Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические и правовые аспекты формирования системы органов законодательной и исполнительной власти в интересах укрепления российской государственности . 14
1.1 Состояние и актуальные вопросы российской государственности в современных условиях. 14
1.2 Актуальные вопросы развития избирательной системы в механизме формирования системы органов законодательной и исполнительной власти . 33
1.3 Правовое обеспечение развития политических партий как интегрирующего фактора в механизме формирования системы органов законодательной и исполнительной власти. 50
Глава 2 Состояние и актуальные вопросы конституционно-правового обеспечения формирования системы органов законодательной власти в Российской Федерации . 73
2.1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 73
2.2.Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации 86
2.3 Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 101
Глава 3 Состояние и актуальные вопросы конституционно-правового обеспечения формирования системы органов исполнительной власти и системы местного самоуправления в Российской Федерации . 116
3.1 Правительство Российской Федерации . 116
3.2 Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 127
3.3 Местные органы государственной власти и органы местного самоуправления. 152
Заключение 167
Библиография 177
Приложение 196
- Состояние и актуальные вопросы российской государственности в современных условиях.
- Актуальные вопросы развития избирательной системы в механизме формирования системы органов законодательной и исполнительной власти
- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
- Правительство Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема укрепления и развития российской государственности в современных условиях имеет актуальное значение вследствие кардинальных геополитических изменений в мире и во внутренней политике российского государства.
Мировой тенденцией, оказывающей значительное влияние на положение России и других государств, является процесс глобализации. В современных условиях возрастающая конкуренция между странами становится для государств проверкой их способности адаптироваться к стремительным переменам. Внутреннее состояние российской государственности вследствие разгосударствления экономики, смены институтов государственной власти и идеологического многообразия на протяжении 90-х годов характеризовалось следующим процессами:
-незавершенностью регулирования отношений центральной власти и власти субъектов, способствовавших сохранению националистических и сепаратистских сил;
-разобщенностью деятельности органов государственной власти;
-неэффективностью экономической политики, влекущей снижение уровня жизни значительной части населения;
-социальной напряженностью, обусловившей деградацию и криминализацию общества, масштабное распространение алкоголизации, являющейся почвой для организации на территории России террористических актов, создающих угрозу физической безопасности российских граждан;
-утратой доверия значительной части населения к органам государственной власти, чему также способствует бюрократизация и коррумпированность органов власти.
Наряду с этими тяжелыми последствиями трансформации страны, Российская Федерация, вступив в новое тысячелетие, столкнулась с новыми вызовами в экономической, социальной, политической и других сферах, что обуславливает потребность противодействия им, в том числе и в сфере государственного строительства1.
Одним из основных назначений государства является обеспечение реализации жизненно важных законных интересов граждан, и в первую очередь, их достойного и безопасного существования. Это предусмотрено ст. 2 Конституции РФ, согласно которой: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Результативность достижения данной задачи напрямую зависит от органично выстроенной системы власти и ее эффективного функционирования.
К настоящему времени Конституция РФ и действующее законодательство представляют необходимую основу государственного строительства. Однако новые конструктивные направления внутренней и внешней политики Президента РФ В.В. Путина ориентируют на совершенствование и развитие конституционно-правового обеспечения формирования системы органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации. Сложившаяся ситуация вынуждает искать такой порядок формирования и организации власти, который обеспечил бы ее системность и сбалансированность, приход к ней людей, генерирующих действенные программы социального и экономического развития страны и добивающиеся проведения их в жизнь в целях укрепления российской государственности, как механизма обеспечения интересов большинства законопослушных граждан.
По инициативе Президента Российской Федерации Путина В.В. приняты конкретные меры по совершенствованию государственных структур, включающие: ликвидацию прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ населением, формирование Государственной Думы только по партийным спискам, образование Общественной палаты для широкого диалога с обществом. Интересы практики обусловливают потребность научного обеспечения процесса реформирования системы органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации. Неоднократное изменение за последние 15 лет порядка формирования Федерального Собрания РФ, глав субъектов Федерации требует всестороннего сравнительное анализа с целью выработки предложений по оптимизации научно обоснованных моделей формирования соответствующих органов власти на современном этапе. Реформа государственного строительства, направленная на обеспечение национальной безопасности, подлежит рассмотрению также и через призму развития демократии, теории народного представительства.
