Законодательство субъектов Российской Федерации Федякова Наталья Александровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1, Понятие и признаки законодательства субъектов Российской Федерации 13

1.1. Законодательство субъектов Федерации в системе российского законодательства . 13

1.2. Проблемы качества и эффективности регионального законодательства 51

Глава 2. Общая характеристика нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 100

2.1. Конституции и уставы как основа регионального законодательства 100

2.2. Виды и содержание законов субъектов Федерации

2.3. Правовые акты исполнительных органов государственной власти российских субъектов 143

Заключение 181

Список нормативных и литературных источников

• Законодательство субъектов Федерации в системе российского законодательства
• Проблемы качества и эффективности регионального законодательства
• Конституции и уставы как основа регионального законодательства
• Виды и содержание законов субъектов Федерации

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на российской территории» однако они не могут заменить правовые акты субъектов Федерации ввиду необходимости детализации федеральных норм применительно к местным, региональным условиям.

Практика регионального правотворчества свидетельствует о том, что на местах большое внимание уделяется актуальным проблемам жизнедеятельности субъектов Федерации. Именно они становятся приоритетными в законодательстве данного уровня. Принципиально важным является то, что оно не копирует федеральное, а вносит немало новелл, регулирующих многие специфические общественные отношения, возникающие на местах по предметам совместного ведения. Эти акты составляют значительный массив.

Таким образом, у субъектов Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей местную специфику. На этом уровне в рамках общей государственной политики может быть иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения социально-экономических и иных преобразований. И это может быть связано не с какими-то субъективными представлениями или желанием взять больше власти, а с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, дублировать ошибки центра было бы не только безответственно, но и просто неразумно. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах по тем или иным социально-экономическим и культурным проблемам принимаются весьма удачные нормативные правовые акты. В настоящее время во многих субъектах, особенно в республиках, активно идет процесс «накопления» законов, которые выступают главным средством осуществления их компетенции, Актуальным вопросом, однако, остается не только не всегда оправданное наращивание количества законов, но и их реализация.

Сегодня на повестке дня вопрос повышения качества принимаемых законов, поскольку это главный показатель деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов. На данном направлении еще многое предстоит сделать. Нередко региональное законодательство допускает обширное и неоправданное дублирование федерального, что ведет к загромождению законодательного массива, а правовые источники страдают пробельпостыо, противоречивостью, что негативно отражается па функционировании всего государственного механизма. К этому можно добавить недостаточную юридическую, в том числе технико-юридическую, проработку законов, сложности в организации законотворческой деятельности, в том числе и в организационно-кадровом обеспечении. Проблемой является и принятие так называемых декларативных законов, которые призваны регулировать важные вопросы общественной жизни в конкретном регионе, но в силу тех или иных причин, а чаще всего из-за отсутствия реального финансирования не могут быть реализованы.

Развитие системы законодательства субъектов Федерации требует научного осмысления вопросов типологии и иерархии их нормативных правовых актов, анализа разграничения правотворческих правомочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов, разработки практических рекомендаций по обеспечению соответствия принимаемых ими актов российской Конституции и федеральным законам. Важным направлением является прогнозирование развития регионального законодательства.

В последние десятилетия исследование данной проблемы является одним из важных направлений в российской юридической науке. Работы, вышедшие в конце XX - начале XXI века, можно условно разделить на несколько групп, К первой группе относятся научные труды, посвященные исследованию современного состояния и развития российского федерализма (Р. Г. Абдулатипов, С. И, Бабурин, Л. Ф, Болтенкова, В, Г, Вишняков, Н. М. Добрынин, В. В- Иванов, Л, М. Карапетян, Б. С, Крылов, В. Н. Лысен-

5 ко, В. В. Пустогаров, И. Н. Сенякин, А. В. Усе, И. А. Умнова, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и другие). Однако рассматриваемые в них проблемы законодательства субъектов Федерации носят общий характер.

