действует от его имени и по поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей (органу) организационно-правовые формы деятельности5. В других случаях под государственным органом понимается "гражданин или коллектив граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке"6, а также "определенным образом
организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций"1, наделенная правом принимать властные решения2. Интересен подход Б.М. Лазарева к определению понятия «орган государства». По его мнению, «орган государства - это прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке..., выступает по уполномочию его вовне» . В литературе отмечается, что одним из отличительных признаков понятия государственного органа является формирование его по воле государства и осуществление им своих функций от имени государства, а такой признак как "наделение государственных органов полномочиями государственно-властного характера" рассматривается как наиболее существенный4.
Имеются и другие определения понятия государственного органа5. Каждое из данных определений отражает различные взгляды и подходы к одному и тому же явлению. В совокупности они дают общее представление о государственном органе. Государственный орган - это определенным способом сформированная и обособленная часть механизма государства, предназначенная для выполнения от имени государства его функций, имеющая внутреннюю структуру, действующая в присущих ей организационно-правовых формах, осуществляющая в рамках установленной правом компетенции государственно-властные полномочия.
Конституционное право изучает, прежде всего, органы, непосредственно участвующие в осуществлении государственной власти, выполняющие в зависимости от определенной модели организации власти конкретные властные функции (например, глава государства, законодательные органы). При закреплении конституционным правом статуса иных государственных органов (например, исполнительных органов, судебных органов общей юрисдикции, органов прокуратуры) другие отрасли права дополняют и развивают их конституционно-правовой статус на своем уровне, но, не нарушая при этом принципы и основы, закрепленные конституционным правом.
В связи с этим следует определить соотношение понятий "государственный орган" ("орган государства") и "орган государственной власти". В определенной степени эти понятия совпадают, поскольку государственные органы участвуют в осуществлении государственной власти на основе государственно-властных полномочий. Такие полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют1. Исходя из этого, нередко все органы государства определяются как органы государственной власти2. Однако конституционное законодательство может применять термин "органы государственной власти" лишь к некоторым органам государства, тем самым специально выделяя их, ставя над другими3, поскольку данные органы занимают в системе органов любого государства главенствующее положение, играют ведущую роль, принимают наиболее важные решения в рамках своей компетенции, определяют основные направления политики.
Характеристика формы государства в связи со способами формирования государственных органов
Способы формирования государственных органов во многом предопределяются формой государства и зависят от закрепляемых в национальных правовых системах формы правления, формы государственного устройства и вида политического (государственного) режима. Форма государства представляет собой комплексную, целостную категорию, которая изучается различными юридическими науками в соответствии с особенностями их предмета и метода. Как фактор, предопределяющий способы формирования государственных органов, форму государства можно рассматривать в историке-теоретическом и конституционно-правовом аспектах. Историко-теоретический аспект обеспечивается несколькими юридическими науками. История государства и права рассматривает форму государства в контексте конкретных исторических периодов развития той или иной страны на основе изучения государственно-правовых явлений, свойственных отдельным общественно-экономическим формациям или цивилизациям, отображая и объясняя при этом исторический ход развития государственно-правовой действительности во всей ее конкретности и хронологической последовательности. С точки зрения истории политических и правовых учений форма государства и способы формирования государственных органов рассматриваются с позиций взглядов различных мыслителей на государство, право и политику, изложенных ими в соответствующих концепциях и доктринах, отражающих отношение определенных социальных и политических групп к государству и праву, построенных на сложившихся в рамках той или иной эпохи идеях и теориях, содержащих решение основных проблем государства и права. Теория государства и права рассматривает способы формирования государственных органов в связи с формой государства с позиций общих и специфических закономерностей развития государства и права в различных общественно-экономических формациях или цивилизациях на основе изучения главным образом сущностных и функциональных характеристик государства путем применения, прежде всего, политологического и социологического приемов познания. В данной работе форма государства рассматривается в конституционно-правовом аспекте на основе институционального подхода и юридических методов исследования как фактор, предопределяющий выбор и закрепление того или иного способа формирования государственных органов на современном этапе развития Российской Федерации с учетом опыта зарубежных государств. Применение сравнительно-правового метода исследования позволяет выявить наиболее эффективные модели конституционно-правового регулирования отношений по поводу формирования государственных органов, определить общие и специфические закономерности механизма воздействия формы государства на способы формирования государственных органов. Термин "форма государства" является, прежде всего, категорией общей теории государства, которая тесно связана с категорией социологии - "общественный строй". Названные категории в конституционном праве на основе однородности подходов к исследованию государства и государственной власти раскрываются через