Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико- и историко-правовые основы формирования компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере 14
1.1. Теоретико-правовые основы определения и закрепления компетенции органов местного самоуправления 14
1.2. Компетенция органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере в России в период с XI до конца XIX- начала XX веков 41
1.3. Компетенция органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере в России в условиях перехода к современной модели самоуправления 81
1.4. Сравнительно-правовой анализ компетенции органов местного самоуправления в зарубежных странах 104
Глава 2. Современное состояние и проблемы совершенствования регламентации компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере 128
2.1. Компетенция органов местного самоуправления в области планирования и бюджетно-финансовой деятельности 128
2.2. Компетенция органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью 149
2.3. Компетенция органов местного самоуправления в области развития хозяйственной деятельности населения, торговли, общественного питания и бытового обслуживания 160
2.4. Компетенция органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства 176
2.5. Компетенция органов местного самоуправления в области строительства, транспорта, автомобильных дорог и связи 193
Заключение 207
Список использованной литературы 213
- Теоретико-правовые основы определения и закрепления компетенции органов местного самоуправления
- Компетенция органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере в России в период с XI до конца XIX- начала XX веков
- Компетенция органов местного самоуправления в области планирования и бюджетно-финансовой деятельности
- Компетенция органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации выводит органы местного самоуправления за пределы системы органов государственной власти, она признает и гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий. Поэтому главным вопросом оптимизации деятельности органов местного самоуправления является четкое определение их прав, обязанностей и ответственности, а также изменение правоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, получив статус самостоятельных органов публичной власти, становятся субъектами, участвующими в формировании и реализации системы права РФ. Следовательно, от того, насколько правильно по существу и точно по определению будет установлена компетенция того или иного органа местного самоуправления, будет зависеть не только эффективность, четкость и слаженность деятельности самого органа, но и определена роль этого органа в выполнении функций единой системы публичной власти, очерчены пределы, формы и методы его деятельности. Слабая правовая регламентация компетенции органов местного самоуправления, напротив, создает дублирование функций этих органов, частое (иногда необоснованное) внесение изменений и дополнений в их структуру, попытки замены территориальных связей управлением через искусственно созданные структуры .
Б.М. Лазарев отмечал: «Компетенция органа — один из главных факторов, от которых зависит его структура... Очерчивание правовыми нормами компетенции — непременное условие проведения в жизнь
принципа ответственности в управлении...» .
1 Как это, например, произошло в Ставропольском крае с территориальными (районными)
государственными администрациями, создание которых существенно разбалансировало систему местного
самоуправления в крае.
2 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. — М.: Юридическая литература, 1988. —
С. 233.
В настоящее время правовая регламентация статуса и компетенции органов местного самоуправления осуществляется преимущественно законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, что привело к отсутствию системной связи в процессе определения предметов ведения - по уровням, а компетенции различных органов местного самоуправления - по уровням и типам. Отсюда либо «выпадение» норм, либо их дублирование, что породило серьезные недостатки в процессе решения вопросов местного значения. Особо остро стоит эта проблема в финансово-экономической сфере деятельности муниципальных органов. Остались в стороне нормы о полномочиях по созданию внебюджетных фондов, о финансировании отдельных государственных полномочий, о расходных полномочиях органов местного самоуправления и мн. др. Нет единообразия в регулировании и понимании форм и способов участия органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях, в том числе реализации прав собственника.
Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»2 принципиально изменил подходы Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к правовой регламентации местного самоуправления в целом, с добавлением новых положений, касающихся финансово-экономической основы организации и функционирования муниципальной власти. Срок введения Федерального закон №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в действие отнесен на 2006 год, что позволяет провести необходимее для вступления его в силу организационные
1 Законы неразрывно увязывают отношения по поводу муниципальной собственности и местных финансов.
Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью
органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер.
2 См.: //Собрание законодательства РФ. - 2003. - №40. - ст. 3822. Далее - Федеральный закон №131-Ф3 «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Вступает в силу в полном объеме с 1
января 2006 года.
