Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Принцип разделения властей - важнейший конституционный принцип правового государства 20
1.1. Теория и история конституционного права о разделении властей 20
1.2. Конституционное право о содержании принципа разделения властей 46
1.3. Роль законодательно-представительных органов в разделении властей 52
1.4. Роль судов в правовом государстве 62
Глава II. Тенденции поглощения ряда полномочий законодательной власти исполнительной властью и правовые последствия несоблюдения принципа разделения властей 70
2.1. Тенденции поглощения ряда полномочий законодательной власти исполнительной властью 70
2.2.Место Президента РФ в системе разделения властей 80
2.3.Нарушение основ конституционного строя России (гуманистических, конституционных, организации власти) 95
2.4.Влияние невыполнения принципа разделения властей на основополагающие принципы отраслей права 110
2.5. Зависимость экономических и политических основ конституционного строя от разделения властей 121
2.6. Коррупция и разделение властей 141
2.7. Территориальная целостность государства и разделение властей 148
Глава III. Возможные пути обеспечения разделения властей в современной России 153
3.1. О поправках в Конституцию России 153
3.2. Пересмотр Конституции РФ 168
3.3. О формировании представительных (законодательных) и исполнительных органов власти в РФ в соответствии с требованиями принципа разделения властей 178
Заключение 189
Библиография 202
- Теория и история конституционного права о разделении властей
- Тенденции поглощения ряда полномочий законодательной власти исполнительной властью
- Зависимость экономических и политических основ конституционного строя от разделения властей
- О поправках в Конституцию России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Демократические преобразования, происшедшие в России, создали новую систему организации государственной власти. Основой такой системы стали принципы правового государства, такие как: верховенство права, приоритет прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения властей, независимость суда, приоритет международного права и др., а также введение в стране института президентской власти. Среди названных принципов важнейшим является принцип разделения властей, закрепленный в десятой статье Конституции РФ, который, по мнению автора, только декларирован и фактически не реализован в практике государственного устройства России. Это утверждение требует проведения специального теоретико-правового исследования. С декабря 1993 года, когда принцип разделения властей впервые в истории Российского государства был закреплен в Конституции, накоплен определенный опыт его функционирования, который, несомненно, требует обобщения и юридической оценки.
Особенность рассматриваемого конституционного принципа в России состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. Это обстоятельство и обусловило потребность в сравнительно-правовом и теоретико-практическом анализе рассматриваемого принципа в России.
Каждое из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации государственной власти.
Сравнительный анализ осуществления принципа разделения властей, реализованный в демократически развитых государствах и России позволяет сделать обобщенные выводы и спрогнозировать развитие близких по содержанию процессов эволюции этого принципа. В России далеко не гладко происходит становление не только института разделения властей, но и парламентаризма, а также формирования независимой судебной системы, органов исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечения их сбалансированности как в статике (при формировании), так и в динамике (при функционировании).
Органы государственной власти и местного самоуправления не могут функционировать вне рамок общей системы публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с Президентом России как главой государства. Поэтому актуальным является исследование института президентской власти с учетом обеспечения разделения властей и определения места Президента в системе разделения властей, при этом необходим учет особенностей взаимодействия Президента с другими органами государственной власти. Такой анализ позволяет дать оценку не только механизму взаимоотношений трех ветвей власти и Президента, но и оценить устойчивость, необратимость демократических преобразований в России и потребность дальнейших позитивных изменений, необходимых нашему обществу.
В диссертации проводится исследование возникновения и развития принципа разделения властей, соотношение теории и практики разделения властей в России, сравнительно-правовой анализ статуса президентской власти при существующей форме государственного правления в России; рассматривается значительно число правовых актов, опыт и политико-правовые предварительные итоги становления принципа разделения властей за годы принятия всенародным голосованием Конституции России; вносятся конкретные предложения, направленные на развитие принципа разделения властей в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, реальной практики федеральных и региональных законодательно-представительных органов Российской Федерации, указов Президента России, подзаконных актов Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов России и муниципальных образований государства провести комплексное исследование проблем становления принципа разделения властей как важнейшего, основополагающего и краеугольного принципа правового государства, разработать на этой базе предложения, направленные на совершенствование законодательного регулирования этого принципа, дать обобщенные предложения по внесению поправок в Конституцию РФ и предложений по пересмотру Конституции РФ.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
на основе теории и практики мирового опыта разделения властей, взглядов российских, советских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу принципа разделения властей;
обосновать необходимость жесткого разделения властей на федеральном, региональном и местном уровне в современной России;
определить правовой статус, место и роль Президента РФ в системе разделения властей как главы исполнительной власти РФ;
обосновать наделение дополнительными полномочиями Конституционный Суд РФ для укрепления законности, правопорядка и обеспечение реального равенства всех граждан перед законом;
определить роль и место прокуратуры в системе надзора и контроля за соблюдением принципа разделения властей в РФ;
сформулировать предложения по реальному обеспечению независимости судов в РФ;
осуществить сопоставление и сравнение теории разделения властей, созданной мировой правовой мыслью, с практикой её применения в современной России;
оценить реальное обеспечение разделения властей в современной России и правовые последствия отхода от принципа разделения властей;
дать предложения по поправкам и пересмотру Конституции РФ.
