Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционные основы принципа разделения властей в Российской Федерации 15
1. Разделение властей как один из основополагающих принципов построения системы государственных органов в демократических государствах 15
2. Соотношение принципов разделения властей и единства системы государственной власти в Российской Федерации 33
3. Вертикальное и горизонтальное разделение властей в Российской Федерации. Институт федерального воздействия... 47
Глава II. Конституционно-правовое регулирование принципа разделения властей на федеральном уровне в России 61
1. Реализация принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти 61
2. Правовой статус государственных органов, не относящихся ни к одной из ветвей власти 78
3. Конституционно-правовое регулирование взаимодействия федеральных органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти 100
Глава III. Конституционно-правовое регулирование разделения властей в субъектах Российской Федерации 116
1. Система государственных органов субъектов Российской Федерации: основы разделения и взаимодействия 116
2. Элементы разделения властей в структуре органов местного самоуправления 130
3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, контроль и надзор за их деятельностью 145
Заключение 160
Список использованной литературы 165
- Разделение властей как один из основополагающих принципов построения системы государственных органов в демократических государствах
- Соотношение принципов разделения властей и единства системы государственной власти в Российской Федерации
- Реализация принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти
- Система государственных органов субъектов Российской Федерации: основы разделения и взаимодействия
Введение к работе
Разделение властей - одна из главных основ конституционного строя Российской Федерации. Этот принцип с самого начала стоял во главе угла формирования политико-государственного устройства современной демократической России. Наше государство строилось буквально на обломках прежней советской системы. В Советском Союзе принцип разделения властей не признавался и в государственном устройств не использовался, поскольку обратное тут же подорвало бы основы тоталитарного правления: всевластие КПСС и административно-командную экономику. Напротив, как только страна встала на путь демократии, именно акцент на разделение властей сделал возможным глубокие реформы государственных институтов и открыл возможности для появления и дальнейшего развития гражданского общества.
С упрочением разделения властей государство перестало быть самодовлеющей силой, а в самом государственном устройстве стали происходить необратимые изменения, повлекшие за собой трансформацию самой роли государства, постепенно превращающегося в инструмент реализации общезначимых общественных интересов. Конечно, все эти радикальные перемены нельзя сводить к действию одного лишь принципа властей. Реализация этого принципа - лишь предпосылка подлинных демократических преобразований, но роль этой предпосылки в фундаментальна.
В динамике реальной жизни и конкретных исторических условиях развития государственности современной России разделение властей также предстает довольно динамичным, постоянно меняющимся политико-правовым явлением, активно влияющим на структуру и взаимоотношение всей системы государственной и вообще публичной власти. Иначе и не может быть, поскольку сама современная российская государственность еще весьма молода и находится пока еще в ранней стадии своего становления.
Ситуация осложняется еще и тем, что разделение властей в России является
центральным принципом огромного федеративного государства. Реализуется он в двух ипостасях.
Во-первых, по горизонтали политико-государственного устройства Федерации и ее субъектов, где на каждом уровне выстраивается сходная модель разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви двухуровневой государственной власти.
Во-вторых, выделяется также разделение властей по вертикали, где единая государственная власть разделяется между федеральным центром и субъектами Федерации. Обе этих составляющих разделения властей реализуются в единстве, поскольку разделение властей определяет разделение полномочий, прежде всего, единой государственной власти. Да и сам он, в конечном, счете, призван обеспечить эффективное функционирование этой единой власти.
Разделение властей как один из основополагающих принципов построения системы государственных органов в демократических государствах
Проблему рационального устройства государственной власти и ее органов ученые пытаются разрешить, пожалуй, столько времени, сколько существует государство как форма организации общества. Люди, размышлявшие над этой проблемой, уже давно заметили, что концентрация государственной власти в чьих-то одних руках неизбежно ведет к отрицательным последствиям. Чем больше такая концентрация, тем выше вероятность произвола и злоупотреблений.
Об этом свидетельствует многовековой опыт жизнедеятельности человечества. Самые просвещенные властители, в руках которых неограниченно сосредотачивалась вся власть, рано или поздно становились своенравными тиранами, признававшими только свой авторитет, попиравшими свободу и не считавшимися с неотъемлемыми правами человека.
Это и подталкивало ученых к поиску путей преодоления подобных негативных явлений. Наибольшее признание получила и получает до сих пор идея, в соответствии с которой основные направления (ветви) государственной власти должны разделяться и вверяться «в разные руки», поскольку это будет мешать узурпаторским намерениям, а вместе с тем злоупотреблению властью и произволу.
