Содержание к диссертации
Введение
1. Генезис принципа разделения власти и его современное оформление в конституционном праве 14
1.1. Исторические предпосылки становления принципа разделения власти в конституционно-правовой теории 14
1.2. Развитие принципа разделение власти российской правовой наукой и его понятие 30
1.3. Модели реализации принципа разделения власти и их отражение в конституциях современных государств 50
2. Конституционно-правовая материализация принципа разделения власти в государственном механизме России 103
2.1. Разделение власти - конституционный принцип российской Государственности 103
2.2. Президент Российской Федерации как элемент системы разделения власти в Российской Федерации 119
2.3. Конституционные особенности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в России 134
2.4. Роль и значение судебных институтов власти в реализации принципа разделения власти 149
Заключение 177
Библиография 181
- Исторические предпосылки становления принципа разделения власти в конституционно-правовой теории
- Развитие принципа разделение власти российской правовой наукой и его понятие
- Разделение власти - конституционный принцип российской Государственности
- Президент Российской Федерации как элемент системы разделения власти в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы.
Современный этап развития Российской Федерации свидетельствует о наличии важных изменений в системе органов государственной власти. Идет активное строительство государственного механизма, содержательно максимально адаптированного к решению актуальных задач российской государственности. Появились федеральные округа, проведена реформа Совета Федерации, создан Государственный совет.
В начале XXI в. страна вступила в новый этап государственной модернизации. Без укрепления государства в лице всех его институтов и уровней власти нам не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Сильная и ответственная власть, основанная на консолидации общества, необходима для сохранения страны. Без сильной власти невозможен и прорыв в будущее1. Мы часто говорим о величии России. Но великая Россия - это не только великое государство. Это, прежде всего - современное, развитое общество, которое само по себе не возникнет. Полноценно развитое гражданское общество возникнет только в условиях радикального сокращения функций государственного аппарата, преодоления недоверия между различными социальными группами. В процессе решения стратегических задач по совершенствованию политической системы и строительству эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития и соблюдения прав личности предстоит уделить большое внимание реализации принципа разделения властей, способствующего укреплению государства.
Свой отпечаток на реализацию принципа разделения властей накладывает и российский федерализм. Он ставит в центр внимания такие кардинальные вопросы, как правовой статус федерации и каждого из ее субъектов,
1 См.: Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г.// Российская газета. 2003.17 мая.
характер отношений между субъектами федерации и федерацией в целом и
Др.
В связи с повышением роли и усложнением задач государственного управления становится все более очевидно, что его совершенствование может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, потребует расширения научных исследований. Практическая значимость реализации принципа разделения властей и одновременно недостаточная теоретическая разработанность исследо-вательской области предопределили* выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.
Начиная с древнейших времен, вопрос о власти занимает центральное место в научных исследованиях, посвященных сущности и роли государства и права. Возникновение и развитие теории разделения связано с такими мыслителями, как Платон, Аристотель, Полибий, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Дж. Мэдисон, Г. Гегель, Б. Констан, Л. Штейн, А. Вандербильт, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Алексеев и др.
Анализу различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти посвятили свои труды многие современные отечественные ученые - С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, Г.В. Ата-манчук, М.В. Баглай, П.Д. Баренбойм, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, СВ. Бо-ботов, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Е. Гулиев, Ю.А. Дмитриев, С.А. Егоров, Ю.П. Еременко, В.М. Жуйков, В.Д. Зорькин, А.В. Зиновьева, В.Б. Исаков, В.Т. Кабышев, В.П. Кашепов, А.Д. Керимов, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, В.В. Комарова, М.А. Краснов, М.А. Крутоголов, Б.С. Крылов, Н.С. Крылова, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, И.А. Ле-дях, В.О. Лучин, А.П. Любимов, В.В. Маклаков, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, B.C. Нерсесянц, Н.А. Николаевой, М.А. Никифорова, Л.А. Окуньков, A.M. Осавелюк, И.Л. Петрухин,
А.С. Пиголкин, A.E. Постников, Т.Н. Рахманина, В.А. Ржевский, В.И. Руднев, О.Г. Румянцев, В.М. Савицкий, Н.Г. Салищева, В.П. Сальников, Н.А. Сахаров, Ю.И. Скуратов, Б.А. Стародубский, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Ю.П. Урьяс, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Г.Н. Чеботарев, Г.Г. Черемных, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, И.Г. Шаблинский, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.М. Эн-тин, Ю.А. Юдин и другие.