Объект исследования - правоотношения и общественные отношения, связанные с развитием конституционного принципа разделения властей в современной России.
Предмет исследования - конституционный принцип разделения властей, составляющие принципа разделения властей, анализ их содержания, основные направления реализации и совершенствования, а также механизм правового регулирования и организационного обеспечения нормативно-правовых норм принципа разделения властей.
Методология и методы исследования.
Основу диссертационного исследования составляет общенаучный диалектический метод познания, а также - исторический, системно-научный, социологический, логический, сравнительно-правовой методы.
Анализ законодательства, изучение правоприменительной практики, обобщение организационного опыта, выработка предложений и выводов осуществлялись на основе системного, логического, сравнительно-правового, историко-правового и социологического методов познания. Необходимость комплексного изучения предмета исследования побудила автора обратиться к сравнительно-историческому методу, который позволяет выяснить связь, преемственность между различными состояниями изучаемых процессов и явлений.
Принятие Конституции в 1993 году ознаменовало начало перехода России от тоталитарной к демократической общественно-политической системе, основанной на формировании гражданского общества и признании приоритета прав и свобод человека и гражданина. В процессах, происходящих сейчас в России, едва ли не самой быстро развивающейся отраслью права является конституционное право, которое определяет и закрепляет основополагающие принципы демократии и организации власти.
Одним из основополагающих принципов организации власти является принцип разделения властей. В нашей стране принцип разделения властей был впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже был введён в Конституцию 1993 года.
После провозглашения России суверенным государством в соответствии с волей народа была проведена демократизация ряда институтов конституционного права. В Конституции России были исключены из официального названия государства слова «советское» и «социалистическое». Был введён институт президентства, учреждён двухпалатный Верховный Совет и Конституционный суд. Тогда как разделение властей было проведено непоследовательно, система власти сохраняла всевластие советов.
Как отмечает Марат Викторович Баглай: «При отсутствии диктата КПСС Советы начали чинить препятствия исполнительной власти, срывая проведение реформ. Тон в этом задавал Съезд народных депутатов России, избранный в годы диктатуры партии и под её решающим влиянием, а также созданный из состава Съезда Верховный Совет РСФСР»1.
1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, М, Норма-Инфра, 1998г., с.58.
Серьёзные разногласия между Президентом и Верховным Советом, возникшие в 1992-1993гг., завершились острым конституционным кризисом, который привёл 3-4 октября 1993 года к вооружённому столкновению обеих сторон. Написанная и принятая под грохот орудий Конституция включила в себя принцип разделения властей (впервые в истории конституционного права России, СССР). Авторы Конституции 1993 года по всей вероятности, испугавшись событий осени 1993 года, ввели вместе с десятой статьёй — одиннадцатую, которая противоречит по содержанию десятой, ввиду того, что институт президентства не относится ни к одной из 3-х ветвей власти, хотя фактически Президент РФ участвует в формировании исполнительной и судебной ветвей власти и непосредственно влияет на надзор за законностью (назначение и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ).
Прежнюю Конституцию (1977года) совсем недавно повсеместно упрекали в том, что она не содержит принципа разделения властей. Но и в нынешней Конституции этот принцип отсутствует. Это подтверждается следующим.
Во-первых, власть в значительной степени сосредоточена в руках Президента РФ.
Во-вторых, Совет Федерации Федерального Собрания РФ формируется таким образом, что происходит слияние законодательной и исполнительной ветвей власти. В Совет Федерации входят представители исполнительной власти субъектов РФ. Эти два момента и вытекающие из них другие обстоятельства позволяют заключить, что выполнение практически всех положений Конституции РФ зависит от воли губернаторов (глав исполнительной власти на местах), и Президента РФ, стоящего во главе государства.
Это хорошо охарактеризовал член Комитета Конституционного надзора СССР в 1990-1991 годах, профессор Толстой Ю.К.: «В нынешней Конституции от принципа разделения властей не осталось и следа, поскольку вся власть сосредоточена в руках Президента. Словом, господа-демократы, за что боролись, на то и напоролись»2.
Уместно здесь вспомнить исторически значимые положения ст. 16 Декларации Великой Французской революции: «Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции» . Причем можно заметить, что «пользование правами» осуществить без разделения властей тоже не возможно.
Крушение авторитарных и тоталитарных режимов обычно приводит к восстановлению или установлению принципа разделения властей. Так, согласно части 1 статьи 114 Конституции Португальской республики 1976 года «органы государственной власти должны соблюдать принцип разделения властей и взаимосвязи, установленные Конституцией»4. По Конституции Греции законодательная власть принадлежит парламенту и Президенту республики, а исполнительная — президенту и правительству (ст. 26)5.