В науке нет единого мнения о том, какой момент следует считать началом возникновения теории разделения властей. Одни авторы, говоря о зарождении теории разделения властей, начинают отталкиваться от политико-правовых взглядов об ограничении абсолютной власти монарха теми или иными средствами и способами: властью Бога и церкви, находя корни теории разделения властей в Библии, где впервые независимая судебная власть противопоставлена власти царской; нравственными критериями оценки личности государя; законом, которому обязан подчиняться верховный правитель и т.п. Другие считают, что идеи разделения властей «восходят к древности и берут свое начало со сложившихся взглядов Платона о разделении труда1. Между тем, как совершенно верно отмечают B.C. Нерсесянц, A.M. Барнашов и другие ученые, говорить о том, что древние мыслители «уже в деталях разрабатывали само учение о разделении властей, было бы несколько преждевременно»".
Классический вариант теории разделения властей был сформулирован французским философом Ш.Л. Монтескье, утверждавшим, что в каждом государстве существуют три независимых друг от друга рода власти: власть законодательная, власть исполнительная и власть судебная. При разграничении полномочий исключается создание органа, который бы указывал общее направление деятельности и координировал все власти. Соединение в руках одного лица или учреждения хотя бы двух властей всегда оказывается губительным для свободы, а, значит, такое соединение недопустимо.
Определенное внимание Ш.Л. Монтескье уделял описанию сдержек и противовесов, устанавливающих рациональный баланс в системе органов государственной власти и позволяющих этим органам влиять друг на друга. «Если исполнительная власть не будет иметь права останавливать действия законодательного собрания, то последнее станет деспотическим»3. Исполнительная власть должна принимать участие в законодательном процессе, используя свое право отмены решений. В то же время законодательная власть не может иметь права останавливать действия исполнительной власти, а должна рассматривать, как исполняются законы. Получается, что ветви власти взаимно сдерживают друг друга. Однако в этих условиях деятельность органов государственной власти не будет парализована, так как необходимое течение вещей заставит их действовать», и они будут вынуждены действовать согласованно1.
Сформулированная Ш.Л. Монтескье теория разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную отражала особенности государственного устройства европейских государств XVIII в. и имела высокую значимость. В дальнейшем она получила нормативное закрепление в качестве конституционно-правового принципа как во Франции, так и в других государствах. Разделение властей следовало бы производить, прежде всего, на основе их сотрудничества, которое, однако, сдерживало бы каждую из них, ставило в определенные рамки и балансировало.
Как отмечает В.В. Ершов, «с целью противостояния авторитаризму, деспотизму и произволу основных властвующих органов и должностных лиц, гарантирования свободы и подлинной демократии вся власть в правовом государстве не может принадлежать одному государственному органу. Реальная государственная власть как юридически гарантированная возможность распоряжаться и подчинять своей воле с объективной необходимостью должна быть разделена как по "горизонтали", так и по "вертикали". Если первое предполагает, прежде всего, разделение и взаимный контроль законодательной, исполнительной и судебной властей, то второе - "внутреннюю" организационную, юридическую и экономическую самостоятельность органов государственной власти»."
Таким образом, разделение властей, с точки зрения формирования и взаимного контроля органов государственной власти, служит эффективным юридическим средством разрешения споров между различными органами и лицами, действительной защиты прав и интересов граждан.
При всей, на первый взгляд, однозначности подхода к разделению властей можно отметить ряд общетеоретических положений, свидетельствующих о сложности определения объема данного понятия.
Прежде всего, стоит отметить, что разделение властей предстает в нескольких выражениях: как идея (концепция, теория) и как принцип построения правового государства, хотя отдельные ученые, в частности М.Н. Марченко, объединяют эти представления о разделении властей в одно: «Разделение властей - это принцип или теория, исходящая из того, что для обеспечения процесса нормального функционирования правового или любого иного государства в нем должны существовать относительно независимые друг от друга власти».1
Соотношение принципов разделения властей и единства системы государственной власти в Российской Федерации
В демократическом правовом государстве, модель которого реализуется сегодня в России на основе Конституции Российской Федерации основные отрасли государственной власти - власти законодательная, исполнительная и судебная - выступают в качестве неотъемлемых компонентов динамично функционирующей системы, основанной на принципе разделения властей. Сам этот принцип, является основополагающим для политико-государственного устройства страны и прямо закреплен 10 Конституции, устанавливающей, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Принцип, установленный статьей 10 устанавливает разделение властей по горизонтали, которое дополняется вертикальным разделением властей в системе федеративного устройства Российской Федерации. Эта система в принципиальном отношении урегулирована нормами статьи 5, которые конкретизированы в главе 3 Конституции, устанавливающими основы федеративного устройства России.