Вторая группа работ посвящена собственно анализу правотворчества субъектов Федерации (О. В. Анциферова, Н. А. Боброва, Л. Б. Бутханова, В. В. Володин, В. В. Гошуляк, Н. Н. Домошенков, И. Г. Дудко, А. А. Зелепу-кин, В. В. Игнатенко, М, Н. Игнатьева, Е. В. Колесников, А. В. Крутиков, В. А. Куприн, В. А. Миронов, Е. П. Пашков, М. Г. Потапов, В. Н. Синюков, М. С. Студеникина, Н. С. Соколова, С. Л. Сергевнин, В. В. Толстошеее,

A. М. Цалиев и другие). В них рассматривается широкий спектр вопросов от
анализа основных понятий правотворчества до проблем соотношения феде
рального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Отдельную группу составляют исследования, посвященные системе органов государственной власти субъектов Федерации, их правовому статусу и реализации полномочий (А. М. Баркашев, Е. Н. Барышников, С. Н. Кухтин,

B. А. Максимов, А. Ф. Малый, Н. А. Михалева).

Ряд отдельных вопросов законотворчества субъектов исследовали

C. А. Авакьян, А. Б. Агапов, Д. А. Ковачев, А. И. Козулин, Н. П. Колдаева,
Г. Н. Комкова, И. В. Котелевская, О. Е. Кутафин, В, М. Манохин,
И. Р.Метшин, М. А. Могунова, В. В. Невинский, С. В. Поленина, А. П. Сы
чев, Ю. А.Тихомиров.

Вместе с тем, учитывая современные реалии, данную тему нельзя считать исчерпанной, она постоянно обнаруживает новые актуальные грани, сохраняет острую дискуссионность, требует воплощения теоретических разработок в практической деятельности. Необходимость комплексного научного исследования, предметом которого является анализ регионального законодательства, практики принятия и действия актов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, ощущается достаточно остро, так как в настоящее время Россия и ее субъекты находятся на начальном эта-

пе формирования нормативной базы, отвечающей требованиям демократического федеративного государства.

Анализ состояния правовой базы субъектов Федерации позволит расширить возможности региональных законодателей, даст им основу для разработки новых собственных нормативных правовых актов. В данной связи важно выявить проблемы, оказывающие влияние на создание эффективной системы мер организационно-правового характера, направленных на совершенствование качества и устранение дефектности регионального законодательства.

Вышесказанное свидетельствует об актуальности темы диссертации, обосновывает выбор объекта и предмета исследования, цели и задачи диссертации, ее структуру и содержание.

Объектом исследования выступает система конституционных, организационно-правовых, правотворческих, правоприменительных отношений, складывающихся в связи с созданием и действием законодательства субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования составляет система законодательства субъектов Российской Федерации, его иерархия, а также соотношение с федеральным законодательством.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном изучении с позиций конституционного права системы регионального законодательства, проблем теории и практики законодательного процесса в российских субъектах в свете необходимости дальнейшего повышения качества и эффективности правового регулирования.

С учетом этого ставились следующие задачи.

1. Определить место законодательства субъектов в законодательной базе Российской Федерации, исследовать понятие данного законодательства, установить его признаки и особенности.

2. Уточнить понятие законодательного процесса и проанализировать его стадии с целью выявления факторов, обеспечивающих эффективность законодательства субъектов.

3. Проанализировать действующее законодательство, закрепляющее процедуру принятия анализируемых законов, и выявить существующие пробелы в нормативно-правовом реіулировании.

4. Определить виды и содержание законов субъектов Федерации, проанализировать возможные изменения в их системе и целесообразность введения новых типов региональных актов.

5. Рассмотреть правотворчество исполнительных органов государственной власти с точки зрения недопущения и снижения несоответствия между различными правовыми актами.

6. Проанализировать пробелы и коллизии в системе законодательства регионального уровня, причины их возникновения и предложить возможные пути их решения.