Согласно части 2 статьи 66 Конституции Испании: «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть государства, утверждают его бюджеты, контролируют действия Правительства и имеют прочные полномочия, которыми их наделяет Конституция». Второе предложение статьи 97 гласит: «Правительство осуществляет исполнительную власть и регламентную функцию» в соответствии с Конституцией и законами, а статья 117 устанавливает, что правосудие исходит от народа и осуществляется от имени короля судьями и магистратами»6.
«Триумфальное шествие» принципа разделения властей отмечено в последнее десятилетие повсеместно на земном шаре: в странах бывшего «социалистического лагеря», бывших республик СССР, странах Азии, Африки7 .
Сравнительно-правовой анализ конституций зарубежных стран позволяет сделать вывод, что наиболее жесткое разделение властей осуществлено на американском континенте. Здесь сказывается влияние США, где впервые в 1787 году была принята Конституция страны, сегодня состоящая из преамбулы, 7 статей и 27 поправок, которые были приняты более чем за двухсотлетнюю историю страны. По Конституции США полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу США;
исполнительная власть принадлежит Президенту, а судебная власть осуществляется Верховным судом США и нижестоящими судами, учреждаемыми Конгрессом. Этот вариант принципа разделения властей стал именоваться «системой сдержек и противовесов»8.
Многие специалисты считают, что «своим небывалым экономическим успехом, высоким уровнем жизни, могуществом и силой наравне с законом «О гомстедах», реформами Франклина Делано Рузвельта США обязаны своей простой и надёжной правовой базе. Фундаментом этой базы являются основные принципы конституционного права, во главе с принципом разделения властей, закреплённым в 1,2,3 статьях Конституции США9,10.
Жестко разделена власть в Мексике, в Конституции которой провозглашен принцип: «Никогда не могут быть объединены две силы или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предоставляться одному лицу, кроме установленных Конституцией случаев» ( ч.1 ст.49 )11.
Принятая в 1997 году Конституция Польши в статье 10 твердо, на американский манер, закрепляет принцип разделения властей. Устройство республики Польша основывается на разделении и равновесии законодательной, исполнительной и судебной власти. Законодательную власть осуществляет Сейм и Сенат, исполнительную - Президент Республики Польша и Совет Министров, а судебную - суды и трибуналы .
Отход от принципа разделения в России можно проиллюстрировать через содержание этого принципа.
Во-первых, законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом. Сегодня в РФ законы принимаются Федеральным Собранием РФ, в состав которого входит Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной власти субъектов РФ и находящихся под их влиянием представителей законодательно-представительных органов субъектов РФ.
Во-вторых, Президент РФ, не относящийся ни к одной из ветвей власти, имеет право на издание правовых актов, относящихся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, действующих в долговременном плане. Правоустанавливающие акты Президента, выполняющие роль законов, поэтому обладающие высшей юридической силой по отношению к другим актам государства, квази временно восполняют пробелы в законе, а фактически действуют достаточно продолжительное время.
В-третьих, исполнительная власть должна заниматься исполнением законов и быть не только подотчетной, но и подконтрольной парламенту, особенно, в части расходования бюджетных средств.
В-четвертых, между законодательными и исполнительными органами власти должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений на одного из них, а тем более всей полноты власти.
В-пятых, судебная власть должна быть независима, руководствоваться только Конституцией, ратифицированным Россией международными договорами, федеральным законодательством, законами субъектов РФ, защищая, прежде всего интересы человека и гражданина, и в пределах своей компетенции действовать самостоятельно.
В-шестых, ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью; органы исполнительной власти не должны формировать органы судебной власти, а субъекты РФ не должны влиять на формирование правоохранительных органов.
В-седьмых, споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через определенную законом правовую процедуру, т.е. Конституционным судом РФ на федеральном уровне и конституционными (уставными) судами - на уровне субъектов РФ.
В-восьмых, конституционное законодательство России должно предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех властей.
В Конституции РФ такое содержание принципа разделения властей не закреплено.
Более того, такие правила не установлены и на уровне субъектов РФ, хотя статья 77 Конституции обязывает субъекты РФ «устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и законодательных органов государственной власти».
На первый взгляд может показаться, что соблюдение принципа разделения властей не является сложной процедурой из-за очевидной наглядности его требований и предписаний. Однако практика свидетельствует об ином.
Столкновение экономических и политических интересов сплошь и рядом принимает форму борьбы полномочий, прав и компетенций, что ведёт к злоупотреблению власти, произволу, хаосу, концентрации власти в одних руках (в руках группы лиц), к грубому нарушению главной функции государства: охраны прав и свобод человека и гражданина. Создание реального действенного правового механизма разрешения таких конфликтов важнейшее условие политической стабильности и исключения конституционных кризисов. Это можно обеспечить только через обеспечение разделения властей в РФ.
Основные положения, сформулированные в работе, основаны на анализе исторических правовых памятников конституционного нормотворчества, действующих конституций зарубежных стран, современного отечественного конституционного законодательства.
