Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы единства государственной власти субъектов Российской Федерации и юридическая природа ее полномочий 14
1. Федеративные начала государственной власти в Российской Федерации 14
2. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и государственная власть 27
3. Государственная власть субъектов Российской Федерации и государственный суверенитет 54
4. Демократические начала государственной власти субъектов Российской Федерации 69
Глава II. Разделение и взаимодействие властей в субъектах Российской Федерации 97
1. Принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации 97
2. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации 117
3. Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Становление института федерального вмешательства 134
Заключение 145
Список нормативно-правовых актов и литературы 152
- Федеративные начала государственной власти в Российской Федерации
- Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и государственная власть
- Принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации
- Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы. Федеративный договор 1992 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г. распространили принцип федеративного устройства государства на всю территорию России. Это означает, что все субъекты Федерации получили право на законодательство и управление в предметах собственного ведения и в полномочиях субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, право на формирование своих органов государственной власти на основе общих принципов их организации, определяемых Конституцией РФ и соответствующим федеральным законом.
Процесс учреждения и формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время практически завершен. Во всех субъектах РФ функционируют свои законодательные (представительные) и исполнительные органы власти. В некоторых субъектах РФ сформированы и действуют конституционные и уставные суды. Идет процесс создания мировых судов, которые также как и конституционные и уставные суды отнесены к судам субъектов РФ.
В субъектах Российской Федерации накоплен определенный опыт правотворческой работы в сфере правового регулирования деятельности органов государственной власти, определении их правового статуса, функций и полномочий. Практически все субъекты Федерации приняли свои учредительные акты, которыми являются их конституции и уставы. Формируется законодательство субъектов РФ о выборах, референдумах, статусе депутатов, органах исполнительной власти, конституционных, уставных, мировых судах.
Все происшедшие за последние годы в субъектах Российской Федерации изменения в правовом регулировании системы органов государственной власти требуют своего научно-теоретического анализа и обобщения. Этим обстоятельством, в первую очередь, определяется актуальность настоящей темы исследования. Кроме того, она предопределяется особенностями построения органов государственной власти в различных видах субъектов Федерации, разнообразием их подходов в решении этих вопросов, не всегда согласующихся с требованиями Конституции РФ и федеральным законодательством. Последнее является крайне важным не только с точки зрения проводимой в настоящее время в Российской Федерации политики укрепления «вертикали власти», но и с точки зрения единства правовой системы страны.
Цель представленной диссертации состоит в том, чтобы на основе анализа нормативных правовых актов и правоприменительной практики выявить особенности закрепления принципа единства и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации, выработать практические рекомендации, направленные на обеспечение единства и взаимодействия различных ветвей власти в российских регионах. Реализуя поставленную цель, автор исходил из того непреложного факта, что конституционное законодательство России состоит из двух уровней — федерального и регионального. Отсюда возникла необходимость анализа взаимодействия и согласования правовых норм двух уровней конституционного законодательства, в части, касающейся основных принципов построения и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Задачи исследования:
— рассмотреть единство государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения общих принципов ее организации и ответственности, установленных на федеральном уровне: федерализма, демократизма, конституционно-правового статуса субъектов федерации и его влияния на компетенцию их государственной власти, закрепления суверенитета за Российской Федерацией;
- провести анализ конституционного и уставного законодательства субъектов РФ в части, касающейся особенностей нормативно-правового закрепления принципа единства и взаимодействия властей, выявить его различные модели;
— раскрыть региональные особенности организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;
— выявить организационно-правовые формы взаимодействия властей в субъектах РФ;
— рассмотреть проблему ответственности органов государственной власти субъектов РФ перед федеральным центром как составную часть формирующегося в России института федерального вмешательства;
— показать тенденции развития конституционного и уставного законодательства субъектов РФ в 1994 - 2008 гг. в части закрепления принципов построения и полномочий органов государственной власти субъектов Федерации;
— сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию организационных и правовых основ единства и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью и задачами определился и объект исследования - общественные отношения, связанные с принципами организации и осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Предметом исследования стали различные модели закрепления принципа единства и взаимодействия властей в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ.
