Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Модель разделения властей в теории и практике 12
1. Единство и многообразие теории разделения властей 12
2. Форма правления и принцип разделения властей: зарубежный опыт и Россия 45
Глава 2. Особенности и проблемы разделения властей на федеральном уровне 67
1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации в контексте принципа разделения властей 67
2. Система сдержек и противовесов в российской модели разделения властей 88
3. Теоретические проблемы, связанные со статусом органов, не входящих в систему разделения властей 115
Глава 3. Особенности и проблемы разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации 128
1. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации как отражение принципа разделения властей 128
2. Система сдержек и противовесов в субъектах Российской Федерации. 152
Заключение 179
Библиография 186
- Единство и многообразие теории разделения властей
- Форма правления и принцип разделения властей: зарубежный опыт и Россия
- Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации в контексте принципа разделения властей
- Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации как отражение принципа разделения властей
Введение к работе
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется, с одной стороны, изменениями, происходящими ныне в конституционно-правовом законодательстве Российской Федерации, с другой - необходимостью поиска сбалансированной модели разделения властей в сложных условиях федеративного государства, которая способна обеспечить высокую эффективность работы государственного механизма.
Принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную закреплён в Конституции Российской Федерации как одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Это означает, что органы государственной власти должны формироваться и взаимодействовать на основе данного принципа. Самостоятельность и независимость органов, относящихся к различным ветвям государственной власти, не исключает их активного взаимодействия при осуществлении их полномочий, а также слаженность их работы.
В Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей принцип разделения властей как одну из основ конституционного строя, предусмотрены основы порядка взаимодействия органов различных ветвей государственной власти. Этот порядок конкретизируется в текущем законодательстве, которое не является застывшим, а постоянно меняется и совершенствуется.
Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации, закрепляющих обязанность Правительства Российской Федерации предоставлять Государственной Думе ежегодный отчёт о своей деятельности, изменение порядка наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), нововведения в судебной системе — всё это даёт новую пищу для конституционно-правовых исследований и, как следствие, делает тему разделения властей актуальной и сегодня.
Степень разработанности темы настоящего диссертационного исследования является достаточно высокой. В последние годы появилось множество научных исследований, посвященных проблеме разделения властей; было защищено большое количество диссертаций на соискание учёной степени кандидатов и докторов наук1. Однако до сих в научном* сообществе не наблюдается единства по многим вопросам, касающимся тех или иных сторон принципа разделения властей. Существует множество противоречивых и даже взаимоисключающих мнений. Это означает, что научные исследования по теме разделения властей по-прежнему востребованы и актуальны.
Объектом настоящего научного* исследования являются порядок формирования, компетенция и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рассмотренные через призму принципа разделения властей. 1 См., например: Ишеков К. А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации: дисс.... канд. юрид. наук. М., 2010. Путятина А. Г. Разделение властей -конституционный принцип законотворческого процесса в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010. Зюзина Т. Е. Единство и разделение властей в западноевропейской политико-правовой мысли: дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010. Лещёва Е. С. Принцип разделения властей в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации: дисс.... канд. юрид. наук. М., 2009. Дорошенко Е. С. Принцип разделения властей и его реализация в субъектах Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб, 2010. Карелин А. В. Конституционно-правовой механизм реализации принципа разделения властей в условиях российского федерализма: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 20\0.Вороненков Д. Н. Теоретические и нормативные основы судебного контроля в механизме разделения властей: дисс.... докт. юрид. наук. СПб, 2009. Ерёмина Н. В. Место прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретико-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Предмет настоящего диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, связанные с действием этого принципа.
Целью диссертационного исследования является изучение и анализ особенностей и проблем модели разделения властей как в Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации, а также внесение конкретных предложений по её совершенствованию с целью выполнения функций, традиционно присущих принципу разделения властей, с одной стороны и повышения эффективности работы государственного механизма — с другой.
Для достижения указанной цели автором настоящего диссертационного-исследования были поставлены следующие задачи: теоретически проанализировать особенности модели разделения властей при различных формах правления и формах государственного устройства; раскрыть своеобразие принципа разделения властей в Российской Федерации на современном этапе; показать особенности претворения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации и причины различий этого претворения;
4) дать анализ проблем и недостатков воплощения принципа разделения властей в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;
В процессе диссертационного исследования использовались следующие методы: исторический, сравнительно-правовой, формальнологический, системный, статистический, метод конкретно-социологических исследований и др. При этом методы применяются не отдельно, а в совокупности, системно, что позволяет глубже понять изучаемые процессы и явления.