Общетеоретическими основами этой работы стали политико-правовые идеи мыслителей древности Платона, Аристотеля, Цицерона, Полибия положения классических социальных теорий прошлого и настоящего - естественного право Гуго Гроция, Спинозы, теорий суверенитета Ж. Бодена, Г. Елиника и народного суверенитета Ж.-Ж. Руссо, Томаса Джефферсона; положения разделения властей Д. Лильберна, Д. Локка, Ш. Монтескье, Д. Мэдисона, А. Гамильтона, Б. Франклина.
В работе использованы труды российских мыслителей второй половины XIX - начала XX века: В.М. Гессена, М.Н. Каткова, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, К.П. Победоносцева, Э.Э. Понтовича, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, B.C. Соловьева, Г.В. Плеханова, И.А. Покровского, Л.А. Тихомирова, Е.К. Трубецкого, Н.Н. Ворошилова и других.
С сегодняшних позиций анализу подвергнуты труды К. Маркса, Ф. Энгельса, В. Ленина.
Определенное внимание в работе уделено теории защищенности правом интереса Р. Иеринта и её соединение с общесоциальной функцией права Н.М. Коркунова.
Теоретическая база исследований пополнялась за счет тщательного изучения современной отечественной литературы, отражающий уровень разработки проблемы, в частности работ: Авакьяна С.А., Азарова Н.И., Аксёнова А.А., Бачило И.Л., Безуглова А.А., Белкина А.А., Горобца В.Д., Громовой О.Н., Егорова С.А., Ефимичева СП., Звягина Ю.Г., Зиновьева А.В., Каинова В.И., Ковалёва A.M., Крылова Б.С, Лафитского В.И., Лукашука И.И., Лысенко В.А., Марченко М.Н. Мишина А.А., Некрасова СИ. Овсепяна Ж.И., Окунькова Л.А., Потугалова О.В., Рахманиной Т.Н., Ромашова Р.А., Скокова A.M., Суркова Д.А., Теренецкого Г.Н., Тиуновой (Ескиной) Л.Б., Трусова А.И., Хузина В.В., Чеботарева Г.Н., Чиркина В.Е., Шаблинского И.Г., Энтина Л.М. и других13 .
В работе использовались труды современных зарубежных авторов, специализирующихся по данной проблеме: Дж. Коукли, П. Катано, Ж.-М. Бесе, Ж. Бурдона, Ж.-Б. Оти, Ж.-Ф. Лаша, Д.М. Тадессе, С. Лобрано, Ф. Сайни и других.
В области конституционного право особенно хочется отметить работы авторов14 : Акакьяна- С.А., Белкина А.А., Горобца В.Д., Зиновьева А.В., Каинова В.И., Крылова B.C., Лафитского В.И., Марченко М.И., Миронова О.О., Мишина А.А., Некрасова СИ., Николаевой Л.А., Овсепяна Ж.М., Окунькова А.А., Страшуна Б.А., Суркова Д.Л., Тиуновой (Ескиной) Л.Б., Тихомирова Ю.А., Тяремецкого Г.И., Фетисова А.С., Черкащина Е.И., Чиркина В.Е., и других, которые посвящены созданию системы социальной защиты прав человека и гражданина; ограничению прав Президента в РФ, созданию условий для формирования гражданского общества; неуклонному выполнению и совершенствованию принципов правового государства; обеспечению реального народовластия. В этих работах достаточно полно и убедительно говорится о необходимости стабильного и динамичного правового регулирования конституционных процессов переходного периода, который переживает Россия, посредством реализации принципа разделения властей. Принцип разделения властей - не панацея от всех наших бед, но игнорирование его или грубое пренебрежение им коренным образом влияет на все правовые устои российского общества.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней осуществлена попытка на современном этапе развития России дать сравнительно-правовую оценку степени реального обеспечения принципа разделения властей, правовых последствия несоблюдения принципа разделения властей, показаны неблагоприятные обстоятельства неопределенности роли и места Президента РФ в структуре федеральных органов государственной власти, даны рекомендации по пересмотру
Конституции РФ и внесению поправок в Конституцию РФ в русле требований этого важнейшего конституционного принципа правового государства. Осуществлена комплексная попытка интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин в изучении возникновения и развития принципа разделения властей в современной России.