Проведенный анализ литературы по теме диссертационного исследования свидетельствует о том, что в целом накоплен богатый материал по изучению разделения властей. Вместе с тем необходимо отметить, что в целом ряде работ по проблемам организации и взаимодействия органов государственной власти преобладают теоретические и исторические подходы. Современная же ситуация такова, что научные идеи взаимодействия различных властных структур государства в рамках реализации конституционного принципа разделения властей требуют своего воплощения в реальных юридических конструкциях государственного механизма. Отдельные вопросы практики и теории в этом направлении либо вообще не находят своего решения, либо рассматриваются весьма противоречиво. Следует заметить, что научных работ, специально посвященных вопросам реализации принципа разделения властей, явно недостаточно. В целом ряде публикаций высказаны также мнения, имеющие дискуссионный характер и, следовательно, нуждающиеся в дополнительном обсуждении. При всей научной значимости положений и выводов, содержащихся в различных источниках, они либо не затрагивают некоторые актуальные вопросы организации и взаимодействия органов государственной власти, либо не делают их предметом всестороннего рассмотрения.
Объект исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти, направленной на
реализацию в государственном механизме современного демократического государства принципа разделения власти и связанные этим проблемы..
Предмет исследования.
Предметом исследования является конституционный принцип разделения власти, его общеправовое наполнение, теоретическое содержание, конституционно-правовое оформление в современном конституционном праве.
Цель и задачи исследования.
Объект и предмет исследования определили его цель. Целью диссертационного исследования является комплексное исследование проблем становления и развития на основе анализа теоретических положений, реальной практики федеральных и региональных законодательно-представительных органов Российской Федерации, указов Президента России, подзаконных актов Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов России и муниципальных образований принципа разделения властей как важнейшего, основополагающего и краеугольного принципа правового государства. На основе проведенной работы сформулировать предложения, направленные на совершенствование законодательного оформления данного принципа в российском праве.
В рамках реализации указанной цели автор сосредоточил свои усилия на решении следующих задач:
проанализировать исторические предпосылки становления принципа разделения власти в конституционно-правовой теории;
исследовать развитие принципа разделение власти российской правовой наукой;
раскрыть понятийное содержание принципа разделения власти;
на основе анализа конституционного закрепления принципа разделения власти в современных государствах выявить содержательные особенности его реализации, присущие различным моделям организации взаимодействия государственно-правовых институтов;
подвергнуть анализу Разделение власти - конституционный принцип российской государственности.
исследовать место и роль Президент Российской Федерации в системе разделения власти в Российской Федерации
выявить конституционные особенности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в России
раскрыть назначение и роль судебных институтов власти в реализации принципа разделения власти в современной России.
Теоретическая база исследования.
Общетеоретическими основами этой работы стали политико-правовые идеи мыслителей древности - Платона, Аристотеля, Цицерона, Полибия; положения классических социальных теорий прошлого и настоящего - естественного право Гуго Гроция, Спинозы, теорий суверенитета Ж. Бодена, Г. Елиника и народного суверенитета Ж.-Ж. Руссо, Томаса Джефферсона; положения разделения властей Д. Лильберна, Д. Локка, Ш. Монтескье, Д. Мэдисона, А. Гамильтона, Б. Франклина, плюралистической демократии Г. Хекшера, С. Файнера, теории конвергенции Д. Гэлбрейта, П. Сорокина, А. Сахарова и т.д.