3 См.: //Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506; 1996.- № 17. - Ст. 1917; 1996. - № 49. - Ст.
5500; 1997. - № 12. - Ст. 1378; 2000. - №32. - Ст. 3330; 2002. - №12. - Ст. 1093. Далее- Федеральный закон №
154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
мероприятия, которые уже начаты во многих субъектах РФ. Кроме того, такой срок вступления указанного закона в силу позволит принять необходимые изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, привести в соответствие конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований.
В связи с вышеизложенным, представляется актуальным дальнейшее доктринальное исследование компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере и выработка научно обоснованной концепции реформирования финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления с учетом новелл, привнесенных Федеральным законом №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Степень научной разработанности проблемы. В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных комплексному исследованию компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере. Так, Незнамова ЕА. рассматривает общие вопросы компетенции исполнительных органов местного самоуправления1, Логвинов В.П. разработал общетеоретические проблемы природы компетенции органов местного самоуправления и её гарантированное2.
Различные аспекты исследуемой проблемы рассматриваются в работах отечественных и зарубежных авторов по истории и теории государства и права, зарубежного и отечественного конституционного права, муниципального права, государственного управления и местного самоуправления.
Среди них можно назвать труды С.А.Авакьяна, И.А. Алексеева, С.С.Алексеева, Л.В. Акопова, Г.В. Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Л.Бачило, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, Л.А.Велихова, Н.В. Витрука,
1 Незнамова, Е.А. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления: Дне. ... канд. юрид.
наук. - М., 2000.
2 Логвинов, В.П. Компетенция органов местного самоуправления: Объем, формирование, разграничение,
гарантии: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2002.
И.В.Выдрина, Б.Н.Габричидзе, А.Г.Гладышева, Ю. А. Дмитриева,
Н.А.Емельянова, А.А.Замотаева, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского,
В.Т.Кабышева, Ю.М.Козлова, Е.И.Козловой, С.В.Корсаковой,
Е.И.Колюшина, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, М.И. Кукушкина,
О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.Е.Лаптевой, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева,
В.М.Манохина, B.C. Мокрого, И.В.Мухачева, Н.А.Михалевой, Е.Е.
Некрасова, В.С.Нерсесянца, В.С.Основина, В.А.Пертцика, А.Н. Писарева,
А.И. Попова, А.Е.Постникова, Н.В.Постового, В.А.Прокошина,
В.А.Ржевского, Н.Г.Салищевой, А.Я.Сливы, Н.С.Тимофеева,
Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева, А.И.Черкасова, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной и др.
Современное состояние изучения местного самоуправления во многом основывается на результатах многолетних исследований дореволюционных русских ученых - юристов. В диссертации анализируются труды В.П.Безобразова, А.В.Васильчикова, А.Д.Градовского, И.И.Евтихиева, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, В.НЛешкова, А.Г.Михайловского, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, Б.Н.Чичерина и др. Дореволюционные исследователи, несмотря на самобытность российского опыта местного самоуправления, реализуемого в земской реформе, находились под сильным влиянием муниципальных концепций, выработанных и широко представленных в трудах Ж.Бордо, Р.Гнейста, Г.Еллинека, О.Зеевальда, Ф.Кирхенхайма, О.Лабанда, Э.Мейера, Р.Моля, Л.Штейна и др.
Значительный интерес к разработке проблем местного самоуправления проявляют экономисты, представители науки управления. Их исследования по вопросам территориальной организации производства, управления, материального обеспечения, занятости, формирования и развития территориально-производственных систем управления заметно обогатили научное знание об управлении социально-экономическими процессами в их локальном проявлении и во многих аспектах по-новому раскрыли значение
функционального подхода в управлении. Аналитические выводы, сделанные автором в результате исследования, основаны на изучении работ ученых-экономистов: Б.М Гринчеля, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, В.П. Шкредова и др.