Методо л огическуш основу работы составили современные методы познания, выявленные наукой и апробированные практикой: диалектический, формально-логический, социологический, статистический, сравнительно-правовой, специально-юридический. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Нормативная и эмпирическая база исследования. В качестве нормативно-правовой базы использовались положения Конституции РФ, федеральные конституционные и иные федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, решения Конституционного Суда России, законы и иные правовые акты субъектов Федерации.

Осуществлялся контент-анализ прессы.

По раздельным методикам проведен опрос, с целью выявления отношения различных групп респондентов, в частности депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия, федеральных судей, преподавателей и студентов юридического факультета ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет имени Н, П. Огарева», к действующей системе законодательства субъектов Федерации. Полученные результаты были использованы при подготовке к научной конференции «Огаревские чтения», проводившейся Мордовским государственным университетом в 2006 г.

Научная новизна исследования заключается в том, что рассмотрен комплекс конституционных вопросов законодательства субъектов в современный период, сформулированы обоснованные суждения на его место и роль в законодательной базе Российской Федерации.

Научная новизна выполненного исследования состоит также в проведении специального юридического исследования предмета закона субъекта Федерации в конституционном праве и современной системы законов.

Отстаивается положение о существовании в субъектах Российской Федерации персональных законов и дается их общая характеристика.

Определенной новизной отличаются выдвинутое понятие правового акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации и характеристика формы этого правового акта. Известно, что управленческие акты являются основной формой реализации задач и функций исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом акты субъектов имеют отличия не только от актов органов государственной исполнительной власти России, они могут различаться и между собой. Однако исследование этого вида правовых актов является приоритетом науки административного права. Наукой конституционного права данные вопросы исследуются, как правило, лишь фрагментарно.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. К общим принципам формирования законодательства субъектов Федерации относятся: верховенство Конституции РФ 1993 г., конституций и ус-

9 тавов субъектов Федерации; демократизм процесса формирования законодательства; формирование законодательства субъектов в пределах их предметов ведения и полномочий; согласованность этого законодательства с федеральным, его системность и стабильность; необходимая достаточность законодательного регулирования; согласованность системы законодательства субъектов Федерации; преемственность в правовом регулировании; взаимосвязь науки и законопроектной деятельности; повышение уровня правовых знаний депутатского корпуса субъектов Федерации; взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения; ориентированность данного законодательства на общепризнанные принципы и нормы международного права; создание механизма юридической ответственности должностного лица либо органа субъекта Федерации за повторное принятие незаконного нормативного правового акта; организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.

2. Понимание законодательства субъектов Федерации как системы правовых актов (конституций (уставов), законов и подзаконных актов конкретных субъектов), являющихся элементом российской правовой системы и регулирующих общественные отношения, наполняя федеральные нормы спецификой региональной практики правоприменения.

3- Законодательный процесс субъектов Федерации - правовой институт, представляющий собой часть процесса законотворчества и в соответствии с Конституцией РФ, иными нормативно-правовыми актами федерального и регионального уровня, регулирующий систему процедур, осуществляемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, по рассмотрению законопроектов, принятию законов, их опубликованию и вступлению в силу.

4, Обосновывается необходимость выделения такой самостоятельной стадии законодательного процесса па региональном уровне, как перспектив-

10 ное планирование законотворческой деятельности. В идеале она должна быть составной частью комплексного планирования развития субъекта Федерации.

5. Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган подготовленного законопроекта. Однако для большинства субъектов более приемлемой является форма законодательного предложения, которое может быть выражено не только в письменной, но и в устной форме и не снабжается обосновывающими документами (в отличие от внесения законопроекта), кроме аргументации изложенной идеи или концепции будущего закона непосредственно субъектом права законодательной инициативы. Наличие подобной формы облегчило бы субъектам данного права возможности по его реализации и способствовало бы усилению демократических основ в законотворчестве.