В работе использованы труды российских мыслителей второй половины XIX - начала XX века: В.М. Гессена, М.Н. Каткова, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, К.П. Победоносцева, Э.Э. Понтовича, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, B.C. Соловьева, Г.В. Плеханова, И.А. Покровского, Л.А. Тихомирова, Е.К. Трубецкого, Н.Н. Ворошилова и других.
В современной отечественной литературе, отражающей уровень разработки исследуемой проблемы, следует выделить труды таких ученых как: Авакьяна С.А., Азарова Н.И., Аксёнова А.А., Бачило И.Л., Безуглова А.А., Белкина А.А., Горобца В.Д., Громовой О.Н., Егорова С.А., Ефимичева СП., Звягина Ю.Г., Зиновьева А.В., Каинова В.И., Ковалёва A.M., Крылова Б.С.,
Лафитского В.И., Лукашука И.И., Лысенко В.А., Марченко М.Н., Мишина А.А., Некрасова СМ., Овсепяна Ж.И., Окунькова Л.А., Потугалова О.В., Рахманиной Т.Н., Ромашова Р.А., Скокова A.M., Суркова Д.А., Теренецкого Г.Н., Тиуновой (Ескиной) Л.Б., Трусова А.И., Хузина В.В., Чеботарева Г.Н., Чиркина В.Е., Шаблинского И.Г., Ю.Е. Ширяева, Энтина Л.М. и других1.
В области конституционного право особенно хочется отметить работы авторов: Акакьяна С.А., Белкина А.А., Горобца В.Д., Зиновьева А.В., Каинова В.И., Крылова Б.С, Лафитского В.И., Марченко М.И., Миронова О.О., Мишина А.А., Некрасова СИ., Николаевой Л.А., Овсепяна Ж.М., Окунькова А.А., Страшуна Б.А., Суркова Д.Л., Тиуновой (Ескиной) Л.Б., Тихомирова Ю.А., Тяремецкого Г.И., Фетисова А.С, Черкашина Е.И., Чиркина В.Е., и других, которые посвящены созданию системы социальной защиты прав человека и гражданина; ограничению прав Президента в РФ, созданию условий для формирования гражданского общества; неуклонному выполнению и совершенствованию принципов правового государства; обеспечению реального народовластия . В этих работах достаточно полно и убедительно говорится о необходимости стабильного и динамичного правового регулирования кон-
См., например: Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России. Авто-реф...док.юрид.наук. М.: НИИ прокуратуры, 1992.; Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в РФ. Автореф...док.юрид.наук. М.: РАГС при Президенте РФ, 1998.; Шаблинский И.Г. Конституционные реформы в России и принцип разделения властей. Дис.док.юрид.наук. М.: РАН, Институт государства и права; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М, 1995; Лысенко В.И. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражен в Конституции // Журнал российского права. 1997. № 4. Ромашов Р.А. Современный конституционализм: теоретико-правовой анализ. Дис.... докт. юрид. наук. СПб., 1998; Ширяев Ю.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации: проблемы теории и практики. Дис...канд. юрид. наук. СПб., 1998.
См., например: Каинов В.И. Институт президентства.. С-Пб., Высшая административная школа Правительства Санкт-Петербурга, 1997.; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996; Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5; Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы. // Правоведение. 1997. № 3; Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. № 7; Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. 1998. № 4. С. 17; Зиновьев А.В. Конституционное право России. СПб.: «Герда», 2000; Николаева Л.А. Круглый стол журнала «Государство и право» // Государство и право. 1994. № 5.
ституционных процессов переходного периода, который переживает Россия, посредством реализации принципа разделения властей. Принцип разделения властей - не панацея от всех наших бед, но игнорирование его или грубое пренебрежение им коренным образом влияет на все правовые устои российского общества.
