Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Местное самоуправление как институт государственного устройства 22
1. Понятие и сущность местного самоуправления как субъекта компетенции 22
2. Особенности публично-властной природы местного самоуправления как института государственного устройства 51
3. Основы системного анализа местного самоуправления как субъекта компетенции 81
Глава II. Понятие и структура компетенции местного самоуправления 103
1. Сущность и элементы компетенции как правовой категории 103
2. Принципы установления компетенции местного самоуправления 117
3. Развитие теоретической концепции о предметах ведения местного самоуправления 140
Глава III. Сравнительно-исторический анализ развития законодательства о компетенции местных органов власти в России и зарубежных странах 175
1. Эволюция законодательства о компетенции органов земского и городского самоуправления в Российской империи 175
2. Особенности содержания и правового регулирования компетенции местных органов власти в Советский период 197
3. Сравнительно-правовой анализ законодательства о компетенции органов местного самоуправления в зарубежных странах... 216
Глава IV. Муниципальное образование как носитель компетенции местного самоуправления 241
1. Понятие и признаки муниципального образования как носителя компетенции местного самоуправления 241
2. Проблемы территориальной организации местного самоуправления 254
3. Организационная система местного самоуправления: понятие
и основные элементы 277
4. Экономические и финансовые гарантии осуществления ком
петенции местного самоуправления 306
Глава V. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления 335
1. Полномочия как элемент компетенции местного самоуправления: понятие и виды 335
2. Система правового регулирования компетенции местного самоуправления 360
3. Государственные полномочия в структуре компетенции местного самоуправления 394
Глава VI. Проблемы реализации компетенции местного самоуправления 424
1. Понятие, содержание и принципы реализации компетенции местного самоуправления 424
2. Условия эффективности реализации компетенции местного самоуправления. Участие населения в реализации компетенции местного самоуправления 449
3. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении компетенции 465
4. Ответственность за осуществление компетенции местного самоуправления 480
Заключение 497
Список использованной литературы 508
- Понятие и сущность местного самоуправления как субъекта компетенции
- Сущность и элементы компетенции как правовой категории
- Эволюция законодательства о компетенции органов земского и городского самоуправления в Российской империи
- Понятие и признаки муниципального образования как носителя компетенции местного самоуправления
Введение к работе
Начало XXI века для России - период реформирования практически всего механизма государственного устройства, пересмотра системы основных функций публичной власти, способов их осуществления. Начатый в 2001 году процесс разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, будучи одним из приоритетных направлений реформирования организации публичной власти, является в то же время необходимым условием, предпосылкой позитивности деятельности государства в целом. Компетенция субъектов публичной власти есть своеобразный стержень, основа, от которой зависит определение остальных параметров их функционирования: степени сложности организационной структуры, величины штатов, необходимого объема материальных и финансовых ресурсов, иных аспектов-
Несмотря на то, что вопросы компетенции постоянно находятся в сфере внимания представителей государствоведческих наук, важность этих проблем, степень их сложности не позволяют сформулировать окончательные выводы, справедливые на все времена. Каждый новый этап в развитии государства, его особенные политические цели и задачи вызывают необходимость пересматривать сложившуюся систему осуществления публично-властных функций, само содержание этих функций, а также роль каждого из элементов системы государственного механизма.
Ряд политических и правовых проблем обладают совершенно особым свойством постоянства актуальности. Их научная разработанность не может быть завершена ни в одной теории, ни в какой бы то ни было философской системе. Между определенной социальной проблемой и предлагаемым решением (как правило, готовых решений всегда несколько) существует множество промежуточных факторов, таких как уровень развития производительных сил, господствующая в данном обществе идеология, политический режим, состояние
законности и правопорядка, уровень правовой культуры граждан, содержание их правосознания и т.д. Факторы такого рода важны, ибо в значительной степени предопределяют набор средств и способов решения социальной проблемы, конструируют своеобразный инструментарий1. К числу таких проблем с полным основанием можно отнести проблему компетенции субъектов публичной власти.
Параллельно с процессом перераспределения компетенции в Российской Федерации происходит развитие местного самоуправления как особого звена в системе государственного устройства. В силу относительной новизны данного института для современной российской государственности в науке до настоящего времени не разработано общепризнанной теоретической концепции местного самоуправления, существуют различные мнения по вопросам о его сущности, роли и месте в системе российского государства и общества, соотношении местного самоуправления с институтами государственной власти. Свидетельством тому является принятие в 2003 году уже третьего, начиная с 1991 года, федерального закона о местном самоуправлении, который положил начало очередному этапу реформирования местной власти. Сочетание муниципальной реформы с общим процессом изменения компетенции органов публичной власти делает обоснованным взаимосвязанное рассмотрение вопроса о сущности местного самоуправления как определенного института, на который возлагается осуществление некоторой части публичных дел государства, т.е. как субъекта компетенции, с вопросом об объеме и содержании его компетенции.
Еще не вступивший в силу в полном объеме Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года с момента своего принятия подвергается постоянным, причем весьма существенным изменениям, и прежде всего в части компетенции (к настоящему моменту в данный закон изменения вносились 18 раз). Такое «обвальное», постоянное изменение основополагающего закона о мест-
1 См.: Сорокина Ю,В. Роль публичной власти в правовом государстве: современное философское осмысление / Ю.В. Сорокина, М.А. Беляев // Юридические записки. Выпуск 17: Государственная власть в России: проблемы осуществления и развития.- Воронеж: изд-во ВГУ, 2004. - С.192-193.