На защиту вносятся следующие основные положения по коррективе концепции разделения властей, базирующиеся на теории и практике современного конституционализма, присущие демократическому, правовому государству:
сравнение классических положений мировой теории и практики конституционного права разделения властей показывает, что в современной России этот принцип правового государства не в полной мере реализован в федеральном законодательстве, и, прежде всего, в Конституции РФ, а именно:
в РФ должен быть изменен порядок формирования Совета Федерации. В Совет Федерации Федерального Собрания не должны входить представители исполнительной власти субъектов РФ;
право Президента РФ издавать законодательные акты, имеющие правоустанавливающие нормы, противоречит принципу разделения властей. Законы должна издавать только законодательная власть;
место Президента РФ должно быть определено в системе разделения властей. Президент РФ должен возглавить исполнительную власть, либо Конституция РФ не должна предусматривать институт президентства;
кадры судебных и правоохранительных федеральных органов не должны формироваться с участием законодательной и исполнительной ветви власти субъектов РФ;
влияние исполнительной власти на формирование законодательной ветви власти должно быть исключено;
разделение властей - важнейший конституционный принцип, регламентирующий условия возникновения определенных правоотношений, неисполнение содержательной части которых ведет к беззаконию, произволу, появлению коррупции и др. негативным явлениям, и, как следствие, к невозможности защиты прав и свобод человека и гражданина;
отступление от жесткого выполнения конституционного принципа разделения властей отражается на реализации принципов отраслей права; в этих условиях пассивен надзорный орган государства — прокуратура России;
обеспечение территориальной целостности и политической независимости России возможно только через реализацию принципа разделения властей;
возможные пути обеспечения принципа разделения властей в современной России могут быть реализованы только за счет устранения конституционных противоречий путем внесения поправок в Конституцию или её пересмотра в целом.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют те разделы конституционного права, теории и истории государства и права, которые посвящены изучению исследуемого принципа правового государства. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы РФ и её субъектов; в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области с целью внесения поправок в Конституцию России или её пересмотра; при анализе актуальных проблем совершенствования Российского государства, института президентства в России; в преподавании конституционного права, а также отраслевых юридических дисциплин и специальных курсов по юридической тематике; при переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих, а также при профессиональной подготовке руководящего состава органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования.
Результаты исследования прошли рецензирование, обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственного права Северо- Западной академии Государственной службы. Положения, содержащиеся в диссертации получили апробацию на Международном семинаре «Проблемы деятельности органов местного самоуправления в Европе» (СПб, 2000г.), итоговых научно-исторических конференциях профессорско преподавательского состава Северо-Западной академии Государственной службы (СПб, 1999г., 2000г., 2000г.), научно-практическом семинаре «Конкуренция на рынке страховых услуг. Реализация федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (СПб, 2001г.), круглом столе Санкт-Петербургской избирательной комиссии «О нарушении некоторыми участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации (СПб, 2001г., 2002г.).
Выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в процессе чтения лекций по курсу муниципального права, правовым основам местного самоуправления в России, финансового права, читаемых автором в Северо-Западной академии Государственной службы и Международном банковском институте (СПб).
Структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, 14 параграфов, заключения и списка литературы.
Теория и история конституционного права о разделении властей
Идеи разделения властей берут своё начало со сложившихся взглядов Платона о разделении труда.
Справедливость по Платону состоит в том, чтобы «каждое начало занималось своим делом и не вмешивалось в чужие дела»15. Трём началам человеческой души — разумному, яростному и вожделяющему - аналогичны в Платоновском полисе три схожих начала - совещательное, защитное и деловое, а этим последним соответствуют при сословиях - правителей, воинов и производителей (земледельцев, ремесленников)16.
Видный греческий историк и политический деятель эллинистического периода Полибий считал, что наилучшим устройством отличается римское государство. В этой связи он анализирует полномочия «трех властей» в Риме - власти консулов, сената и народа, выражающих соответственно царское, аристократическое и демократическое начала. О независимости законосовещательного органа от судебного говорил в своей «Политике» и Аристотель17.
Фактическое разделение властей поддерживал Цицерон, подчеркивая необходимость «равномерного разделения прав, обязанностей и полномочий... Чтобы достаточно власти было у магистратов и, прежде всего - у консулов, достаточно влияния у Сената и достаточно свободы у народа»18.
Даже писатели-утописты социалистического направления (Томас Мор и Томмазо Кампанелла в «Утопии» и «Городе Солнца») видели необходимость разделения властей. Мор считал необходимым наличия: принцепса - глава исполнительной власти; Сената- законодательный орган. Кампанелла ветви власти называл мощью, мудростью и любовью, которые должны быть независимы в своей деятельности друг от друга.
В новое время подполковник Кромвеля Джон Лильберн отстаивал верховенство власти народа и ограничения парламентской власти законами страны. В Англии он впервые сформулировал принцип разделения властей и активно боролся за идеи естественного права: право на жизнь, свободу, безопасность. За свои взгляды Лильберн был замучен в застенках лорда-протектора, бывшего своего кумира и соратника в борьбе против короля19.
Джон Локк - английский философ и политический мыслитель в «Двух трактатах о правлении» обосновал теорию разделения властей. «Законодательный орган, - по Локку, - не может передавать свои полномочия в чьи-либо другие руки. Это право доверено народом и поэтому те, кто обладает этим правом не может передавать это право другим. Он же сформулировал концепцию о соподчинении власти в государстве: «В Конституционном государстве учредительной властью является законодательная, которой все подчиняется и которая должна действовать в интересах народа ради определенных целей ... Когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию, народ должен ее устранить или заменить».20
Дальнейшее развитие концепции разделения властей Джона Локка обосновал выдающийся французский мыслитель барон де Ла Бред, Шарль Луи де Секонда, граф де Монтескье. В одиннадцатой книге своего сборника «О духе законов» говоря о государственном устройстве Англии, Монтескье отмечает: «В государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная и власть судебная. Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной».21
Бенджамин Франклин - легендарный американский просветитель, в числе первых выступал за жесткое разделение властей: «...органы государственной власти должны быть разделены на законодательную, исполнительную и судебную ...иначе не возможно обеспечить владение собственностью, необходимой человеку для сохранения своей жизни и продолжения человеческого рода ...иначе не возможно обеспечить пользование правами»22.