Автором настоящей диссертации использован также широкий круг нормативных правовых актов, а также материалы, публиковавшиеся в средствах массовой информации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней осуществлена попытка на современном этапе развития России дать сравнительно-правовую оценку степени реального обеспечения принципа разделения властей, правовых последствия несоблюдения принципа разделения властей, показаны неблагоприятные обстоятельства неопределенности роли и места Президента РФ в структуре федеральных органов государственной власти, даны рекомендации по пересмотру Конституции РФ и внесению поправок в Конституцию РФ в русле требований этого важнейшего конституционного принципа правового государства. Осуществлен комплексный анализ интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин в изучении возникновения и развития принципа разделения властей в современной России.
В результате проведенного исследования предлагается блок рекомендаций по изменению, дополнению и уточнению Конституции Российской Федерации и законодательства в области конституционно-правового регулирования вопросов реализации принципа разделения власти, направленных на оптимизацию российской модели ее реализации в направлении упорядочения взаимоотношений Президента России с законодательной и исполнительной властью, придания этому процессу сбалансированного и конструктивного характера.
В результате проведенного исследования в диссертации формулируются и вносятся на защиту следующие теоретические положения и выводы:
Анализ генезиса принципа разделения власти свидетельствует о том, что его структурирование на законодательную, исполнительную и судебную власть на начальном этапе теоретического осмысления и, в последующем, и практической реализации отражало сложившуюся потребность государственно-правовой действительности именно в таком его классическом варианте. Упорядоченные подобным образом органы государственной власти были четко структурированы. Современная модель взаимодействия органов государственной власти при использовании классического подхода в вопросе разделения власти не всегда позволяет оптимально решить данную задачу.
При определении.места Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти России следует исходить из того, что в рамках российской модели реализации принципа разделения власти Президент России конституционно имеет выход на отдельные государственно-властные полномочия законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Поэтому российское президентство нельзя „жестко" привязывать лишь к одному из элементов классической модели разделения властей, тем более что на конституционном уровне отсутствует правовая норма, говорящая об этом.
В системе федеральных органов государственной власти Президент России занимает особое положение. Конституционно он не входит ни в одну из ветвей власти, но конструкция его статуса такова, что позволяет Президенту Российской Федерации при реализации полномочий главы государства не только соприкасаться с ветвями государственной власти, но и доминировать в структуре власти.
3. Представляется необходимым на конституционном уровне более оп
ределенно закрепить структурную схему разделения государственной власти
на три её классических ветви: законодательную, исполнительную и судебную
и более четко определить структурный и функциональный составы исполнительной власти. В частности, долговременным интересам российского государства в большей степени отвечала бы модель президентской республики, где глава государства одновременно является также главой исполнительной власти и, как следствие, несет всю полноту ответственности за её деятельность.
Выявленное в процессе диссертационного исследования прецедентное значение постановлений Конституционного Суда России как источника права в современной России требует своего юридического оформления. Указанные в данных предписаниях требования должны исполняться не только прямыми адресатами, но и всеми иными государственными органами и должностными лицами государства. Устранить данную ситуацию возможно только посредством внесения изменений в федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Это позволит не только усилить присутствие федерального права в вопросах защиты основополагающих принципов конституционного строя Российской Федерации (а именно к таковым относится принцип разделения власти), но и укрепить существующую федеральная модель организации государственной власти.
Анализу моделей реализации принципа разделения власти свидетельствует о том, что в подавляющем большинстве демократических государств конституционный принцип разделения власти регулирует структурно-функциональное соотношение органов государственной власти. Утвердившаяся в этих странах система разделения властей означает такую форму организации государственной власти, при которой возможно оптимальное регулирование социальных интересов и разрешение общественных противоречий правовыми средствами.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют те раз-
делы конституционного права, теории и истории государства и права, которые посвящены изучению исследуемого принципа правового государства. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы РФ и её субъектов; в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области с целью внесения поправок в Конституцию России или её пересмотра; при анализе актуальных проблем совершенствования Российского государства, института президентства в России; в преподавании конституционного права, а также отраслевых юридических дисциплин и специальных курсов по юридической тематике; при переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих, а также при профессиональной подготовке руководящего состава органов исполнительной власти.
Методологическая база исследования.