Цель и задачи исследования. Исследование компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере проводится с целью выявления особенностей реализации концептуальных положений и действующего законодательства о компетенции органов местного самоуправления в области муниципальной экономики; определения основных направлений совершенствования соответствующих правовых норм, регулирующих эти отношения.
В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:
исследовать с учетом новых подходов и знаний понятие и особенности реализации компетенции местного самоуправления в целом и органов местного самоуправления в частности;
выявить роль и место отдельных государственных полномочий в объеме компетенции органов местного самоуправления;
раскрыть вопросы исторического развития российского законодательства в части регламентации финансово-экономической компетенции органов местного самоуправления;
проанализировать элементы финансово-экономической компетенции органов местного самоуправления с учетом зарубежного опыта;
раскрыть содержание финансово-экономической компетенции органов местного самоуправления в современный период в Российской Федерации;
исследовать многоуровневый механизм правового регулирования финансово-экономической компетенции органов местного самоуправления в РФ, субъектах РФ и уставах муниципальных образований;
раскрыть юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации финансово-экономической компетенции органов местного самоуправления;
сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, закрепляющих различные аспекты осуществления финансово-экономических полномочий органами местного самоуправления;
предложить авторское понимание закономерностей, перспектив и тенденций развития финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу реализации органами местного самоуправления компетенции в финансово-экономической сфере.
Предмет исследования. Предметом исследования служат проблемы совершенствования компетенционных и функциональных аспектов финансово-экономической деятельности муниципальных органов, а также предпосылки и условия эффективности этой деятельности.
Теоретические и методологические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе комплексный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, логический, социологический, статистический и др.
Теоретическую базу исследования составляет литература по философии, истории государства и права, общей теории права и государства,
конституционному, муниципальному и другим отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и др.
В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского, земельного и др. отраслей права, материалы периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет одну из первых попыток комплексного анализа компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере с учетом положений Федерального закон от 16.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:
Компетенция органов местного самоуправления выступает в качестве специфической категории, характеризующей положение органов местного самоуправления в системе организации публичной власти, и может быть определена как совокупность целей и задач, функций и полномочий (прав и обязанностей особого рода) этих органов публичной власти. В данном случае «совокупность» употребляется в смысле сочетания, соединения всех элементов, входящих в понятие «компетенция».
Компетенцию органов местного самоуправления как институт муниципального права необходимо рассматривать, с одной стороны, с позиции продолжения публично-властного механизма на уровне муниципального образования; с другой стороны, в направлении выявления в её содержании самоуправленческих начал.
При определении характера и пределов правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в финансово-
экономической сфере предлагается исходить из того, что они являются примером специфического субъекта правоотношений, сочетающего в себе как гражданско-правовые признаки, так и признаки публично-властного образования, осуществляющего организацию местных общественных процессов и решающего вопросы местного значения, возложенные на него в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При установлении компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере необходимо увязывать полномочия с целями как долгосрочными ориентирами деятельности этих органов. Историко-правовой анализ развития компетенции муниципальных органов в финансово-экономической сфере позволяет утверждать, что «забота о хозяйственных делах» на протяжении всей истории местного самоуправления в России была важнейшим направлением деятельности органов местного самоуправления, однако осуществлялась в условиях достаточно жесткого контроля со стороны государственных органов. Она имела ярко выраженную тенденцию к постоянному расширению: со временем ее масштабы и объем возрастали, в сферу ее действия вовлекались новые отношения. Причем, ни в законодательстве, ни на практике не было четкого разграничения полномочий государственных органов на местах и органов местного самоуправления.
Совершенствование института компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере связано с разграничением нормотворческой компетенции и определением пределов правового регулирования экономической деятельности самими муниципальными образованиями. Законодательное определение этого института должно быть более строгим и обоснованным, исключающим противоречия.
В целях соблюдения ст. 132 Конституции РФ следовало бы ч. 4 ст. 52 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которая гласит: «Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов» дополнить словами «в части выполнения отдельных государственных полномочий».