категорию "конституционный строй", которая относится к числу логических построений науки конституционного права и имеет собственное содержание, определяемое предметом конституционного права1. Закрепленная нормами конституционного права форма государства становится предметом науки конституционного права и составной частью категории "конституционный строй". Поэтому теоретическая конструкция формы государства, выработанная теорией государства, в конституционном праве приобретает качество комплексного института, который состоит из конституционно-правовых норм, регулирующих политические отношения посредством взаимосвязей структурной и территориальной организации государства, методов и способов осуществления государственной власти с учетом связей государства с гражданским обществом. Входящие в этот институт нормы регулируют общественные отношения, складывающиеся по поводу суверенитета государства, формы правления, формы государственного устройства, принципов организации и способов осуществления государственной власти. В структуре конституционного права сложные (общие) институты состоят из простых (частных). Это относится к институту формы государства. Совокупность норм, устанавливающих форму государства, является правовым институтом, в состав которого входят такие элементы, регулируемые нормами конституционного права, как форма правления, форма государственного устройства, государственный режим. Каждый из указанных элементов формы государства в отдельности состоит из совокупности однородных норм, является относительно самостоятельным институтом конституционного права, а по отношению к институту формы государства выступает в качестве "пединститута" или "элементного института". Такие институты тесно взаимосвязаны и в свою очередь могут выступать в качестве комплексных по отношению к другим1. В рамках формы государства деление института формы правления на такие институты как система государственных органов, статус отдельных видов государственных органов, формирование государственных органов способствует выявлению и установлению механизмов воздействия формы государства, и в частности, формы правления на способы и порядок формирования государственных органов. Рассмотрение институтов государственного устройства и административно-территориального деления, составляющих форму государственного устройства, позволяет определить особенности формирования государственных органов в федеративных и унитарных государствах, а также рассматривать форму государственного устройства в целом как фактор, предопределяющий способы такого формирования. Совокупность конституционных норм, регулирующих способы и методы осуществления государственной власти, позволяет определить конкретный вид государственного режима в качестве института формы государства, установить механизмы его воздействия на процедуры формирования государственных органов, а также рассмотреть особенности такого формирования в условиях демократических или антидемократических режимов. Таким образом, рассмотрение элементов формы государства как относительно самостоятельных институтов, оказывающих влияние на выбор и закрепление различных способов и процедур формирования государственных органов, имеет важное значение для науки конституционного права и конституционной практики. Следует отметить, что в конституционном праве в качестве критерия классификации форм государства и принципов организации и деятельности государственных органов применяется определенная модель организации власти, основанная либо на идее разделения властей, либо на идее единства государственной власти1, каждую из которых можно рассматривать как фактор, предопределяющий тот или иной способ формирования государственных органов. Для наиболее полного представления о форме государства необходимо отметить, что термин "форма государства" обязан своим происхождением правовой доктрине. Ранее в литературе по конституционному праву отмечалось, что исследование формы государства не относится к предмету изучения конституционного (государственного) права . Первоначально доктриной рассматривалась не форма государства в целом, а только два ее составных элемента: форма правления и форма государственного устройства. С течением времени при характеристике формы государства в теории государства был добавлен и третий элемент - политический режим, который в государственном (конституционном) праве рассматривался как самостоятельное явление, вне связи с формой государства. В ходе дальнейших теоретических исследований было установлено, что термин "политический режим" с точки зрения конституционного права выходит за пределы формы государства. Поэтому при характеристике формы государства было предложено рассматривать не политический, а государственный режим, который характеризует способы и методы осуществления государственной власти и в отличие от форм правления и государственного устройства представляет собой функциональную сторону государственной формы. Именно государственный режим чаще всего имеет решающее значение для классификации государственных форм .
Выборность
Выборы органов государственной власти - один из традиционных институтов конституционного права. Еще в начале XX века российский государствовед В.В. Водовозов, проводивший сравнительное исследование избирательного права в Европе и в России, отмечал, что всеобщее голосование существовало в древних демократиях, но исчезло очень рано, потом появилось вновь в зачаточном виде только в XVII веке и получило развитие в XIX веке1.
В современных демократических государствах выборы являются одним из важнейших институтов организации и функционирования публичной власти, обеспечивающих политическую ротацию и передачу власти. Социальная ценность выборов состоит в том, что они выступают в качестве существенного элемента политической самоорганизации общества и граждан путем юридического обеспечения их возможности быть субъектами государственно-властных отношений. В демократическом государстве единственно возможным способом формирования представительных органов являются выборы, проведение которых основано на всеобщем равном прямом избирательном праве при тайном голосовании в условиях свободного и добровольного волеизъявления граждан.