5 ном самоуправлении способно дезавуировать весь смысл этого документа и выхолостить саму реформу, которую во многих регионах и так уже отложили на три года. В этой ситуации особенно актуальна тщательная научная разработанность вопросов компетенции субъектов публичной власти вообще, и местного самоуправления в частности, в целях создания целостной теоретико-методологической концепции, необходимой для обеспечения надлежащего качества правового регулирования указанной сферы общественных отношений. Простое комментирование издаваемых нормативных актов с указанием на имеющиеся в них отдельные недостатки в настоящее время уже не может существенно повлиять на сложившееся положение дел.
Несомненно, что проблемы компетенции местного самоуправления не могут рассматриваться лишь в рамках муниципального права. Они тесно переплетаются с проблемами демократизации российского государства, децентрализации и деконцентрации государственного управления, совершенствования управленческого процесса в системе публичной власти, и тем самым взаимосвязаны с административной реформой, влияют на важнейшие теоретические постулаты административного права. Несмотря на то, что местное самоуправление не является непосредственным элементом федеративных отношений, тем не менее, правильное определение компетенции местного самоуправления оказывает существенное влияние на взаимоотношения федерального центра и регионов, на развитие современного российского федерализма, поэтому эти проблемы представляют непосредственный интерес для науки конституционного права. Компетенция институтов публичной власти взаимосвязана с совершенствованием межбюджетных отношений в государстве, оказывает на них самое непосредственное воздействие. По большей части бюджетные споры - это споры о компетенции, которые являются самыми сложными в ситуации отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправ-
ления . Поэтому указанная сфера отношений взаимосвязана с финансово-правовыми вопросами. Наконец, при адекватности компетенции местного самоуправления уровню социально-экономического развития местных территорий, их финансовым, демографическим, интеллектуальным возможностям возрастает активность населения в ее реализации, повышается ответственность жителей муниципальных образований за качество принимаемых управленческих решений, что способствует развитию демократического потенциала местных территориальных коллективов, а тем самым и подлинного гражданского общества в нашем государстве.
Существующие в настоящее время законодательные коллизии в определении компетенции местного самоуправления приводят к негативным последствиям в ходе их практического применения. В силу того, что местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению, отвечающим за самые насущные вопросы его жизнеобеспечения, негативные ситуации в данном случае особенно нетерпимы. Постоянное изменение законодательства о компетенции вызывает нигилистическое отношение к нему у правоприменителей, порождает конфликты на практике и, соответственно, судебные споры. Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы настоящего исследования.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является рассмотрение сущности местного самоуправления как института государственного устройства, ответственного за решение части общегосударственных публичных дел, т.е. как субъекта компетенционных отношений, а также формулирование теоретических положений и разработка конкретных рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства о компетенции местного самоуправления и практики его применения.
Во-первых, проанализировать имеющиеся теоретические концепции о сущности местного самоуправления для выявления тех его характеристик, ко-
См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: автореферат дисс.. .доктора юрид. наук. - СПб., 2005. - С.4.
7 торые свойственны данному институту как элементу системы государства, Во-вторых, системно проанализировать федеральное и региональное законодательство после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года в части регулирования вопросов компетенции местного самоуправления. В-третьих, выявить имеющиеся несоответствия законов, закрепляющих элементы компетенции местного самоуправления, концепции его реформирования, предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предложить варианты устранения имеющихся противоречий.
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи, составившие существо диссертационного исследования:
выявление сущностных признаков местного самоуправления как института государственного устройства Российской Федерации;
определение места и роли местного самоуправления в осуществлении общегосударственных задач и функций;
разработка теоретического понятия местного самоуправления как субъекта компетенции в Российской Федерации;
обоснование необходимости системного подхода к местному самоуправлению как субъекту компетенции;
анализ основных элементов системы местного самоуправления, влияющих на объем и содержание его компетенции;
рассмотрение содержания правовой категории «компетенция» применительно к местному самоуправлению как особому субъекту компетенционных отношений;
выявление особенностей предметов ведения местного самоуправления, рассмотрение соотношения понятий «предметы ведения» и «вопросы местного значения»;
исследование содержания и видов полномочий органов местного самоуправления;
разработка принципов определения компетенции местного самоуправления;
исследование существующих способов правового регулирования компетенции местного самоуправления;
разработка оптимальной системы правового регулирования компетенции местного самоуправления;
изучение механизма реализации компетенции местного самоуправления, а также выявление факторов, оказывающих негативное влияние на данный процесс;
обоснование необходимости законодательного закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение либо ненадлежащее исполнение их компетенции.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологической базой диссертации является совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания. В работе широко применялся диалектический метод, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования, с присущими ему логическими средствами: анализ и синтез, с помощью выработанных диалектикой категорий: формы и содержания, сущности и явления. В диссертационном исследовании используется также рациональный подход к получению научных знаний (совершенствование и развитие понятийного аппарата). Также были использованы такие научные методы познания, как: системно-функциональный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и др.
Теоретическую основу исследования составляют труды представителей общей теории права и государства Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, О.С. Иоффе, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсе-сянца, СВ. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, Л.С. Явича и др.
9 Существенное влияние на формирование авторской концепции сыграли научные труды в области конституционного и муниципального права таких ученых как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Аржанов В.В., М.В. Баглай, И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, А,А. Белкин, Боброва Н.А., А. Богданова, Н.С. Бондарь, В.В, Бойцова, Л.А. Бурылова, В.И. Васильев, И.В. Вы-дрин, М.В. Глигич-Золотарева, Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьев, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.Р. Еремин, А.А. Замотаев, Т.Д. Зражевская, Игнатюк Н.А., В.Т. Кабышев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, Е.И. Колюшин, Г.Н. Комко-ва, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Лагуткин А.В., Б.М, Лазарев, Н.В. Лазебная, Л.Е. Лаптева, В.Д. Мазаев, Э. Ма-кварт, Т.Н. Михеева, В.В. Невинский, Е.А. Незнамова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, B.C. Основин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, О. Савранская, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, СТ. Соловьев, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е, Чиркин, НА. Шевелева, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев и др.