Методологической основой работы стали современные научные концепции федерации, демократические принципы устройства органов государственной власти, общепризнанные положения общей теории права. Также следует отметить, что в диссертации широко применялись принципы научного исследования, представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанализировать опыт функционирования государственных институтов и законы как один из них, но и проникнуть в более глубокие пласты правового опыта, вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством. Оно связывается не только с правовыми актами, но и с интересами, нуждами и стремлениями людей.
В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу конституционного и уставного законодательства субъектов РФ в части, касающейся организации органов государственной власти. Сравнительно-правовой метод позволил показать общее, особенное и отдельное в закреплении принципа единства и взаимодействия властей в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ.
Степень научной разработанности темы. Вопросы формирования и правового положения органов государственной власти субъектов РФ являлись предметом научного анализа. Здесь выделяются работы, рассматривающие основные принципы построения органов государственной власти субъектов Федерации, избирательные права граждан и избирательный процесс в субъектах РФ, правовой статус законодательных и исполнительных органов государственной власти, правовые основы деятельности конституционных (уставных) судов.
Рассмотрению различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти посвятили свои труды многие современные российские ученые — С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, М.В.Баглай, В. К. Боброва, В. И. Васильев, Н. В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, Т. Д. Зра-жевская, В. Т. Кабышев, Л. М. Карапетян, А.Д.Керимов, Е. И. Козлова, И. А. (Умнова), В. А. Кряжков, Б. С. Крылов, О.Е.Кутафин, В. А. Лебедев, В. О. Лучин, А. Ф. Малый, М.А.Митюков, Н. А. Михалева, Ж. И. Овсе-пян, И. Л. Петрухин, А.С.Пиголкин, И. А. Полянский, А. Е. Постников, А. Н. Соколов, Т.Н.Рахманина, Б. А. Страшун, Д. А. Сурков, Ю. А. Тихомиров, Т.Я.Хабриева, Г. Н. Чеботарев, Г. Г. Черемных, В. Е. Чиркин, Ю.Л.Шульженко, Б. С. Эбзеев, Л. М. Энтин и другие исследователи.
Анализ литературы по теме диссертационного исследования показывает, что в целом накоплен богатый теоретический и фактический материал по проблеме организации государственной власти в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, правовому статусу органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Исследователями рассмотрены отдельные аспекты темы, которые в совокупности дают представление об органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако нуждается в дальнейшей научной разработке система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая может быть рассмотрена только в комплексе всех органов государственной власти субъектов РФ, а не по их отдельным видам.
Также следует обратить внимание и на тот факт, что в 2000 - 2008 гг. значительно обновилась нормативно-правовая база в субъектах Российской Федерации. В этот период проводилась работа по приведению конституций и уставов субъектов федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Новые правовые нормы, появившиеся в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации в части, касающейся организации и деятельности их органов государственной власти, также нуждаются в своем теоретическом осмыслении и в необходимости выявления тенденций развития данного законодательства на современном этапе.
Кроме того, следует отметить и тот факт, что в настоящее время практически отсутствуют работы, специально посвященные анализу закрепления принципа единства и взаимодействия властей на уровне субъектов России ской Федерации. Отдельные вопросы этой проблемы рассматривались в работах М. В. Доцкевича, Е. А. Луковки, С. И. Некрасова, А. М. Николаева, А.Ф. Малого, А. А. Петрова, Д.Л.Суркова, И. И. Урвачева, Г. Н. Чеботарева и некоторых других авторов. Однако и они специально и комплексно данную тему не исследовали.