Томас Пейн, излагая концепцию демократического, конституционного государства, основанную на радикальном, но не экстремистском, понимании прав человека, видел обеспечение этих прав через реализацию конституционных принципов.
Он писал: «На принципах Конституции зиждется государственная власть, характер ее структуры и полномочий; способ избрания и продолжительность существования парламентов, полномочиями которых облечена исполнительная ветвь государственной власти; полномочия независимого от других ветвей власти суда, который должен не принимать и не изменять законы, а только их исполнять. Только неуклонное выполнение конституционных принципов может обеспечить соблюдение прав граждан»23.
Среди важнейших конституционных принципов Пейн называл приоритет прав человека, выборность органов власти, разделение властей, независимость суда. Разделение властей Пейн называл «юридическим фактом, который порождает правоотношения между тремя ветвями власти»24.
Третий президент США считал, что «все государственные преобразования сводятся к : 1) всеобщему избирательному праву; 2)равному представительству в законодательных учреждениях; 3) представителям исполнительной власти, избираемым народом; 4) судьям, избираемым или сменяемым; 5) мировым судьям, присяжным и шерифам; 6) обеспечению разделения властей; 7) разделению страны на административные районы; 8) периодическим поправкам к Конституции»25.
Тенденции поглощения ряда полномочий законодательной власти исполнительной властью
Тенденции поглощения ряда полномочий законодательной власти исполнительной ветвью власти на федеральном уровне осуществлено в России на основании части 2 статьи 95 Конституции и Федерального Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 05.08.2000 года.
И хотя этот Закон существенно отличается от Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 05.12.1995 года (закон Чилингарова) в части утверждения законодательным (представительным) органом государственной власти своего представителя в Совете Федерации, назначаемого руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и в том, что в Совет Федерации не входят высшие должностные лица и председатели законодательных (представительных) органов субъектов РФ, однако, это отличие не является принципиальным .
Норма части 2 статьи 95 Конституции РФ, дающая право на назначение в высший законодательный орган страны - Федеральное Собрание РФ представителя исполнительной власти субъектов РФ, нарушает принцип разделения властей.
После неопределенности места Президента в системе разделения властей и конституционного наделения последнего функциями и полномочиями самого высокого ранга, позволяющими осуществлять государственное управление через зависимые от него ветви власти, вторым пороком Конституции является тенденция слияния исполнительной и законодательной власти на федеральном уровне - в Совете Федерации.
Великим грехом Конституции своего рода штата Вирджинии Томас Джефферсон считал концентрацию всей гражданской власти: законодательной, исполнительной и судебной в одном органе -законодательном собрании штата, так как именно смешение этих трех основных властей в государстве и есть «собственное определение тиранического правления. И для граждан ничуть не легче, когда эти полномочия осуществляются множеством рук, а не одной. 173 деспота будут такими же угнетателями, как и один тиран86».
Совет Федерации Федерального Собрания РФ состоит из 178 членов, 89 из которых назначены главами исполнительной власти субъектов РФ, вторую часть Совета Федерации «избирают» законодательно-представительные органы субъектов, и, если учитывать, что «практически повсеместно, даже в Санкт-Петербурге, где есть хоть какая-то реальная оппозиция исполнительной власти, во всех субъектах РФ законодательно-представительные органы находятся в прямой зависимости от исполнительной власти, то можно заключить, что Совет Федерации будет сформирован почти полностью из лиц, зависимых от исполнительной власти» .
Утверждение о том, что законодательные органы субъектов РФ находятся в зависимости от исполнительной власти субъектов, подтверждается тем обстоятельством, что фракции в названных органах этих субъектов не созданы (исключение - Санкт-Петербург, Приморский и Красноярский края). Более того, даже нет нормативных актов о создании фракций в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Причина сложившегося положения в слабости и не развитости политической инфраструктуры, в отсутствии полновесных на федеральном уровне политических партий и незавершенности партийного строительства многих из существующих политических организаций и общественно-политических движений.
Поэтому «везде в этих органах присутствует полное единодушие и одобрение политического курса высших должностных лиц субъектов РФ, даже в Москве, где, кстати, законодательное собрание (Московская Городская Дума) состоит из всего из 35 депутатов»88 (до декабря 2000 года -25 депутатов).