При проведении исследования соискатель ограничивался рассмотрением системы органов законодательной и исполнительной власти, исходя из комплексности их формирования и взаимодействия, обусловленной тенденцией повышения роли политической партии в механизме формирования системы органов законодательной и исполнительной власти. При этом Президент РФ, являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, занимает особое место над тремя ветвями власти.
Степень научной разработанности проблемы. Потребность изучения формирования системы органов власти, как целостного организма, вызвала необходимость обращения к общетеоретическим выводам, сделанным на основе систематизации практики применения избирательных систем и их значении в механизме формировании системы органов законодательной и исполнительной власти различных стран, которые нашли отражение в работах иностранных и отечественных государствоведов Э. Лейкмана и Д.Д. Ламбера, М. Девюрже, Карла Поппера, А. Шайо, В.В. Маклакова.2
Проблемам федерализма, формирования федерального парламента и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации уделено внимание С.А. Авакьяна3, М.В. Баглая, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова4, А.А. Вихарева, И.В. Гранкина5, Б.В. Елисеева, O.K. Застрожной6, А.Д. Керимова, С.Д. Князева, И.А. Конюховой, Е.И. Колюшина7, В.В. Лапаевой8, А.П. Любимова9, Г.В. Мальцева, С.А. Осипяна10, А.Е. Постнякова, Л.В. Смирягина, В.Г. Стрекозова, Е.Н. Хрусталева, В.Е Чиркина11, Б.С. Эбзеева12 и др. Вопросы организации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассмотрены в работах И.Л. Бачило, А.И. Бобылева, Д.С. Выголовского, Н.Г. Горшкова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова13 и др.
Проблеме укрепления российской государственности во взаимосвязи с государственным управлением посвящены работы Г.В. Атаманчука14. Также
по данной тематике состоялись научные конференции, на которых обсуждалась теория и практика формирования вертикали исполнительной власти15.
Вместе с тем, обзор состояния научного обеспечения формирования власти в Российской Федерации показал, что имеющиеся работы акцентируют внимание на проблемах формирования отдельных органов власти, как независимых между собой элементов системы. В настоящее время отсутствуют диссертационные работы, содержащие комплексное системное исследование вопросов формирования системы органов законодательной и исполнительной власти всех уровней как целостного механизма во взаимосвязи с проблемой укрепления российской государственности.
Основной проблемой данного исследования является разрешение противоречий между возрастающими потребностями российского общества в достойной и безопасной жизни в современных условиях и ограниченными возможностями действующего законодательства, регулирующего систему формирования органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации в интересах создания эффективного государства.
Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении того, что, несмотря на существенные изменения в нормативно-правовой базе о формировании системы органов законодательной и исполнительной власти, отдельные ее элементы находятся в несовершенном состоянии. Это определяет потребность в комплексном научном изучении вопросов формирования всей системы органов законодательной и исполнительной власти, как целостного явления и разработку научно обоснованных мер по совершенствованию правового регулирования формирования системы органов законодательной и исполнительной власти в интересах укрепления российской государственности.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современного состояния правовой науки, изучения действующего законодательства и соответствующей практики комплексно проанализировать состояние правового регулирования формирования системы органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации, выявить организационно-правовые связи, обеспечивающие взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при их формировании, а также выработать теоретические положения и правовые меры по обеспечению формирования системы органов законодательной и исполнительной власти в интересах укрепления российской государственности.
