Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реализация принципа разделения властей в современном конституционном праве 12
1.1. Формирование и развитие принципа разделения властей (историко-правовые и теоретико-правовые аспекты) 12
1.2. Анализ реализации конституционного принципа разделения властей в развитых государствах на современном этапе 42
1.3. Конституционно-правовые особенности реализации принципа разделения властей в государствах на пост советском пространстве 55
1.4. Исторические условия и предпосылки применения принципа разделения властей в России и в Украине 67
ГЛАВА 2. Конституционно-правовое регулирование разделения властей в России и в Украине 81
2.1. Президенты в системе разделения властей в России и в Украине 81
2.2. Парламенты в системе разделения властей в России и в Украине 124
2.3. Исполнительная власть в системе разделения властей 161
2.4. Полномочия судебной власти в системе разделения властей 178
2.5. Особенности закрепления и реализации принципа разделения властей в Автономной Республике Крым 190
Заключение 210
Список литературы 214
Приложение 228
- Формирование и развитие принципа разделения властей (историко-правовые и теоретико-правовые аспекты)
- Анализ реализации конституционного принципа разделения властей в развитых государствах на современном этапе
- Президенты в системе разделения властей в России и в Украине
- Парламенты в системе разделения властей в России и в Украине
Введение к работе
Актуальность темы. В результате распада СССР в начале 1990-х годов на постсоветском пространстве образовались новые независимые государства, вставшие на путь демократических преобразований. Одним из ключевых вопросов на пути построения правовых демократических государств был и остается поиск наиболее эффективного механизма организации государственной власти. Как показывает многолетний опыт современных демократических государств, необходимым условием для построения правового демократического государства и гражданского общества является разделение властей.
К числу важнейших достижений Конституции Российской Федерации 1993 г. и Конституции Украины 1996 г. можно отнести закрепление в них такого базового элемента конституционного строя, как принцип разделения властей. Раздельное существование России и Украины не только не исключает, но, напротив, предполагает еще более внимательное изучение особенностей механизма организации государственной власти в каждой из стран, которые не так давно были объединены в единое целое в рамках одного государства. Короткий срок действия конституций России и Украины не позволял ранее проводить подобный анализ, однако сейчас его необходимость существенным образом назрела. Начало институционализации отношений в государствах на основе принципа разделения властей вызвало целый ряд трудностей и нерешенных проблем, связанных с попытками внедрения западных моделей разделения и взаимодействия властей, без учета исторических традиций, национальных, культурных, географических особенностей.
Сравнительно-правовое исследование механизма организации государственной власти позволит выявить недостатки, исследовать эффективность функционирования на практике той или иной модели
Формирование и развитие принципа разделения властей (историко-правовые и теоретико-правовые аспекты)
При рассмотрении вопроса зарождения, формирования и развития концепции разделения властей в научной литературе встречаются различные точки зрения. Так, некоторые ученые четко выделяют три фазы формирования и развития концепции разделения и взаимодействия властей и его конституционного закрепления: - создание мировоззренческого фона, оформление составных элементов -XVI век- первая половина XVII века; - формирование концепции - середина XVII века- 80-е годы XVIII века; - корректировка и развитие концепции разделения и взаимодействия властей с учетом накопленного опыта, конституционное закрепление - середина XVIII века - середина XIX века . При этом авторы указанных работ отмечают, что, несмотря на разнородность периодов с точки зрения социально- экономического и государственно-правового развития, несомненно их единение с точки зрения становления концепции разделения и взаимодействия властей. В работах указывается, что в данной трактовке периоды могут быть определены в рамках процесса развития одной из мировых цивилизаций. Другие ученые полагают, что сама проблематика разделения властей впервые всплыла в истории Древнего Израиля, когда люди, уставшие от собственных мытарств и осмыслившие опыт окружающих народов Египта, Месопотамии, пришли к идее суда как упорядоченной и постоянно действующей инстанции, которую не может подменить царственная власть племенного вождя.1 Третья группа ученых указывает на античные истоки зарождения теории разделения властей.2 Несмотря на многообразие существующих точек зрения на вопрос возникновения, становления, развития теории разделения властей, все авторы едины в том, что генезис теории разделения властей неразрывно связан с формированием и развитием гражданского общества, а также этапами становления и развития демократических, правовых государств. Очевидно, что проблема разделения государственной власти на ветви, самостоятельные по отношению друг к другу, имеет богатую историю, в которой можно выделить несколько этапов, К начальному этапу, который можно охарактеризовать, как зарождение социально-философской основы разграничения полномочий органов государственной власти, следует отнести труды великих мыслителей древности: Платона, Аристотеля, Полибия и других. Так, создавая свой проект идеального государства, Платон говорит о разделении труда между 3 сословиями: философами, стражами и ремесленниками. Однако, хотя трактовка Платона о разделении труда как принципа построения идеального государства и оказала влияния на формирование теории разделения властей в Новое время, в то же время, его конструкция разделения труда между различными сословиями скорее отрицает разделение властей, чем признаёт. Это видно из того, что именно философы-правители (первое сословие) обладают всей полнотой власти и самыми разнообразными функциями (правители поочерёдно то законодательствуют, то управляют, то судят). Другими словами, в руках одной правящей элиты, по Платону, сосредоточена монополия всей власти, Заметный шаг вперёд политико-правовая мысль древнегреческих философов сделала в направлении типологизации органов государственной власти по признаку общности осуществляемых ими функций. Так, Аристотель писал, что в любом государственном строе существуют «три элемента: первый - законосовещательный орган о делах государства», заботящийся о благе государства и учитывающий интересы различных гражданских лиц, «второй - магистратуры», какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные и способ их замещения, «третий - судебные органы».1 Эти три элемента, по мнению Аристотеля, составляют основу каждого государства, и «само различие государственного строя обусловлено различной организацией каждого из этих элементов». Несмотря на всю значительность высказанных Аристотелем мыслей, они не содержат концепции разделения властей в свете теории правового государства, ибо различие отдельных форм государственного строя обусловлено не только различной организацией каждого из 3-х элементов, но и характером отношений между этими элементами, способом разграничения их полномочий и их взаимодействием, мерой их участия при реализации всей совокупности властных полномочий государства в целом.