Значит, на федеральном уровне в РФ в Совете Федерации интересы субъектов РФ представлены в основном исполнительной властью субъектов РФ. Полномочия Совета Федерации определены статьёй 102 Конституции. К ведению Совета Федерации относятся:89 а) утверждение изменения границ между субъектами РФ; б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения; в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; д) назначение выборов Президента РФ; е) отрешение Президента РФ от должности; ж) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава аудиторов. По вопросам, отнесенным к ведению высшей палаты Федерального Собрания, Совет Федерации принимает постановления. Совету Федерации и его членам принадлежит право законодательной инициативы. Как видно из полномочий Совета Федерации, «представители исполнительной власти субъектов РФ (в лице членов Совета Федерации) формируют совместно с Президентом РФ весь высший судебный корпус страны, участвуют в формировании Счетной палаты РФ, решают судьбу Генерального прокурора и заодно через него всю прокурорскую вертикаль страны на основании части 3 статьи 129 Конституции и Федерального закона «О прокуратуре РФ» от 17.11.1995 года»90. Генеральный Прокурор РФ на основании подпункта е) статьи 83 и подпункта з) статьи 102 Конституции России находится в прямой зависимости от воли одного человека - Президента России.
Зависимость экономических и политических основ конституционного строя от разделения властей
Экономические и политические основы конституционного строя современной России также зависят от разделения властей. В правовом государстве государственное регулирование экономической деятельностью, в отличие от тоталитарного не учреждает экономический строй общества, а только создает условия и охраняет главные начала и принципы, которые основаны на правах и свободах. Эти начала не порождают какой-то одной политической идеологии, они носят демократический и гуманистический характер. На таких же основах строится отношение правового государства к политической деятельности людей.
Правовое государство не учреждает политическую систему и идеологическую надстройку. Однако государство стоит на страже свободы и права от крайнего радикализма (расизма, геноцида, экоцида и т.п.). Государство должно выступать нейтрально по отношению к политической идеологии.
Социальный и экономический прогресс в этом обществе достигается при непременном соблюдении прав и свобод человека и гражданина, без тотального государственного регулирования. Экономическая роль государства обрисована в Конституции предельно кратко. Более того, те основы конституционного строя, которые сформированы в статье 8, не свидетельствуют об отстранении государства от управления экономикой и установлении независимой либеральной экономики. Так поступают практически все и, прежде всего, высокоразвитые государства. Они не исключают мощного государственного сектора в экономике и немалых возможностей для административно-властного вмешательства в экономическую жизнь. Гарантии Конституции РФ, определяющие принципы рыночной экономики, состоят в следующем: - единство экономического пространства; - свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств; - поддержка конкуренции.
Единство экономического пространства предопределяет возможность устанавливать «правовые основы единого рынка», что осуществляет Российская Федерация187. Кроме этого в ведении РФ находятся: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки188.
Довольно часто конституционные нормы в РФ нарушаются. Примером может служить решение губернатора Ленинградской области В. Густова о запрете вывоза сельскохозяйственной продукции с территории области в другие регионы страны190. В этот же период он запретил ввозить в область некоторые товары, которые производит Санкт-Петербург. Это распоряжение касалось, в частности, ликероводочной продукции Санкт-Петербургского завода «Ливиз», продукции пивоваренных заводов, кондитерских фабрик и других предприятий пищевой промышленности191 Обращение организаций к губернатору, в Законодательное собрание Ленинградской области ничего не дали, даже прокурор области Т.Н. Поруков никаких мер не принял. Принятые решения противоречат статье 74 Конституции: «на территории РФ не допускается установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств»192 Ограничения перемещения товаров возможны, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Принятые губернатором Ленинградской области решения сделаны, как бы из благих пожеланий - защитить свой регион от возможных трудностей, связанных с дефолтом августа 1998 года, однако они не законны. Полная поддержка решений исполнительной власти законодательным органом субъекта в конкретном случае говорит о том, что разделения власти в Ленинградской области не обеспечено.
Для содействия рыночной экономики необходима государственная поддержка конкуренции. Эта поддержка тем эффективнее, чем меньше вмешательство со стороны власти. Задача власти ограничить в правах монополиста. Конкуренция помогает выявить весь потенциал человеческой энергии, инициативы. Только с помощью конкуренции решаются сложные проблемы перевооружения предприятий, с ее помощью проводятся научно-исследовательские работы, повышается качество продукции, растет производительность труда. «Новый курс» Ф.Д. Рузвельта, выведший США из тяжелейшего экономического кризиса к невиданному могуществу, был основан на ряде принципов, среди которых важнейшим являлся принцип «предотвращения нечестной конкуренции»193.
Созданы ли в современной России условия, обеспечивающие честную конкуренцию? И что является основным тормозом принятия таких законов и реализации таких законов на практике? Это можно проиллюстрировать на примерах законотворческой деятельности Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
О поправках в Конституцию России
В настоящее время существует официальная точка зрения о том, что в России «хорошая Конституция», которую не следует изменять. Её неоднократно публично высказывал Президент России В.В. Путин, его ближайшее окружение, полномочные представители Президента РФ в округах, депутаты Государственной Думы (А.И. Александров, Попов С.А.) и др. лица. Однако эту точку зрения многие не разделяют. Так, спикер верхней палаты Федерального Собрания РФ СМ. Миронов выступает за изменение: срока полномочий Президента РФ в сторону его увеличения (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ) - до 5 лет; предметов ведения Совета Федерации (ст. 102 Конституции РФ) и др. Профессор В.Е. Чиркин считает, «Конституция России далеко не лучшая. В 1993 году Конституция РФ в 28 субъектах не получила большинства голосов либо вообще не выносилась на голосование... Конституция должна содержать нормы, позволяющие государству держать в определенном русле деятельность местного самоуправления, обеспечивать контроль со стороны государства рыночных отношений и др. Многое зависит от Государственной Думы, Президента России и расклада политических сил»257.
