Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исполнительная власть в Российской Федерации: теоретико-методологический анализ . 11
1. Орган исполнительной власти: понятие и функции . 11
2. Развитие конституционных основ системы исполнительной власти . 35
3. Конституционные особенности взаимодействия Президента
Российской Федерации в сфере исполнительной власти. 58
ГЛАВА 2. Правовые основы совершенствования деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации . 92
1. Нормативно-правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации . 92
2. Нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации . 110
3. Актуальные проблемы развития законодательства об исполнительной власти в Российской Федерации. 156
Заключение 179
Использованные нормативные
правовые акты и литература 182
- Орган исполнительной власти: понятие и функции
- Развитие конституционных основ системы исполнительной власти
- Нормативно-правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации
- Нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
1. Общая характеристика диссертационной работы.
Актуальность темы исследования. Объективная необходимость укрепления государственной власти определяется задачами по эффективному решению насущных проблем российского общества: формирования конкурентоспособной экономики, проведения административной и судебно-правовой реформ, упрочения социальной стабильности общества, укрепления национальной безопасности России.
В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что государственная власть в Российской Федерации «оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту»1. Данная позиция Главы государства относится, в первую очередь, к системе исполнительной власти Российской Федерации, поскольку она является самой огромной частью государственного механизма, распоряжается значительной частью материальных и финансовых ресурсов государства.
Одной из главных причин недостаточной эффективности организации и деятельности органов исполнительной власти является несоответствие между конституционно закрепленной моделью ее организации и методами ее осуществления, сохранившимися, во многом, неизменными с советских времен. Подобная разбалансированность государственно-правовых отношений в сфере исполнительной власти ведет к нарушению основных принципов конституционного строя Российского государства.
Исходя из этого, одним из основных направлений реформирования исполнительной власти в Российской Федерации является уточнение конституционно-правового статуса органов исполнительной власти, развития законодательства о системе данных органов, совершенствование вертикальных и горизонтальных управленческих связей между органами исполнительной власти различных уровней, разграничение предметов
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003.17 мая.
ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, укрепления единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Все это требует проведения административной реформы, которая согласовалась бы с преобразованиями в российской обществе, и была направлена на позитивную трансформацию государственной власти в целом.
В 2000 г. Президентом Российской Федерации был выдвинут целый ряд законодательных инициатив, направленных на усиление контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В 2002-2003 гг. реформирование системы органов исполнительной власти продолжено с учетом необходимости развития процессуальных форм государственно-управленческой и государственно-служебной деятельности.
Все это требует детального анализа конституционных основ организации исполнительной власти. Налаживание действенного государственного управления в системе исполнительной власти невозможно без создания целостной системы исполнительной власти с отлаженным организационно-правовым механизмом, в котором четко смоделированы организационные структуры и взаимодействия, точно очерчены их правовые статусы, разграничены предметы ведения и полномочия.
Степень научной разработанности темы. Вопросы конституционно-правового статуса, принципов, организации исполнительной власти, формирования и деятельности системы органов исполнительной власти находятся в последние годы в сфере пристального внимания российских ученых-правоведов. Но, тем не менее, существующая на данный момент научная проблема понимания вопросов совершенствования организации исполнительной власти, процессов взаимодействия органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов нуждается в дальнейшей разработке.
Теоретико-правовую базу диссертационного исследования составили
работы следующих ученых-правоведов: А.С. Автономова, А.В. Васильева,
Р.Ф. Васильева, Д.А. Керимова, М.Н. Кузнецова, В.В. Лазарева, Г.В.
Мальцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.М. Шамбы, В.Ф.
Халипова, А.И. Экимова.
В работе над диссертационным исследованием были использованы ряд трудов видных ученых-государствоведов, таких как С.А. Авакьян,
Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, В.Г.Вишняков, В.В. Володин, Б.П. Елисеев, А.Д. Керимов, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Пронина, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, И.С. Яценко, касающиеся организации исполнительной власти, вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Серьезное внимание исследованию проблем функционирования органов исполнительной власти уделено в трудах AJL Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, А.Е. Козлова, Д.М. Овсянко, Н.Г. Салищевой, Ю.С. Старилова, Н.Ю. Хаманевой.
Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"), федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
В диссертационном исследовании использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических проблем в этой сфере.
Методологическая основа диссертационного исследования. В рамках данного исследования использованы общенаучные (системного анализа, сравнительный), а также частно-научные методы познания социально-правовых явлений и процессов (сравнительно-правовой, историко-правовой,
структурно-функциональный, формально-юридический). Это позволило выявить определенные закономерности развития конституционно-правовых основ системы исполнительной власти. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений в области организации и деятельности исполнительной власти в Российской Федерации как целостной системы, ее внутренняя структура и связи между органами исполнительной власти - элементами данной системы.
Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, закрепляющие основы организации системы исполнительной власти в Российской Федерации, а также устанавливающие статус органов исполнительной власти различных уровней, регламентацию их взаимодействия между собой, с органами законодательной и судебной власти.
Целью диссертационного исследования является комплексный (на
основе норм конституционного, административного и муниципального
права) анализ системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее
субъектах в условиях реформирования, исследование основных концепций ее
организации и деятельности, а также раскрытие возможностей для
дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы
функционирования механизма исполнительной власти, как на урвне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
-уточнить особенности конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации;
- проанализировать конституционное содержание понятия "система исполнительной власти", а также выявить конституционные принципы ее построения;
провести анализ развития конституционно-правовых основ организации и структуры федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации;
исследовать полномочия Президента Российской Федерации и роль его Полномочных представителей в реализации взаимодействия с исполнительной властью, а также проблемы взаимодействия органов законодательной и судебной власти с органами исполнительной власти в Российской Федерации;
изучить особенности правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
исследовать развитие российского законодательства об организации исполнительной власти и сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законодательства об организации исполнительной власти как основного фактора эффективного функционирования исполнительной власти в государстве.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в работе: осуществлен комплексный анализ конституционно-правового регулирования организации системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах; проведено исследование нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации; представлены подходы к решению
ряда проблем конституционно-правового регулирования и строительства вертикали исполнительной власти.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
-уточнено понятие "орган исполнительной власти" как составной части государственного аппарата, осуществляющего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности организацию исполнения законов, а также контроль за их соблюдением; а также "системы органов исполнительной власти" под которой понимается как совокупность элементов (органов) исполнительной власти, в состав которой входят: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. При этом система федеральных
органов исполнительной власти должна устанавливаться Конституцией Российской Федерации федеральными законами, а система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации конституционными и законодательными актами субъектов Российской Федерации, на основе конституционных принципов организации системы органов государственной власти и в соответствии с федеральными законами;
на основании исследования практики взаимодействия Президента Российской Федерации и системы органов исполнительной власти в Российской Федерации обоснована необходимость максимально конкретного и точного разграничения полномочий между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в связи с наметившейся тенденцией параллелизма и дублирования в деятельности этих конституционно-правовых институтов. При этом целесообразно законодательное закрепление полномочий Администрации Президента Российской Федерации и Полномочных представителей Президента Российской Федерации;
анализ развития системы исполнительной власти по мнения автора, в целях ее упорядочения предполагает внесение дополнений и уточнений в федеральный конституционный закон о «Правительстве Российской Федерации», в части касающейся:
порядка взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере правотворчества;
полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по формированию структуры федеральных органов исполнительной власти;
более четкого определения полномочий Президента Российской Федерации в сфере непосредственного руководства отдельными органами исполнительной власти.
- проанализировав практику рассмотрения судами общей юрисдикции
и арбитражными судами дел, вытекающих их публичных правоотношений,
автор приходит к выводу о необходимости формирования
специализированных органов административной юстиции, с целью
разрешения конфликтов в сфере исполнительной власти, защиты законных
прав и интересов граждан и их объединений от неправомерных действий
органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также возложение ответственности на лиц, допускающих правонарушения в этой сфере. Для чего необходима организация системы административной юстиции в виде специализированных судов;
-отсутствие специальной законодательной регламентации судопроизводства по делам, вытекающих из публичных правоотношений, снижает эффективность судебного контроля за исполнительной властью. В связи с этим, на взгляд автора целесообразны разработка и принятие отдельного, самостоятельного Административно-процессуального кодекса Российской Федерации;
-поскольку Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит норм, позволяющих разграничить компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, это приводит к неправомерному вмешательству органов государственной власти в вопросы местного значения. В этой связи необходимо дальнейшее отлаживание законодательного механизма взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления особенно на «уровне» субъектов Российской Федерации;
-формирование системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствие с конституционными принципами требует продолжения законодательного реформирования института государственной службы. Для чего требуется принять необходимые меры для эффективного формирования системы управления государственной службой и ее координации, особенно в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке предложений по совершенствованию конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в Российской Федерации, реформированию их системы, а также создания механизмов взаимодействия между ее структурными элементами. Положения диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права Российской Федерации, административного права и других правовых дисциплин.