Исключить ст. 75 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которая предусматривает возможность перехода полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления в руки органов государственной власти (например, при наличии крупной просроченной задолженности муниципального образования) и, таким образом, включения органов местного самоуправления данного муниципального образования в систему органов государственной власти, что противоречит ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.
Предлагается органы и должностные лица местного самоуправления рассматривать в качестве муниципально-властных субъектов, наделенных отдельными правомочиями, связанными с владением, пользованием или распоряжением объектами муниципальной собственности. В связи с этим необходимо ввести в законодательство Российской Федерации нормы, определяющие правовое положение юридического лица, сочетающего в себе публично-правовые и частноправовые признаки и выступающего в муниципально-правовых отношениях.
10. Предлагается внести соответствующие изменения в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, которые предоставят органам местного самоуправления возможности для судебной защиты их нарушенных прав в сфере финансово-правовых отношений. В настоящее время органы местного самоуправления, являющиеся представителями муниципального образования в публично-правовых отношениях, лишены права отстаивать в судебном порядке свои права на источники доходной части местного бюджета.
Научная и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование компетенции органов местного самоуправления, а также её законодательного регулирования. В диссертации решен ряд вопросов, связанных с содержанием, источниками и способами регулирования компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, а также при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов федерального и регионального законодательства по вопросам финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления; кроме того, в учебном процессе при преподавании курса муниципальное право, спецкурсов, посвященных проблемам финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и международного права Ставропольского государственного университета, где было проведено ее обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора; излагались в докладах на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета; кафедры права Армавирского православно-социального института;
использовались в учебном процессе Ставропольского государственного университета и Армавирского православно-социального института. Кроме того, основные результаты исследования используются в практической деятельности Городской Думы и Администрации Муниципального образования г. Армавир.
Структура и объем работы. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили его структуру, которая включает в себя введении, две главы, объединяющие девять параграфов, заключение, список использованной литературы.
Теоретико-правовые основы определения и закрепления компетенции органов местного самоуправления
Статус органов местного самоуправления определяется, прежде всего, объемом полномочий соответствующих органов. Вопрос о компетенции органов местного самоуправления относится к числу базовых в науке и практике. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере органы местного самоуправления выполняют свои функции в государстве, каковы их взаимоотношения с органами государственной власти и иными публичными институтами.
Вопрос о толковании компетенции органов публичной власти, в том числе органов местного самоуправления дискуссионнен1.
Понятие «компетенция органов местного самоуправления» по содержанию мало чем отличается от общего теоретического определения «компетенция органов власти». Причина же разногласий в том, что понятие «компетенция органов местного самоуправления» то отождествляется с правоспособностью этих органов, то смешивается с иными понятиями, например, «предметы ведения», «круг вопросов» и т.п.
Российское законодательство четкого толкования понятия «компетенция органов местного самоуправления» не дает. Более того, не всегда применяется это понятие даже тогда, когда по сути дела речь идет о компетенции тех или иных муниципальных органов. В Федеральном законе №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 1 речь идет о «вопросах местного значения»; в ст. 6 - о «предметах ведения местного самоуправления» в смысле «вопросов местного значения», об их «ведении»; в ч. 3 ст. 14 - о «компетенции органов местного самоуправления»; в ч. 3 ст. 16 - о «компетенции главы муниципального образования»; в ст. 18 - о «полномочиях депутатов, членов выборных органов»; в ст. 32 - о «компетенции органов местного самоуправления»; в ст. 43 и 46 - о «правах местного самоуправления»; в ст. 50 - о «полномочиях органов местного самоуправления».
«Длительное использование всех названных понятий, - отмечает Тихомиров Ю.А., - имеет историческое объяснение. Менялось и меняется их содержание и соотношение между собой. В то же время становится очевидной другая картина. Метод понятийных рядов, используемый в философии и теории права, позволяет, во-первых, найти правильное соотношение понятий по их «весу» и характеру отражения явлений, во-вторых, выделить базовое, ключевое понятие. Таковым для публичного права и является понятие «компетенция», остальные же служат видовыми понятиями, призванными отражать те или иные грани явлений в публично-правовой сфере общества и государства»1.