В работе использовались исследования ученых - представителей других отраслевых правовых наук: административного права Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Г. Еллинека, Б.П. Курашвили, В.М, Манохина, Л.А. Николаевой, Г.И. Петрова, Д.С. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Д.М. Чечота, Ц.А. Ямпольской; финансового права М.В. Карасевой, B.C. Прониной, Н.И. Хими-чевой и др.
Важную роль в исследовании проблем компетенции местного самоуправления сыграли труды ученых-государствоведов дореволюционного периода таких как В Л. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др. В начале XX века большой вклад в развитие муниципальной науки внес профессор Л.А. Велихов. Вопросы организации и деятельности местных органов государственной власти рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, В.Ф. Котока, А.И. Лепешкина,
10 В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, А.Я. Сливы, М.А. Шафира, К.Ф. Шеремета и ряда других авторов.
В работе использованы труды зарубежных авторов, среди которых X. Балдершейм, Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Гарнер, Ж. Доменак, Э. В. Дюран, Г. Ел-линек, Ф.Л. Кнемайер, Л. фон Мизес, Дж, Ст. Милль, В. Остром и другие.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральных законов, регулирующих компетенцию органов публичной власти, а также иные аспекты организации и деятельности местного самоуправления, законов субъектов Российской Федерации, посвященных указанным вопросам, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов. В работе анализируются решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов компетенции местного самоуправления и других субъектов публичной власти, опубликованные решения Верховного Суда РФ. Использованы также опыт функционирования органов публичной власти различного уровня.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в отечественной юридической науке проведено комплексное, системное исследование местного самоуправления как института государственного устройства, являющегося субъектом компетенционных отношений. В работе рассмотрены теоретические и практические проблемы, связанные с определением сущности местного самоуправления как субъекта компетенции, содержанием категории «компетенция» применительно к местному самоуправлению, особенностями системы правового регулирования элементов компетенции местного самоуправления. В диссертации обосновывается новая концепция законодательного обеспечения компетенции местного самоуправления, предлагаются новые понятия и юридические конструкции, а также уточняется категориальный (понятийный) аппарат в целях совершенствования правотворчества и правоприменения в сфере компетенции местного самоуправления.
11 Проведенный анализ указанных проблем позволил сформулировать следующие новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту.
1. Местное самоуправление необходимо рассматривать как элемент
системы государства, призванный решать определенную часть общегосудар
ственных дел (субъект компетенции), и наделенный для этого публичной
властью.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление создается в государстве, именуемом Российская Федерация, оно вписано в его структуру, оно есть элемент системы государства. Государство представляет собой политическую организацию единой публичной власти народа, которую, в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Именно местное самоуправление в целом, а не только его органы, является субъектом компетенции. Это вытекает из положений Конституции Российской Федерации, в статье 12 которой сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление определенным образом вписано в систему
государства как властно-территориальной организации народа, а именно: тер
ритория осуществления местного самоуправления (муниципальное образова
ние) есть часть территории Российской Федерации как государства; население
муниципального образования есть часть народа Российской Федерации; власть
местного самоуправления (муниципальная власть), наряду с государственной
властью есть часть единой публичной власти народа. Таким образом, местное
самоуправление есть особый институт государственного устройства.
3. Теоретическая концепция о публично-властной природе местного
самоуправления как института государственного устройства Российской
Федерации должна быть переведена в плоскость нормативно-правовых
конструкций. Для этого целесообразно закрепить в Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде
рации» положение о местном самоуправлении как самостоятельном институте
публичной власти: «В Российской Федерации признается и гарантируется ме
стное самоуправление как институт организации публичной власти населения в
муниципальных образованиях, действующий самостоятельно в пределах своей
компетенции.
Публичная муниципальная власть осуществляется населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления являются самостоятельной частью системы органов публичной власти и не входят с систему органов государственной власти».
4. Местное самоуправление характеризуется определенными чертами,
присущими государственно-властным институтам, и в то же время не является
их частью, поскольку обладает рядом начал общественного свойства. Поэтому
муниципальная власть сочетает в себе императивные начала государственной
власти и диспозитивность общественного самоуправления. Местное само
управление отличается дуалистической природой, имеет государственно-
общественный характер и выступает своего рода связующим звеном между го
сударственной властью и гражданским обществом.
Дуалистический характер публичной власти местного самоуправления необходимо учитывать при определении его компетенции, а также выборе форм, способов, методов ее реализации.
5. Сущность местного самоуправления как субъекта компетенции выра
жается через категорию управленческой деятельности. Это особый вид пуб
личной управленческой деятельности, имеющий собственные цели, зада-
13 чи и функции. Местное самоуправление как субъект компетенции представляет собой особый институт государственного устройства, наделенный публичной муниципальной властью в целях наиболее эффективного решения части общегосударственных дел в границах муниципального образования посредством осуществления самостоятельной и ответственной управленческой деятельности населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления.
Местное самоуправление как субъект компетенции, являясь частью системы государства, в свою очередь также представляет собой сложноорга-низованную систему. Элементы данной системы - население, территория, муниципальная власть - опосредуются в такой категории как «муниципальное образование», которое выступает непосредственным участником компе-тенционных отношений, регулируемых нормами права.