Принципиально важно, что Конституция Российской Федерации устанавливая разделение властей в двух плоскостях политико-государственного устройства страны, исходит из основополагающего принципа единства государственной власти. Уже из содержания статьи 3 Конституции вполне ясно следует, что разделение властей носит прежде всего технологический характер, и не может абсолютизироваться в силу того, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Таким образом, сама государственная власть изначальна едина. В части 3 статьи 5 Конституции это положение обретает вполне однозначную юридическую форму. Здесь установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
В итоге можно утверждать, что система разделения властей - это система правовых отношений, урегулированных Конституцией и законами, реализуемых в процессе функционирования и взаимодействия отдельных отраслей и уровней государственной власти в целях достижения ее целостности и единства, которая направлена на раскрытие всего потенциала правовой государственности и эффективности государственного управления1.
По своей природе государственная власть едина, но если в недемократических обществах и государствах такое единство власти обеспечивается ее деспотической, диктаторской, тоталитарной и прочей организацией либо бюрократической централизацией, то в демократическом гражданском обществе и в правовом государстве единство государственной власти с необходимостью строиться на ее организации и функционировании в соответствии с принципом разделения властей.
Отмечая, что распределение полномочий между ветвями единой государственной власти осуществляется посредством наделения компетенцией ее органов. Н.А.Ушаков писал, что «называть это разделением власти или разделением властей, по меньшей мере, нецелесообразно, поскольку возникает иллюзия делимости государственной власти, независимости Друг от друга различных ветвей государственной власти."
Иллюзия делимости единой государственной власти действительно может возникнуть, особенно если истолкование сущности концепции разделения в той или иной мере искажается. Так, по мнению Н.А.Ушакова, разделение властей осуществляется посредством наделения компетенцией органов государственной власти. В действительности, существование наделенных конкретной компетенцией (полномочиями) различных органов государственной власти, принадлежащих к одной из трех ее отраслей, составляет лишь исходную позицию для проявления и действия принципа разделения властей.
Так, разделение законодательной, исполнительной и судебной власти в системе единой государственной власти обуславливается тремя определяющими основаниями: - полномочиями каждой из указанных основных отраслей; - функциональным назначением и местом, занимаемым каждой из конкретных отраслей в общей системе единой государственной власти; - функциональной связью между отраслями единой государственной власти, а также характерам их отношений и взаимодействий. Для каждой из ветвей власти в системе горизонтального разделения властей есть общие черты: - в каждой в каждой из них одно - центральное звено полноправно, обладает всем объемом властных полномочий, свойственных этой ветви вла сти, обеспечивает свою ведущую роль, а тем самым и единство в рамках вет ви власти. Остальные ее звенья дополняют и уравновешивают полномочия центрального звена; - каждое звено ветви власти имеет либо свою исключительную компе тенцию, в осуществлении которой оно не может быть подменено, либо свою преимущественную компетенцию, в которой подмена может иметь место ря доположенным или вышестоящим звеном, но не иначе как при соблюдении определенных процедур и гарантий; — каждое нижестоящее или рядоположенное звено может участвовать в принятии вышестоящим или рядоположенным звеном решений, затрагивающих специально предоставляемые им полномочия.
Разделение властей есть постоянно возобновляемый процесс отношений в сфере взаимодействия отдельных составляющих единой государственной власти, их определенное правовое состояние, а также определенное состояние государственной власти в целом, формируемое самим процессом взаимодействия и разделения властей.
«Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную означает выделение из совокупности единых государственных полномочий составляющих ее частей. Они осуществляются различными государственными органами, со строго определенные набором прав, обязанностей и ответственности. Возможно их перераспределение между органами, но неизменной остается общая совокупность способов регулирующего воздействия на общественные отношения».1
Реализация принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти
Реализация принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти имеет основополагающее значение для реализации всех составляющих этого принципа на всех уровнях государственной власти Российской Федерации. В силу статьи 10 Конституции Российской Федерации федеральные органы государственной власти сами по себе подлежат разделению на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Помимо этого они должны быть построены таким образом и включать в свое функционирование такие механизмы, которые обеспечивали бы неуклонное и внутренне непротиворечивое функционирование механизма разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали политико-государственного устройства России, включая при этом в необходимых случаях средства и методы федерального воздействия1.
В силу того, что федеральные органы государственной власти оказываются в положении центра и гаранта всей системы разделения властей, сам этот принцип применительно к ним должен рассматриваться по меньшей мере в трех аспектах: а) разделение федеральных государственных органов на законодательную, исполнительную и судебную власть и внутреннее структурирование каждой из этих ветвей; б) анализ федеральных органов государственной власти, непосредственно не входящих в систему разделения властей, однако обеспечивающих ее эффективное функционирование: в) деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивающих систему разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации» . В такой последовательности проблема реализации принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти и будет рассмотрена в дальнейшем.