Таким образом, анализ научной литературы показывает, что исследование единства и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации в науке конституционного права сделало только первые шаги и нуждается в своем дальнейшем изучении.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Основными источниками права, анализируемыми в диссертации, стали Конституция Российской Федерации, установившая основополагающие конституционно-правовые нормы по предмету исследования; федеральные конституционные и федеральные законы, содержащие правовые нормы для субъектов РФ; нормативные указы Президента РФ, касающиеся системы органов государственной власти субъектов РФ; конституции, уставы, законы субъектов Федерации, в которых определяются порядок формирования, предметы ведения, полномочия и правовой статус органов государственной власти субъектов РФ. В диссертации использовались решения Конституционного Суда РФ, практика взаимодействия различных ветвей власти в субъектах РФ. Эмпирическую базу исследования составили и ранее действовавшие в Российской Федерации нормативные правовые акты, которые в настоящее время отменены, но их использование в диссертации позволило выявить тенденции развития законодательства о принципах организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых в Российской Федерации попыток комплексного анализа принципа единства и взаимодействия властей и особенностей его закрепления в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации. На основе системного анализа норм действующего федерального зако нодательства, законодательства субъектов РФ и правоприменительной практики автором получены следующие конкретные результаты: дано определение государственной власти и уточнено определение государственного устройства Российской Федерации; доказано, что особенности конституционно-правового статуса различных видов субъектов РФ не влияют на создание ими своих органов государственной власти; обоснована необходимость закрепления принципа единства и взаимодействия властей, как единого принципа организации и деятельности государственной власти субъектов РФ; аргументировано положение о том, что ответственность органов государственной власти субъектов РФ является составной частью федерального вмешательства в дела субъекта Федерации, которую можно рассматривать как самостоятельный конституционно-правовой институт, находящийся в стадии своего становления и развития.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертационного исследования:
1. В диссертации дано авторское определение понятия «государственная власть», которая представляет собой коллективное политическое господство демократически избранной группы людей в целях управления государством и его территориями. Последнее указывает на тот факт, что правовое положение территорий в составе государства зависит от того, является ли государство унитарным или федеративным.
2. Уточнено определение государственного устройства Российской Федерации как закрепленной в федеральной конституции территориальной организации РФ, представляющей собой единое федеративное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, обладающих определенной степенью самостоятельности и правового регулирования в некоторых сферах общественной жизни, собственными структурами государственной власти и существующих на основе единой конституции.
3. Особенности конституционно-правового статуса различных видов субъектов Российской Федерации не влияют на создание ими своих органов государственной власти. Все органы государственной власти субъектов РФ строятся на основе общих принципов, установленных на федеральном уровне. Это означает, что в их правовом статусе превалируют общие, единые начала, объединяющие их в одной категории органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовой статус органов государственной власти субъектов РФ, исходя из общих принципов их организации, является одинаковым для всех. Из разных видов субъектов федерации вытекают только особенности правовых статусов их органов государственной власти. Следовательно, правовая природа органов государственной власти субъектов федерации, несмотря на то, что они образовываются самим субъектом РФ самостоятельно, определяется на федеральном уровне.
4. На уровне субъектов Российской Федерации, в отличие от федерального уровня, в связи с тем, что глава субъекта Федерации относится к исполнительной ветви власти, в полной мере нашла свое закрепление классическая триада властей: законодательная, исполнительная, судебная ветви власти. Это касается тех субъектов Федерации, где функционируют конституционные и уставные суды. В тех субъектах РФ, где они отсутствуют, судебная власть представлена в усеченном виде, поскольку мировые судьи, как судьи субъектов РФ, не могут принимать к своему рассмотрению акты и решения законодательной и исполнительной власти.
5. Принцип единства и взаимодействия властей следует рассматривать как единый принцип организации и деятельности государственной власти субъекта РФ, а не как разные принципы, поскольку единство государственной власти выражается во взаимодействии законодательной, исполнительной и судебной властей. Требование разделения властей в конституциях и уставах многих субъектов РФ рассматривается как один из принципов их взаимодействия.
6. В основе принципа взаимодействия властей лежит принцип их разделения. В конституциях и уставах субъектов РФ, региональном законодательстве присутствует многовариантная схема взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами государственной власти. Несмотря на правовую позицию Конституционного Суда РФ о необходимости для субъектов РФ следовать федеральной схеме разделения властей, конституции и уставы субъектов Федерации в части, касающейся взаимодействия ветвей власти, расширили рамки парламентского контроля по сравнению с тем, как это имеет место в Конституции РФ применительно к федеральным органам государственной власти. Чаще всего это контроль над исполнением принятых законов; контроль за исполнением бюджета, расходованием средств внебюджетных и валютных фондов, кредитных ресурсов и ассигнований, направляемых за счет федерального бюджета; контроль за распоряжением собственностью субъекта Российской Федерации; контроль за осуществлением программ социально-экономического развития.