Вообще, понятие «компетенция» происходит от латинского «competentia» - добиваться, соответствовать, подходить. В новейших энциклопедиях определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях . Ряд авторов определяют компетенцию как единство предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей) данного органа3.
По мнению О.Г. Румянцева и В.Н. Додонова, компетенция — это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)1. М.В. Баглай считает, что компетенция публичного органа — это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа2.
По определению Б.М. Лазарева, «компетенция имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают по знаниями (ведают что-то) и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»)»3.
Д. А. Ковачев определял компетенцию государственного органа как «юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающее место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно»4.
B.C. Пронина включала в понятие «компетенция органа управления» его задачи, функции, права и обязанности5.
Л.А. Велихов предлагает рассматривать термин "муниципальная компетенция" в широком и узком смысле. "В первом случае в нее войдут всё права и обязанности городских самоуправлений и вообще весь установленной круг деятельности последних; во втором случае под компетенцией понимается круг ведомства, разрешенного представителям городского населения свободно и факультативно. Причем как специально предоставленные городскому самоуправлению юридические права, так и принудительно возложенные на них обязанности могут быть рассматриваемы особо".
По мнению других авторов, под компетенцией местного самоуправления следует понимать "круг предметов его ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также права и обязан-ности органов местного самоуправления" .
Н.В. Постовой подчеркивает: "Компетенция местного самоуправления - это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления"3.
И. И. Овчинников отмечает: "Под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные законодательством, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном порядке минимального уровня такой обеспеченности) права, обязанности и предметы ведения муниципальных образований, которые они осуществляют в пределах своей территории"4.
Компетенция органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере в России в период с XI до конца XIX- начала XX веков
История общинного и городского самоуправления в России, как и в зарубежных странах, уходит своими корнями в глубину веков. Его особенности зависели от социально-экономической структуры общества, конкретных исторических условий. Однако сохранялась и определенная преемственность традиций и форм самоуправления. Представляется обоснованным рассмотрение историко-правовых аспектов появления и образования компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить количественный и качественный рост экономических функциональных задач местного самоуправления для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на протяжении всей истории. Как известно, каждая Древнерусская земля, по существу, была городом-государством в классическом смысле этого термина. Примечательно, что в скандинавских источниках Киевская Русь называлась Gardariki («Царство городов»)1. В эпоху Киевской Руси местное самоуправление осуществлялось доверенными людьми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. Важную государственную и политическую функцию выполняло народное собрание (вече). Выросшее из традиции племенных сходов, оно приобретает более формализованные черты: для него готовится «повестка дня», подбираются кандидатуры выборных должностных лиц, в качестве организационного центра действуют «старцы градские». Определялась компетенция вече: при участии всех свободных (правоспособных) жителей города (посада) и примыкавших поселений (слобод) решались среди прочих и вопросы налогообложения. Особым статусом обладала территориальная община (вервь). В ее компетенцию входили земельные переделы (перераспределение земельных налогов), налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их перераспределением и др. Уже при детальном рассмотрении эпохи мы встречаем попытки создания экономической базы самоуправления. Ресурсы для своего существования местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного населения). В Уставе и грамоте Ростислава Смоленского, например, указывается: «А во Врочницех (200) гривен, то ти из того взяти епископу 20 гривен; а в Торопчи дани четыреста гривен, а епископу с того взяти 40 гривен» и т.д.1