Для достижения указанной цели решались следующие задачи:
- исследование состояния и актуальных вопросов российской государственности в современных условиях;
- изучение избирательной системы, как инструмента перераспределения власти в механизме формирования органов законодательной и исполнительной власти;
- изучение правового регулирования организации и деятельности политических партий, как интегрирующего фактора в механизме формирования системы органов законодательной и исполнительной власти;
- исследование состояния и актуальных вопросов правового обеспечения формирования системы органов законодательной власти (Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органы государственной власти субъектов Российской Федерации);
- изучение состояния и актуальных вопросов правового обеспечения формирования системы органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных органов государственной власти) и системы органов местного самоуправления;
- обоснование необходимых мер по совершенствованию правового регулирования формирования системы органов законодательной и исполнительной власти в интересах укрепления российской государственности.
Тенденция построения «властной вертикали» обуславливает рассмотрение вопросов формирования системы органов законодательной и исполнительной власти путем выделения системы органов законодательной власти и системы органов исполнительной власти, в процессе изучения которых, также исследуются организационно-правовые связи, обеспечивающие взаимодействие законодательных и исполнительных органов по горизонтали. Особое место в этой системе занимает Совет Федерации Федерального Собрания РФ, состоящий из представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, предполагающих наличие иных правовых связей при его формировании, не вписывающихся в вертикаль или горизонталь. Сложные переплетения при системном анализе требуют нахождения определенного компромисса и рассмотрения вопросов формирования Совета Федерации совместно с системой органов законодательной власти.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между различными субъектами конституционного права в сфере формирования органов государственной власти (законодательной и исполнительной) и органов местного самоуправления.
Предметом исследования является правовое обеспечение формирования системы органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, как комплексного механизма.
Методологической основой исследования является комплекс научных методов познания, в том числе общенаучные (дедукция, индукция, синтез, анализ, сравнение), а также социально-юридические (формально-юридический для изучения правовой природы органов власти; системно-структурный для выявления наиболее существенных черт организационного единства, комплексности формирования системы органов законодательной и исполнительной власти; сравнительно-правовой для изучения состояния правового обеспечения формирования системы органов власти, практики их реализации). Также в диссертационном исследовании применен конкретно-социологический метод.
Теоретической базой исследования являются положения и выводы относительно природы публичной власти, в том числе в контексте ее организации, сформулированные в трудах классиков политико-правовой мысли - Сократа, Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Гоббса, Ш. Монтескье, российских ученных - Н.И. Лазаревского, В.П. Обнинского, Б.Н. Чичерина, С.А. Авакьяна, Г.В. А.Б. Венгерова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.Д. Керимова, Г.В. Мальцева, А.Е. Постнякова, В.Е Чиркина, Б.С. Эбзеева а также зарубежных - М. Девюрже, Карла Поппера, А. Шайо и др.
Нормативная база исследования включает международно-правовые документы, Конституцию РФ, конституции ряда субъектов РФ, нормативные правовые акты, в части регулирования правоотношений в сфере формирования органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы и результаты социологического исследования, проведенного автором на территории Республики Башкортостан и г. Москвы методом анкетирования в период апрель-май 2005 года, апрель 2006 года среди четырехсот респондентов, электоральная статистика ЦИКа России; источники периодических и электронных СМИ по проблематике формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту:
1 .Определение понятия государственного строительства, как процесса формирования и функционирования системы органов государственной власти в конкретных исторических условиях, обусловленных уровнем состояния экономических, политических, социальных и иных факторов, в соответствии с определенной компетентными органами и поддержанной обществом концепцией развития государства, выраженной в положениях Конституции Российской Федерации и направленной на обеспечение их развития.
2.0пределение понятия общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как основополагающих начал формирования и функционирования органов государственной власти субъектов РФ, обеспечивающих реализацию конституционных основ организации государственной власти, их системности и сбалансированности, подлежащих конкретизации в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации с учетом численности их населения, характерных особенностей, традиций.