Муниципальное образование в качестве непосредственного носителя компетенции должно рассматриваться в единстве своих основных элементов. К ним относятся населенная территория, являющаяся пространственной границей деятельности субъектов местного самоуправления, организационная система, посредством которой население муниципального образования осуще-ствляет свою публично-властную управленческую деятельность, а также экономические ресурсы местного самоуправления как необходимые условия практического реализации положений, закрепленных в правовых нормах о компетенции.
Предлагается закрепить на федеральном уровне принципы административно-территориального устройства Российской Федерации, исходя из взаимозависимости административно-территориального и муниципально-территориального устройства государства, а также зависимости объема и содержания компетенции муниципального образования от социально-экономических возможностей ее реализации. Целесообразно также уточнить терминологию, употребляемую в отношении названий муниципальных образований, согласовав ее с историческими традициями наименования территорий
14 осуществления местной власти в нашем государстве, а также с лингвистическими нормами русского языка,
9. Сущность компетенции как правовой категории заключается в том,
что она выступает в качестве правового средства, позволяющего опреде
лить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем
законодательного закрепления за ним определенного объема публичных
дел. Посредством определения компетенции местного самоуправления госу
дарство устанавливает его роль в решении особой группы общегосударствен
ных публичных дел, а также его взаимоотношения с органами государственной
власти.
10. Элементами компетенции как категории публичного права являются
предметы ведения, позволяющие определить сферу управленческой деятель
ности субъектов публичной власти, а также полномочия, выступающие в каче
стве меры возможного и должного поведения указанных субъектов в данных
сферах. Включение в состав компетенции иных элементов не соответствует
основным теоретическим постулатам о сущности управленческого процес
са, который характеризуется наличием целей, функций, задач. Компетенция в
этом логическом ряду выступает в роли средства достижения указанных па
раметров управленческой деятельности.
Предлагается законодательно закрепить дефиницию «компетенция», с указанием ее основных элементов, в целях устранения имеющихся в настоящее время разночтений в нормативных правовых актах, а также в практической деятельности субъектов управления.
11. В целях адекватного отражения особенностей муниципальной власти
в процессе нормативного закрепления компетенции ее субъектов предлагается
система принципов определения компетенции местного самоуправления,
выражающих его сущность как особого института государственного устройст
ва.
Предлагаемая система принципов определения компетенции местного самоуправления обоснована несколькими критериями.
15 Во-первых, общими принципами местного самоуправления, поскольку они относятся ко всем аспектам данного института публичной власти, в том числе и к его компетенции. Поэтому в принципах определения компетенции как в частном проявляются свойства общих принципов местного самоуправления, относящихся ко всем его элементам.
Во-вторых, принципами определения компетенции субъектов публичной власти, разработанными в научной теории и уже закрепленными в законодательстве, поскольку власть местного самоуправления - муниципальная власть есть разновидность публичной власти.
В-третьих, особенностями местного самоуправления как субъекта компетенции, обладающего особой муниципальной властью, имеющей дуалистический характер.
12. Обосновывается позиция о том, что предметы ведения как элемент компетенции представляют собой определенные области (значительные группы) общественных отношений, выступающие в качестве сфер деятельности соответствующих органов публичной власти, в которых они вправе и обязаны принимать юридически значимые решения, имеющие обязательный характер.
Поскольку власть местного самоуправления (муниципальная власть), наряду с государственной, является разновидностью публичной власти, то подходы к определению компетенции субъектов всех уровней публичной власти в государстве должны быть едиными, в том числе и при использовании терминологии в отношении элементов их компетенции. В Конституции Российской Федерации, в других федеральных законах применительно к субъектам государственной власти используется дефиниция «предметы ведения», следовательно, именно она должна быть использована и в отношении местного самоуправления. Под предметами ведения местного самоуправления следует понимать те сферы (области) общественных отношений, в рамках которых субъекты местного самоуправления конкретных муниципальных образо-
ваний в соответствии с законодательством вправе осуществлять правовое регулирование, совершать иные юридически значимые действия.
13. Поскольку многие крупные области (сферы) государственной и обще
ственной жизни составляют предметы ведения различных субъектов публичной
власти, задача определения их компетенции заключается в выделении в
рамках этих областей тех групп общественных отношений, которые долж
ны «заведываться» субъектами государственной власти (на уровне Рос
сийской Федерации и субъектов Федерации), а также субъектами местного
самоуправления, и установлении их конкретных полномочий в рамках
данных общественных отношений. В силу этого предметами ведения Россий
ской Федерации являются вопросы общефедерального значения в основных
сферах публичного управления, предметы ведения субъектов Российской Фе
дерации - это вопросы регионального значения в основных сферах публичного
управления, предметы ведения местного самоуправления - это вопросы мест
ного значения в основных сферах публичного управления.
В силу того, что Конституция Российской Федерации предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предметы ведения местного самоуправления включают в себя не только вопросы местного значения, но и некоторые вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органам местного самоуправления переданы федеральным законом и (или) законом субъекта Российской Федерации отдельные государственные полномочия. Таким образом, вопросы местного значения составляют лишь часть предметов ведения местного самоуправления, причем на практике не всегда самую значительную. Вопросы местного значения в этом случае можно считать собственными предметами ведения местного самоуправления.
14, Нормативные правовые акты не содержат терминов «вопросы феде
рального значения» или «вопросы регионального значения» при определении
компетенции субъектов государственной власти. Исходя из единства подходов
к определению компетенции субъектов публичной власти, представляется не-
17 целесообразным использование термина «вопросы местного значения» в качестве правовой категории. Его употребление вполне допустимо в качестве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфику круга публичных дел, которыми занимаются субъекты местного самоуправления. Однако правовые термины должны характеризоваться совершенно определенным, четким содержанием. Попытки определить специфику вопросов местного значения как правовой дефиниции, их сущностные отличия от вопросов федерального или регионального значения не увенчались успехом.
Предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года вариант, при котором понятие «вопросы местного значения» используется в статьях 14-16 в качестве такого элемента компетенции как предметы ведения, является неоправданным, поскольку предметы ведения местного самоуправления фактически шире, чем вопросы местного значения. Поэтому предлагается в нормативных правовых актах проводить четкое разграничение полномочий всех субъектов публичной власти в конкретных сферах общественной жизни. Это позволит избежать терминологической путаницы, имеющейся в настоящее время, повысить качество юридической техники при правовом регулировании вопросов компетенции, обеспечить единый подход к определению предметов ведения и полномочий всех субъектов публичной власти в государстве.
15. Обосновывается целесообразность принятия специального Федерального закона о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующего все ее аспекты и учитывающего вышеуказанные особенности местного самоуправления как субъекта компетенции. Данный правовой акт должен закрепить основные «компетенционные» понятия и термины применительно к субъектам местного самоуправления; принципы определения компетенции местного самоуправления; детализировать существующую типологию муниципальных образований и закрепить полномочия их органов местного самоуправления по основным сферам общественной жизни, отнесенным к
18 ведению данных муниципальных образований. Указанный закон должен также регламентировать такие вопросы как порядок заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений; порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; порядок добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий.
Вносятся предложения по совершенствованию механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предусматривающие, в том числе разработку и законодательное (в федеральном законе о компетенции местного самоуправления) закрепление оснований такого наделения, обеспечивающих местному самоуправлению необходимые условия и возможности для реализации, прежде всего, его собственной компетенции,
Критерием типологии органов местного самоуправления в муниципальном образовании должна быть их функциональная обоснованность. Система органов местного самоуправления должна быть такова, чтобы обеспечить реализацию основных функций местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Поэтому к числу обязательных органов местного самоуправления следует относить лишь представительный и исполнительно-распорядительный органы. Должность главы муниципального образования не представляется обязательной, В законе достаточно предусмотреть механизмы, обеспечивающие функциональное разделение нормотворческой (представительной) и исполнительной деятельности муниципальной власти, а также невозможность совмещения в одном органе (у должностного лица) местного самоуправления правотворческих, исполнительных, контрольных функций.
Органы местного самоуправления, являющиеся организационной формой осуществления от имени населения компетенции муниципального об-
19 разования, не нуждаются в наделении правами юридического лица и определении организационно-правовой формы. Они действуют от имени муниципальных образований, в качестве представителей населения. Следует устранить имеющиеся в настоящие время противоречия между гражданским и муниципальным законодательством в отношении правового статуса муниципального образования как участника гражданских правоотношений.
Вариантом разрешения данного противоречия может быть либо признание в качестве юридического лица муниципального образования, либо разработка концепции особой категории юридических лиц публичной власти.
Предлагается новая редакция пп.5 п.1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», более соответствующая законодательной концепции о системе органов местного самоуправления: «Назначение муниципальных выборов и местного референдума, оказание организационного и материально-технического содействия избирательным комиссиям муниципальных образований в подготовке и проведении муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования».
Вносится предложение об исключении опеки и попечительства из числа вопросов местного значения. Опека и попечительство являются составной частью общей системы социальной защиты населения Российской Федерации, и, наряду с иными мерами социальной защиты, входит в компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Часть 1 статьи 38 Конституции РФ говорит о том, что материнство, детство и семья находятся под защитой государства, а п.п. «ж» части 1 статьи 72 Конституции предусматривает в качестве вопроса, относящегося к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, защиту семьи, материнства и детства. Для того, чтобы органы местного самоуправления могли участвовать в осуществлении этих полномочий, их пе-
20 редача должна осуществляться в том порядке, который предусмотрен законом для наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
21. Предлагается законодательно закрепить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением за неисполнение либо ненадлежащее исполнение законодательства о компетенции. Для этого необходимо разработать систему показателей, отражающих качество управленческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, результаты их воздействия на социально-экономическое развитие муниципального образования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в расширении сферы научных знаний о компетенции местного самоуправления, уточнении содержания основных понятий и терминов, используемых в компе-тенционных правоотношениях применительно к местному самоуправлению. В частности, рассмотрены основные признаки местного самоуправления как субъекта компетенции, описаны важнейшие элементы системы муниципального образования, являющегося носителем компетенции местного самоуправления. Конкретизировано понятие предметов ведения муниципального образования, рассмотрены виды полномочий его субъектов, обоснованы новые подходы к системе правового регулирования вопросов компетенции местного самоуправления.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты научного исследования опубликованы в монографиях, учебных пособиях, статьях в общероссийских и региональных периодических изданиях, тематических сборниках, тезисах материалов научных конференций. Общий объем публикаций составляет более 64 печатных листов.
Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий по муниципальному праву, чтении специального учебного курса «Компетенция органов местного самоуправления» на юридическом факультете Воронежского государственного университета.
21 Автор неоднократно выступал на научных и научно-практических конференциях по проблемам муниципального и конституционного права, проводившихся в 2001-2006 годах: в Нижнем Новгороде в 2001 г. (Учебно-практический семинар «Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность»); в Воронеже в 2001 г. (Международный семинар «Проблемы совершенствования и гармонизации федерального и регионального законодательства»); в Санкт-Петербурге в 2003 г. (Всероссийская конференция на тему «Гражданское общество и местное самоуправление»); в Москве в 2003 г. (Заседание «круглого стола» в Комитете по вопросам местного самоуправления Совета Федерации Федерального Собрания РФ по проблемам ответственности местного самоуправления); в Москве в 2005 г. (Международная научно-практической конференция «Современное законотворчество: теория и практика»: к 100-летию Государственной Думы России); в Воронеже в 2006г. (Научно-практическая конференция юридического факультета ВГУ).