Научную основу настоящего диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных мыслителей и учёных, которые занимались разработкой теории разделения властей. Особое внимание уделено работам классиков теории разделения властей.
В процессе исследования использовались научные труды следующих учёных: Абашмадзе В. В., Авакьян С. А., Авдеев Д. А., Автономов А. С, Анишина В. И., Баглай М. В., Барнашов А. М., Безруков А., Бородин С. В., Братко А. Г., Будаев К. А., Васильев А. В., Ведяхина К. В., Викулин А. Ю., Ворошилов Н. Н., Шаблинский И., Гошуляк В. В., Грудцына Л., Ю., Денисов С. А., Егоров С. А., Елисеев Б. П., Зорькин В. Д., Иванов В. В., Ильин А. В., Ковалёв А. М, Козлова Е. И., Краснов М. А., Кудрявцев В. Н., Курманов М. М., Кутафин О. Е., Лазарев Л. М., Лучин В. О., Малый А. Ф., Марченко М. Н., Мельников С. В., Мещеряков А. Н., Михалёва Н. А., Мишин А. А., Нерсесянц В. С, Нечаева Т. В., Окуньков Л. А., Погосян Н. Д., Полянский И. А., Рагозина Л. Ю., Радченко В. И., Радько Т. Н., Роганова Н. А., Савицкий В. А., Садовникова Г. Д., Серврюгин В. Е., Скуратов Д. Ю., Сомов М. Д., Сперанский М. М., Страшун Б. А., Суворов В. Н., Сумбатян Ю., Сурков Д. Л., Топорнин Б. Н., Тосунян Г. А., Чеботарёв Г. Н., Черкасов А. И., Чиркин В. Е., Шевцов В. С, Шершеневич Г. Ф., Эбзеев Б. С, Энтин Л. М. и мн. др.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
Новизна диссертационного исследования находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту.
Модель разделения властей в государстве обусловлена множеством факторов, как то: форма правления, форма государственного устройства, политический режим, исторические, политические, религиозные, национальные и иные особенности, а также субъективное понимание принципа разделения властей.
Модель разделения властей в сложных условиях федеративного государства имеет свои особенности, которые выражаются в том, что система сдержек и противовесов работает не только «по горизонтали», но и по вертикали», потому что на федеральные органы государственной власти одной ветви воздействуют не только органы государственной власти двух других ветвей, но и субъекты этого государства в лице их органов государственной власти.
Форма правления государства оказывает наиболее существенное влияние на модель разделения властей, обуславливая порядок формирования,. компетенцию органов государственной власти и способы их воздействия друг на друга. Автор считает, что принципу разделения властей наиболее соответствуют президентская республика и дуалистическая монархия. В парламентарных монархиях и парламентарных республиках, несмотря на традиционно приписываемый этим формам правления демократизм, принцип разделения властей воплощён с серьёзными искажениями.
Конституционно-правовое законодательство Российской Федерации не даёт опорных точек, позволяющих определить в контексте принципа разделения властей конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, а также таких государственных органов, как Счётная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральная прокуратура
Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерацией др. Этим объясняется и отсутствие среди, учёных-конституционалистов единого мнения о месте главы Российского государства и вышеназванных государственных органов в системе разделения властей.
Предлагается рассмотреть возможность исключения Президента Российской Федерации из процесса формирования Счётной палаты Российской Федерации. Счётная палата должна формироваться исключительно Государственной Думой и Советом Федерации, потому что, во-первых, такой орган, как Счётная палата, должен быть подотчётен только парламенту страны, должен быть «усилителем» его контрольных полномочий. А во-вторых, Президент Российской Федерации может использовать ресурсы исполнительной власти для бюджетного контроля, а значит, необходимость в том, чтобы он участвовал в формировании Счётной палаты, отпадает. Ныне действующий порядок формирования Счётной палаты Российской Федерации не противоречит букве Конституции, но противоречит её духу.