Особую ценность для исследователей представляет опыт в установленной области Новгорода, не случайно называемого Господином Великим Новгородом. Как мы уже отметили, власть князя над городами к началу XII века стала ведущей, однако в Новгороде исторический процесс шел в противоположном направлении, и роль князя со временем свелась к функциям посредника и мирового судьи, привлекаемого для этого городом. Одной из важнейших гарантий новгородской вольности были «ряды» (договоры), заключаемые Новгородом с приглашенным князем . При заключении «рядов» (договоров) с приглашенными князьями новгородцы весьма скрупулезно определяли свои финансовые отношения с ними, а так же его доходы, стараясь при этом исключить возможность казнокрадства и злоупотреблений. Князь получал с новгородских волостей, не входивших в состав древнейших коренных владений Новгорода (Волока, Торжка, Вологды, Заволочья и др.), так называемый дар. Сверх этого он получал от новгородцев своего рода дополнительный дар, направляясь княжить в Новгород по приглашению, однако он лишался этого вознаграждения, уезжая в свою вотчину из Новгородской земли. «Когда, княже, поедешь в Новгород, тогда дар тобе имети, а коли, княже поедешь из Новгорода, то дар не надобе» . Боясь того, что Заволочье отпадет от Новгорода, новгородцы старались не допускать прямых отношений князя с этой обширной и важнейшей для них волостью, поэтому требовали в договорах, чтобы князь отдавал на откуп новгородцам свои заволоцкие сборы. В случаях, когда князь осуществлял сборы самостоятельно, он был обязан посылать в Заволочье сборщика налогов не из своей вотчины, а из Новгорода, а тот не имел права отвозить собранную дань в княжескую вотчину, минуя Новгород. Таким образом, Новгород имел возможность осуществлять действенный контроль за всей операцией по сбору дани и ее последующим направлением в княжескую вотчину.
После татарского нашествия на Русь, на Новгород среди прочих, был наложен ордынский «выход» - дань. Татары поручали сбор этого выхода, названного черным бором (т.е. повальным, поголовным налогом), Великому князю Владимирскому, который обычно правил и Новгородом. Новгородцы черный сбор собирали сами, передавали его великому князю, который и доставлял его в Орду.
Кроме указанного выше дара, князь пользовался в Новгородской земле судными и проезжими пошлинами, правом на рыбную ловлю, сенокосами, правом заниматься пчеловодством и охотой. «А в Ладогу тобе слати осетрника и медовары». Однако всеми этими доходами и угодьями он пользовался по правилам, точно определенным в ряде (договоре), в урочное время и в установленных размерах. «А ездить тобе, княже, в Ладогу на третье лето». Самое важное, что было закреплено в договоре, это то, что князь не имел права на всей территории Новгородской земли иметь каких-либо источников дохода, независимых от Новгорода. При этом новгородцы более всего возражали против того, чтобы князь был вправе завязать непосредственные юридические и хозяйственные связи, которые не были бы санкционированы и согласованы с выборной новгородской властью (прежде всего, посадником) и давали бы возможность князю пустить в Новгородской земле прочные корни. Поэтому в договорных грамотах особым условием князю и его княгине, боярам и дворянам, пришедшим в Новгород вместе с князем, запрещалось приобретать или заводить села и слободы и особенно принимать людей «в заклад», т.е. в личную зависимость1.
С такой же точностью, как отношения князя и Новгорода в области финансов, в рядах (договорах) были определены отношения князя и к новгородской торговле, т.к. именно внутренняя и внешняя торговля была основным жизненным нервом города-государства. Поэтому, как уже отмечалось не раз, князь был необходим Новгороду не только для обороны границ, но и для обеспечения его торговых интересов.
Князь обязан был обеспечивать на всей территории Новгородской земли свободное и безопасное передвижение новгородским купцам и возможность беспрепятственно пересекать рубежи, т.е. «гостить без рубежа», без задержки. При этом было точно определено, какие пошлины взимать князю с каждой новгородской ладьи или торгового воза, прибывавшего в Новгород.
В Новгороде довольно рано появляются заморские купцы с Запада. Около середины XII века в Новгороде обосновались купцы с острова Готланд, из города Визби, который был в те времена средоточием торговли на балтийском побережье. По договорным грамотам князь был вправе участвовать в торговле Новгорода с заморскими купцами исключительно через новгородских посредников. Он не имел права не только закрывать иностранные торговые дворы, но даже ставить к ним своих приставов. Таким образом, новгородская внешняя торговля была надежно защищена от произвола со стороны князя.
