Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава 1. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ 13
1.1. Становление и развитие политико-правовой концепции разделения властей 13
1.2. Конституционно-правовые основы принципа разделения властей в Российской Федерации и ее субъектах 45
Глава 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ РОССИЙСКИХ СУБЪЕКТОВ В КОНСТИТУЦИОННОЙ СИСТЕМЕ ВЛАСТИ 61
2.1. Законодательная власть в системе разделения властей 61
2.2. Исполнительная власть в системе разделения властей 87
Глава 3. СУД В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ) 112
3.1. Правовой статус органов судебной власти в субъектах Российской Федерации 112
3.2. Судебный нормоконтроль в региональной системе сдержек и противовесов 140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 158
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 164
ПРИЛОЖЕНИЯ 191
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется необходимостью совершенствования механизмов реализации государственной власти в современной России на всех ее уровнях. Как показал многолетний опыт зарубежных стран, разделение властей, без которого невозможно осуществление публичной власти в демократическом государстве, является необходимой основой для построения правового государства и гражданского общества. В этой связи к числу важнейших достижений действующей с 1993 г. российской Конституции можно отнести провозглашение в ней такого базового элемента конституционного строя, которым является принцип разделения властей.
Отечественная конституционно-правовая доктрина в условиях закрепления федеративной формы устройства российской государственности, предполагает дифференциацию политической власти на самостоятельные ветви не только в центре, но и в субъектах России. Законодательный и правоприменительный опыт Российской Федерации свидетельствует о том, что, не являясь совершенной по ряду оснований, система федеральных органов государственной власти функционирует на основе базового системообразующего принципа разделения властей. В то же время органы государственной власти уровня субъектов Федерации еще не сложились окончательно, находятся в стадии становления, а указанный принцип нередко на практике деформируется.
Проблема фактической реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации усложняется тем обстоятельством, что далеко не во всех регионах созданы и функционируют судебные органы конституционного (уставного) контроля. В соответствии с данными по состоянию на конец 2003 г., только в 15 субъектах России сформированы органы конституционной юстиции (конституционные суды созданы в 12 республиках в со ставе РФ, уставные суды - в 2 российских областях и городе федерального значения)1.
Динамика развития юридических форм организации и деятельности региональных органов государственной власти детерминирует необходимость разработки новых эффективных средств и методов взаимодействия институтов власти посредством сбалансированной системы сдержек и противовесов.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен отсутствием оптимальной конструкции правовых и политических отношений, связанных с реализацией принципа разделения властей на региональном уровне, и направлен на стабилизацию и совершенствование правовых основ взаимодействия самостоятельных ветвей государственной власти уровня субъектов Федерации.
Степень разработанности темы нельзя оценить однозначно. С одной стороны, доктрина разделения властей имеет более чем двухвековую историю становления. Но с другой, - с учетом того, что диалектика взглядов на проблему единства и разделения публичной власти представляет собой перманентный процесс, возникает острая необходимость исследования данной тематики с учетом новых приоритетных задач, стоящих перед современным демократическим государством.
Можно с уверенностью сказать, что концепция разделения властей возникла не на пустом месте и берет свое начало от идеи ограничения государственной власти, нашедшей отражение в ряде работ древних мыслителей: Платона, Аристотеля, Полибия. В средние века исследуемые вопросы находились в поле зрения Ф. Аквинского, М. Падуанского.
Идея ограничения абсолютной власти государя моральными критериями, божественной властью, законом и другими факторами была воспринята древнерусскими и российскими мыслителями, среди которых следует назвать Иллариона, Владимира Мономаха, Даниила Заточника, Симеона, Максима
Грека, И. Волоцкого, Ф. Карпова, И.С. Пересветова, A.M. Курбского, И.С. Тимофеева, С. Полоцкого, А.Л. Ордина-Нащокина, И.Т. Посошкова, И.А. Третьякова, Ф. Прокоповича, В.Н. Татищева, М.М. Щербатова, Н.И. Панина, а также Ю. Крижанича и Екатерину II.
Формированию доктрины разделения властей в ее классическом понимании способствовали труды Дж. Локка, Ш. Монтескье, А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Д. Джея, И. Бентама, Д. Милля, Б. Констана и др. В Российском государстве прообраз концепции разделения властей был сформирован СЕ. Десницким, М.М. Сперанским, П.И. Пестелем, Н.М. Муравьевым. Особую актуализацию исследуемая теория получила в России на рубеже XIX-XX в.в. в работах Н.Н. Ворошилова, В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, СА. Котляревского, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина.