Методологическую основу диссертации составляет системно-функциональный подход, при котором принцип разделения государственной власти исследуется в рамках комплекса факторов и взаимосвязей, обеспечивающих демократическую, правовую сущность формирования и реализации государственной власти в Российской Федерации. В процессе познания использовались также исторический, сравнительно-правовой, логико-семантический, структурно-аналитический и другие методы. Автор широко опирался на концептуальные взгляды по данной проблеме, изложенные в трудах многих отечественных и зарубежных авторов - философов, социологов, политологов и юристов.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, были доложены на научных конференциях, представлены в опубликованных автором работах.
Структура диссертационного исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, библиографии.
Исторические предпосылки становления принципа разделения власти в конституционно-правовой теории
Изучение генезиса теории разделения властей свидетельствует о том, что он непосредственно связан с формированием и утверждением политико-правовых ценностей, содержание которых направлено на регламентацию отношений между государством и обществом, осуществлением власти и соблюдением прав и свобод личности. Исторический анализ этого процесса показывает движение политико-правовой мысли человечества в сторону накопления и изучения опыта многих поколений, отражает основные направления, этапы и результаты предшествующих исследований разделения властей.
Проблемы организации государственной власти постоянно находились и находятся под пристальным вниманием научной общественности. Ряд исследователей находят корни доктрины разделения властей в Библии, где впервые независимая судебная власть противопоставлена власти царской. Начиная с античных времен содержание политико-правовой мысли свидетельствует о том, что ее вектор переместился в направлении поиска наилучшего государственного строя ("идеального государства"). Например, Платон признает государство справедливым, "когда имеющиеся в нем три различных по своей природе сословия делают каждое свое дело" . Справедливость по Платону состоит в том, чтобы «каждое начало занималось своим делом и не вмешивалось в чужие дела»3. Трём началам человеческой души - разумному, яростному и вожделяющему - аналогичны в Платоновском полисе три схожих начала - совещательное, защитное и деловое, а этим последним соответствуют при сословиях - правителей, воинов и производителей (земледельцев, ремесленников)1.
Аристотель, развивая мысль Платона о разделении труда в государстве, считает отрицательной стороной то, что одному человеку может быть предоставлена возможность занимать одновременно несколько должностей, так как "всякое дело лучше всего исполняется одним человеком" . Справедливо утверждение Н.Н. Разумовича о том, что Аристотель искал в государственном устройстве, в форме государства и его построении такую организацию власти, которая исключала бы злоупотребления ею со стороны должностных лиц ради богатства или удовлетворения честолюбия. По мнению Аристотеля, основу всякого государственного устройства, образуют три элемента: законосовещательный орган (главная власть в государстве), должностные лица, судебные органы. Формы правления различаются в зависимости от того или иного устройства каждого из трех элементов .
Содержание взглядов Платона и Аристотеля оказало заметное влияние на идеи Полибия, сформулировавшего основные положения концепции о "смешанной" форме правления. По его мнению, идеальной формой правления следует признать римское государство, в котором присутствуют «три власти» - консулов, сената и народа, выражающих соответственно царское, аристократическое и демократическое начала. Цель такого "смешивания" -обеспечить устойчивость государства, предотвратить переход к извращенным формам правления, а также благоденствие граждан. Ни одному из элементов не отдается видимого предпочтения, они взаимно дополняют и в то же время в определенной степени ограничивают друг друга. "Каждая из властей имеет возможность мешать и противодействовать замыслам других" -пишет он1. Следовательно, в трудах Полибия формулируются зачатки концепции сдержек и противовесов.
Дальнейшее развитие данная концепция получила в трудах Цицерона, который считал, что предотвратить вырождение государственности можно лишь в условиях смешанной формы правления, при которой государственная власть поделена между магистратами, сенатом и народом. Цицерон выступает за равновесие трех начал смешанной формы правления, которое достигается путем «равномерного распределения прав, обязанностей и полномочий между ними...Чтобы достаточно власти было у магистратов и, прежде всего -у консулов, достаточно влияния у Сената и достаточно свободы у народа»2.