*
/#
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, основные результаты диссертации отражены в статьях и публикациях, в выступлениях автора диссертации на научной конференции в МГУ "Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт" (Москва, март 2002 г.) и в конференции в ИГиП РАН «Состояние и перспективы науки административного права» (Москва, апрель 2002 г.)
Структура диссертационной работы обусловлена логикой и целью исследования, состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка используемой научной литературы нормативно-правовых актов.
Орган исполнительной власти: понятие и функции
Реализация власти суверенного правового государства должна осуществляться специально создаваемыми для этой цели органами, которые соответственно своему функциональному назначению обеспечивают регулирование наиболее важных общественных отношений во всех сферах человеческой деятельности. Важнейшим моментом функционирования правового государства является эффективность принципа разделения властей, из которого следует, что ни одному из государственных органов не принадлежит государственная власть в полном объеме. Каждая из властей осуществляет только свою, принадлежащую ей функцию; у каждого вида государственной власти - свой орган или система органов, свой профиль деятельности и форма контроля.
Одним из специфических признаков эффективности в реализации принципа разделения властей является как раз тот важный для государственного управления момент, что ни один из органов власти не имеет права подменять деятельность другого органа государственной власти. Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание глухого барьера между различными ее ветвями. Это невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти, несколько раздельных по своей сущности властей в государстве быть не может: концепция государственного суверенитета исключает это.
Действующая Конституция Российской Федерации 1993 разделяет власть в Российской Федерации на законодательную власть, возглавляемую Федеральным собранием Российской Федерации, исполнительную власть, возглавляемую Правительством Российской Федерации и судебную власть представленную судами Российской Федерации. Специфика этих трех властей состоит в том, что она имеет комплексный, совокупный характер и осуществляется разнопрофильными органами, объединенными общей целевой установкой — единой и целостной государственной властью. Для достижения такой цели требуется постоянное повышение эффективности взаимодействия трех ветвей власти, необходима дальнейшая разработка законодательных мер, что позволит устранить причину конфронтации и взаимных не уступок, будет методологическим инструментарием консолидации властей.
Следует отметить, что законодательная власть (по своему значению в определении перспектив развития государства и общества) занимает ведущее место, но по своей реальной силе она уступает власти исполнительной. Законодательная власть только устанавливает нормы, а приложение и осуществление этих норм предоставляет другим властям.
Реализация задач, ставящихся законодательной властью пред обществом, возможно лишь в процессе целенаправленного, организующего управленческого воздействия на людей, объединенные в различные социальные общности. Эта функция в системе разделения властей возложена на исполнительные органы власти.
Понятие исполнительной власти следует оценивать и изучать как вполне определенную совокупность полномочий по управлению государственными делами. Всеобщность, универсальность исполнительной власти страны является главным существенным признаком и отличием от иных ветвей власти: законодательной и судебной. В.В.Лазарев, выделяя эту основополагающую черту исполнительной власти, отмечает, что «исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства1».
В научной литературе по-разному дается определение исполнительной власти. Профессор В.Ф.Халипов определяет исполнительную власть как «систему органов государственного управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной властей». Далее отмечается, что «исполнительная власть осуществляет свои полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы». Бачило И.Л. определяет исполнительную власть как «ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера» .
Субъектным носителем исполнительной власти являются органы исполнительной власти, в чью компетенцию входит практическая реализация властных полномочий.
В научной литературе еще не выработаны общепризнанные критерии, основания, признаки, которые применялись бы при характеристике органов исполнительной власти. Зачастую понятия «органы исполнительной власти» и «органы государственной власти (управления)» отождествляют.3 Это не совсем верно, поскольку исполнительная власть - лишь одна из ветвей государственной власти, которая обладает особенностями, отражающимися на характере определения органа исполнительной власти. В то же время следует учитывать, что орган исполнительной власти всегда является органом государственного управления.
Развитие конституционных основ системы исполнительной власти
Вес исполнительной власти в системе разделения властей в государстве чрезвычайно велик. Исполнительная власть уже давно не рассматривается как пассивный механизм по реализации законов, она является исполнительницей не только законов, но и вообще задач государственных функций. Вопрос об исполнительной власти в целом и об основных направлениях реформирования структуры ее органов, как федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, стал одним из труднейших и злободневных в нашей действительности. Существующие черты этой ветви власти наглядно показывают состояние государственности в данный момент в целом, дают возможность оценить потенциал и перспективы конституционно-правовых методов разрешения накопившихся социальных проблем. Вместе с тем влияния таких процессов, как формирование рынка и нового экономического пространства, информатизация общества придают проблеме особую остроту. К тому же на процессы формирования системы государственного управления большое влияние оказывают и попытки найти новую теорию организации государственной власти, изменения ее природы и совершенствования структуры органов исполнительной власти и их функциональной направленности. Наряду с этим, следует согласиться с высказанными в правовой литературе предложениями о необходимости принятия пакета нормативно-правовых актов, закрепляющих единство государственной власти страны. Данные меры призваны, прежде всего, закрепить в России единую систему исполнительной власти, которая обеспечит защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимость, государственную целостность и территориальную неприкосновенность, государственную защиту прав и свобод человека и гражданина.