6. Поддерживается предложение о создании на федеральном уровне нормативно-правового акта, регулирующего лоббизм. Обосновывается, что Закон Краснодарского края от 06.06Л995 г, № 7-КЗ (редакция от 06.04Д999 г.) «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», устанавливающий правовые основы лоббистской деятельности в крае, является, примером принятия субъектом Российской Федерации модельного нормативного правового акта, положения которого могут быть учтены и заимствованы федеральным законодателем.

7. Исследование содержания ряда региональных законов позволяет сделать вывод о множественности содержащихся в них декларативных положений (здесь понятие «декларация» используется как родовое, объединяющее призывы, пожелания, обращения, задачи, программы, заключенные в правовую форму). Практика показывает, что положения закона, содержащие пространные фразы, не имеющие нормативного значения, снижают эффективность закона, затрудняют его реализацию. Однако полностью отрицать возможность размещения декларативных положений в нормативном правовом акте нельзя. Необходимо законодательно их ограничить, допустив их наличие в преамбулах и в статьях, содержащих общие положения законов.

8. Не ограниченное определенными рамками дублирование федерального законодательства по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в анализируемых: законах приводит к нивелированию их собственного законотворчества. Представляется, что дублирование может использоваться как технико-юридический прием, при этом оно должно быть минимальным, а в тех редких случаях, когда оно действительно необходимо, -предельно точным. С этой целью предлагается внести соответствующие дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

9. Обосновывается необходимость закрепления форм актов исполнительной власти. Акты высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти не должны совпадать по наименованию и форме- Предлагаемые в настоящей работе понятия «правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «форма правового акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» и понятия самих форм правовых актов позволяют более точно их разграничивать. Поэтому их признаки и содержание рекомендуется закрепить в законах и иных правовых актах субъектов, а также в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» в целях придания этим актам большей определенности и доступности для понимания.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов отечественного конституционного права. Исследуемые в диссертации проблемы законодательства субъектов Федерации определяют теоретически важный, но во многом все еще пробельный аспект современной юридической науки.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в работе рекомендации могут найти применение в законотворческой

12 деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне. Кроме того, материалы исследования используются в учебном процессе по курсам конституционного права, общей теории права в ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н. ГЪ Огарева».

Апробация результатов исследования* Рукопись диссертации обсуждалась на заседании кафедры теории и истории государства и права Мордовского государственного университета им. Н. П Огарева. Практическая апробация результатов исследования осуществлялась в ходе проведения учебных занятий со студентами юридического факультета. Исследование получило апробацию также на научно-практической конференции «Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты» (г, Саранск, 18-19 мая 2007 г.), Международной научно-практической конференции «Политико-правовые основы предпринимательства в России» (г. Саратов, 2-3 июля 2007 г.), Международной научно-практической конференции «Пробелы в российском законодательстве» (г. Нижний Новгород, 14-15 сентября 2007 г.), ежегодных научных конференциях «Огаревские чтения» (г, Саранск) и «Державинские чтения» (г, Саранск), конференциях молодых ученых, проводимых в ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева»,

Положения диссертации нашли отражение в публикациях автора - 5 статьях, две из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 5 параграфов, заключения и списка нормативных и литературных источников.

ІЗ Глава 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1,1- Законодательство субъектов Федерации в системе российского законодательства

Одним из атрибутов федеративного государства является наличие у его субъектов собственной системы законодательства. Основополагающие правовые положения устройства государственной власти субъектов Российской Федерации заключены в ст. ст. 5 и 10 Конституции Российской Федерации. Подтверждая государственную целостность как основу Федерации, ст. 5 Конституции устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Статья 10 закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, определяя самостоятельность этих ветвей власти.