3.Формирование на принципах субординации цельной системы исполнительной власти, влекущей построение управленческой вертикали на основе сочетания федеративных и унитарных начал, обусловлено нормами Конституции РФ, устанавливающими единство и системность организации исполнительной власти, особый правовой статус Президента РФ, как гаранта Конституции РФ, а также объективной необходимостью укрепления российской государственности в интересах обеспечения национальной безопасности.
4.Дополнительно к принятым законодателем мерам, направленным на развитие политической системы в стране, соискателем предлагаются:
- норма в Федеральный закон от 18 мая 2005 № 51 -ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», обеспечивающая правовую возможность участия рядовых членов политических партий в формировании федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы (Приложение 2);
- норма в Федеральный закон от 6 октября 1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающая обязательное разделение общерегионального списка кандидатов в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избираемых по единому избирательному округу, на региональные группы кандидатов (Приложение 1).
5.Вывод о принадлежности высшего должностного лица субъекта РФ к исполнительной ветви власти. В связи с тем, что действующим федеральным законодательством не урегулирован вопрос сущности правового положения высшего должностного лица субъекта РФ, соискателем предлагается восполнить этот пробел в Федеральном законе РФ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Приложение 1).
6.Исходя из потребности гарантий доверия между Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), учитывая, что действующий Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусматривает обязанности для высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта РФ) прекращать свои полномочия в случае избрания нового Президента РФ, соискатель предлагает восполнить этот пробел, предусмотрев статью 19.1 с названием «Постановка вопроса о доверии и досрочном сложении полномочий перед вновь избранным Президентом Российской Федерации» (Приложение 1).
Научная новизна исследования заключается в проведении на основе системного подхода комплексного научного анализа правового обеспечения формирования системы органов законодательной и исполнительной власти во взаимосвязи с потребностями укрепления российской государственности, а также обосновании теоретических положений и юридических мер по совершенствованию правового обеспечения формирования системы органов законодательной и исполнительной власти в интересах укрепления российской государственности.
Данное исследование проведено с учетом существенной трансформации законодательства о формировании системы органов власти всех уровней, произошедших в 2004-2005 годах.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в уточнении основополагающих понятий «государственное строительство», «общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в разработке теоретических положений, направленных на обоснование потребности построения «вертикали» исполнительной власти в интересах укрепления российской государственности. Теоретические результаты исследования, а также вносимые предложения и рекомендации могут быть использованы в целях совершенствования федерального законодательства о формировании органов власти. Научно-практическая значимость работы состоит в возможности использования материалов диссертационного исследования в законотворчестве, в дальнейшей научной разработке проблем формирования органов власти, а также в учебном процессе по конституционному праву.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке предложений по совершенствованию законодательства о формировании системы органов законодательной и исполнительной власти, представленных в Комиссию Совета Федерации Федерального Собрания РФ по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, Генеральную прокуратуру РФ, в опубликованных научных статьях и научно-методическом пособии для прокурорских работников.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, библиографии и четырех приложений.
Состояние и актуальные вопросы российской государственности в современных условиях.
В любом государстве, изменение механизма формирования органов власти, которое происходит не революционным путем, является следствием двух причин: субъективных и объективных. К первым относится желание правящей элиты к самопроизводству, продлению своего дальнейшего пребывания во власти, ко вторым - не способность существующего механизма обеспечить эффективное функционирование системы органов власти. Исходя из диалектического взаимодействия двух явлений - эффективности государственного управления и состояния государственности, чтобы оценить результативность действующей системы власти, проанализируем состояние российской государственности и его элементов на современном этапе.
В юридической литературе понятие «государственность» рассматривается в двух смыслах. В большинстве публикаций «государственность» употребляется как синоним государства. Теоретические аспекты широкого понимания российской государственности были изучены А.Б. Венгеровым, Л.А. Морозовой, Ю.А. Веденеевым и др.
А.Б. Венгеров, рассматривая «государственность», делает акцент на историческом и культурологическом аспекте, отмечая, что она должна содержать «что и когда было эффективно и полезно по критериям качества жизни «человеческого измерения», а что наоборот, ошибочно, вредно, вело в тупик, порождало неразрешимые противоречия, конфликты»16.