Анализ реализации конституционного принципа разделения властей в развитых государствах на современном этапе
Каждой современной демократической стране присущ свой механизм реализации принципа разделения властей. Различия между организацией государственной власти в том или ином государстве выявляются путем сравнения взаимоотношений между высшими органами государства. В современном конституционном праве все разновидности механизма реализации принципа разделения властей принято сводить к нескольким типологическим моделям в зависимости от формы правления. По формам правления выделяют монархии и республики. В настоящее время большинство государств мира (приблизительно 4/5 их числа) являются республиками, а среди оставшихся -более 40 монархий, причем подавляющее большинство монархий являются парламентарными монархиями, в которых взаимоотношения высших органов государства строятся по тем же принципам, что и в парламентарных республиках.
Необходимо отметить, что в научной литературе выделяют различные виды республик. Так, К.В.Арановский разделяет республики на две категории: непосредственная республиканская форма правления и представительная республика.3 При этом представительные республики, по его мнению, лучше всего делить на президентские и парламентские. По классификации М.Ф.Чудакова существуют президентские, суперпрезидентские, парламентарные, смешанные, теократические, а также «экзотические» (гибридные, маргинальные, президентско-милитарные) республики. Многие ученые выделяют парламентскую, президентскую и смешанную республики, или гибкую, жесткую и смешанную применительно к моделям разделения властей.
Подобная терминология используется для выделения признаков, присущих целой группе государств, функционирующих в условиях разделения властей. Часто в современных конституционных исследованиях модели разделения властей привязывают к определённой форме правления, в рамках которой существует та или иная модель. Например: Л.М.Энтин рассматривает разделение властей в: 1) президентской республике; 2)парламентских монархиях и республиках; 3)в странах со смешанной формой правления; 4)в развивающихся странах. Такой подход призван показать взаимосвязь между конституционно установленным распределением полномочий между ветвями государственной власти и существующей формой правления. «Иначе говоря, если необходимо выяснить, какова принципиальная схема организации власти, как разделены и взаимодействуют её различные ветви, надо установить, о какой именно форме правления идёт речь».3 Подобный подход используется в работе В.В.Лузина, который выделяет три модели разделения властей: президентскую (на примере США), полу президентскую (на примере Франции), парламентарную (на примере Великобритании).4 По сути дела, в условиях конституционализма определённая модель разделения властей сливается с той или иной конституционной формой правления. В настоящем исследовании применительно к формам правления, а, следовательно, и к моделям разделения властей, используется терминология, получившая наибольшее распространение в научной литературе: разделение властей Б президентских республиках, в парламентских и в смешанных. Изучение моделей разделения властей в современных демократических государствах позволяет определить место конституционной модели Российской Федерации и Украины в этой «системе координат», а, значит, наиболее точно строить прогноз в их развитии.
Парламентская модель разделения властей берёт своё начало в учении Дж.Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве одной из них. Она характерна для стран с парламентарной формой правления. Примерами могут служить как парламентарные монархии (Великобритания), так и парламентарные республики (Италия, Германия).