Действующая Конституция РФ предусматривает возможность внесения поправок в главы 3-8 Конституции РФ. Практика внесения поправок широко распространена. История развития конституционного права зарубежных стран имеет массу примеров, когда поправки вносились в Конституцию, тогда как сама Конституция полностью не изменялась.
Так в 1787 году США приняли свою Конституцию, а в 1789-1791 годах были приняты первые десять поправок к Конституции. Более чем за 200 лет истории США было внесено 27 поправок в Конституцию.
Сам факт появления Конституции РФ в 1993 году существенным образом разрешил конституционный и внутриполитический кризис лета-осени 1993 года, позволил создать выборные исполнительные и законодательные органы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Конституция и федеральные законы позволили в РФ создать органы местного самоуправления. Принципиальной поправкой в Конституцию будет изменение статьи 95, которая вместе с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ» от 05.08.2000 года формирует Совет Федерации. Указанная статья и ФЗ находятся в противоречии со статьёй 10 Конституции.
Закон от 05.08.2000 года и статьи 95 на федеральном уровне сращивают законодательную и исполнительную ветви власти, что недопустимо.
Первые демократические Конституции - США 1787 года, Франции 1789 года - закрепили разделение властей для осуществления главной функции государства - охраны свободы и прав человека и гражданина.
В России разделения властей нет ни на федеральном уровне, почти повсеместно на уровне субъектов федерации, его нет и на муниципальном уровне. Значит, созданы благоприятные условия для злоупотреблений, воровства, хищений, использование служебного положения и т.д., и т.п. Сегодня в РФ главы исполнительной власти 89 субъектов РФ и зависимые от них представители в СФ ФС наделены самыми широкими полномочиями в стране. У них реальная власть на местах и реальная сила по принятию самых важных федеральных законов. Автором предлагается Совет Федерации формировать следующим образом: «по два человека от каждого субъекта федерации, оба - сенатора, избираемые в субъектах РФ»258.
Для обеспечения разделения власти на уровне субъектов Российской Федерации необходимо внести поправку в статью 66 Конституции - пункт 6 следующего содержания: «законодательные (представительные) органы субъектов РФ формируются на двух и более многопартийной основе.
Партия, набравшее большее число мест в законодательном (представительном) органе субъекта занимает руководящие посты в этом органе.
В случае равенства полученных в результате выборов мест в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ руководящей партией является та партия, которая была ранее зарегистрирована в Минюсте РФ».
Разделение властей на местном уровне возможно осуществить путем принятия поправки в Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ», соответствующей норме части 2 статьи 3 Европейской хартии о МСУ, которая говорит о подотчетности и подконтрольности главы муниципального образования муниципальному совету259.
В статье 95 предлагается ввести пункт 4 следующего содержания: «4. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ не могут быть избраны в Федеральное Собрание более двух сроков подряд».
Это предложение является своего рода ротационной нормой по обновлению Состава Федерального Собрания. Принцип обновления законодательных (представительных) органов не нов. Довольно часто его можно встретить в практике Конституционного права зарубежных стран.
В статью 95 предлагается ввести пункт 5 следующего содержания: «Депутаты Государственной Думы избираются только на партийной основе в соответствии с федеральным законодательством». Практика мирового парламентаризма показывает, что принять закон (внести законопроект в повестку дня) возможно только при участии парламентской фракции.
В статье 102 предлагается добавить пункт 4 в следующей редакции «главы исполнительной власти субъектов РФ принимают участие в заседаниях Совета Федерации с правом совещательного голоса, при рассмотрении вопросов, указанных в подпунктах: а); б); в); г); е), п.1 статьи 102»260.
Внесение этих норм позволит Совету Федерации Федерального Собрания РФ при принятии решений по исключительно важным государственным вопросам знать мнение высших должностных лиц субъектов РФ и, заручившись их поддержкой, или, учитывая их возражения, более взвешенно, полно, всесторонне и аргументировано принять такой правовой акт, который не порождал бы коллизий, а был выполним, и реализация его не требовала бы от государства больших затрат.
Изменения в Конституцию необходимо вносить и в отношении главы 4 Конституции «Президент РФ».
Предлагается пункт 1 статьи 80 в следующей редакции: «1. Президент РФ является главой исполнительной власти России и главой государства».
Эта поправка определяет место Президента в системе разделения властей и обеспечивает сохранение принципа разделения властей, что соответствует статьи 10 Конституции.