Л.А. Морозова дает следующее определение государственности «это свойство, качество, состояние общества на конкретном историческом этапе его функционирования, качественная характеристика его элементов и институтов, составляющая основное содержание и определяющая черту общества. На данное состояние общества, строй общественных отношений оказывает влияние не только государственная власть, ее структуры, но и другие институты, в том числе неполитического характера, например экономическая, социальная, духовная, информационная и другие системы, а также международная обстановка»17.
Изложенные позиции ученых позволяют делать вывод, что существование любой государственности связано с общностью людей принадлежащих определенному государству, а ее состояние (устойчивое развитие, кризис, распад) - с уровнем развития общественных отношений. Для обозначения такой исторически сложившейся общности людей объединенных экономическими связями, проживающих на единой территории и обладающих единым языком, отличающихся особенностями культуры и характера используется термин нация18. Понятие нация мы рассматриваем как собирательное, включающее в себя всю совокупность граждан государства, как целостное образование, независимо от этнического происхождения каждого . Такой поход был использован в концепции национальной безопасности Российской Федерации, где под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации20. Подобное понимание нации нашло отражение в Основном законе ФРГ, в котором под «немцами» подразумеваются все граждане немецкого государства. В Конституции Французской Республики 1958 отведено особое внимание французской нации, как самостоятельному субъекту государственно-правовых отношений, под которой понимается сообщество французских граждан, независимо от расы, религии, объединенных принципами свободы, равенства и братства в интересах ее демократического развития на объединяющей базе французской культуры. Аналогичный подход используется и в США. Общественной силой, интегрирующей население страны в единую нацию является культура, понимаемая в широком смысле слова, которая включает в себя языковую общность, менталитет, стиль и образ жизни, религиозное и духовное начало, обычаи и т.д.
Государство и нация это лишь два проявления одной сущности, являясь соответственно формой и содержанием. Нация является цементирующей основой развития государственности, а государства, провозглашающие своих граждан в качестве единой неделимой нации, обеспечивают себе «фундамент» дальнейшего существования. Таким образом, необходимо вести речь о государствообразующей нации, как целостной общности граждан, не дифференцируемой на этнические группы, и не выделяя из них доминирующую, при этом не подвергая умалению национальная культура народов, входящих в федеративное государство.
Государственность имеет системный характер. Ее структурными компонентами являются государство и определяемая им политическая система общества; а также экономический строй общества; социальные отношения в обществе, в том числе национальные, конфессиональные, культурные отношения; правовая система и др. Все элементы государственности взаимосвязаны между собой и обострение противоречий в одной сфере неизбежно влечет их возникновение в другой. Л.А. Морозова справедливо замечает, что «...при значительности конфликтов между структурными элементами возможна деградация системы, разрыв связей внутри нее и даже могут привести к полному распаду государственности».
Актуальные вопросы развития избирательной системы в механизме формирования системы органов законодательной и исполнительной власти
На современном этапе институт выборов имеет фундаментальное значение в политической и правовой системе, являясь атрибутом любого демократического государства. В процессе избирательных компаний происходит согласование общих и частных, перспективных и текущих интересов различных слоев общества. Выборы придают определенную направленность движению общества, прогнозируя и моделируя его развитие. Выборы - обязательный элемент легитимного, правового воспроизводства государственной власти, ротации элит. Совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе проведения выборов, в юридической литературе определяется, как избирательная система в широком смысле.
Существуют различные подходы к определению сущности выборов, которые можно условно разделить на две группы - как способ участия граждан (низов) в управлении государством и как средство манипуляции правящей элитой (верхами) населением страны. Рассмотрим их и попытаемся определиться, как соотносятся с ними взаимоотношение государства и общества в современной России.
Первый подход реализуется на основе теории «народного представительства», который нашел свое отражение в отечественной правовой науке50 и через оценку населением работы правительства страны, которой придерживаются западные правоведы51.