Результаты исследований были апробированы автором на занятиях и семинарах с депутатами, практическими работниками органов местного самоуправления городского округа город Воронеж и других муниципальных образований Воронежской области, в процессе разработки проекта Устава г. Воронежа, принятого 27 ноября 2004г., ряда других нормативных правовых актов г. Воронежа и Воронежской области.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, двадцати параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие и сущность местного самоуправления как субъекта компетенции
Местное самоуправление представляет собой сложный социальный феномен, изучаемый многими общественными науками, причем каждая из них имеет свой специфический аспект исследования. В правовой науке вопросы местного самоуправления актуальны для представителей государство-ведения, которые характеризуют его по-разному в зависимости от целей исследования. Так, местное самоуправление называют формой народовластия, основой конституционного строя, способом организации публичного управления на местах, институтом гражданского общества и др.1. Комплексный подход к местному самоуправлению как явлению социальной действительности демонстрирует муниципальная наука, основоположником который является JI.A. Велихов2.
Тем не менее, как справедливо отмечает Т.М. Говорёнкова, сам термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно.
Наиболее полное и широкое толкование названному термину дается еще с XVII столетия Англией (selfgoverment), откуда он был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией (selbstvervaltung) и в 60-х годах Росси ей. Во Франции соответствующего термина не существует, и он заменен там понятиями «децентрализация» или «муниципальная работа» (pouvoir minici-pal)3.
В современном государствоведении пока не разработано единой общепризнанной теоретической концепции местного самоуправления. Это объясняется как относительной новизной данного института, так и постоянным поиском оптимальных путей развития российского государства, укрепления «управленческой вертикали» в сочетании с демократическими принципами организации власти на местах и т.п. Однако отсутствие целостной теории для правовой науки недопустимо, поскольку право выступает регулятором социальной действительности. Рыхлость и неопределенность правовой материи приводят к нестабильности и кризисам в развитии соответствующих социальных институтов, поскольку право является важнейшим регулятором социальной действительности, основных вопросов жизни общества. Это подтверждается настоящим положением местного самоуправления, которое за все 15 лет своего существования в современной России практически не выходит из состояния «перманентного реформирования». Отсутствие ясности в понимании сущности данного института, целей очередной муниципальной реформы как среди политического руководства страны, так и в научном сообществе приводит к нарастанию и углублению целого ряда проблем.
Многие теоретические, методологические, правовые коллизии, связанные с определением сущности и природы местного самоуправления, успешно разрешаются, если рассматривать местное самоуправление в качестве субъекта компетенции, т.е. института государства, ответственного за осуществление определенной части его дел. То, что местное самоуправление есть часть государства, институт государства, представляющего собой властную политическую организацию народа в целом, не подлежит сомнению. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что единственным носителем власти в Рос сийской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. И органы государственной власти, и органы местного самоуправления являются структурами, через которые реализуется единая по сути, публичная власть народа.
Статья 12 Конституции Российской Федерации гласит, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. То есть данная статья закрепляет, что местное самоуправление создается внутри государства, именуемого Российская Федерация, оно вписано в его структуру, оно есть элемент системы государства.
Для выяснения сущности местного самоуправления следует, прежде всего, ответить на вопрос - для чего оно существует в государстве, с какой целью создается, какие осуществляет функции? Основное предназначение местного самоуправления - обеспечить эффективное, демократичное управление в местах проживания людей, максимально приблизить к населению управленческую деятельность, сделать местные территориальные коллективы основным субъектом решения своих проблем, обеспечения нормальной жизнедеятельности населения. Именно местный уровень власти, как подчеркивал Президент РФ В.В. Путин, - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем4. В Преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления отмечается, что существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами - членами Совета Европы.
В Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного са моуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года сущность местного самоуправления также раскрывается в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению. Оно обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории5.
Чтобы достичь указанной цели и реализовать свои функции, местное самоуправление должно обладать определенной компетенцией. Компетенция в самом общем виде представляет собой правовой способ (средство) распределения труда по управлению обществом6. Поэтому взаимосвязь компетенции с социальной сущностью местного самоуправления очевидна, и именно через нее наиболее полно может быть выражена. Рассмотрение местного самоуправления как субъекта компетенции, ответственного за осуществление определенной части общегосударственных дел, является вполне обоснованным и перспективным направлением научных исследований о сущности местного самоуправления.
Важность указанного подхода подтверждается происходящим в настоящее время процессом по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, заявленном в 2001 году в качестве одного из приоритетных направлений развития российской государственности. Без надлежащего определения того объема публичных дел, за который должен отвечать каждый уровень публичной власти, нормальное функционирование государства невозможно. Определение сущности местного самоуправления как особого института государственного устройства особенно актуально в контексте проблем адекватного законодательного закрепления его компетенции.