Формирование органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации происходило в период коренной реорганизации политической системы практически при полном отсутствии нормативно-правовой базы и не на основании законов, а в соответствии с указами Президента РФ, а также издаваемыми на их основе главами администраций краев и областей положениями о выборах представительных органов власти этих субъектов. Ыадо согласиться с суждением, что исполнительная власть создавала власть законодательную. Это отразилось как на формировании законодательной базы, так и на становлении в целом системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации ^!,

В систему органов государственной власти субъекта Федерации входят: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган; иные органы государственной власти, образуемые в соответствии

См.: Андреев А. В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации : общее и особенное/А, В. Андреев, А. Т. Карассв//Правоведение, 2003. №5, С, 15-

14 с конституцией (уставом) субъекта (например, конституционный или уставный суд). Конституцией (уставом) субъекта может быть установлена должность высшего должностного лица данного субъекта (например, Глава Республики в Республике Мордовия).

В этой системе органов власти представительная власть обладает рядом особенностей.

Все субъекты Федерации имеют органы законодательной власти, образованные на представительной основе и называемые поэтому одновременно законодательными и представительными. Законодательный (представительный) орган субъекта является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта. Его название, структуру каждый субъект устанавливает самостоятельно с учетом своих исторических, национальных и иных традиций. В отличие от советского периода в названии современных законодательных органов отсутствует какое-либо единообразие. Так, например, в Республике Мордовия - Государственное Собрание; в Москве - Московская городская дума, Ярославской области - Государственная Дума; в Краснодарском крае. Ивановской, Вологодской областях - Законодательное Собрание; в Республике Татарстан - Совет Республики Татарстан - Парламент Республики Татарстан; в Сахалинской области - Сахалинская областная дума. В отдельных субъектах Федерации законодательный орган имеет двойное название, отражая национальные особенности данных субъектов. Например, в Республике Адыгея - Законодательное Собрание (Хасэ) - Парламент Республики Адыгея; в Республике Алтай - Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай; в Республике Башкортостан - Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан.

Несмотря на то, что выбор названия законодательного органа субъекта Российской Федерации относится к его компетенции, возникает вопрос о целесообразности такого многообразия наименований, В связи с этим заслуживает внимания точка зрения М. С. Студеникиной, которая считает, что «всякая система требует единообразия устоявшихся форм, унификации термино-

15 логии. Поэтому рекомендации о том, как лучше определиться с названиями законодательных органов краев или областей, могла бы выработать Государственная Дума Федерального Собрания в процессе консультаций с субъектами Федерации» .

Различия законодательных (представительных) органов проявляются не только в названии, но и в структуре, количественном составе депутатов, условиях их деятельности, сроке полномочий. В большинстве субъектов Федерации действуют однопалатные законодательные органы, В некоторых субъектах учреждены и действуют двухпалатные органы. Одну из палат, которая инициирует законотворческий процесс и принимает законы, называют нижней; другую, которая, как правило, рассматривает уже принятые нижней палатой законы, именуют верхней. Двухпалатные законодательные органы образованы в Республике Тыва (Палата Представителей и Законодательная Палата) и в Свердловской области (Областная Дума и Палата Представителей),

На наш взгляд, в настоящее время оправдал себя однопалатный парламент, способный более эффективно и динамично выполнять возложенные на него задачи. А. Ф. Малый верно подчеркивает, что учреждение двухпалатных парламентов в таких субъектах Российской Федерации, как край или область, вряд ли оправданно с позиций более полного представительства общественных интересов и более тщательной проработки законопроектов, а также с точки зрения возможностей исправления ошибок, допущенных одной из палат» .

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами не определено. Статья 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 июля 2006 г.) «Об общих принци-

Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации : науч.-метод. пособие, М, 1998. С. 26-27.

² Малый А. Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Жури, росс, права. 1998. №8. С. 59,

пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹ закрепляет право субъектов Федерации самостоятельно устанавливать количество депутатов законодательного органа, а также число депутатов, работающих на постоянной основе. Число депутатов устанавливается конституциями (уставами), а также законами субъектов Российской Федерации, поэтому весьма значительны различия в количестве депутатов, образующих законодательные органы. Так, в Государственном Совете Республики Татарстан 100 депутатов, в Законодательном Собрании Свердловской области -49 (в Областной Думе - 28 и Палате Представителей - 21). Причем не все народные избранники работают на постоянной основе. Так, в частности, из 75 депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия первого созыва (1995 - 1999 гг.) на постоянной основе работало 12 человек, а во втором созыве (1999 - 2003 п\) -11.