В литературе по конституционному праву существует множество подходов к определению понятия "выборы". Так, под выборами понимается "процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица"2, а также "демократический по своей природе и сущности способ формирования органов власти, при котором сам народ или его представители имеют возможность решать вопрос о том, кого поставить у власти ... путем установленной процедуры голосования и отбора соответствующих лиц из двух или нескольких кандидатов" . Выборы определяются как "участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах"2. В этой связи важно отметить, что выборы представляют собой "самый массовый процесс, который только знает право. Этот процесс имеет четыре фазы: учет лиц, имеющих право голоса на выборах; сбор заявок на участие в выборах; подготовка процедуры выборов; организация подсчета голосов, включая определение результатов голосования и окончательное определение избранных""3.
Понятие "выборы" можно рассматривать как в "узком", так и в "широком" аспектах. В первом случае выборы означают голосование граждан, проживающих на соответствующей территории по кандидатурам, выдвинутым в состав представительного органа или на замещение определенной должности. Во втором случае в понятие "выборы" входит весь комплекс мероприятий по организации и проведению голосования, включая технику такого голосования, используемую в области публичного и частного права с целью определения, кто будет замещать определенный пост.
Среди различных подходов к определению понятия "выборы" следует выделить институциональный подход, в рамках которого под выборами понимают институт конституционного права5, имеющего сложную структуру и состоящего из совокупности правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные должности. К предмету регулирования такого института относятся основные принципы избирательного права; требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам на выборные должности; порядок формирования и деятельность специальных органов, осуществляющих организацию и проведение выборов; статус субъектов избирательного процесса; финансирование выборов и проведение предвыборной агитации; процедура голосования и порядок определения результатов выборов; порядок и способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании, опротестования результатов выборов.
В российском законодательстве выборы определяются как форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской
Федерацией, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
С точки зрения политологического подхода выборы представляют собой "важнейший инструмент легитимации государственной власти, они обеспечивают отбор политической элиты, являются одной из определяющих характеристик государственной жизни, государственного режима", а их сущность выражается в "определении партий и должностных лиц, которые в течение определенного срока будут управлять государством, государственным образованием или административно-территориальной единицей . В рамках данного подхода выборы определяются как разновидность политико-правового режима, представляющего собой "специфическое, наиболее интенсивное и эмоционально напряженное политико-правовое состояние, отражающее, прежде всего накал страстей, борьбу различных сил и движений" и функционирующего "в пределах правового поля, что и позволяет назвать этот процесс управляемым".
Таким образом, понятие "выборы" в конституционном праве многоаспектно. Выборы определяются как способ и процедура формирования органов государственной власти, как одно из проявлений отношений народного представительства, как форма непосредственной демократии, средство реализации политических прав граждан и их гарантия, элемент политического процесса, форма политической борьбы за власть и т. д. Каждая из приведенных характеристик выборов отражает их политико-правовую природу и включается в содержание различных теоретических и нормативных построений конституционного права: статус выборных органов государственной власти и местного самоуправления, принцип народовластия, конституционный статус гражданина. В совокупности данные характеристики выборов дают наиболее четкое представление о них как о явлении государственно-правовой действительности, отраженном в соответствующей категории конституционного права и нормативном институте.
Для темы исследования важна характеристика выборов как способа формирования государственных органов1. Такая характеристика относится, прежде всего, к статусу выборных органов, но в то же время она взаимосвязана и со статусом гражданина, и с принципом народовластия. На мой взгляд, характеристику выборов как способа формирования государственных органов следует рассматривать во взаимосвязи с другими отмеченными характеристиками понятия выборов.
Как известно, совокупность норм конституционного права, регулирующих общественные отношения в связи и по поводу выборов, образует институт избирательного права или институт выборов. Данный институт входит в содержание статуса соответствующих государственных органов, отражается в таком его элементе как способ формирования и в этой части относится к институту формирования государственных органов. Кроме того, в институт выборов входят нормы, предусматривающие порядок их назначения, определяющие участие органов и должностных лиц в отношениях, связанных с организацией и проведением выборов, защитой избирательных прав граждан и их объединений, устанавливающие ответственность тех или иных субъектов за нарушения законодательства о выборах. Таким образом, нормы института выборов отражаются не только в способе формирования, но и в других элементах статуса определенных государственных органов и должностных лиц.
