Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Формирование предметов ведения и полномочий муниципальных органов 14
1.1. Делегированная компетенция 21
1.2. Собственные полномочия 55
1.3. Понятие компетенции компетенций муниципальной власти 79
Глава 2. Разграничение собственных и делегированных полномо чий 98
2.1. Разграничение полномочий исходя из их политико-правовой природы 102
Разграничение полномочий по функциональному признаку 117
Глава 3. Основные гарантии муниципальных полномочий 131
3.1. Правовые формы реализации муниципальных полномочий 132
3.2. Контрольные полномочия местного самоуправления 145
3.3. Право на санкцию за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных актов 154
Заключение. Выводы и рекомендации 168
Список использованной литературы 174
Введение к работе
Актуальность темы. В последнее десятилетие в Российской Федерации интенсивно развивается местное самоуправление. Особенно активно поиски его правовых форм велись на протяжении последних лет. Конечно, научно -теоретическое осмысление возможных путей преобразования общества на началах самоуправления будет продолжаться и в дальнейшем. При этом ключевым аспектом самоуправления несомненно является компетенция местной власти и её разграничение между органами местного самоуправления и государственными органами.
Ежегодно совершенствуется юридическая база этого института власти. Почти каждый принимаемый федеральный закон, относящийся к вопросам управления и государственного хозяйствования, в последние годы включает в себя и положения о местном самоуправлении и его участии в общегосударственных процессах. При этом любой аспект муниципальной проблематики так или иначе упирается в вопросы компетенции.
Тем не менее, законодательство, которое принято и действует в области местного самоуправления, далеко от совершенства. Действующие, как федеральные, так и региональные законы устанавливают компетенции местных органов управления, которые, если говорить в целом, не адекватны его особой -негосударственной (общественной) правовой природе. Объём местных полномочий, существующий порядок их формирования, а также толкования и реализации характеризуется преобладанием государственно-управленческих начал в его юридической природе, в ущерб реальному и независимому самоуправлению. В этом убеждает соотношение (удельных) объёмов собственной и государственной компетенции в общем объёме вопросов местного значения.
Кроме того, действующее российское законодательство определяет полномочия местного самоуправления часто противоречиво. Основное противоречие заключается в том, что в основополагающих нормативных актах (Конституции РФ, Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления...", законах субъектов Федерации) устанавливаются в общем виде компетенции, которые по существу выхолащиваются специальными и отраслевыми законами, сводя функции местной власти, в основном, к исполнительно - распорядительной деятельности.
О значимости проблемы компетенций и их разграничения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями для успешного решения повседневных практических вопросов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, состояния окружающей среды и т.п. высказываются многие исследователи и практики. По их признанию1, разграничение полномочий в этом треугольнике - это самая острая и самая узкая проблема дальнейшего развития местного самоуправления. Значимость ее осознается, очевидно, и на правительственном уровне РФ и регионов. Об этом свидетельствует, в числе прочего, создание Президентом РФ специальной комиссии по разграничению указанных полномочий.
Текучий характер и переплетение полномочий муниципалитетов и центральных ведомств требуют постоянного пересмотра связей органов местного самоуправления с органами государственной власти, пересмотра разделительных границ между ними. Поэтому вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным Правительством, субъектом Федерации и муниципальными органами власти - это вопрос эффективности функционирования всей системы властных отношений. Это вопрос юридического статуса территориальных единиц и отсюда - такой существенный аспект, как степень их политической самостоятельности во взаимоотношениях с региональными и центральными властями.
Следует подчеркнуть, что в аспекте полномочий и предметов ведения муниципальных органов, больше чем в каком-либо другом, ярко видно противостояние двух основополагающих концепций: концепции всевластия государства и концепции народовластия, понимаемой как возможность граждан участвовать в принятии решений, затрагивающих их непосредственные, местные интересы.
Отсюда - вопрос компетенций местного самоуправления имеет свое теоретическое, а в его узком смысле, можно сказать, даже "квалификационное" значение. В зависимости от объёма полномочий местное самоуправление выступает либо как автономное - негосударственное - общественное образование, либо как "местные органы государственной власти".