После длительного периода неприятия концепции разделения властей в Советском государстве, как на доктринальном, так и на законодательном уровне, необходимость возврата к этой идее была осознана и обоснована A.M. Барнашовым, К.С Бельским, Б.М. Лазаревым, Ю.А. Тихомировым, В.Е. Чиркиным и другими известными учеными в конце 80-х, — начале 90-х г.г. XX в.
В настоящее время проблема разделения властей в Российском государстве, чаще всего, исследуется применительно к федеральному уровню функционирования государственной власти. Среди подобного рода исследований, имеющих серьезное значение для осмысления принципа разделения властей и совершенствования механизма взаимодействия самостоятельных ветвей власти, следует назвать работы С.А. Авакьяна, С.С Алексеева, М.В. Баглая, СВ. Бородина, Н.В. Витрука, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, М.И. Марченко, А.В. Малько, М.А. Митю-кова, В.А. Лебедева, В.М. Лебедева, Л.В. Лазарева, СИ. Некрасова, B.C. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, И.Л. Петрухина, В.А. Ржевского, О.Г. Румянцева, М.С Саликова, Д.Л. Суркова, Б.Н. Топорнина, Н.М. Чепурновой, Б.С Эбзеева.
Особо следует отметить монографии A.M. Барнашова «Теория разделения властей: становление, развитие, применение» (Томск, 1988), Г.Н. Чеботарева «Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации» (Тюмень, 1997), И.Г. Шаблинского «Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995)» (М., 1997), Л.М. Энтина «Разделение властей: опыт современных государств» (М., 1995). Необходимо также отметить солидную коллективную монографию «Конституционное право субъектов Российской Федерации» / Отв. ред. В.А. Кряжков (М., 2002). Проблеме разделения федеральной государственной власти посвящен ряд диссертационных исследований1.
Вместе с тем вопросы, связанные с реализацией конституционного принципа разделения властей на уровне субъектов Федерации, исследованы недостаточно широко. Изучение феномена разделения властей в субъектах в современной литературе имеет, преимущественно, фрагментарный характер и связывается с исследованием статуса государственных органов, относящихся к отдельной ветви власти, основных направлений их деятельности . Среди немногочисленных работ, посвященных исключительно теме разделения властей в субъектах, можно отметить научную публикацию Т.М. Пряхиной .
Отсутствие комплексных исследований в данной области затрудняет разработку единой эффективной модели реализации государственной власти, подлежащей распределению не только по вертикали (между Российской Федерацией и ее субъектами), но и разделенной по горизонтали на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную.
Актуализация проблем разделения и взаимодействия властей в субъектах Федерации на современном этапе, недостаточная степень разработанности теоретических основ рассматриваемой тематики в конституционно-правовой литературе, затрудняющая практическое применение данного базового принципа, определили цель и задачи диссертации.
Целью диссертационного исследования является всестороннее изучение и раскрытие основных характеристик конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, определение места и роли отдельных ветвей государственной власти в механизме реализации региональной системы сдержек и противовесов.
Цель настоящей работы, основанная на анализе законодательной и правоприменительной практики Российской Федерации и ее субъектов, предопределила следующие задачи:
- рассмотреть истоки и эволюцию политико-правовой концепции разделения властей;
- исследовать и конкретизировать понятийный (категориальный) аппарат, используемый в теории разделения властей;
- определить соотношение принципа разделения властей с другими элементами основ конституционного строя Российской Федерации;
- вывить специфику правовых отношений, возникающих по поводу разделения властей в субъектах Федерации с учетом ценностного, формально-юридического, институционального и функционального аспектов рассматриваемой проблематики;
- выяснить место и роль отдельных ветвей государственной власти субъектов Федерации в системе государственной власти, проведя исследо вание по важнейшим параметрам, характеризующим их независимое положение;
- уточнить содержание общих принципов организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, выработать рекомендации по созданию Федерального закона об общих принципах организации судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- рассмотреть особенности взаимодействия властей в отдельных субъектах Федерации, разработать в общей форме рациональную модель региональной системы сдержек и противовесов;
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере закрепления и функционирования конституционного механизма разделения властей на региональном уровне.