Орган законодательной власти субъекта Федерации избирается его населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок его полномочий в соответствии с федеральным законом устанавливается конституцией (уставом) субъекта и не может превышать пяти лет. В большинстве субъектов Федерации депутаты избираются сроком на четыре года. Исключением являются Кабардино-Балкарская Республика, Республика Татарстан, Республика Адыгея и Республика Саха (Якутия), где срок полномочий депутатов представительного органа составляет пять лет.

Указанные отличия имеют лишь внешний характер и не оказывают существенного влияния на главное функциональное назначение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Рос-

¹ См. : Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (ч. 2), Ст, 2709; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17, 25; 2005. № 30 (ч.1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 10, 13, 14; 2006. № 23. Ст. 2380; 2006. № 29. Ст. 3124; 2006. № 30. Ст, 3287: 2006. № 31 (чЛ). Ст.3427, 3452.

17 сийской Федерации - представлять и выражать интересы избирателей и осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также к собственным предметам ведения. Практика работы законодательных органов свидетельствует о том, что различия в структуре или численном составе депутатского корпуса не являются определяющими в вопросе их эффективности и качества деятельности.

Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации складывается из ряда полномочий, определяемых конституциями (уставами), а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Например, в ряде субъектов приняты законы о статусе высших представительных органов. Полномочия законодательных органов определяются также их регламентом, В соответствии с п, 3 ст. 5 Федерального закона от 06Л0Л999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» регламент законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации принимается постановлением данного органа. Несмотря на данную позицию федерального законодателя форма правового акта, регулирующего порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и устанавливающего основные правила и процедуры его работы, является спорной.

Большинство регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации определяют не только вопросы реализации его полномочий, но и статус высшего законодательного (представительного) органа (например, Регламент Государственного Совета Чувашской Республики, Регламент Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Регламент Законодательного Собрания Красно-

18 дарского края ), а это, по нашему мнению, должно являться предметом закона.

Наиболее удачной в данном случае представляется практика, сложившаяся в Республике Мордовия, Здесь статус высшего законодательного (представительного) органа, основы его организации и деятельности определены Законом Республики Мордовия от 26.03,2004 г. № 34-3 (редакция от 05,10.2006 г.) «О Государственном Собрании Республики Мордовия», а порядок его работы Постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 14.02.2002 г. № 602-П «О регламенте Государственного Собрания РМ»².

Объем компетенции законодательных органов неодинаков. В целом она может быть обозначена как «относительно ограниченная», так как, во-первых, федеральной Конституцией не определены исчерпывающим образом предметы ведения субъекта Федерации, а сфера совместного ведения имеет достаточно подвижные границы в плане правового регулирования; во-вторых, определенную роль играет организация (модель) высшей государственной власти в субъекте Федерации, Компетенция «сужается» при модели «сильный президент (глава, губернатор) - слабый парламент» (например, Республика Калмыкия, Республика Башкортостан, Саратовская, Самарская области) и - «расширяется» там, где сложилась модель «сильный парламент

См.: Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 10.09,2002 г. № 30 «О регламенте Государственного Совета Чувашской Республики» (редакция от 22.09.2006 г.); Постановление Государстненного Собрания - Курултай - Республики Башкортостан от 06.03.2003 г, № ГС-875 «О регламенте Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан» (редакция от 10.04,2007 г.); Постановление .Законодательного Собрания Краснодарского края от 08.12,2004 г, № 1174 - П «О регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края» (редакция от 29.11.2006 г.) // СПС «Консультант Плюс» «Региональное законодательство»,

² См.: Закон РМ от 26.03.2004 г. № 34-3 (редакция от 05.10.2006 г.) «О Государственном Собрании Республики Мордовия»; Постановление Государственного Собрания Республики Мордовия от 14.02.2002 г. № 602-П «О регламенте Государственного Собрания РМ» // СПС «Консультант Плюс» «Региональное законодательство».