Компетенция органов местного самоуправления в области планирования и бюджетно-финансовой деятельности
Планирование является одной из основных функций любого управления и представляет собой определение направлений, целей, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей тех или иных процессов.
Планирование в системе местного самоуправления призвано стать всеобщей формой связи и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований на основе координации органами местного самоуправления участия в нем предприятий, организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнес к предметам ведения муниципальных образований комплексное социально-экономическое развитие их территорий, закрепил за органами местного самоуправления право координировать участие в этом процессе предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципальных образований.
Органы местного самоуправления вправе объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан и местного бюджета для строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры.
Планирование как функция управления должно осуществляться всей системой органов местного самоуправления и структурных подразделений местной администрации. За организацию разработки и исполнения планов и программ развития муниципальных образований несет ответственность глава муниципального образования (глава местной администрации). Принятие планов, программ и утверждение отчетов об их исполнении находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. Важнейшие планы (комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), генеральные планы городских и сельских поселений и т. п.) целесообразно выносить на всенародное обсуждение, а затем — на местный референдум.
Основные задачи комплексного социально-экономического развития муниципальных образований: выявление потребностей в улучшении качества жизни населения муниципального образования, в развитии материальной и непроизводственной сферы его хозяйства; определение экономического, финансового, природно-ресурсного, производственного, инвестиционного, трудового потенциала муниципального образования; обоснование системы стратегических и тактических целей; определение рациональных направлений достижения намеченных задач социально-экономического развития; определение материальных и финансовых ресурсов, необходимых для достижения намеченных целей; формирование механизмов осуществления стратегических целей и ориентиров и решения тактических задач.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований должно представлять собой симбиоз плана и рынка, основанный на партнерских отношениях органов местного самоуправления с различными субъектами хозяйствования. Он должен включать в себя ориентацию на саморазвитие, мобилизацию собственных возможностей и ресурсов. В этих целях органы местного самоуправления должны наладить учет показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования, на основе унифицированной системы, утвержденной постановлением Госкомстата Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 2.
Комплексное социально-экономическое планирование развития муниципальных образований должно носить демократический характер и предусматривать участие в нем населения, общественных объединений граждан. Это требование вытекает из социальной природы местного самоуправления и правовых установлений, содержащихся в действующем законодательстве.
Особое значение имеет планирование и прогнозирование объемов финансовых ресурсов муниципального образования. Местные финансы и местный бюджет муниципальных образований регулируются Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1, Бюджетным кодексом Российской Федерации2, Налоговым кодексом Российской Федерации3.
По Конституции в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, обеспечение контроля за их соблюдением (п. 1 ст. 71), а органы местного самоуправления, их должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и федеральные законы (п. 2 ст. 15). Поэтому основа правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, предметы их ведения, полномочия и компетенция находятся в зависимости от законодательных решений федеральных органов государственной власти. Так, в соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти, не обременяя себя, гарантируют органам местного самоуправления «три права»:
право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
право представительных органов местного самоуправления распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшихся в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов и уменьшения расходов;
компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решении органов государственной власти.
Однако уже п. 4 той же статьи право самостоятельного использования средств местных бюджетов ограничивается на стадии формирования цветных бюджетов путем применения единой методологии государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Таким образом, право самостоятельно определять порядок использования финансовых средств ставится в зависимость от стандартов и норм, установленных иным субъектом правовых отношении (органом государственной власти), определяющим за органы местного самоуправления этот порядок. Кроме того, в соответствии с н. 8 ст. 5 того же Закона органы местного самоуправления должны отчитываться об исполнении местных бюджетов в установленном порядке, что свидетельствует о достаточно усеченном праве собственности муниципальных образований на самостоятельное распоряжение местными финансами.