Предмет диссертационного исследования составляет законодательство об органах государственной власти в субъектах Российской Федерации, основные политико-правовые характеристики самостоятельных ветвей государственной власти регионального уровня, особенности их взаимодействия, судебная практика.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют как общенаучные, так и специальные методы познания. Выявлению закономерностей развития концепции разделения властей способствовали системно-структурный, диалектический и исторический методы. Исследование действующего российского законодательства и правоприменительной практики органов государственной власти было осуществлено посредством анализа и синтеза, формально-юридического метода, с привлечением методов сравнительного государствоведения (правоведения). Применение указанных методов познания позволило автору определить концептуальные источники идеи разделения властей в субъектах Федерации, проследить специфику реализации рассматриваемого конституционного принципа на современном этапе, а также определить перспективные направления сбалансированного взаи модействия отдельных ветвей государственной власти на региональном уровне.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой одну из первых попыток всестороннего анализа и обобщения научного, публицистического и нормативного материала, посвященного базовому принципу разделения властей на уровне субъектов Федерации с учетом различных аспектов рассматриваемой проблематики, прежде всего, в свете демократического конституционного права.
Новизна диссертационного исследования проявляется в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Периодизация процесса эволюции политико-правовой концепции разделения властей включает в себя три этапа развития: отсчет первого этапа берет начало с периода возникновения древних государств и связывается с формированием идеи ограничения публичной власти; второй период характеризуется окончательной трансформацией отдельных взглядов об ограничении публичной власти в классическую теорию разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, сформулированную Ш. Монтескье; третий период начинается с момента принятия первых конституций и распространяется до настоящего времени.
2. Разделение властей следует рассматривать в трех значениях:
- как теорию (ценностный аспект);
- как элемент основ конституционного строя (конституционный принцип);
- как институт конституционного права, представляющий собой группу норм и принципов, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с реализацией разделения властей (формально-юридический аспект).
3. Принцип разделения властей взаимосвязан с другими элементами основ конституционного строя следующим образом: является признаком правового государства; направлен на обеспечение прав и свобод человека и
гражданина; государственная власть осуществляется народом через законодательные, исполнительные и судебные органы, действующие по его поручению; согласно принципу федерализма, государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную ветви не только в Российской Федерации, но и на уровне ее субъектов; органы государственной власти в центре и регионах взаимодействуют с органами местного самоуправления.
4. Самостоятельность отраслей государственной власти в субъектах Федерации, определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность, соотношение централизации и децентрализации органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, определение срока действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий.
5. Понятие системы сдержек и противовесов можно рассматривать в двух значениях. В широком смысле данная система имеет межвластный (межотраслевой) характер, т.е. распространяет свое действие на все ветви государственной власти. В узком смысле механизм сдержек и противовесов действует только в пределах одной отрасли публичной власти.
6. Осуществление на уровне субъектов Федерации гражданского, административного и уголовного судопроизводства органами судебной власти, имеющими федеральное происхождение, не нарушает положения принципа разделения властей и обусловлено его системным характером. В этой связи обосновывается допустимость и целесообразность правовой регламентации мировых судей общей юрисдикции как федеральных органов судебной власти и внесения соответствующих изменений в федеральные законы.
7. Поддерживается выдвинутый в литературе тезис, что конституционные (уставные) суды субъектов Федерации по своей значимости сопоставимы с региональными органами законодательной (представительной) и исполнительной власти. Их правовое положение должно регламентироваться Федеральным законом об общих принципах организации судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом региональной специфики, что не исключает законодательного регулирования на регионально-субъектном уровне.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования детерминируется разработкой комплекса предложений, сформулированных с учетом постулатов разделения властей и направленных на конкретизацию статуса региональных органов государственной власти, правового положения отдельных должностных лиц, входящих в состав этих органов; на оптимизацию процесса взаимодействия властей уровня субъектов Федерации с целью обеспечения их высокого статуса и равновесия. В работе представлены рекомендации по совершенствованию федеральных законов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти субъектов, предложены некоторые варианты улучшения законодательства отдельных субъектов Федерации в сфере их предметов ведения. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, используются при преподавании курсов конституционного права России и конституционного права субъектов Российской Федерации в саратовских вузах, а также при разработке учебно-методических пособий и спецкурсов.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям:
- обсуждение и одобрение настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина;
- подготовка и публикация научных статей (тезисов);
- выступление автора на международных научных и межвузовских научно-практических конференциях (семинарах).
Отдельные положения, сформулированные в настоящей работе, были использованы в процессе прохождения стажировки в Государственно-правовом управлении Саратовской области.
В Государственную Думу Федерального Собрания РФ в мае 2004 г. были направлены проекты Закона Российской Федерации «О поправке к ст. 124 Конституции Российской Федерации», Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Федерального закона «О внесении дополнений в ст. ст. 447, 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ст. ст. 4, 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ст. 1 Федерального закона «О судебных приставах».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, три главы, каждая из которых состоит из двух параграфов, заключение, библиографический список и приложения.