В узко практическом разрезе такая квалификация также может иметь юридическое значение и реализоваться в виде конкретных материальных льгот и преимуществ, либо их лишении.
Указанные аргументы в целом подтверждают актуальность избранной темы и убеждают в правильности избранного для данного исследования аспекта.
Степень разработанности проблемы. В отечественной монографической литературе имеется немало работ по правовым проблемам коммунального управления и самоуправления. Обстоятельные исследования на эту тему проводились еще в доперестроечный период. Стоит назвать, например: Г.В. Барабашев "Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971, А.А.Мишин "Правовое регулирование системы органов местного управления США на современном этапе // Государственно-правовое развитие зарубежных стран в 70—80-е годы". М., 1986, Тимофеев Н.С. "Коммунальное право ФРГ". М., 1982; монографии: В.Н.Моргачева 1987, Павловой Л.П. 1977, Н.С.Крыловой, А.А.Транина 1984.
Серьёзный вклад в научно-теоретическую разработку проблем компетенции местного самоуправления в Российской Федерации составили работы С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, Л.А.Велихова, А.Г.Воронина, В.И.Васильева, А.В.Глухова, В.Б.Евдокимова, Н.А.Емельянова, Т.А.Козловой, Ю.М.Козлова., А.Н.Кокотова, О.Е.Кутафина, Л.П.Куракова, В.А.Лапина, А.И.Лукьянова, Г.С.Михайлова, Л.А.Окунькова, М.И.Пискотина, Я.Ю.Старцева, В.Е.Севрюгина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, МХФарукшина, К.Ф.Шеремета, А.Н.Широкова, А.И.Черкасова, В.Е.Чиркина, Г.Н.Чеботарева и др.
В последние годы появилось на свет много новых и актуальных юридико-политических исследований, выполненных по системе различных фондов. Здесь следует упомянуть, прежде всего, серию докладов - "Библиотека муниципального служащего" - по линии Московского общественного научного фонда, регулярно издаваемых в течение уже нескольких последних лет.
Ценный материал представляют публикации и выступления юристов и управленцев-практиков, работников муниципальных органов, множество из которых вышли как в виде сборников докладов, так и отдельных статей. Масса таких статей и выступлений, которая опубликована в последние годы, несомненно очень ценна для дальнейшего теоретического анализа и, конечно, способствует прогрессу местного самоуправления.
Наконец, нельзя не сослаться на правовые комментарии к законодательству о местном самоуправлении, которыми внесен существенный вклад в общую разработанность темы "муниципальных компетенций"2.
Что касается зарубежной литературы, то вопросам компетенций западными авторами уделяется, как правило, значительно больше внимания , чем российскими. Безусловно, в сравнительном плане обращение к ним весьма полезно.
В целом анализ отечественной литературы по муниципальному праву показал, что при всей несомненной ценности и объективности изданных научных трудов, в которых исследуются вопросы компетенции местного самоуправления, не стал предметом отдельного монографического исследования собственная компетенция местного самоуправления. В большинстве изданных работ по муниципальному праву методы формирования, толкования и реализации собственной компетенции муниципальных органов не стали предметом самостоятельного анализа. Нельзя сказать, что эта часть муниципальных компетенций не получила отражения в указанных работах. Однако нельзя не признать и то, что ей отведено, как правило, непропорционально малое место в общей системе муниципальных компетенций. Значительно больше внимания в указанных научных трудах традиционно уделяется государственным функциям местных органов власти и управления.
Следует отметить, что в исследованной литературе по муниципальному праву не получили должного анализа и оценки также некоторые другие аспекты компетенций местного самоуправления. Между тем важно заметить, что издание столь большого количества монографий, статей и иных публикаций по проблемам местных компетенций и их отграничения от государственных предопределило появление ряда новых нормативных актов в этой сфере, а также совершенствование уже имеющихся. Многие из них4 пока также не вовлечены в общий анализ с точки зрения "формирования" и "обеспечения" компетенций местного самоуправления.
Объектом научного исследования является юридическая компетенция местного самоуправления.