Компетенция органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью
Муниципальное образование как участник гражданско-правовых отношений имеет закрепленное за ним на праве собственности обособленное имущество, расчетный и иные счета в банках. Этот признак местного публично-правового образования выделялся еще представителями дореволюционной российской юридической школы. К примеру, Б. Н. Чичерин отмечал, что территориальная община является юридическим лицом, владеющим имуществом .
В настоящее время муниципальному образованию, как и любому субъекту гражданских правоотношений, для участия в имущественных правоотношениях необходимо иметь обособленное имущество, выступающее гарантией его имущественной ответственности. Именно это обстоятельство является одной из причин, в силу которых законодатель закрепил за муниципальными образованиями определенный имущественный комплекс, пообъектный состав которого нормативно зафиксирован в Постановлении Верховного Совета РСФСР «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г.1, а также в ст. 29 Закона РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Указанное в приведенных нормативных актах имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является в соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью , а муниципальное образование (если его рассматривать как самоорганизованное в правовой форме местное население) реализует правомочия владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности.
Поскольку в соответствии с п. 1 и 2 ст. 209 ГК РФ муниципальному образованию как собственнику муниципального имущества принадлежат права владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, то оно вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать муниципальное имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Следует особо отметить, что управление собственностью муниципального образования имеет достаточно сложную систему. Необходимо акцентировать внимание на том, что наряду с муниципальным образованием выделяются и иные субъекты, реализующий отдельные правомочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, а именно: 1) население, самоорганизованное в форме муниципального об разования, которое реализует основные правомочия права муниципальной собственности: а) посредством местных референдумов; б) через выборные органы местного самоуправления; в) через органы территориального общественного самоуправления; г) через другие образуемые в муниципальном образовании органы местного самоуправления; 2) местный представительный орган; 3) глава муниципального образования и вся подчиненная ему совокупность муниципальных органов, должностных лиц, муниципальных служащих и просто работников муниципальных предприятий и учреждений.
Вместе с тем, как указывает М. И. Брагинский , специфика решения вопроса о дееспособности муниципальных образований решена в правовой науке достаточно определенно и сводится к нескольким обстоятельствам. Во-первых, кто бы ни осуществлял действия от имени муниципального образования, именно оно должно быть признано носителем соответствующих прав и обязанностей. Во-вторых, публичное образование само является носителем субъективных прав и обязанностей, хотя приобретать и осуществлять эти права и обязанности оно может, лишь действуя через определенные органы. В-третьих, к органам, посредством которых публичные образования осуществляют свои юридические и фактические действия, имеющие гражданско-правовое значение, относятся органы местного самоуправления, указанные в ст. 125 ГК РФ.
Однако реализацию муниципальными органами и должностными лицами отдельных правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью нельзя трактовать как абсолютный переход права собственности от местного населения к указанным субъектам, так как в работе уже отмечалось, что гражданско-правовые правомочия муниципальных органов и их должностных лиц полностью производны от содержания права собственноста, принадлежащего прежде всего местному населению. При этом, как верно отмечает Н. В. Постовой, признаки юридического лица, которыми обладают муниципальное образование и органы местного самоуправления, носят взаимообусловливающий характер. Они разделены на две части. Одна часть принадлежит муниципальному образованию, другая — органам местного самоуправления. Муниципальное образование является собственником, но не может осуществлять права собственника относительно имущества, органы местного самоуправления не имеют собственности, но осуществляют права собственника от имени муниципального образования1.
Специфика имущества муниципального образования наиболее четко проявляется в объектах муниципальной собственности, включающих в себя: средства, поступающие в доходную часть местного бюджета; средства муниципальных внебюджетных фондов; имущество, закрепленное за органами местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия; муниципальные банки и другие муниципальные финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и муниципальные нежилые помещения; муниципальные учреждения образования и здравоохранения, культуры и спорта; ценные бумаги, находящиеся и муниципальной собственности.