Следующий этап в развитии теории принципа разделения власти связан с распространением идей христианства в европейской политико-правовой мысли Средневековья. С укреплением христианства связано выдвижение проблемы соотношения духовной и светской властей. Фома Аквинский, видный представитель политико-правовой мысли того времени, подчиняет светскую власть церковной, но различает сферы их влияния и предоставляет светской власти существенную автономию. Различая вслед за Аристотелем "правильные" и "неправильные" формы правления, он вносит от себя симпатии к монархии. Для Ф. Аквинского опасность превращения монархии в тиранию была очевидной, и поэтому он был сторонником такой организации управления государством, "чтобы уже установление не содержало повода к тирании"
Развитие принципа разделение власти российской правовой наукой и его понятие
Содержание принципа разделения власти как основы построения государственного механизма стало объектом пристального внимание российской политико-правовой мысли в XVIII веке. Во второй половине XVIII века в России сформировалась идеология Просвещения. Передовые для этого времени взгляды разделял СЕ. Десницкий. В своей работе "Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" он отмечал, что "при учреждении сих властей ту надобно осторожность иметь, чтоб одна власть не выходила из своего предела в другую и чтобы притом всякая из сих властей имела своих надзирателей, которых опасению она была всегда подвержена"1.
Мечтами о конституционной монархии в России наполнены проекты государственных преобразований М.М. Сперанского. Законность осуществления власти Сперанский связывал с разделением властей. Законодательная власть должна принадлежать двухпалатной Думе, глава исполнительной власти - монарх, судебная власть реализуется судебной системой. Таким образом, "три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная" .
После войны 1812 г. конституционные идеи становятся все более распространенными среди русского дворянства, особенно его молодого поколения, некоторые представители которого оказались участниками движения декабристов. Проект переустройства жизни страны предложил П. Пестель. В соответствии с его "Русской Правдой" законодательная власть передавалась Народному вече, избираемому двухступенчатыми выборами. Полнота исполнительной власти вручалась Державной думе, которая избиралась Народным вече сроком на 5 лет. Предполагалось и некое подобие Верховного суда -Верховный собор .
Автором альтернативного конституционного проекта был Н. Муравьев. Его конституция ставила своей целью превращение России в конституционную монархию. Законодательная власть вручалась двухпалатному парламенту, судебная - системе судов, а деятельность монарха должна была стать подконтрольной парламенту. Источником власти провозглашался народ, а император был всего лишь главой исполнительной власти, "верховным чиновником Российского государства"
Широкое обращение отечественных ученых к проблемам организации государственной власти произошло в конце XIX - начале XX вв. необходимо заметить, что обсуждение путей практической реализации принципа разделения властей серьезно осложнялось сохранением в России самодержавия. Стремление совместить разделение властей и российский абсолютизм прослеживается в трудах А.Д. Градовского. Он оставлял всю полноту государственной власти за императором, вместе с тем выделяя так называемые "посредствующие власти", действующие от имени императора, но самостоятельно в кругу предоставленных им дел2.
В либеральной политико-правовой мысли второй половины XIX в. крупнейшей фигурой был Б.Н. Чичерин. Он считал, что идеальной формой государства, призванной наиболее полно осуществлять цели и задачи, выступает конституционная монархия. Монарх в ней является как бы посредником между двумя «противоположными элементами» - народом и аристократией. Монарх воплощает начало власти, аристократия - начало закона и народ (демократия) - начало свободы.
Развитие этих начал, по мысли Чичерина, должно вести к гармоничному сочетанию всех элементов человеческого общества и гарантировать свободу. Но демократическое начало в конституционной монархии вовсе не означает полновластия народа. Во-первых, для участия в делах государства необходимы соответствующие способности. Поэтому Чичерин выступает против всеобщего права голоса и обосновывает систему цензов. Во-вторых, основным принципом государственного устройства у него является разделение властей при единстве управления, что исключает полновластие какого-либо одного элемента общества. При этом разделение властей трактуется Чичериным как коренное свойство смешанного образа правления, суть которого - в стремлении сочетать порядок и свободу. Система разделения властей призвана функционировать на основе сдержек и противовесов, во многом воспроизводя известную схему Монтескье, но со своими характерными особенностями, призванными не допустить перехода к парламентаризму, пагубному для неподготовленной к нему страны.