Исполнительной власти в Российской Федерации, как и многим федеративным государствам присущ феномен сочетания трех уровней власти - федеральной, субъектов Федерации и местной самоуправленческой власти.
Так, федеральная исполнительная власть распространяется на всю территорию Российской Федерации. Она осуществляется Правительством Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти. К компетенции органов исполнительной власти федерального уровня относятся только те задачи, которые со всей определенностью возложены на них Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72). Вне пределов ведения федеральных органов исполнительной власти и их компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти последних имеют собственную компетенцию.
В свою очередь, исполнительная власть субъекта Российской Федерации, оставаясь неотъемлемой составной частью единой системы исполнительной власти Российской Федерации, распространяется на территорию конкретного субъекта Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации (статья 77) система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Наконец, местная (муниципальная) исполнительная власть также является неотъемлемой составной частью единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Она распространяется на территорию городов и районов, а также иных административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъектов Российской Федерации. Органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительную власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях, сельсоветах) и на других территориях (ч.2 статьи 130, ч,1 статьи 131 Конституции Российской Федерации), является местная администрация. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация представлена одним должностным лицом, а именно: главой муниципального образования. Наименование главы муниципального образования (и иных должностных лиц), его компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.
Образование трех уровней власти в единой системе исполнительной власти Российской Федерации имеет свою цель - данный факт является еще одной гарантией недопущения концентрации власти в ее верхних эшелонах, на каждом из этих уровней по-своему решаются задачи общегосударственного значения. Происходит ограничение центральной власти полномочиями и компетенцией исполнительной власти субъектов Федерации1. Но известно, что субъекты Федерации нередко выходят за пределы конституционно установленной компетенции.
Нормативно-правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации
В подсистеме федеральных органов исполнительной власти главенствующую роль и особое место занимает Правительство Российской Федерации. Правовой статус, которого определяется главой 1-й и 6-й Конституции Российской Федерации, а также федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Необходимо отметить, что принцип разделения властей закрепленный в Конституции Российской Федерации 1993 года, а точнее его последовательное проведение обусловило качественно иное по сравнению с ч Конституцией 1978 года решение вопроса о соотношении Правительства и ТУ исполнительной власти Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации 1978 года Совет Министров — Правительство являлся только органом исполнительной власти, в соответствии же с Конституцией Российской Федерации 1993 года Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации.
Провозглашенные Конституцией принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства Российской Федерации. В этом отношении характерно содержание статьи 115 Конституции Российской yv Федерации, которая определяет, что Правительство Российской Федерации 4,4 действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Таким образом, определяется подзаконность действий и решений Правительства Российской Федерации, В то же время, подчеркивая место Правительства Российской Федерации в системе органов исполнительной власти, Конституция Российской Федерации в этой же ст. И 5 определяет обязанность исполнения актов Правительства Российской Федерации на всей ее территории.
Упомянутая выше формула «на основании и во исполнение», означает широкий диапазон распорядительных полномочий Правительства, которые гораздо шире, чем чисто исполнительные полномочия.
Распорядительный характер полномочий состоит в издании Правительством Российской Федерации, а также другими органами исполнительной власти правовых актов — постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил и так далее в целях обеспечения выполнения норм и предписаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации и эффективного управления отраслями экономики и социально-культурной сферы.
Правительство Российской Федерации как высшему исполнительному органу государственной власти присуще определенные функции, обусловленные его природой, а также конституционно-правовым статусом. Постараемся их сформулировать и охарактеризовать.
Первая функция - это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической. Остановимся, прежде всего, на полномочиях Правительства Российской Федерации в области экономики. Здесь на первый план выступают полномочия Правительства Российской Федерации по формированию федерального бюджета - главного финансового плана страны и разработка прогнозов и иных документов, сопровождающих бюджетное регулирование. Вместе с тем регулирование в социально-экономической сфере обуславливает целый комплекс функций, которое призвано осуществить Правительство Российской Федерации. Это, во-первых, разработка прогнозов развития экономики в целом и отдельных ее отраслей. Во-вторых, государственная поддержка развития отдельных отраслей и видов производства и управление объектами федеральной государственной собственности. В третьих, последовательное проведение приватизации и обеспечение более гибкого влияния государства на развитие рыночных отношений. В четвертых, создание равных условий для всех участников рыночных отношений, защита прав и законных интересов предпринимателя,
В пятых, обеспечение государственного контроля и надзора за деятельностью всех участников экономических отношений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.
