Введение к работе
Актуальность темы исследования
Местное самоуправление может действовать эффективно только в том случае, если для него обеспечена финансово-экономическая база. Недостаток финансовых средств для реализации собственных предметов ведения определяет востребованность постоянного поиска органами местного самоуправления новых доходных источников.
Одним из таковых и является эмиссия муниципальных ценных бумаг. Эмитируя ценные бумаги, органы местного самоуправления обеспечивают собственным надежным финансовым источником местные бюджеты. За период с момента вступления в силу Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», закрепившего за органами местного самоуправления право выпускать местные займы, до настоящего момента рынок муниципальных заимствований превратился в особый сегмент финансового рынка России. Наряду с известными эмитентами-субъектами Российской Федерации, такими как Москва и Санкт-Петербург, на рынок публичных заимствований вышло более тридцати муниципальных образований.
Вместе с тем, в целом, число муниципальных образований, выпускающих ценные бумаги, по-прежнему незначительно. По мнению заместителя министра финансов России Б.И. Златкис, «несмотря на то, что законодательно рынок муниципальных ценных бумаг регулируется: действует бюджетный кодекс, закон об особенностях эмиссии, выстроены все системы ограничений по объемам заимствований, тем не менее, этот рынок находится в зачаточном состоянии и у него еще очень много проблем»1. Основной объем эмиссий приходится на крупные города — столицы субъектов Российской Федерации. Современной российской практике пока известен лишь
1 Златкис Е.И. Главное — соответствовать стратегическому плану. // Рынок
ценных бумаг. 2003 N 23 (252). С. 6. РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ t
БИБЛИОТЕКА | 3
единственный прецедент выпуска ценных бумаг муниципальным образованием, не являющимся городом. Упомянутая эмиссия была осуществлена 3 марта 1997 года Ленским районом Республики Саха (Якутия).
Отмеченные условия, сочетаемые с потребностью взаимной увязки теоретических и практических аспектов муниципальных эмиссий, диктуют настоятельную необходимость анализа полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования определяется:
отсутствием достаточно полного анализа полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг;
задачами разработки порядка эмиссии муниципальных ценных бумаг, отражающего заложенные конституционно-правовые принципы местного самоуправления;
необходимостью осуществления комплекса мер, обеспечивающих практическую возможность небольшим муниципальным образованиям (городским или сельским поселениям, муниципальным районам, городским округам) выпускать ценные бумаги;
- потребностями разработки нормативной правовой основы,
стимулирующей выпуск муниципальными образованиями ценных бумаг.
Состояние научной разработанности темы иследования
Поскольку институт местного самоуправления в Российской
Федерации начал формироваться с 1990-х годов, степень научной
разработанности исследуемой темы незначительна. Отсутствуют комплексные
диссертационные исследования, непосредственно посвященные
анализируемому автором вопросу. Объем научной литературы, отражающей проблематику муниципальных заимствований, невелик. Еще в меньшей части изучена проблематика полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг. Такое положение дел обусловило научный интерес диссертанта.
Теоретическая база проведенного исследования сформирована на основе изучения научных трудов и материалов следующих российских ученых-юристов:
С А Авакьяна, Г.В. Барабашева, ВА Баранчикова, Д.Н. Бахраха, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Т.М. Говоренковой, Ю.П. Голицина, Н.Н. Жадобиной, AT. Карасева, АН. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.А Лебедева, В.Д. Перевалова, Н.В. Постового, М.С. Саликова, АС. Саломаткина, В.В. Таболина, ЮА Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
В работе привлекались труды зарубежных исследователей: Г. Александера, Д.У. Блекуэлла, Зви Боди, Б. Бойда, Д. Бэйли, Алекса Кейна, Д.С. Кидуэлла, АланаДж. Маркуса, РЛ. Петерсона, У. Шарпа, Л. Энгелаидр.
В целях научного анализа использовались труды дореволюционных российских правоведов, исследовавших проблемы муниципальных ценных бумаг: Э.М. Берендтса, АА Васильева, ЛА Велихова, И.Х. Озерова.
Признавая высокий профессиональный уровень работ названных выше авторов, следует все же отметить, что большинство из них не являются комплексными исследованиями проблематики полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг. Ими затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с темой настоящего исследования.
Объект исследования
Объектом проведенного исследования являются полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг. Изучается генезис развития муниципальных ценных бумаг, анализируются правовое регулирование отмеченной сферы, осуществляемое на федеральном, региональном и местном уровнях.
Автором проводится сравнительно-правовой анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов местного самоуправления. Изучается практика правового регулирования деятельности муниципалитетов зарубежных государств в данной сфере.
Исследованию подвергаются проблемы юридической
ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, связанных с эмиссией, обращением и погашением муниципальных ценных бумаг. Выявленные пробелы правового регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях позволяют формулировать автору предложения по усовершенствованию нормативно-правового регулирования и повышению эффективности юридического воздействия данной сферы.
Цель и задачи исследования
Цели исследования заключаются в комплексном изучении ряда значимых теоретических и практических проблем, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг, и выработке предложений по приведению действующего российского законодательства в указанной сфере в соответствие с требованиями сложившихся общественных отношений.
Необходимость достижения указанных целей определила следующие задачи диссертационной работы:
Раскрытие понятия «муниципальные ценные бумаги».
Исследование особенностей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Изучение историко-правового опыта осуществления полномочий городских и земских органов в сфере ценных бумаг.