Предметом данного исследования являются нормы права, которыми регулируется порядок и правила формирования полномочий и предметов ведения местного самоуправления, их объём и обеспечение, а также основанные на них правоотношения.
Целью предпринятого диссертационного исследования является разработка теоретических вопросов правовой регламентации распределения полномочий и предметов ведения между органами местного самоуправления и государственной власти Российской Федерации и на их основе формулирование предложений по совершенствованию правового регулирования правоотношений в данной сфере.
Задачи исследования:
- анализ действующего законодательства Российской Федерации в той части, которая относится к регламентации компетенции местного самоуправления;
- изучение и осмысление способов формирования и обеспечения компетенций местного самоуправления;
- исследование правовых форм реализации органами местного самоуправления своих полномочий, их нормативной силы и места в системе иерархии правовых актов российского государства;
- выяснение объёма полномочий муниципальных органов и актуальных проблем в законодательстве Российской Федерации об их разграничении с государством;
- формулирование методов дальнейшего совершенствования российского законодательства, регулирующего порядок и правила формирования оптимального объёма муниципальных компетенций, их обеспечения, а также [эффективной] деятельности органов местного самоуправления. Указанными выше задачами обусловлены выносимые на защиту основные положения:
1. Действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации, регламентирующее компетенцию местного самоуправления, не может быть признано удовлетворительным и в достаточной мере эффективным. Это негативно отражается на реализации местного самоуправления в целом.
2. Объём местных компетенций, методы их формирования и обеспечения далеко не соответствуют политико-правовому статусу местного самоуправления в РФ как общественного - негосударственного образования. Круг общественных задач и полномочий, как правило, незначителен и законодательно оформлен очень неудовлетворительно. Государственные задачи,
- напротив, являясь по законодательству "отдельными и ограниченными", подробно сформулированы, являются объектом государственного контроля и подвержены государственному вмешательству в их осуществление на всех стадиях.
3. Следует признать, что муниципальные органы входят в систему гос. органов на местах, поскольку они выполняют, как сказано в Европейской Хартии 1985г., "значительную часть государственных дел". По крайней мере на уровне современного развития, органы местного самоуправления РФ необъективно считать только общественными органами, независимыми от государства. Для настоящего равноправия с государством у органов местного самоуправления на сегодня недостаточно властного или административного ресурса. Таким признанием в духе Европейской Хартии 1985г. можно избежать антагонизма между разными уровнями государственного управления, который довольно искусственно законодательно сформирован. Следует признать юридически в федеральном и региональных законах о местном самоуправлении его государственно - правовой характер а также поддержать "государственную" концепцию местного самоуправления.
4. В связи с этим, объём и содержание полномочий органов местного самоуправления более соответствует термину "местное управление". С учётом того, что в некоторых странах термин "местное самоуправление" находится в таком же ходу, как и "местное управление", то российское законодательство должно воспринять термин "местное управление" наряду с "местным самоуправлением".
5. Существующее законодательное оформление вопросов местного значения в РФ не позволяет эффективно разграничить собственные и государственные полномочия и предметы ведения. Поэтому необходимо продолжить принятие законодательных актов, которые конкретизировали бы правовые полномочия органов местного самоуправления и средства их гарантирования.
Теоретико-методологическая база исследования. В качестве теоретике методологической основы диссертации использованы научные труды как российских, так и зарубежных учёных-юристов, в которых разработана доктрина конституционно-правового статуса местного самоуправления. Особое значение для исследования имели монографии и статьи, относящиеся к вопросам компетенций местного самоуправления и его органов, а также разграничения правовых полномочий муниципальных органов и органов государственной власти РФ.
Для исследования проблем муниципальных компетенций использован ряд научных методов. Среди них - системно-юридический, нормативный, логический, а также метод сравнительного правоведения.
Определение места и значения правотворческой деятельности органов местного самоуправления в системе их совокупных праворегулятивных полномочий осуществлялось при помощи системного или системно-юридического метода исследования.
Действующее законодательство о местном самоуправлении и его правотворческих полномочиях изучалось с применением формально-юридического или нормативного метода. На его основе были рассмотрены конституции России, Германии, Франции, федеральные законы о местном самоуправлении. Помимо этого, изучено региональное законодательство субъектов РФ в данной сфере, а также уставы и прочие правовые акты самих органов местного самоуправления.