Разделение власти - конституционный принцип российской Государственности
Концепция разделения государственной власти существует давно, на протяжении более чем двух веков идеи, заложенные в ней, пробивали себе дорогу в идейно-политических столкновениях с иными моделями государственного устройства. Принцип разделения государственной власти закреплен в настоящее время в конституциях всех демократических государств. Не является исключением и Конституция России.
Для России эта концепция в ее современном понимании нова. Суть его для отечественного конституционного законодательства заключается в том, что различные виды деятельности по осуществлению государственной власти должны выполняться различными органами, взаимодействующими между собой. Соединение разнородных функций в одном органе неизбежно создает предпосылки для установления диктатуры. Конституция России 1993 года впервые в российской истории закрепила принципа разделения власти в качестве основополагающего принцип организации государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Но это не означает, что все субъекты РФ должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти1. Они все свои конституции (уставы) и законодательство, устанавливают свою систему органов государственной власти.
По своей направленности на разграничение сфер деятельности ветвей государственной власти Конституция 1993 года близка к конституциям развитых демократических стран. Однако мировой опыт показывает, что только функционального разделения государственной власти между самостоятельными государственными органами недостаточно. В конституции должны присутствовать как приоритеты ветвей власти, так и взаимные ограничители. Такая схема получила название системы сдержек и противовесов. Для того чтобы понять сущность и основные проблемы реализации принципа разделения властей в Конституции РФ, необходимо провести исследование не только существующего положения различных государственных органов в системе государственной власти Российской Федерации и характера их взаимодействия, но и особенностей послереволюционного развития России в этом направлении. Это позволит дать ответ на вопрос об особенности современной конструкции принципа разделения власти в конституционном праве России.
В правовом отношении принцип разделения власти в российском законодательстве был оформлен Манифестом 17 октября и Основными законами 1906 г., которые привели к превращению России из абсолютной монархии в дуалистическую монархию. Формально Россия оставалась монархией до сентября 1917 г., когда постановлением Временного правительства была провозглашена республиканская форма правления. Окончательно определиться с формой правления и конституцией страны должно было Учредительное собрание, но вместо буржуазно-демократического пути развития в России поддержку народных масс получило революционное движение, и в результате Октябрьской революции был совершен новый поворот отечественной государственности - в сторону советской республики.
Утвержденная III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 г. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа объявляла Россию республикой Советов и подчеркивала всевластие этих органов в центре и на местах. При создании органов власти нового государства возобладала ленинская точка зрения, в соответствии с которой принцип разделения властей решительно отвергался, и первая советская Конституция 1918 г. закрепила "соединение законодательной и исполнительной государственной работы" в одном и том же органе.
Характерной особенностью всех советских конституций является выделение в системе органов государственной власти т.н. высшего органа власти: Всероссийского съезда Советов (ст. 24 Конституции РСФСР 1918 г.), съезда Советов СССР (ст. 8 Конституции СССР 1924 г.), Верховного Совета (ВС) СССР (ст. 30 Конституции СССР 1936 г. и ст. 108 Конституции СССР 1977 г.). Компетенция этих органов определялась, как правило, чрезвычайно широко. Например, по Конституции 1918 г., в ведении Всероссийского съезда Советов могли оказаться вопросы, которые сам съезд признает подлежащими его разрешению (ст. 50), а Конституция 1977 г. позволяла ВС решать все вопросы, отнесенные Конституцией к ведению Союза ССР (ст. 108). Иначе регламентируется компетенция высшего органа власти в Конституции 1936 г., авторы которой в определенной степени проводят функциональное разграничение между различными органами государственной власти. Вообще, любые попытки классифицировать органы государственной власти советского периода строго по функциональному критерию затруднительны, так как зачастую имело место сложное переплетение функций. Так, по Конституции 1918 г., законодательную функцию в РСФСР осуществляли сразу три органа: Всероссийский съезд Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК) и Совет Народных Комиссаров (СНК), причем последний мог издавать общеобязательные декреты и распоряжения в области государственного управления, а наиболее значимые из них утверждались ВЦИК.