Итак, первое, на чем здесь следует остановиться - это разделение федеральных органов государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власть.
Федеральная законодательная власть представлена двухпалатным парламентом - Федеральным собранием Российской Федерации. Согласно статье 96 Конституции России, оно состоит из Совета Федерации и государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В свою очередь, Государственная Дума состоит из 450 депутатов.
Согласно статье 2 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Рос-сийской Федерации»", Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается на пять лет. По новому порядку депутаты избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов. Эти списки выдвигаются только политическими партиями, которые имеют право участвовать в выборах. По результатам выборов депутатов Государственной Думы к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Также предусматриваются случаи, когда к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевшие 7-процентный барьер. Если ни один из федеральных списков кандидатов не получил 7 и более процентов голосов избирателей либо все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, выборы депутатов Государственной Думы признаются несостоявшимися. При проведении выборов депутатов Государственной Думы создание избирательных блоков не предусматривается .
Система государственных органов субъектов Российской Федерации: основы разделения и взаимодействия
Нормативно-правовая база разделения властей на федеральном уровне преимущественно повторяется и на уровне субъектов Федерации, поскольку они не только являются составной частью определенной государственной территории, но и входят в единое правовое пространство определенного государства. Это предполагает относительно единую систему органов государственной власти, построенную на единых принципах, основополагающим из которых является принцип разделения властей.
Проведем общетеоретический анализ осуществления принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации и сравним формы и методы их функционирования с федеральной системой разделения властей.
Теоретико-правовое исследование социально-политической природы, сущности и места органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в системе разделения властей позволяет дать им, по мнению СВ. Краюшкиной, следующее определение: «Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации - это высшие региональные органы народного представительства, выражающие интересы населения, проживающего на данной территории, призванные регулировать общественные отношения путем принятия региональных законов, осуществляющие контроль за деятельностью исполнительной власти и должностных лиц субъекта Федерации».1
В качестве нормативно-правовой основы организации законодательной власти в субъектах подчеркиваются принцип независимости законодательной ветви власти, ее самостоятельность, ограничение ее в возможности безосновательно вмешиваться в деятельность других ветвей власти, определяя тем самым принцип разделения властей, на котором строится система государственных органов в субъектах Российской Федерации. Так, например, Устав Приморского края специально оговаривает, что краевая Дума не вправе присваивать и осуществлять полномочия, принадлежащие губернатору, а также органам и должностным лицам системы исполнительной власти края (ч.2 ст. 47). Законодательные органы субъектов Федерации подконтрольны избирателям посредством системы народного представительства и свободных демократических выборов, благодаря которым они формируются. "Это дает им право выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь". Именно поэтому в название этих органов добавляется важная характеристика - представительный орган.2
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации - как правило, однопалатные (за исключением двухпалатных парламентов в некоторых республиках) - избираются гражданами Российской Федерации - жителями субъектов Российской Федерации. Основные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации определены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, как правило, принимаются законодательным органом квалифицированным большинством в две трети. Законами субъектов Российской Федерации решаются важнейшие вопросы компетенции субъектов Российской Федерации, постановлениями законодательных органов - менее значимые, текущие вопросы1.
Законодательный орган субъекта Российской Федерации может быть распущен федеральным законом после предупреждения Президента Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае принятия незаконного правового акта при наличии судебного решения.
Субъектом законодательной власти является парламент, обладающий всеми признаками органа государства. В частности, он представляет собой автономную часть государства, которая учреждается в установленном законом порядке (применительно к парламенту этот порядок реализуется в форме выборов); наделен властными полномочиями соответствующего содержания и объема, что закреплено в нормативно-правовых актах (применительно к региональным парламентам это конституции (уставы), регламенты работы указанных парламентов, иные нормативно-правовые акты); имеет право издавать обязательные к исполнению акты (как нормативного, так и правоприменительного характера); вправе применять принуждение, действует от имени государства, наделен особыми функциями и состоит из государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе.
Конституционное регулирование статуса субъектов Российской Федерации основывается на положениях о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст. 11 Конституции РФ), об отнесении установления общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), а также о том, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч.1 ст.77 Конституции РФ).1
На основе интерпретации указанных конституционных положений возможно сделать вывод относительно характера и направленности регламентации принципа разделения властей, определить систему его нормативного регулирования. Прежде всего, для уяснения особенностей правового регулирования разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации важно учитывать тот факт, что вся система организации государственной власти в субъектах Российской Федерации относится к вопросам, правовое регулирование которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Уже этим обуславливается сложный, многоуровневый характер правовой основы взаимодействия различных ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации.