На уровне субъектов Российской Федерации есть существенные нарушения принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Основная проблема заключается в том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) самостоятельно. Окончательное решение о досрочном прекращении его полномочий принимает Президент Российской Федерации, который может согласиться с законодательным (представительным) органом и досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта, а может и не сделать этого. Таким образом, законодательный орган лишён самой сильной возможности влияния на исполнительную власть - возможности досрочно прекратить её полномочия, тогда как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может досрочно прекратить полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. С точки зрения принципа разделения властей это нарушение системы сдержек и противовесов, явный дисбаланс. Однако на современном этапе это необходимо, потому что на уровне субъектов Российской Федерации нет достаточных политических, культурных и иных условий для полноценного действия принципа разделения властей.
7. Автор настоящей- диссертации предлагает внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах. организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной, власти субъектов Российской Федерации» и нормативно закрепить положение, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляет исполнительную власть и входит в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, являясь его председателем.
Такое предложение обусловлено следующими соображениями. Во-первых, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации сможет в полной мере исполнять свои обязанности, одновременно являясь председателем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и входя в его состав - об этом наглядно свидетельствует большинства субъектов Российской Федерации, где высшее должностное лицо возглавляет высший орган исполнительной власти. Во-вторых, раньше во многих субъектах Российской Федерации была система исполнительной власти, в которой наряду с высшим должностным лицом существовала должность главы высшего исполнительного органа государственной власти. Однако впоследствии-эти субъекты от такой модели отказались - за ненадобностью. Таким образом, практика деятельности исполнительной власти в субъектах Российской Федерации показала, что более эффективна та система, при которой высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган субъекта, а не система, когда коллегиальный исполнительный орган имеет своего председателя, а глава субъекта осуществляет свои полномочия отдельно. В-третьих, субъекты Российской Федерации, которые, опираясь на федеральную модель, построили свою систему органов государственной власти, в которой высшее должностное лицо полностью отделено от коллегиального исполнительного органа, поступили не вполне верно, ибо на региональном уровне круг предметов ведения, а также формы деятельности органов государственной власти сильно отличается от уровня федерального. А. значит,5 и система органов государственной власти в субъекте должна, строиться несколько по иным принципам. Наконец, в-четвёртых, включить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации было бы вполне разумно, так как это повысило бы эффективность работы всей исполнительной власти на территории субъекта; это упростило бы взаимодействие между структурными элементами региональной исполнительной власти; наконец, и это самое главное, это повысило бы уровень ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
8. Предлагается рассмотреть возможность нормативного закрепления в Федеральном законе от 6 октября 1999 года№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положение, согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации имеет одну палату. Такое предложение обусловлено следующими соображениями.
Во-первых, раньше многие законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации имели две палаты. Однако вторая палата была упразднена за ненадобностью. Во-вторых, законодательством субъектов Российской Федерации не регулируются важнейшие, основополагающие общественные отношения, затрагивающие всех граждан Российской Федерации, проживающих на территории того или иного субъекта Российской Федерации. А значит, острой необходимости в «регулирующей власти» (термин Ш. Монтескье) в, виде второй палаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нет.
Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования-состоит в том, что выводы, полученные в результате исследования, а также.. сделанные автором предложения могут быть использованы в процессе реформирования действующего конституционно-правового законодательства с целью его более точного соответствия доктрине разделения властей, а также с целью повышения эффективности всего государственного механизма.
На практике итоги исследования были применены при проведении семинаров, спецсеминаров, чтении лекций и спецкурсов по учебной дисциплине «Конституционное право России» в ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академии им. О. Е. Кутафина».
Диссертация состоит из трёх глав, включающих в общей сложности семь параграфов.
Единство и многообразие теории разделения властей
В научной литературе термин «модель разделения властей» встречается крайне редко. Исследователи, употреблявшие данный термин, вкладывают разное содержание в его содержание. Одни под моделью разделения властей понимают разграничение предметов ведения между государством и его составными частями; другие практически отождествляют модель разделения властей с формой правления. В настоящем исследовании под моделью разделения властей понимаются закрепляемые и регулируемые правом общественные отношения, связанные с порядком формирования, определения компетенции и способами воздействия органов государственной власти одной ветви на органы государственной власти других ветвей, а также: (в федеративных государствах) способы воздействия федеральных органов государственной власти на органы государственной власти субъектов, и наоборот.