Президент Российской Федерации как элемент системы разделения власти в Российской Федерации
Одним из актуальных направлений в области государственно-правовых исследований, несомненно, является анализ места и роли Президента России в системе разделения власти в Российской Федерации. К настоящему времени можно констатировать тот факт, что ни в обществе, ни в законодательстве, ни в документах политических партий нет однозначного понимания в этом вопросе. На наш взгляд, следует согласиться с мнением A.M. Салмина о том, что это, в основном, является следствием двух причин: во-первых, юридической неопределенности, конституционной „непрописанно сти" самого института президентства; во-вторых, и это гораздо важнее, - ограниченности, и главным образом, нечеткости полномочий других институтов власти в сочетании с их реальной слабостью1.
Попытка разрешить исследуемый вопрос была предпринята ещё в самом начале формирования системы органов государственной власти современной России. В дискуссиях о месте и роли Президента России в системе разделения властей столкнулись две позиции: одни юристы предлагали определить его статус как «высшего должностного лица», функционально возглавляющего исполнительную власть , другие же - «высшего должностного лица и главы государства». На наш взгляд, последний вариант внес бы ещё больше неясности в рассматриваемый вопрос.
В конечном итоге по предложению ряда участников Конституционного совещания положение Президента Российской Федерации было определено через понятие «глава государства»4. Этот вариант также не позволяет однозначно решить рассматриваемую проблему, хотя определение Президента Российской Федерации как главы государства наиболее адекватно отражает функции и полномочия, которыми он располагает по действующей Конституции России.
Для определения места и роли Президента Российской Федерации в системе разделения власти в России могут быть использованы различные приемы и подходы. На наш взгляд, наиболее методологически верным является анализ функциональной направленности института президента сквозь призму единства, разделения, взаимного контроля и взаимодействия ветвей государственной власти.
Согласно принятой в России конституционной модели организации государственной власти, Президент Российской Федерации не входит непосредственно ни в исполнительную, ни в законодательную, ни в судебную ветвь власти. Данное положение не дает, на наш взгляд, конституционных оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия самостоятельно.
По мнению ряда юристов, отсутствие конституционной нормы жестко привязывающей Президента России к какой-либо из ветвей власти, порождает известную неопределенность в вопросе о правовом статусе и полномочиях Президента Российской Федерации и, прежде всего, его права «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти1. На наш взгляд, сам по себе факт не включения Президента России ни в одну из трех ветвей власти (ст. 10) не имеет столь категоричного значения в вопросе о правовом статусе Президента. По утверждению В.Е.Чиркина, в мировой конституционной практике нет модели разделения власти в «чистом» виде. Классическим вариантом, с точки зрения реализации принципа разделения властей, считается американская модель республиканской формы правления, но и в ней нет непреодолимых границ между ветвями власти.
Представляется, что на современном этапе государственного строительства не лучшим вариантом было бы наличие в Конституции, наряду с тремя ветвями власти, еще четвертой ветви - президентской. Это может формально показаться логичным, но тогда институт российской президентства действительно в правовом отношении встал бы над ветвями власти. В этом случае Президент Российской Федерации автоматически получал бы конституционную возможность легально оказывать на них серьезное давление, что, несомненно, не согласуется с провозглашенным российской Конституцией принципом разделения властей.
Конечно, основываясь на том, что статью 10 Конституции России не следует рассматривать в отрыве от части 1 статьи 11, можно настаивать на отнесении института президентства к одной из трех ветвей власти (тем более что согласно классической трактовке теории разделения властей, полномочия любого должностного лица в государстве должны относиться к одной из трех ветвей власти). Но к какой?