Сущность и элементы компетенции как правовой категории
Компетенция является важнейшим элементом правового статуса органов и должностных лиц публичной власти, поэтому данный термин используется во всех отраслях публичного права. Однако вопрос о понятии компетенции, ее содержании, структуре до настоящего времени остается дискуссионным. Разночтения начинаются уже в подходах к определению данной категории. Так, Н.В. Постовой объясняет происхождение термина «компетенция» от латинского «competo» - добиваюсь, соответствую, подхожу1. Н.А. Игна-тюк основывается на термине «competentia» - ведение, способность принадлежать по праву2. Большой юридический словарь определяет компетенцию как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления). Несколько иное понимание компетенции предлагается в юридической энциклопедии: компетенция - это совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях4. Здесь акцент сделан на управленческой сущности компетенции, ее наличие признается не только у субъектов публичной власти, но и у лиц, действующих в частно-правовой сфере.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что компетенция, являясь базовым понятием публичного права, в то же время относится и к субъектам частно-правовых отношении. В гражданском праве это понятие используют, как правило, применительно к органам юридических лиц, осуществляющим управление (например, компетенция общего собрания участников общества как высшего органа управления обществом с ограниченной ответственностью, установленная статьей 33 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»). В этом смысле коллектив авторов учебника по гражданскому праву под ред. АЛ. Сергеева, Ю.К. Толстого определяет компетенцию как совокупность полномочий, которыми наделяется орган управления или должностное лицо для выполнения поставленных перед ними целей5. Это понятие компетенции органа юридического лица не следует смешивать с понятием компетенции юридического лица как такового.
В 50-60 годы 20 века в цивилистической научной литературе активно рассматривались вопросы о соотношении правового статуса и компетенции государственных органов. Так, А.В. Венедиктов определял компетенцию госоргана как «предмет его деятельности и объем прав и обязанностей, необходимых для осуществления его задач» . Иоффе О.С. характеризовал компетенцию как «обобщенное выражение имеющейся у госорганов правосубъектности различных видов»
В литературе по государственному праву прежних лет в большей степени анализировались вопросы понятия, структуры, принципов организации и деятельности органов государственной власти . Проблемы компетенции органов государственного управления, наряду с такими как понятие, функции органов государственного управления традиционно являются предметом подробного анализа со стороны многих известных специалистов в науке административного права
Однако, несмотря на широкое использование данного понятия в законодательстве и научной литературе легального, т.е. установленного нормативным правовым актом определения компетенции в настоящее время не существует. В недавнем прошлом понятие «компетенция» закреплялось и определялось Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года. Этот закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г.10. В нем говорилось следующее: «Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации»11.
Однако данное определение просто закрепляло структуру компетенции путем перечисления составляющих ее элементы, но не давало ответа на вопрос о сущности данной категории. Далеко не все представители науки публичного права, как в период действия данного закона, так и после прекращения его действия, были согласны с данным подходом к определению компетенции. Весьма подробный анализ существующих в настоящее время в юридической науке подходов к определению и содержанию компетенции субъектов публичного права осуществлен Ю.А. Тихомировым в монографии «Теория компетенции»12. Он отмечает, что исследования проводятся в двух направлениях.
Эволюция законодательства о компетенции органов земского и городского самоуправления в Российской империи
С началом возрождения местного самоуправления в нашей стране появилось множество исследований, посвященных истории развития данного института, происходившим реформам в сфере организации местной власти в России, особенно земской и городской реформам второй половины XIX века1. Если в период с 1918 по 1990 годы местное самоуправление вообще, и российское земское, в частности, считались неприемлемыми формами организации местной власти в советском государстве, и поэтому практически не рассматривались в работах ученых тех лет, то в начале 90-х годов возникли даже политические партии и движения, которые провозгласили идеи земства в качестве основополагающих принципов устройства современного российского местного самоуправления.
Во избежание повторения ошибок прошлых лет необходимо объективное изучение различных аспектов развития местного самоуправления, использование положительного исторического опыта с учетом тех изменений, который претерпело государство и формы его устройства за прошедшее столетие. Рассуждая об опыте местного самоуправления, известный русский ученый В.П. Безобразов правильно заметил, что для того, чтобы выбрать точную модель самоуправления, «необходимо изучить прошлое самоуправления, его практику и только из такого прошлого можно понять настоящее, чтоб верно идти к будущему, к переустройству местного управления на основании практических нужд самой жизни, а не на основании отвлеченных требований теории или канцелярских бюрократических соображений» .
Н. С. Тимофеев пишет по этому поводу: «Анализ традиций городского и общинного самоуправления представляет интерес в связи с тем, что мы получаем уникальную возможность, с одной стороны, сопоставить национальную практику разделения функции центра и мест на различных исторических этапах, с другой - провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятельности в зарубежных сообществах»3.
В рамках настоящей работы основной акцент сделан на развитии законодательства, регулирующего компетенцию местных органов власти нашего государства с середины 19 века до 90-х годов 20 столетия4. Отметим, что институты местного самоуправления в России имеют весьма глубокие корни и богатые традиции. Однако объектом серьезного внимания со стороны госу дарственных правителей они становятся примерно с 16 века, начиная с реформ Ивана Грозного, когда действовавшая прежде система кормлений княжеских наместников была упразднена. Вместо них вводился институт выборных земских лиц - губных старост и целовальников. Они должны были: - раскладывать, собирать и доставлять в Москву подати; - судить в тех местностях, где с введением земских учреждений губные старосты были упразднены, по всем делам, ранее подведомственным наместникам и волостелям (там, где институт губных старост не исчез, земские старосты вели судебные дела, не входившие в круг губной юстиции).
Таким образом, в середине XVI века мирские выборные органы сосредоточили в своих руках все отрасли местного управления: сбор податей, полицию и суд.
В XVII веке учреждалась должность воеводы - главного руководителя местной администрации, которому были подчинены земские старосты. Ведению воеводы подлежали все отрасли местного управления: охрана уездного округа от внешних врагов, мобилизация местных служилых людей при вызове их на службу, заведование местными городскими укреплениями, возведение казенных построек, прием на службу стрельцов, пушкарей и других служилых людей, суд по гражданским и уголовным делам, преследование воров и разбойников, пожарная полиция, ремонт дорог, регистрация проезжих людей, надзор за торговлей, наблюдение за благочестием и нравственностью обывателей, сбор податей и пошлин, управление казенными оброчными статьями, промыслами и казенными имениями.