Великобритания имеет Вестминстерскую модель организации государственной власти, в которой при признании принципа разделения властей доминирующее значение все же отводится законодательной власти в системе всех остальных властей.1 Парламент обладает абсолютно неограниченной компетенцией, т.е. законодательный орган может принять к рассмотрению любой вопрос. Парламент формирует и контролирует исполнительную ветвь власти. Исполнительная власть принадлежит Правительству её Величества, формально юридически высшим органом исполнительной власти является монарх, но фактически таким органом является Кабинет (18-25 человек). Лидер парламентского большинства становится Премьер-министром. К важнейшим полномочиям Премьер-министра относятся право давать рекомендации монарху, касающиеся состава правительства, ключевых назначений, созыва и роспуска парламента, объявления войны и заключения мира. Кроме того, лидер парламентского большинства фактически определяет характер и направления работы Палаты общин.
Палата лордов является высшей судебной инстанцией Великобритании, при этом независимость лордов усиливается фактом пожизненных полномочий. Судебная власть осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, не предоставляя тем самым возможности установления диктатуры Кабинета.
Стержень, определяющий систему сдержек и противовесов в парламентской модели разделения властей, заключается в праве Палаты общин объявить вотум недоверия правительству, которое в свою очередь может просить монарха распустить Парламент. Таким образом, Парламент и правительство являются взаимозависящими органами политической власти.
В Федеративной Республике Германии Президент осуществляет, главным образом, представительские и церемониальные функции. Конституция наделяет его незначительными полномочиями. Как отмечает немецкий политолог К. Бауме, «политическое значение должности Президента сказывается больше в формировании политического стиля и в осуществлении представительской функции ее обладателя, чем в его компетенции)).!
Главой исполнительной власти является лидер парламентского большинства. Кандидатуру Канцлера представляет Бундестагу Президент, Канцлер формирует состав Правительства, таким образом, Правительство выступает единым блоком с парламентским большинством. Президент может распустить Бундестаг по предложению Канцлера и только в случаях, предусмотренных Конституцией. Избрание нового состава парламента влечет за собой формирование нового правительства с учетом расстановки политических сил в стране.2
Роспуск парламента непосредственно связан с формированием и деятельностью правительства. Если Бундестаг не избирает в третьем туре большинством голосов Канцлера, то Президент вправе назначить главой правительства кандидата, избранного относительным большинством голосов или распустить парламент. Правда, в политической практике Германии выборы Канцлера происходят в первом туре. Вторая возможность роспуска Бундестага предусмотрена в случае отказа парламента в доверии правительству. За всю историю ФРГ Бундестаг распускался только дважды: в 1972 г. и в 1982 г.
Президенты в системе разделения властей в России и в Украине
Существуют различные подходы к понятию «президент», «институт президентства», к определению правового статуса президента в государственном механизме страны. В общесоциологическом аспекте при определении понятия президента исследуются, прежде всего, вопросы об условиях и факторах, приведших к возникновению президентства, влияния президента на социальные процессы в обществе. Политический подход рассматривает понятие президента с точки зрения реально протекающих политических процессов в обществе, сложившегося соотношения политических сил в государстве. При этом особый интерес представляют вопросы партийности президента, его политических взглядов, реального политического веса и влияния на отдельные государственные структуры. В юридических науках понятие «президентства», как правило, определяется через понятие «института президента», и это означает, что «президент» выступает как определенный правовой институт.1 Перечисленные подходы с разных сторон раскрывают роль и значимость института президентства в жизнедеятельности общества и государства. Соответственно, даются различные дефиниции понятию «институт президентства». Так, по мнению политолога С.Г.Паречиной, институт президентства должен рассматриваться в первую очередь как властный институт, то есть как совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности Президента, являясь своеобразным «прочтением» Конституции Президентом».
В российской юридической научной литературе под институтом президентства понимают совокупность конституционно-правовых норм, которые регулируют формирование и функционирование президентской власти. В украинской научной литературе институт президентства рассматривают как совокупность норм конституционного права, регулирующих формирование и функционирование президентской власти, механизм ответственности президента. Следует отметить и неоднозначность подходов к определению содержания понятия института президентства. Так, некоторые российские ученые полагают, что институт президентства включает в себя четыре группы норм, которые определяют: а) порядок выборов президента (включая инаугурацию); б) его юридическое положение в структуре высших органов государственной власти (конституционный статус -структурный аспект); в) функции и полномочия президента (конституционный статус - функциональный аспект); г) прекращение исполнения президентских полномочий.3 Каждая из этих обособленных групп правовых норм выступает в качестве подинститута по отношению к институту президентства в целом. Другие, характеризуя модель института президентства, выделяют такие его элементы, как: социальное назначение; функции; полномочия; формы осуществления полномочий; принципы и методы деятельности; порядок получения и прекращения статуса4 По мнению украинских ученых, институт президентства состоит из совокупности конституционно-правовых норм, регулирующих отношения организации, функционирования, ответственности президента, определяющих его место в системе органов государства и в механизме осуществления государственной власти, характеризующих вспомогательные органы при главе государства.5 Политолог А.В.Кынев отмечает, что изучение возникновения и развития института президентства позволяет лучше понять суть изменений, происходящих в постсоветских странах, особенности оформившихся там политических режимов, обратиться к поиску новых институциональных механизмов. Автор выделяет семь критериев, необходимых для проведения сравнительного анализа и типологизации политических систем с институтами президентства а)состав избирательного корпуса; б)способ избрания (для президентов, избираемых населением); в) со вмещение/разделение постов главы государства и главы правительства; г)механизм формирования правительства; д)наличие/отсутствие у президента права распустить парламент; е)наличие/отсутствие ограничений на переизбрание; ж)порядок замещения поста президента (наличие/отсутствие института досрочных выборов). По нашему мнению, целесообразно проводить сравнительно-правовое исследование сформировавшегося в результате демократических преобразований в России и в Украине института президентства, исходя из принятой в российской научной литературе дефиниции института президентства и его содержания, а именно по следующим параметрам, помогающим выявить общее, особенное и частное в каждом из них, определить место и роль президента в системе разделения властей государств: а)порядок выборов президента (включая инаугурацию); б)его юридическое положение в структуре высших органов государственной власти (конституционный статус - структурный аспект); в)функции и полномочия президента (конституционный статус - функциональный аспект); г)прекращение исполнения президентских полномочий.