19 - слабый глава» (например, Республика Дагестан, Пензенская область, Калужская область)¹.

Не устанавливает завершенную или «жестко» ограниченную компетенцию и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закрепляя в ст. 5 основные их полномочия, Закон оставляет «открытым» их перечень посредством формулы «осуществляет иные полномочия»².

Компетенция законодательных органов государственной власти субъектов Федерации может быть сведена к законодательным, кадровым, контрольным, представительным и внутриорганизационным полномочиям .

Таким образом, представительная власть в субъектах Российской Федерации - это необходимый и важнейший элемент системы государственной власти, полномочия которой, порядок организации, деятельности, структура, основы взаимодействия с другими органами государственной власти устанавливаются основными нормативными актами субъектов.

Часть 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, об-ласти, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Термин «собственное правовое регулирование» в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отноше-

¹ Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы тео
рии и практики. Саранск, 2004, С. 122.

² См.: Собр. законодательства РФ, 1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001.
'№ 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст/3024; 2002, № 50. Ст. 4930; 2003. № 27

(ч. 2). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17, 25; 2005. № 30 (чЛ), Ст. 3104; 2006. № L Ст. 10, 13, 14; 2006. № 23. Ст. 2380; 2006. № 29, Ст. 3124; 2006. №30. Ст. 3287; 2006. № 31 (чЛ), Ст.3427,3452.

³ Дудко И.Г Указ. соч, С. 123.

20 ния, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как в вопросах совместного ведения. Если нормативный акт субъекта, принятый по вопросам, отнесенным к его ведению, противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации (ч, 6 ст. 76 Конституции РФ), В данном случае принцип верховенства федерального закона не реализуется, поскольку эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Российской Федерации¹,

Таким образом, законодательство Российской Федерации состоит из двух уровней - федерального и регионального - субъектного- Относительно названия последнего мнения авторов расходятся. Некоторые исследователи предлагают термины «региональное законодательство» и «законодательство субъектов Российской Федерации» использовать в качестве синонимов, аргументируя это тем, что субъекты Российской Федерации часто называются регионами даже в официальных документах, В. В. Гошуляк считает, что более точен термин «законодательство субъекта Российской Федерации», поскольку регион может совпадать с границами субъекта Российской Федерации, а может объединять территории нескольких субъектов, что и характерно для реальной российской действительности. На территории таких регионов действует законодательство нескольких субъектов, а не региона . Конечно, термин «регион» не имеет эксклюзивной привязки к субъекту Российской Федерации. Регионом можно назвать часть территории Российской Федерации, включающую несколько ее субъектов, а в глобальном плане - и часть территории земного шара, включающей несколько государств. И все же, когда говорят о регионах России, чаще всего подразумевают ее субъекты. Такая тенденция становится все более отчетливой. Это, кстати, проявляется и в употреблении термина «региональное законодательство», который имеет од-

¹ См.: Конституция Российской Федерации : Проблемный комментарий / отв, ред. В.А.Четвершш. М, 1997. С. 334.

См.: Гошуляк В, б. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С-107.

21 нозначное толкование (употребление) как «законодательство субъектов Российской Федерации». Закрепление и все большее распространение термина «региональное законодательство» вполне объяснимо. Практика востребовала краткий термин, такой же удобный, как термины «федеральный» (применительно к Российской Федерации) и «муниципальный» (применительно к муниципальному образованию). Лучшего варианта, чем термин «региональный», она не нашла»¹.

В советское время краевым, областным Советам народных депутатов не было предоставлено право принятия законов. Законодательную деятельность могли осуществлять только автономные республики в лице их Верховных Советов, называвшихся законодательными органами они были наделены правом принятия конституций республик, республиканских законов.