С точки зрения народного представительства выборы представляют собой делегирование власти избирателей на избранных, переход учредительной власти народа в представительную. «Воля граждан переносится на представителя; за ними не остается ничего кроме голого права выбора» - отмечал Б.Н. Чичерин . Основное назначение избирательных процессов, полагает Ю.А. Веденеев - «аккумулировать дискретные частицы народного суверенитета, носителями которой является каждый гражданин, и в концентрированном виде делегировать его законно избранным представителям уже как политической публично-правовой корпорации» .
Согласно иной позиции выборы являются способом выражения населением доверия правительству. По мнению философа Карла Поппера «существуют различные методы свержения правительства, лучшим являются выборы: новые выборы и голосование в свободно избранном парламенте»54. Ж.-М Коттер и К. Эмери видят в выборах доминирующую коммуникативную составляющую, определяя их функцию в связи между управляющими и управляемыми. «Общество включается в процесс коммуникации между управляющими и управляемыми. Перед лицом постоянного давления mass media гражданин не обладает более собственным бюллетенем для голосования; однако использование этого бюллетеня служит ему не для выбора представляемых кандидатов, а для ответа «да» или «нет» политике, проводимой управляющими».
Приведенные выше позиции концентрируют внимание на том, что выборы являются способом опосредованного участия граждан в управлении государством. Население способно адекватно оценивать происходящее в период выборных компании. На выборах преобладает коммуникация от избирателей к партиям и государственной власти. Конкуренция между партиями и кандидатами заставляет их быть более чуткими к требованиям избирателей, так как в конечном счете «низы» решают, кто будет управлять «наверху».
Существует и другая теория, основанная на критическом подходе к выборам. Она трактует их как средство, с помощью которого, государственная власть и политические элиты осуществляют контроль над своими гражданами. Народ в массе своей является не субъектом, а объектом преобразований. Пассивная позиция населения означает, что органы власти, имеют возможность произвольно распоряжаться ситуацией. Ее сторонники доказывают, что выборы есть технология для экспансии власти над массами56.
Уже в самом начале становления избирательной системы в России, многие научные деятели предостерегали от идеализации выборов, видя в них не только источник развития политической жизни страны и гражданского общества, но и возможность стать, опираясь на психологию толпы и ее политико-правовую безграмотность, источником принятия гибельных для государства решений. Б.Н. Чичерин отмечал, что общественное мнение не всегда верно видит происходящее в государственном строительстве, в теоретических вопросах суждение массы не имеют ни какого веса, поскольку, иногда, один человек ближе к истине, нежели целый народ. «Масса публики обыкновенно не дает себе труда исследовать существо дела, вникать в глубину вопроса; она довольствуется тем, что твердят ей представители партий и особенно журналисты» . К.П. Победоносцев в статье «Новая демократия» критиковал выборы, опираясь также на позицию, что самые существенные плодотворные для народа преобразования исходили от меньшинства, просветленного высокой идеей и глубокими знаниями, а население в своей массе является объектом искусной манипуляции со стороны правителей. «При демократическом образе правления правителями становятся ловкие подбиратели голосов, механики, искусно орудующие закулисными пружинами, которые приводят в движение кукол на арене демократии». В статье «Великая ложь нашего времени» К.П. Победоносцев утверждает, что большинство, избирателей, отдают свои голоса стадным обычаем, указывая в бюллетене то имя кандидата, которое всего громче было на виду у всех в последнее время. «Выбор должен бы падать на разумного и способного, а в действительности падает на того, кто нахальнее суется вперед, ...в избирательной борьбе важнее всего смелость, самоуверенность в соединении с ораторством, но и даже с некоторой пошлостью, нередко действующей на массу»58.