При этом, важное значение имеют такие формы государственного регулирования, как лицензирование отдельных видов деятельности, установление правил, направленных на обеспечение производства продукции надлежащего качества в целях охраны здоровья населения: сертификация, введение стандартов и иных правил и т.д.
В сфере регулирования экономических процессов помимо перечисленных выше функций Правительства Российской Федерации, особое значение имеет его деятельность по координации и определению общих направлений развития экономических отношений, определению приоритетов в структурной политике, внедрению и использованию экономических методов управления, а в необходимых случаях и строгих административных предписаний и запретов.
Нельзя не отметить полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики. Проведение единой финансовой политики — важнейшее конституционное полномочие Правительства Российской Федерации. В Ж- целях обеспечения проведения единой финансовой политики на территории Российской Федерации устанавливаются конституционные принципы финансовой политики на российском рынке, изложенные в ст.ст. 74-75 Конституции Российской Федерации.
Нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации Рр представлена их правительствами либо администрациями, возглавляемыми главами субъектов Российской Федерации. Даже в тех субъектах федерации, где глава субъекта выведен за ветви власти, ему предоставлены такие полномочия, которые позволяют утверждать, что он обладает достаточными рычагами воздействия на исполнительную власть. Примером могут служить полномочия президентов республик, которые обладают рядом существенных прав по формированию исполнительной власти, по осуществлению руководства органами исполнительной власти, полномочиями в отношении актов, принимаемых правительствами, осуществлении полномочий по прекращению деятельности правительств. К примеру, Президент Республики
Ингушетия является главой государства и его высшим должностным лицом. Президент наделен правом отлагательного вето при подписании республиканских законов. Он предоставляет парламенту для утверждения кандидатуру Председателя Правительства Республики Ингушетия; формирует состав Правительства республики и вправе решать вопрос об его отставке; назначает и освобождает от должности членов Правительства. Кроме того, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства республики. Все сказанное, очевидно свидетельствует об исключительном характере власти президента в некоторых субъектах Федерации.
Для анализа правового статуса исполнительной власти в субъектах федерации большое значение имеют статьи 77 и 78 Конституции Российской Федерации. Данные статьи закрепляют, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти1.
С учетом анализа части 3 ст.5 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой, федеративное устройство Российской Федерации основано, в том числе на единстве системы государственной власти, данное положение означает, что исполнительная власть в субъектах федерации существует в рамках единой системы.
Следует отметить, что исполнительная власть для осуществления действенного контроля и недопущения неуправляемости государства всегда работает в единой системе и вне рамок этой системы она существовать не может, в отличие от законодательной власти, органы которой не имеют жесткой вертикали. Рассматривая разные формы государственного устройства, можно выделить «чистый вид» исполнительной вертикали власти, основанный на строгой иерархии и соподчиненности, присущий унитарным государствам и модель исполнительной вертикали власти присущую государствам с федеративным устройством, при котором вертикаль исполнительной власти действует только в рамках предметов ведения федерации и компетенции федерации по предметам совместного ведения. Вне этих предметов ведения исполнительная власть субъектов федерации автономна. Конституции республик закрепили различные модели исполнительной власти: в Республике Бурятия президент совмещает функции главы республики и председателя Правительства1; в Башкортостане президент, являясь главой республики руководит деятельностью кабинета министров , главой же кабинета министров является премьер-министр3; в Дагестане исполнительную власть возглавляет Государственный Совет в составе 14 человек, который образует исполнительно-распорядительный орган -Правительство4. Отсутствие института президента обуславливается тем фактором, что в республике сложилась очень сложная национальная обстановка: на ее территории компактно проживают около 40 народов. Соответственно в случае избрания президентом представителя одной национальной группы может вызвать недовольство иных групп, что может привести к осложнению и без того не простых межнациональных отношений Ж в республике.
Тем не менее, большинство республик в составе Российской Федерации используют институт президентства и связанные с ним механизмы осуществления государственной власти в своих политических системах. Важным объективным фактором, повлиявшего на введение института президентства в республиках в составе Российской Федерации, явилось резкое проявление слабых сторон Советов — представительных органов власти, которые в политических условиях начала и середины 90-х годов, оказались неспособными обеспечить условия для решения конкретных управленческих вопросов.