Таким образом, модель разделения властей обусловлена формой правления, формой государственного устройства, а также системой сдержек и противовесов, то есть множеством факторов. Кроме того, нельзя исключать влияние субъективного фактора на становление модели разделения властей.
В научной литературе устоялось выражение «разделение властей». Думается, оно является несколько неточным, так как в действительности подразумевается разделение не различных государственных властей, а разделение единой государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. «В одном и том же государстве не может быть двух, трёх и более самостоятельных, отдельных «государственных властей»; в разных целях осуществляющих государственное управление обществом, -пишет В. Е. Чиркин. — Государственная власть как целостное явление одна»1. «Единство системы не исключает, а предполагает наличие и определённую степень автономности её элементов, что является гносеологической основой концепции разделения властей...»2. Как пишет В. Е. Чиркин, единство государственной власти предполагает, что она, во-первых, единственная государственная власть в данном обществе; во-вторых, единая по своему социальному характеру; в-третьих, имеет единые общие цели и задачи; в-четвёртых, характеризуется организационно-правовым единством; в-пятых, выполняет в разных формах и разными методами единую функцию государственного управления3. Такой же позиции придерживается и В. С. Шевцов: «Разделение властей — это разделение единой государственной власти на основные отрасли- этой власти в процессе их взаимодействия»4/ «Разделение властей не есть лишь разделение органов государственной власти. Это есть разделение качественно определённых функциональных?: проявлений единой государственной власти на такие основные отрасли, каждая из которых условно именуется как отдельная «власть» (законодательная, исполнительная-, судебная) государственной власти»5. Важность единства государственной власти при её разделении на ветви отмечалась и в имперской научной литературе. Так, Н. Н. Ворошилов в своей работе «Критической обзор учения о разделении властей» отмечал: «Разделить власти значит обособить их так, чтобы они не имели между собой ничего общего, значит создать в государстве несколько равных властей, что немыслимо, потому что одна будет уничтожать другую. В этом термине выражается только одна сторона взаимного отношения властей: их обособление, отдельные их действия, а совершенно упускается из виду другая — то, что связывает эти отдельные действия в одно общее»1. И далее он пишет: «...чтобы единство было действительным и чтобы власти действовали в согласии, нужно, чтобы деятельность каждой из них была соглашена с деятельностью других в понимании цели и в направлении к ней» . Г. Ф. Шершеневич писал: «Законодательство, исполнение и суд — это не три власти, это три формы проявления единой неделимой государственной власти»
Таким образом, в связи с вышесказанным правильнее было бы говорить не о разделении властей, так как этот термин не совсем точен, а о разделении государственной власти. Разделение это происходит не на несколько властей, а на несколько ветвей государственной власти. Поэтому «во всех случаях употребляемые определения государственной власти вовсе не свидетельствуют о реальном существовании нескольких или даже многих государственных властей» . Но поскольку термин «разделение властей», за редкими исключениями, является единственно используемым в научной литературе, автор настоящей диссертации будет использовать его.
Раз уж речь зашла о терминологии, важно уяснить, что понимается под ветвью государственной власти. Впервые определение ветви государственной власти дал А. С. Автономов: «Под ветвью государственной власти понимается один или несколько государственных органов, образующих в рамках единого механизма осуществления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными полномочиями для выполнения присущих ей функций» . В. Е. Чиркин, правда, не согласен с утверждением, что ветвь — это один или несколько органов. «...Ветвь государственной власти, - пишет он, - это организационно-правовая трансформация определённой функции государственного аппарата по государственному управлению» . Аналогичное по своей сути определение В, Е. Чиркин дал и в своём труде «Законодательная власть»: «...это обособленная организационно-функциональная система в целостном государственном механизме, специализированные органы и должностные лица которой реализуют определённую функцию управления в обществе» . А. В. Безруков под ветвью государственной власти понимает сферу деятельности государства, в рамках которой компетентные государственные органы самостоятельно и в установленном порядке реализуют стоящие перед ними задачи и выполняют специфические функции.