7. Ответственность органов государственной власти субъектов Федерации является элементом конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и элементом единства системы органов государственной власти в Российской Федерации. Это единство обосновывается тем, что ответственность органов государственной власти субъектов РФ относится в равной степени ко всем законодательным и исполнительным органам субъектов Федерации независимо от их видов и тем, что введение института ответственности органов государственной власти субъектов РФ укрепляет единство всех органов государственной власти в Российской Федерации.
8. Институт федерального вмешательства представляет собой правовой институт, юридическая природа которого обусловлена суверенитетом федеративного государства. Он содержит систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и федеративного государства. Сущность данного института выражается в понуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов Федерации конституционных обязанностей в рамках их конституционно-правового статуса либо применении к этим органам или должностным лицам определенных лишений имущественного, личного или организационного характера.
Научная значимость диссертации определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование форм взаимоотношений и повышение эффективности взаимодействия законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на совершенствование законодательного регулирования сферы общественных отношений, связанной с закреплением принципа единства и взаимодействия властей в субъектах РФ.
Практическая значимость. Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем конституционного права Российской Федерации, в учебном процессе, включая систему переподготовки и повышения квалификации депутатов и государственных служащих субъектов РФ. Результаты диссертационного исследования имеют значение для дальнейшей научной разработки проблем, рассматриваемых в представленном обобщающем исследовании.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых дисциплин ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет». Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в 4-х публикациях, подготовленных автором, в том числе в журнале, рекомендованном ВАК Минобрнауки России. Отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались и обсуждались на межвузовских научных конференциях и семинарах, проводившихся в НОУ ВПО «Московская академия экономики и права» (2006-2009 гг.) и ННОУ ВПО «Мое ковский гуманитарный университет» (2008-2009 гг.). Отдельные выводы и положения, содержащиеся в диссертации, используются в учебном процессе НОУ ВПО «Московская академия экономики и права» и ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет», что подтверждается соответствующими актами о внедрении, а также в организационно-служебной деятельности органов власти субъектов федерации, расположенных на территории Центрального федерального округа.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на семь параграфов, заключения, списка источников права и научной литературы.
Федеративные начала государственной власти в Российской Федерации
В юридической науке до сих пор не выработано единого и признанного всеми определения государственной власти. В научных работах, посвященных народовластию, государственной власти, проблеме разделения властей, понятие «власть» обычно в концептуальном плане не раскрывалось. Оно употреблялось как нечто само собой разумеющееся1. Это можно объяснить тем, что подобные работы имели совсем иные цели и задачи и не касались теоретико-правовых вопросов, связанных с исследованием дефиниции власти.
В обыденном смысле слово «власть» имеет три значения: 1)право и возможность распоряжаться кем-нибудь или чем-нибудь, подчинять своей воле; 2) политическое господство, государственное управление и его органы; 3) лица, облаченные правительственными, административными полномочиями2.
Рассмотрение этого вопроса не является задачей нашего исследования. Выскажем лишь положение о том, что, нашему мнению, государственная власть представляет собой коллективное политическое господство демократически избранной группы людей в целях управления государством и его территориями. Последнее указывает на тот факт, что правовое положение территорий в составе государства зависит от того, является ли государство унитарным или федеративным.
Государственная власть, как справедливо отмечают отдельные исследователи, для исполнения своих решений использует контроль и надзор, силу принуждения, другие механизмы регулирования1. В реализации этих механизмов государственной власти в той или иной степени участвуют органы всех ветвей государственной власти. Поэтому в целях недопущения чрезмерного усиления органов государственной власти и соблюдения баланса между свободой человека и властью государства важно введение принципа разделения и взаимодействия властей, в федеративных государствах - разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали.