Английский ученый И. Шумпетер в работе «Капитализм, социализм и демократия» исследовал вопросы демократии, опираясь на психологию человека, согласно которой население, в общей массе интересует частные проблем - семья и работа - то есть то, в чем оно лично заинтересовано, что окружает его ежедневно и на что концентрируется основное внимание и время рядового гражданина. «Незнание, - отмечает И. Шумпетер, - будет преобладать даже в условиях, когда в обществе предпринимаются усилия выйти за рамки простого изложения информации и организовать обучение тому, как ее использовать посредством лекций, классов, дискуссий. Результаты этих усилий не будут равны нулю. Но они малы. Людей нельзя внести вверх по лестнице, они должны карабкаться сами»59. Таким образом, ученый определил выборы, как регулируемую конкурентную борьбу за политическую власть, где все инициативы в процессе выборов принадлежат кандидатам, которые борются за мандат в парламент, а избиратели ограничиваются тем, что поддерживают их или нет; пути, с помощью которых формируется воля общества совпадает со способами воздействия коммерческой рекламы.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
В Российской Федерации Совет Федерации, как палата представляющая ее субъекты, имеет важное значение для сочетания интересов федерального центра и регионов в интересах принятия решений для всего государства в целом. Совет Федерации Федерального Собрания РФ выполняет представительные, законодательные, контрольные и иные функции, но как справедливо отмечает И.В. Смирягин «его состав определяет место палаты в политической системе российского государства..., в свою очередь состав Совета Федерации зависит от способа его формирования»97.
Менее чем за 13 лет в Российской Федерации порядок формирования «верхней» палаты был кардинальным образом изменен несколько раза.
Указом Президента РФ от 11 октября 1993 года №1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , было установлено, что в Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации на основе мажоритарной избирательной системы по двухмандатным избирательным округам, образованных в рамках административных границ субъектов Российской Федерации.
5 декабря 1995 года принимается Федеральный закон №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , согласно которому, в его состав вошли по должности руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время действует Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"100 (в редакции от 16 декабря 2004 г.), согласно которому члены Совета Федерации представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов федерации избирается законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта Российской Федерации; представитель от исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.
Относительно порядка формирования Совета Федерации в юридической литературе высказаны различные позиции, которые можно систематизировать следующим образом.
К первой группе относятся ряд ученых, которые полагают, что подлинная легитимность верхней палаты парламента может быть обеспечена только при формировании ее путем избрания населением101. Так, С.А. Авакьян, опираясь на теорию народного представительства, отмечает: «Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать такой орган второй (верхней) палатой парламента страны - это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены соответствующими органами субъекта Федерации». По мнению Л.В. Смирягина порядок назначения членов Совета Федерации (предусмотренный ФЗ от 5 августа 2000 №113-Ф3 до внесения последних изменений) означает «существенное сокращение объема демократической легитимации членов палаты, которая, согласно Конституции РФ, может исходить только от народа, высшим непосредственным выражением власти которого является референдум и свободные выборы».
Также были высказаны предложения об избрании населением членов Совета Федерации по представлению соответственно законодательного органа и главы исполнительной власти. Например, Ю.А. Дмитриев и A.M. Николаев считают необходимым предусмотреть в процедуре замещения поста члена Совета Федерации две стадии: одну - депутатскую, другую - народного одобрения кандидатур представителей102. О.И. Булаков полагает возможным избрание населением своих представителей в Совет Федерации из числа кандидатов, в количестве большем, чем один человек, выдвинутых органами законодательной и исполнительной власти субъекта РФ103.
Ко второй группе относятся правоведы, по мнению которых, легитимность Совета Федерации обеспечивается и при вхождении по должности руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или назначении ими своих представителей. Так, И.А. Конюхова высказывается за возможность вернуться к варианту, который существовал в середине 90-х годов, когда в него входили главы законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ по должности 4. А.А. Вихарев считает, что назначение, предусмотренное законом (в редакции от 5 августа 2000 года) «отвечает представительной природе этого органа и направлено на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны с интересами регионов в целом».