Анализ теоретико-правовых исследований нормативной правовой основы, регулирующей отношения в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Изучение опыта эмиссий муниципальных ценных бумаг местными властями зарубежных государств.
Исследование ответственности органов местного самоуправления за неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательств, связанных с муниципальными ценными бумагами.
Устранение затруднений при толковании и применении действующего российского законодательства в сфере муниципальных ценных бумаг.
Методологическая база исследования
Методологическая база исследования характеризуется применением
широкого спектра обще- и частнонаучных методов познания
(диалектических методов — восхождения от абстрактного к конкретному и от
конкретного к абстрактному; методов, выработанных теорией права —
формально-логического, конкретно-исторического, сравнительного
правоведения, метода моделирования и др.).
Научная новизна исследования
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые в России осуществлено комплексное исследование теоретических и практических аспектов полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
На защиту выносятся следующие положения:
Сформулировано определение эмиссии муниципальных ценных бумаг, как одной из форм реализации полномочий органов местного самоуправления.
Разработана классификация муниципальных ценных бумаг по: формам (документарные и бездокументарные); видам (облигации, векселя, фьючерсы, опционы, форварды); статусу (первоначальные и производные); целевому назначению (социальные, инвестиционные, финансирующие дефицит бюджета или муниципальный долг).
Проанализирован российский дореволюционный опыт выпуска ценных бумаг местными органами власти. Данный процесс характеризовался динамизмом, высокой доходностью и практически абсолютной ликвидностью ценных бумаг, их гарантированностью со стороны государства. С начала 30-х годов XX столетия практика выпуска муниципальных ценных бумаг прекратилась, что было связано с отрицанием института местного самоуправления в Советской России.
Исследованы общие черты и особенности муниципальных ценных бумаг зарубежных государств. Подчеркивается, что активизация развития зарубежных рынков муниципальных ценных бумаг наблюдается в последние десятилетия. Основной группой инвесторов муниципальных ценных бумаг в мире традиционно является население. Указанные обстоятельства - результат общего процесса политической, финансовой и экономической децентрализации власти и управления в мире.
Предлагаются организационно-правовые меры, направленные на расширение круга муниципальных образований, имеющих на практике возможность эмитировать ценные бумаги. В их числе, например, передача функций по государственной регистрации выпусков муниципальных ценных бумаг из российской столицы на уровень уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование - эмитент. Это позволит преодолеть разрыв между существующей законодательной практикой и реальной возможностью небольших муниципальных образований выпускать ценные бумаги. Пока же, выпуск муниципальных ценных бумаг - прерогатива крупных городов, сельские и небольшие муниципальные образования выпадают из процесса эмитирования.
6. В целях совершенствования полномочий органов местного
самоуправления в сфере эмиссии ценных бумаг автором формулируются
следующие предложения: предоставление органам местного самоуправления
права размещения муниципальных ценных бумаг на зарубежных фондовых
рынках; увеличение максимально возможного срока муниципального долгового обязательства до 30 лет; разрешение эмиссий муниципальных ценных бумаг в инвестиционных целях и др.
Апробация результатов диссертационного исследования и его практическое значение
Апробация результатов исследования проведена в ходе:
а) разработки проекта положения администрации города
Екатеринбурга «О муниципальных долговых обязательствах в
инвестиционных целях города Екатеринбурга»;
б) подготовки и юридической экспертизы совокупности проектов
нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Волгоград,
касающихся эмиссии облигаций: одиннадцатого городского займа г.
Волгоград:
генеральных условий эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг г. Волгограда;
условий эмиссии и обращения облигаций одиннадцатого городского займа г. Волгограда;
- решения об эмиссии первого выпуска облигаций одиннадцатого
городского займа г. Волгограда;
в) при участии автора был подготовлен и юридически закреплен
порядок размещения облигаций одиннадцатого городского займа г.
Волгограда на Московской межбанковской валютной бирже и учета прав
собственников ценных бумаг в Национальном депозитарном центре.
Практической базой для написания диссертации послужил опыт работы автора в региональном отделении Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Уральского федерального округа, ОАО Банк «МЕНАТЕП СПб», позволивший в процессе участия в подготовке и проведении муниципальных эмиссий выявить существенные особенности проблематики полномочий органов местного самоуправления в сфере выпуска ценных бумаг.
Практическое значение проведенных исследований представляется в возможности использования полученных научных выводов органами местного самоуправления при осуществлении ими эмиссий муниципальных ценных бумаг.
Материалы диссертационного исследования были обсуждены на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии. Отдельные аспекты данного исследования излагались автором в докладе «Эмиссия муниципальных ценных бумаг, как способ финансирования инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве» на конференции «Жилищно-коммунальное хозяйство в Российской Федерации: проблемы, пути развития», организованной 19-21 июня 2001 г. Конгрессом муниципальных образований. Российской Федерации в г. Москве, и на научно-практической конференции «Общественные формирования и социальное партнерство как ресурс городского самоуправления в Москве», проведенной управлением Мэра и Комитетом территориальных органов управления Правительства Москвы 25 октября 2001 г.
Предпринятый автором в диссертационном исследовании анализ проблем нашел отражение в ряде публикаций автора в общероссийских печатных изданиях.
Структура диссертации
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка использованных источников и нормативно-правовых актов. Каждая из глав содержит параграфы, детализирующие направления проведенного исследования.
В заключении получили свое отражение выводы, полученные в результате осуществленных исследований.