Форма правления и принцип разделения властей: зарубежный опыт и Россия
Изучая претворение принципа разделения властей в России, необходимо обращаться не только к отечественному опыту, но и к опыту зарубежных стран. Сравнивая разделение властей в нашей стране и за рубежом, можно лучше уяснить достоинства и недостатки отечественной модели разделения властей. Лучше всего понять, как воплощён принцип разделения властей в зарубежных странах, позволяет изучение их формы правления. Именно через форму правления лучше всего видны все особенности функционирования государственного механизма.
Государства, построившие свою систему органов государственной власти и способы их взаимодействия на основе принципа разделения властей, имеют различные формы правления. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную воплощено во многих монархиях и республиках. Форма правления обуславливает особенность воплощения принципа разделения властей, модель этого разделения, способы
взаимодействия между органами различных ветвей государственной власти. К слову сказать, обусловленность воплощения принципа разделения властей формой правления отметил Конституционный Суд Российской Федерации. Судья Конституционного Суда Н. В. Витрук в Особом мнении, которое он высказал в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края», сказал следующее: «Однако модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей разнообразны. Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, это обусловлено формой правления (их модели также весьма разнообразны)...»1. В научном сообществе придерживаются такого же мнения. «Принцип разделения властей в различных государствах, - пишет В. И. Радченко, - в зависимости от системы правления неидентичен»2.
В настоящем параграфе различные виды формы правления рассмотрены через призму воплощения (либо его отсутствия) принципа разделения властей. Показано, при каких формах правления разделение властей осуществлено полностью, при каких осуществлено с определёнными искажениями, а при каких оно отсутствует полностью. Периодически, рассматривая воплощение принципа разделения властей при той или иной форме правления, автор будет сопоставлять её с учением Ш. Монтескье как главного представителя теории разделения властей. При этом надо учитывать, что Монтескье писал свои труды в реалиях XIX века. Сейчас функции государства, стоящие перед ним задачи, общественные отношения, политические и экономические реалии, проблемы и вызовы отличаются от того, что было в XIX веке, а это делает некоторые из идей Монтескье неактуальными. Однако фундаментальные его политико-правовые идеи продолжают оставаться актуальными по сей день и по-прежнему отражаются в конституционном законодательстве многих демократических стран.
Теперь, основываясь на традиционной научной классификации форм правления, пора выяснить, как претворён (либо не претворён) принцип разделения властей при той или иной форме правления.
Напомним, что под формой правления понимается элемент формы государства, который раскрывает организацию высшей государственной власти, принципы взаимоотношения между органами государственной власти, а также порядок их формирования.
В научной литературе традиционно приводится следующая классификация форм правления: монархия и республика. Монархия бывает абсолютная и конституционная (ограниченная). Последняя, в свою очередь, подразделяется на дуалистическую и парламентарную. Республика бывает президентской, полупрезидентской (смешанной, парламентско президентской) и парламентарной.
В литературе есть и другие классификации, однако названная выше классификация форм правления, несмотря на то, что, по мнению автора настоящей работы, она далеко не полностью отражает существующие ныне формы правления и нуждается в доработке1, является наиболее распространённой, поэтому мы будем следовать ей.
Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации в контексте принципа разделения властей
Чтобы понять особенности воплощения принципа разделения властей в Российской Федерации и недостатки этого воплощения, необходимо выяснить, какое место в механизме Российской Федерации занимает Президент. При анализе норм права, закрепляющих его статус, возникает множество вопросов и сложностей, как, впрочем, и при анализе аналогичных норм конституционного законодательства всех государств с парламентско-президентской формой правления.
В этом параграфе проанализирован конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, рассмотренный через призму принципа разделения властей. Выявлены практические и, что особенно важно, теоретические проблемы, связанные с местом Президента Российской Федерации в системе разделения властей, а также предложено решение существующих в этой области проблем.
Для нашей страны институт президентства является относительно новым явлением.
Впервые в истории Российского государства должность Президента была введена 14 марта 1990 года, когда был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». Президентом СССР мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Однако в данном Законе предусматривалось избрание первого Президента СССР не всенародными выборами, а Съездом народных депутатов СССР. Одно и то же лицо не могло быть Президентом СССР больше двух сроков подряд. Для избрания Президента СССР Съездом требовалось простое большинство голосов депутатов. А при избрании Президента СССР гражданами Союза ему необходимо было набрать больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при этом больше половины голосов необходимо было набрать как по СССР в целом, так и в большинстве союзных республик.