Усредненную позицию между представленными полярными мнениями занимает предложение С.А. Осипяна, Е.И. Колюшина о целесообразности избрания членов Совета Федерации от субъекта Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Федерации по представлению законодательного и высшего исполнительного органа данного субъекта на альтернативной основе либо коллегией выборщиков, функции которой могли бы выполнить депутаты законодательного органа субъекта РФ и равные им по числу представителей главы субъекта.
Правительство Российской Федерации
В Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти являются Правительство РФ, состоящие из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, а также федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Конституционно правовое регулирование формирования системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется на основе: - Конституции РФ (ст.ст.110-112); - Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 01.06.2005г.) ; - Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 27.03.2006 г.)153.
Порядок формирования системы федеральных органов государственной власти можно схематично представить в следующем виде.
-Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ, ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Преодоление разногласий между Президентом РФ и Государственной Думой по представленной кандидатуре на пост Председателя Правительства РФ предусмотрено механизмом, согласно которому после ее трехкратного отклонения Государственной Думой, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу. Тем самым представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником власти.
-Президент РФ назначает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров по предложению Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ, ст. 9 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
-Председатель Правительства Российской Федерации назначает и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
-Президент РФ назначает и освобождает от должности руководителей и заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти ведающих вопросами - обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст.32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), то есть Глава государства осуществляет непосредственное руководство органами, обеспечивающими национальную безопасность в узком его значении.
Таким образом, федеральная исполнительная власть строится на принципах субординации - иерархичном соподчинении нижестоящего органа вышестоящему, непосредственном назначении и отрешении от должности вышестоящим должностным лицом нижестоящего, организационно исходя от Президента РФ.
В науке и практике способ формирования правительства и его политическая ответственность является критериями разграничения двух видов республиканской формы правления - президентской и парламентской. Характерными чертами президентской республики являются: назначение и отправление правительства в отставку президентом по своему усмотрению; министры не нуждаются в доверии парламента; правительство несет ответственность перед президентом. Признаками парламентской республики являются: формирование правительства партией (партиями) парламентского большинства, его формальное утверждение президентом; правительство несет ответственность перед парламентом.
Отсутствие однозначной законодательной формулировки российской формы правления позволяет ученным высказывать самые различные суждения по данному вопросу. Порядок формирования Правительства РФ, не обязывающий Президента РФ при подборе кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ учитывать расстановку партийных сил в парламенте, а также ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ, который по своему усмотрению может отправить его отставку, указывает на наличие в структуре высших органов государственной власти Российской Федерации элементов президенциализма. Получение Президентом РФ согласия нижней палаты парламента на назначение определенной кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, ответственность Правительства РФ перед парламентом в случае выражении ему последним недоверия является чертами парламентаризма. Указанные формальные критерии позволяют В.Е. Чиркину, М.В. Баглаю относить Российскую Федерацию к полупрезидентской республике154. Иной позиции придерживается А.Д. Керимов. Опираясь на части 3 и 4 статьи 17 Конституции РФ, согласно которым выражение недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы не означает его незамедлительной и автоматической отставки, он полагает, что Правительство РФ ответственно только перед Президентом РФ, а существующая форма правления в России является президентской республикой155.
Несмотря на различные подходы к толкованию норм российского законодательства, регулирующих правоотношения между президентом, правительством и парламентом, фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют о сильной президентской власти. Президент РФ, не являясь, по сути, официальным главой исполнительной власти, формирует его состав, структуру, основные направления внутренней и внешней политики. Треть федеральных министерств и ведомств силового блока полностью выведена из-под контроля Председателя Правительства РФ и подчиняется непосредственно Главе государства. Правительство РФ несет политическую ответственность перед Президентом РФ, ему подконтрольно и подотчетно, являясь инструментом президентской власти и всецело завися от нее, а не от расклада политических сил в парламенте. Законодательная практика характеризуется тем, что инициатором большинство законопроектов является Президент РФ, принятие которых обеспечивается за счет его воздействие на решение парламента через лояльное большинство во фракциях Государственной Думы.