Государственная власть в Российской Федерации строится с учетом ее федеративного устройства. В теории права выделяется множество самых различных признаков, отличающих унитарное от федеративного государства. Среди них - конституционное разграничение предметов ведения и компетенции между федерацией и ее субъектами, предоставление субъектам федерации права принятия собственного законодательства в рамках закрепленных за ними полномочий, наличие у субъектов федерации органов государственной власти и т.п. Это, безусловно, важные, но, на наш взгляд, не главные признаки федерации. Главным является сочетание двух государственных (хотя и не одинаковых) властей. Здесь мы солидарны с точкой зрения В.Е. Чиркина, который одним из первых в науке конституционного права поставил этот вопрос2. Действительно, если ограничиться только перечисленными выше признаками федерации, то можно получить «размытую» федерацию. Например, исходя только из данных признаков, простые автономные образования унитарных государств вписываются в понятие «субъект федерации», хотя таковыми они не являются. Поэтому главным признаком федерации является наличие государственной власти субъектов федерации.
Об органах государственной власти субъектов РФ говорится в ст. 5 Конституции Российской Федерации, в федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в ряде других нормативных правовых актов.
Вместе с тем государственной властью обладает и сама федерация. Поэтому в отношении федерации необходимо вести речь о сочетании двух государственных властей - федеральной и субъектов федерации. Именно этот вопрос в такой постановке не находит своего должного освещения в науке. Ведь, по существу, речь идет о разделении властей по вертикали. Этот феномен присущ только федеративным государствам и является дополнительной гарантией в демократических государствах недопущения концентрации власти в ее верхних эшелонах. Происходит ограничение центральной власти полномочиями и компетенцией государственной власти субъектов федерации. К традиционному принципу разделения властей по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) добавляется принцип разделения властей по вертикали (федеральная, субъектов федерации). Следовательно, государственная власть в Российской Федерации является двухуровневой. Ее нижний уровень, уровень субъектов федерации вытекает из общих принципов российского федерализма, установленных на конституционном уровне. Именно эти принципы указывают, как должна строится государственная власть субъектов федерации, какими она полномочиями и предметами ведения наделяется и какие основы заложены в правовой статус органов, ее осуществляющих.
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и государственная власть
Конституционно-правовой статус субъектов РФ, равно как и Российской Федерации, вытекает из установленных федеральной конституцией общих принципов федеративного устройства России. Несмотря на то, что Конституция РФ устанавливает разные виды субъектов федерации, которые условно можно разделить на три группы - республики, имеющие статус государства, государственно-территориальные и государственно-национальные образования, существует ряд конституционных положений, указывающих на одинаковый для всех субъектов РФ основы их правового статуса. В общем виде они представлены следующим образом: 1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ (Конституция РФ, ст. 5, ч. 1). 2. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (Конституция РФ, ст. 5, ч. 4). 3. Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Это положение вытекает из части 1 статьи 67 Конституции РФ, согласно которой территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. 4. Субъекты федерации имеют свое законодательство, которое является составной частью правовой системы Российской Федерации. Республика имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство (Конституция РФ, ст. 5, ч. 2). Это означает, что учредительные документы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются ими самостоятельно. При этом законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, должны соответствовать федеральному законодательству (Конституция РФ, ст. 72, ч. 2). Вне предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения субъекты РФ самостоятельно осуществляют собственное правовое регулирование (Конституция РФ, ст. 72, ч. 4). В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам ведения субъектов федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (Конституция РФ, ст. 76, ч. 6). 5. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают и образуют свои органы государственной власти (Конституция РФ. ст. 11, ч. 2.). Есть только два конституционных требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, система государственных органов субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя, что означает принципы народовластия, разделения и самостоятельности трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов власти строится в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
До принятия федерального закона был издан ряд указов Президента Российской Федерации, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ. Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов на период поэтапной конституционной реформы, определившее, что государственную власть в указанных субъектах РФ осуществляют органы представительной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Представительный орган государственной власти избирается в количестве не более 50 депутатов, работающих, как на штатной, так и на общественной основе, сроком на два года. Органом исполнительной власти является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, формируемое главой соответствующей администрации.
Принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации
На современном этапе развития российской государственности мы возвращаемся к отвергнутому в годы советской власти принципу разделения властей. Необходимость обращения к данному «буржуазному» принципу продиктована отчасти опасностью возврата тоталитарного режима, а также тем, что итогом его реализации является более совершенное устройство органов государственной власти. В Российской Федерации принцип разделения властей впервые был закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, а позже был введен в Конституцию РСФСР. Однако в 1993 году нарушения этого принципа избежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис, выразившийся в противостоянии законодательной и исполнительной власти, парламента и Президента РФ. Поэтому Конституция Российской Федерации 1993 года фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В ней говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10). Принцип разделения властей, как справедливо отмечают исследователи, является одним из условий формирования правового государства1. При этом на протяжении всей истории существования и применения принципа разделения властей на первом плане неизменно стояла проблема оптимального соотношения законодательной и исполнительной власти. Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной власти призвана обосновать такое государство, которое исключило бы возможность узурпации власти, кем бы то ни было, в том числе и любым органом государства. Суть ее состоит в том, что демократический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Соединение законодательных, исполнительных, судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность наступления в стране диктаторского режима. В таком виде основные положения данной теории, в которой шла речь 0 равных независимых взаимоуравновешенных властях, были изложены еще в XVIII в. Ш. Монтескье. Философ И. Кант даже назвал законодательную, исполнительную и судебную власти самостоятельными моральными лица ми1. Они должны взаимодополняться, но ни в коем случае не пересекаться, не накладываться одна на другую. Если одна из трех властей оказывается приоритетной, ни о каком разделении властей не может быть и речи. Там, где власти соединены, подчеркивал Ш. Л. Монтескье, государство необходимо становится деспотией. Государи, стремящиеся к деспотизму, всегда начинали с объединения в своем лице всех отдельных властей. При этом свободы быть не могло. В этой связи теория разделения властей требовала установления такого государственного аппарата, который ставил бы искусственные пре грады против злоупотребления власти. Отдельные единицы власти следят друг за другом и останавливают друг друга тогда, когда совершаются поку шения на нарушения законности и права. «В каждом государстве, - писал Щ. Л. Монтескье, - есть три рода власти: власть законодательная, власть испол нительная по предметам, входящим в область права международного, и власть исполнительная по предметам, относящимся к области права гражданского». При этом у каждой власти есть свой источник: у законодательной - представители народа; у исполнительной - монарх; у судебной - лица, которые берутся из народа для образования суда1. Для взаимного уравновешивания властей необходимо, чтобы отдельные власти обладали правом взаимного контроля. Теория разделения властей нашла свое отражение и в российской дореволюционной науке государственного права. Так в 80-х гг. XIX в. крупный ученый-государствовед Н. М. Коркунов, исследуя природу государственной власти в разные исторические эпохи, пришел к выводу о том, что отличительным признаком государства есть самостоятельная принудительная власть, а само государство он определял как общественный союз, представляющий собой самостоятельное признанное властвование над свободными людьми. Государственное принуждение дисциплинируется правом. Оно имеет свои пределы, установленные правом. Эти пределы Н. М. Коркунов увидел в разделении властей и самоуправлении, «предполагающие именно, что отдельные функции власти осуществляются обособленно и независимо друг от друга»2. Другой русский государствовед Н. Н. Алексеев отмечал, что установление государства не поглощает общества, напротив, главная цель политической власти сводится к защите этого общества и к охране существующих в нем естественных прав. Здесь важную роль играет разделение властей, которое преследует две главные политические цели: во-первых, умерение и ограничение государственной власти, всегда стремящейся к расширению своих притязаний и, во-вторых, создание крепкого и прочного государственного устройства достигаемого путем системы равновесия отдельных государственных сил3. П. И. Новгородцев необходимость принципа разделения властей выводил из того факта, что в XIX в. функции государства бесконечно расширялись. «В то время как от государства стали требовать несравненно более, в него стали верить несравненно менее». Отсюда принципы народного суверенитета и разделения властей при формировании органов государственной власти делают современное государство ближе к народу. И несмотря на то, что государству теперь верят менее, чем прежде, «в том смысле, что не ждут от него всеобщего счастью, современному государству более доверяют, чем государству прошлого времени, вследствие этого менее опасаются расширения его задач» .
Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Проблемы взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти занимают одно из центральных мест в развитии российского федерализма и в реализации одной из основ конституционного строя Российской Федерации - принципа разделения властей. В последнее время юридическая наука все больше обращается к изучению вопросов, связанных с взаимодействием законодательных и исполнительных органов государственной власти. Боле того, вполне правомерно ставится вопрос о необходимости включения взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти в качестве дополнения к теории разделения властей.
Следовательно, в современных условиях концепция разделения властей дополняется другими положениями, в частности, взаимодействием различных ветвей власти. Как отмечал В. Е. Чиркин, уже Ш. Л. Монтескье говорил не только о разделении властей, а и об их взаимодействии, требуя, чтобы они действовали «в концерте» . Взаимодействие властей позволяет совместить концепцию единства государственной власти и концепцию разделения властей.
Применительно к субъектам Российской Федерации Конституция РФ не дала и не могла дать исчерпывающие ответы на вопросы, касающиеся взаимодействия властей, и урегулировала их в самом общем, предельно обобщенном виде, предоставляя высокий уровень самостоятельности самим субъектам РФ в установлении своей системы органов государственной власти3. Это породило многообразную практику регионального государственного строительства и реализации принципов взаимоотношений между отдельными ветвями государственной власти. Важно при этом учесть, что проблема разделения властей, как справедливо отмечается в литературе, острее всего проявляется во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов государственной власти4. Судебная власть в системе разделения властей стоит как бы особняком, имеет особые функции и значительно более специфичные характеристики в сопоставлении с другими ветвями власти. Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблемы взаимодействия, прежде всего, двух ветвей власти - законодательной и исполнительной. Этот анализ не должен рассматриваться как принижение роли судебной власти, которая, как уже говорилось выше, на уровне субъектов федерации имеет федеральные корни.
Взаимодействие властей вытекает из конституционного принципа единства государственной власти, который сам по себе не отрицает и не умаляет принципа разделения властей. Единство государственной власти в своих истоках определяется конституционными положениями о суверенитете народа как источнике власти в Российской Федерации и общности органов государства в осуществлении задач и функций Российского государства.
Непротиворечие принципа разделения властей единству государственной власти определяется тем, что взаимодействие властей является главным в содержании разделения властей, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому вполне оправданным является закрепление принципа разделения властей в большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации в качестве важнейшей основы организации и функционирования региональной государственной власти. При этом основной смысл конституционно-уставного регулирования соответствующей сферы общественных отношений должен заключаться не в запретительных началах, как отмечается отдельными исследователями, когда, например, «одна власть не может односторонне ликвидировать вторую»1, а в позитивном содержании данного принципа. Оно заложено в предоставляемых законом возможностях активного сотрудничества, совместной деятельности, взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.
Примечательно, что многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах увидели это позитивное начало и закрепили принцип разделения властей в увязке с взаимодействием ветвей власти. При этом усматривается как бы двусторонняя связь: с одной стороны, принцип разделения властей лежит в основе взаимоотношений законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; с другой стороны, само разделение властей не является самоцелью. Оно имеет как бы подчиненное значение по отношению к региональным механизмам взаимодействия соответствующих ветвей власти. Требования разделения властей во многих субъектах РФ рассматривается как один из принципов их взаимодействия.
Систему принципов взаимодействия государственных органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации в обобщенном виде можно представить следующим образом: 1) принцип разделения властей. (Этот принцип взаимодействия органов государственной власти закрепляется ( во всех конституциях и уставах субъектов РФ); 2) принцип соблюдения интересов жителей субъектов федерации (Республика Коми, Воронежская, Ростовская, Оренбургская области); 3) принцип общности (единства) целей и задач в решении региональных проблем (Республика Саха, Краснодарский край, Вологодская, Курганская области); 4) принцип наличия собственной компетенции и невмешательства в полномочия друг друга (Республика Мордовия, Курганская область); 5) принцип взаимного сотрудничества законодательных и исполнительных органов государственной власти (Брянская область); 6) принцип ответственности законодательных и исполнительных органов в решении задач, функций и полномочий, возложенных на них законодательством (Ямало-Ненецкий автономных округ, Тамбовская область); 7) принцип взаимодействия при разрешении конфликтных ситуаций, разрешения спорных вопросов в конструктивном взаимодействии между собой для достижения согласия (Сахалинская область).