Назначение на государственные должности
Другим способом, с помощью которого формируются государственные органы, является назначение. Посредством данного способа замещаются многие государственные должности в исполнительных, судебных органах, органах надзора за законностью и других органах государства. Исследуя данный способ формирования государственных органов, следует выделить ряд характерных особенностей, отражающих его конституционно-правовую природу. Во-первых, в демократическом правовом государстве, власть в котором основана на принципе народного суверенитета, выборные народом органы самостоятельно назначают иные органы или принимают участие в таком назначении. В этом смысле назначение можно рассматривать как вторичный, то есть производный от выборов или "опосредованный" способ, исключающий прямое участие народа в формировании государственных органов. Так, например, одной из форм выражения институционально-учредительной функции парламента является установление основ построения и деятельности государственных институтов, и прежде всего, посредством его участия в формировании органов исполнительной и судебной властей , Еще в начале XX в. Г. Еллинек, классифицируя государственные органы по способу их образования, выделял "непосредственные и посредственные", первичные и вторичные органы государства. Непосредственные органы - глава государства, выборные палаты представителей - назначают другие государственные органы1. В современной литературе отмечается, что осуществляемое органами государственной власти представительство от имени народа имеет ряд степеней: сначала народ избирает состав представительных органов, затем последние формируют путем назначения иные государственные органы и т, д2. Существуют и другие варианты назначения на государственные должности в органы государственной власти, например, посредством согласованного решения не одного, а двух органов, избранных народом. Так, например, Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, по представлению Президента РФ Государственная Дума назначает Председателя Центрального банка РФ и т. д. Важно отметить, что в отличие от избрания, производимого коллегиальным органом путем голосования, для назначения на должность данным органом представляется, как правило, один кандидат на одно вакантное место. Иногда назначение кандидатуры на ту или иную должность производится из нескольких представленных кандидатов. В этом случае кандидатуру назначает единоличный орган (например, глава государства)3. Во-вторых, сформированные выборными органами высшие государственные органы (например, органы исполнительной власти, органы прокуратуры) назначают кандидатуры на нижестоящие государственные должности, в чем проявляется централизованный характер назначения, предопределяемый, в том числе принципами организации той или иной ветви власти или системы органов. В этой связи крупный русский ученый по административному праву А.И. Елистратов рассматривал назначение на должность в числе "иерархических полномочий и началом административной иерархии с последовательным подчинением низших установлений - вышестоящим". В-третьих, назначение кандидатуры на определенную государственную должность оформляется соответствующим решением, принимаемым в установленном порядке. Юридическим основанием принятия такого решения является наделение высшего государственного органа или должностного лица соответствующим полномочием. Компетенция органа государственной власти или должностного лица, которая включает в себя, в том числе и полномочия по формированию государственных органов, является элементом его правового статуса. Таким образом, назначение на государственную должность входит в содержание правового статуса соответствующих государственных органов и может относиться и к способу их формирования, и к компетенции. В связи с этим следует отметить, что в процессе назначения кандидатур на государственные должности соединяются различные статусные характеристики государственных органов. Таким образом, назначение представляет собой такой способ формирования государственных органов и замещения государственных должностей, при котором либо выборные, либо иные органы государственной власти на основе соответствующих полномочий самостоятельно или совместно определяют кандидатуры для замещения государственных должностей. Реализация полномочий государственных органов и должностных лиц по назначению на государственные должности осуществляется в установленном порядке, в зависимости от которого можно выделять виды соответствующих процедур применительно к конкретным органам и должностным лицам. Назначение кандидатур на государственные должности исключает прямое участие народа в формировании государственных органов, в отдельных случаях может характеризовать отношения власти и подчинения между субъектом назначения и органом, формируемым таким способом (например, органы исполнительной власти, органы прокуратуры). Формирование конкретных государственных органов той или иной ветви власти или системы органов путем назначения на государственные должности имеет свои особенности. В связи с этим можно выделить назначение как способ формирования государственных органов в зависимости от организации той ветви власти, в которой данный способ применяется, С помощью назначения формируются, как правило, исполнительные, судебные органы власти и иные государственные органы, не входящие в три ветви власти. Иногда путем назначения образуется состав законодательных органов. Однако, как правило, парламенты формируются выборным путем, поэтому назначение членов парламентов на должности является скорее исключением, чем общим правилом. Вместе с тем в некоторых современных государствах способ назначения на государственные должности применяется при формировании законодательных органов. Полностью путем назначения формируется состав верхних палат в Канаде, Иордании, Таиланде, Германии, Малайзии, В отношении формирования части нижних палат законодательных органов может применяться принцип занятия места по должности, или представителями знати, например, в Бутане, Тонга, Брунее, Алжире. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, в Египте до десяти депутатов, в Италии до пяти депутатов).
Таким образом, особенность назначения членов палат парламентов проявляется в том, что они могут получать мандат и представлять не народ или нацию, а орган государственной власти или территориальное образование, направившие данного представителя в палату парламента. Назначение на должность членов как нижних, так и верхних палат парламентов является нетипичным способом их формирования и может быть связано либо с особым статусом лица, занимающего должность члена палаты по праву, либо выступает как способ признания заслуг, имеющих важное значение для государства и т. д. В Российской Федерации Президенту принадлежит функция по формированию различных государственных органов. Это обусловлено тем, что избрание Президента РФ народом означает поддержку, выраженную на всеобщих выборах ему и его программе большинством избирателей, которые доверяют Президенту и в силу этого обстоятельства наделяют его властными полномочиями, на основе которых он должен участвовать в формировании других федеральных государственных органов.