Земские старосты были лишены судебной компетенции. Суд целиком перешел к воеводе. Только в некоторых местностях в виде исключения и в XVII веке избирались населением «земские судейки». Однако и там судебные функции в полном объеме осуществлял воевода.
В конце XVII - начале XVIII века Петр I также провел реформы местного самоуправления. В целях более эффективного поступления сборов с торгово-промышленного сословия двумя указами от 30 января 1699 года бы ла проведена городская реформа5. В Москве был создан новый орган - Бур мистерская палата, переименованная затем в ратушу. Она состояла из выбранных на избирательных собраниях бурмистров. Бурмистерская палата ведала финансовым управлением, а также судом торгово-промышленного населения. В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами для «ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства Воевод и Приказов». Во всех делах, касавшихся их должности, бурмистры подчинялись ратуше, а не воеводе.
После губернской реформы 1710 года органы городского управления утратили свою самостоятельность и были подчинены новым губернским учреждениям. В 1718 году Петром I была издана резолюция об учреждении в городах магистратов - коллегиальных выборных органов. При этом по-прежнему собирались слободские и сотенные сходы, избиравшие своих старост и сотских, которые несли ответственность за посадские платежи и повинности. В компетенцию городских магистратов входили следующие вопросы: - учет дворов и проживавшего в них населения; - раскладка прямых и косвенных налогов и повинностей; - организация выборов старшин и старост; - открытие новых и поддержка старых мануфактур; - содействие развитию ремесла, торговли, городского хозяйства; - организация граждан в гильдии и цехи; - размещение войск на постой; - открытие школ и богаделен6.
Понятие и признаки муниципального образования как носителя компетенции местного самоуправления
Субъектом компетенционных отношений от имени местного самоуправления выступает муниципальное образование, которое в данном случае следует рассматривать как особое системное образование. Однако простое указание на то, что носителем компетенции местного самоуправления является муниципальное образование, само по себе не решает всех вопросов, поскольку только адекватное отображение в нормативном правовом акте сущностных характеристик объекта правового воздействия позволяет добиться желаемого результата. Поэтому для соответствующего качества правового регулирования вопросов компетенции местного самоуправления необходимо определить, какие именно свойства и характеристики муниципального образования являются значимыми в этом смысле я должны отражаться в законодательстве. Объем компетенции, ее конкретное содержание напрямую связаны с возможностями определенного муниципального образования. К примеру, Э. Макварт говорит следующее: «внутренние (небольшие, расположенные в границах другого муниципального образования) муниципальные образования решают все вопросы местного значения, которые они в состоянии решить, и передают более крупным муниципальным образованиям, в границах которых они находятся, решение тех вопросов, которые не могут быть эффективно решены на базовом уровне»1. От вида муниципального образования зависит также и возможность наделения его отдельными государственными полномочиями.
Понятие «муниципальное образование» до сих пор не определено ни в науке, ни в законодательстве. Как отмечает И.В. Худякова, в конституционном праве России имеются понятия «территория Российской Федерации», «территория субъекта Российской Федерации», территории, на которых осуществляется местное самоуправление»2. Поскольку местное самоуправление является носителем особой, негосударственной публичной власти, то к территории осуществления муниципальной власти не применимы в полном объеме те характеристики, которые содержатся в конституционном и международном праве для территорий государств и государственных образований (например, то, что территория включает в себя часть суши, территориальные воды, недра, воздушное пространство и т.п.). Понятие и признаки территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, должны закрепляться нормами муниципального права.
Впервые термин «муниципальное образование» был применен в Гражданском кодексе РФ без определения его содержания. Федеральный закон «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 года в статье 1 закреплял следующее определение: муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Это определение, по справедливому замечанию А.А. Замотаева, состояло из двух основных частей: во-первых, устанавливался исчерпывающий перечень квалифицирующих признаков муниципального образования; во-вторых, предусматривался открытый перечень видов территориальных объектов, допустимых к консти-туированию в качестве муниципальных образований
В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах...» от 6 октября 2003г. муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В отличие от прежнего, новый Федеральный закон «Об общих принципах...» 2003 года закрепляет ис черпывающий перечень муниципальных образований для всей Российской Федерации, устанавливая двухуровневую систему их организации, но не определяет их признаки. По мнению В.И. Васильева, новый Федеральный закон «Об общих принципах...» сделал крупный шаг по пути выяснения и определения параметров территориального устройства местного самоуправления. Предложенная в нем модель носит, безусловно, прогрессивный характер по сравнению с прежней4. Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления являются городские и сельские поселения, вторым уровнем - муниципальные районы и городские округа. Особое место занимают внутригородские территории городов федерального значения. Предусмотрены также определенные критерии создания муниципальных образований, определения состава их территории, изменения границ, а также преобразования.
Однако новый закон, перечисляя виды муниципальных образований, не дает ответа на основной вопрос: что такое муниципальное образование. Как справедливо отмечает Б.В. Ларин, фактически в законе отсутствует содержание понятия, фиксирующее его существенные, имеющие правовое значение признаки, а в тексте закона используется термин, значение и понятие которого не раскрыто, что нарушает правила юридической техники. Понятие муниципального образования сводится к понятию поселения, совокупности поселений (муниципальный район) или части поселения (внутригородская территория города федерального значения)5. Отсутствие в новом законе основных признаков муниципального образования, по справедливому замечанию В.А. Баранникова, обедняет содержание данного понятия, и тем самым снижает качество нового закона.