Проведённое исследование также потребовало использования таких научных приёмов, как анализ и синтез, при помощи которых, например, законы о местном самоуправлении рассматривались по отдельности, а затем синтезировались их общие черты и закономерности.
В работе использованы, в том числе, методы дедукции и индукции. Зная основные теоретические концепции, относящиеся к правовой природе местного самоуправления и сфере их правовых полномочий (общественная и государственная теории местного самоуправления), были осуществлены некоторые логические выводы, подтверждаемые современным эмпирическим материалом.
На основе опыта зарубежных стран метод индукции и аналогии также способствовал некоторым выводам об общих закономерностях функционирования местного самоуправления как в Российской Федерации, так и в тех странах, которые взяты для рассмотрения.
Логический метод использован во взаимосвязи со всеми перечисленными методами. Получение выверенных выводов, а также завершенность работы стали возможными с его применением.
Научная новизна диссертации. Новизна состоит в том, что для научного осмысления избран аспект, который в самостоятельном виде, как независимое целостное научное исследование, пока не выделялся и в виде отдельного аналитического труда в современной отечественной литературе не рассматривался. Если государственные функции местного самоуправления изучены и представлены как в законодательстве, так и в доктрине определенно широко, то их собственные компетенции рассматриваются, как правило, поверхностно. Большинство российских исследований местного самоуправления не уделяет детального внимания собственным компетенциям муниципальных органов. Поэтому определенная новизна подхода заключается в том, что на передний план исследования выдвинуты именно собственные полномочия местных органов в отличие от указанного традиционного ("государственного") подхода.
Следует сказать, что ранее не получали подробного освещения такие базовые полномочия местного самоуправления, без которых, как справедливо отмечалось, невозможно эффективное исполнение всех остальных. Это право на собственный контроль за исполнением всеми хозяйствующими субъектами, находящимися на территории местного сообщества, местных правоустановлений.
То же самое можно утверждать и в отношении другого права локальных органов власти - права на санкцию. И то и другое полномочия являются обеспечительной гарантией местного самоуправления. Поэтому и новизной, и дополнительной сложностью предпринятого исследования стало то, что для него взяты малоосвещенные аспекты муниципальных компетенций.
В то же время проделанная работа позволила утвердиться в правильности уже существующей теории местного самоуправления, а именно, теории "государственной природы местного самоуправления".
В качестве новизны можно указать и то, что в научно-аналитический оборот по данной проблеме введен и ряд новых законодательных актов Российской Федерации и регионов, которые вступили в силу или приняты в самое недавнее время (в 2000 - 2001 гг.).
Теоретическая и научно - практическая значимость работы.
Проделанное исследование способствует систематизации действующего законодательства Российской Федерации в части, относящейся к собственной компетенции местного самоуправления. В особенности в сфере контрольных полномочий и права ответственности (права на санкцию). В определенной мере восполнен пробел и в части, касающейся правовых форм реализации муниципальных полномочий. Попытка определить объёмы собственной и государственной компетенций в общем объеме местных компетенций даст возможность более определенно разграничить их и позволит использовать данный материал в законодательной работе по дальнейшей конкретизации правовых полномочий органов местного самоуправления и средств их гарантирования.
Значение в учебно-методическом плане полученного в результате исследования материала видится в том, что он может быть использован при подготовке и чтении учебного курса "муниципальное право", а также "конституционное право". В известной части он может быть использован и в преподавании европейского права.
Апробация работы. Основные положения диссертации неоднократно докладывались на различных научно-практических конференциях, заседаниях Госсовета Республики Татарстан, комитетов и комиссий Госсовета РТ, отдела правоведения и политологии Института социально-экономических и правовых наук Академии наук Татарстана, кафедре конституционного и международного права Казанского государственного университета. Некоторые положения, отражающие основное содержание работы, опубликованы в виде самостоятельных статей автора.
Структура диссертации. Работа состоит из трех глав, каждая из которых разделена на параграфы. Она включает также введение, заключение, список использованной литературы.