В РСФСР должность Президента была введена в апреле 1991 года Законом РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президента РСФСР». Основанием для принятия данного Закона стал состоявшийся 17 марта 1991 года референдум РСФСР, на который был вынесен вопрос о введении поста Президента РСФСР. Большинство граждан, принявших участие в голосовании, высказались за введение поста Президента.
Конституция РСФСР 1978 года была дополнена новой главой, посвященной Президенту РСФСР. Возрастной ценз и срок полномочий были такими же, как и у Президента СССР.
В Конституции РСФСР 1978 года (после внесения в неё соответствующих поправок) Президент РСФСР был назван высшим должностным лицом и главной исполнительной власти Республики. Аналогичной нормы в Конституции СССР 1977 года не было.
Нормативное закрепление в Конституции РСФСР положения о том, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, имеет принципиальное значение. Место Президента в механизме Республики чётко и однозначно закреплялось на конституционном уровне. Что касается Конституции Российской Федерации 1993 года, то она не закрепила аналогичную норму. При анализе её положений весьма проблематично понять, какое же место занимает Президент Российской Федерации в системе разделения властей.
В статье 10 Конституции сказано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А в статье 11 сказано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Очевидным является факт, что законодательную власть в Российской Федерации осуществляют Государственная Дума и Совет Федерации. В статье 94 Конституции сказано, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Статья 110 Конституции Российской Федерации закрепляет место Правительства Российской Федерации в системе разделения властей. «Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», - сказано в указанной статье. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»1 развивает и уточняет положения Конституции. В статье 1 данного Закона Правительство Российской Федерации названо высшим исполнительным органом государственной власти в Российской Федерации.
Судебную власть осуществляют суды Российской Федерации.
Возникает закономерный вопрос: а какое же место занимает Президент Российской Федерации в системе разделения властей? К какой ветви власти его отнести? Федеральное Собрание — это законодательная власть, Правительство Российской Федерации — исполнительная, суды — судебная.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации как отражение принципа разделения властей
Часть 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации гласит, что система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года № 2-П сказано: «Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти, в её субъектах»1. Таким образом, система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации тоже должна строиться в соответствии с принципом разделения властей. В каждом субъекте Российской Федерации обязательно должны быть органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Кроме того, эти органы должны обладать определёнными полномочиями в отношении друг друга, что должно обеспечивать определённый баланс в государственном механизме субъекта Российской Федерации. Помимо принципа разделения властей, система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации должна строиться и в соответствии с другими основами конституционного строя России (демократизм, республиканская форма правления, права и свободы человека как высшая ценность и др.).
Однако разделение властей на уровне субъектов России имеет много специфических черт. Обусловлены эти черты особым кругом предметов ведения субъектов Российской Федерации в лице их органов государственной власти; они обусловлены порядком взаимодействия с федеральными органами государственной власти. Наконец, разделение властей на уровне субъектов имеет свои особенности потому, что субъекты — это образования, имеющие определённые черты государства, но государствами не являющиеся. Следовательно, особенности и проблемы разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации существенно отличаются от таковых на федеральном .уровне. Следовательно, предложения по решению этих проблем также будут вноситься с учётом «субъектовой» специфики.
Наиболее подробно вопросы, связанные с системой органов государственной власти субъектов Российской Федерации, урегулированы в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее -Закон об общих принципах). Разумеется, некоторые положения, касающиеся системы органов государственной власти субъектов, урегулированы в Конституции Российской Федерации; также подробное регулирование этого вопроса всегда содержится в конституциях республик и уставах других субъектов Российской Федерации, а также в их текущем законодательстве.
В статье 2 Закона об общих принципах сказано, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Отдельно сказано, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Про судебную власть в данном Законе ничего не сказано. Однако субъекты Российской Федерации имеют и судебную ветвь государственной власти. Так, часть 4 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»1 закрепляет положение о том, что к судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционное (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Все остальные суды, существующие в Российской Федерации, являются федеральными.
При рассмотрении особенностей воплощения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, важно уяснить статус их органов государственной власти, порядок формирования этих органов, полномочия и место в системе разделения властей.