Парламенты в системе разделения властей в России и в Украине
Законодательная власть в демократических государствах осуществляется, как правило, общегосударственным представительным органом - парламентом. В научной, справочной литературе приводятся различные дефиниции таких понятий, как «парламент» и «парламентаризм». Так, парламент (от лат. parlare - говорить, англ. - parliament, фр. - parlement) или легислатура (от лат. lex - закон) - это высший общенациональный орган государственной власти, правомочный выполнять в конституционно заданных параметрах законодательную, контрольную и некоторые другие функции . Парламент - это общее название высшего представительного и законодательного органа государства. Конституционное законодательство же использует различные наименования для обозначения высших органов законодательной власти .
Как справедливо отмечает А.Д.Керимов, не всякое учреждение, характеризуемое как парламент, можно считать таковым.3 Парламентом в полной мере может считаться институт, представляющий интересы всего народа, т.е. являющийся коллегиальным органом государственной власти, который состоит из лиц- депутатов, избираемых непосредственно населением страны с обязательным соблюдением необходимых демократических процедур. При этом, во-первых, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; во-вторых, свою деятельность депутаты должны осуществлять на постоянной основе, т.е. быть полностью освобождены от необходимости выполнения иных оплачиваемых функций, за исключением научной, творческой и преподавательской деятельности; в-третьих, обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями.1 Высший законодательный орган может выступать одним из основополагающих элементов парламентаризма, только располагая перечисленными признаками.
Как отмечают исследователи, понятия «парламент» и «парламентаризм» не являются тождественными, В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним.3 В широком смысле - его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. Как отмечает А.Бегзадян, парламентаризм в самом общем виде можно рассматривать как систему отношений по государственному руководству обществом, основанному на принципе разделения властей при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения.
«Парламентаризм - система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа по отношению к другим государственным органам».6 «Парламентаризм - одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента с избирателями»7 Таким образом, можно говорить о том, что парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен структурируется на трех основных уровнях: парламентском, то есть на уровне высшего представительного учреждения страны; на уровне взаимодействия парламента с другими государственными органами; на уровне политической, правовой, социальной культуры данного общества. Исходя из этого, согласимся со следующим определением: «Парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии». Разделение властей и парламентаризм - взаимосвязанные и взаимозависимые государственно-правовые явления. При этом характер и степень развития парламентаризма зависит от того, как реализован принцип разделения властей. Это, в свою очередь, обусловлено множеством факторов, наиболее важный из которых - форма правления государства. Категория формы правления государства показывает особенности организации верховной государственной власти, порядка образования и структуру высших государственных органов, а также характер их отношений друг с другом и с населением.
Уровень развития парламентаризма определяется, прежде всего, степенью самостоятельности парламента в выполнении законодательной функции и возможностью контролировать исполнительную власть.
Под конституционно-правовым статусом парламента подразумевается оформленное Конституцией и иными законодательными актами государства правовое положение, характеризующее природу данного органа государственной власти, его место в системе органов государственной власти и политической системе, права и обязанности данного органа государственной власти, процедуры их реализации и акты, принимаемые при данной реализации.2 Представляется, что перечисленные элементы, а именно: 1) способ формирования; 2) место и роль парламента в системе органов государственной власти и политической системе государства; 3) компетенция парламента; 4) формы реализации прав и обязанностей парламента; 5) совершаемые действия и принимаемые акты в процессе реализации прав и обязанностей парламента, должны получить то или иное отражение при сравнительно-правовом анализе конституционного статуса парламентов Российской Федерации и Украины.