Согласно Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администра-ции» актами краевого, областного Совета народных депутатов были не законы, а решения. При принятии Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г,, также была проигнорирована просьба краев и областей Российской Федерации о предоставлении права осуществления законодательной деятельности. В пункте 2 ст. 7 Протокола к Федеративному договору была выражена просьба «повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях»³,

В период, предшествующий принятию новой Конституции Российской Федерации, серьезное влияние на выравнивание правового статуса ее субъектов в части наделения представительных органов краев и областей законодательными полномочиями оказали нормативные акты Президента. В Указе

См.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации : Теория, практика, методика / под ред. А.ВХайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева, В.Н.Рудепко. Екатеринбург, 2001. С. 22.

См.: Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №13. Ст. 663.

Федеративный договор ; Документы, Комментарий. М., 1992. С, 60.

22 Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г, № 1617 «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления» отмечалась необходимость реформирования органов представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения и органов местного самоуправления в целях обеспечения подлинного народовластия и реализации конституционного принципа разделения властей. Значительным шагом вперед являлись Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» и утвержденное данным Указом Положение «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» с последующими изменениями и дополнениями , Согласно части 1 пункта 4 указанного Положения «Представительные (законодательные) органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа по вопросам ведения соответственно края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а также по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют правовое (законодательное) регулирование» . Таким образом, представительные органы субъектов Российской Федерации были наделены правом принятия законов и именовались уже не только представительными, но и законодательными.

Действующая Конституция Российской Федерации, как отмечает в одной из работ А. А, Белкин, широко оперирует категорией «закон» как в поли-

¹ См-: Собр. актов Президента и Правительства Росс. Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924.

См.: Собр. актов Президента и Правительства Росс. Федерации. 1993. № 43. Ст.

4089; №52. Ст. 5072; Собр. законодательства РФ. 1996. №11. Ст. Ї 024. Там же.

23 тико-идеологическом аспекте, так и в утилитарно-юридическом значении. Однако наряду с этим в ст. 71, 72 Основной Закон использует категорию «законодательство». И далее автор приходит к выводу, что «на базе действующей Конституции Российской Федерации (впрочем, не только на ней) категория «законодательство» не только сохранила некоторые прежние черты и приобрела новые, но и «обросла» некоторыми проблемами как доктриналь-ного, так и прикладного плана» . Термин «законодательство» неоднозначно понимается и в теории права, и в других научных дисциплинах, а отсутствие его единого нормативного закрепления создает трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативно-правовых актов. Поэтому определение понятия «законодательств», установление соотношения закона и законодательства, закона и подзаконных актов являются важной теоретической и практической проблемой.

В юридической литературе можно выделить несколько толкований термина «законодательство». В советской теории и практике под законодательством понималась, в частности, «совокупность нормативно-правовых актов (законов, указов, актов правительства и др,, а также вспомогательных и производных актов правотворчества, в том числе актов санкционирования (утверждения), актов ведомств и республиканских органов, излагающих содержание общесоюзных норм, актов об утверждении перечня актов, утративших силу» \ Другая позиция сводилась к тому, что законодательство -это совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления - Еще одна дефиниция категории «законодательство» - «совокупность нормативно-правовых актов, включающая в себя конституцию, конституционные законы, законы, а также указы Президен-

БелкинА.Л. О категории «законодательство» // Учен. зап. Ин-іа права СПб, гос. ун-та экономики и финансов, 2001- Вып. 7. С. 4.

² Алексееве. С. Общая теория права: в 2 т. М, 1982, Т.2. С. 215. См., например: Общая теория права / под ред, В.К.Бабаева. Н. Новгород, 1993. С.313,

24 та» . Обоснование данной позиции связано, во-первых, с тем, что в Российской Федерации указы Президента сформировали нормативную систему, которая конкурирует с нормативной системой, основанной на законах, и имеет большее влияние на принятие актов индивидуального правоприменения органами исполнительной власти. Во-вторых, действующая Конституция прямо предусматривает, что указы Президента нормативного характера являются правовой базой деятельности Правительства.

По мнению С- А. Белова, слово, «законодательство» как правовой термин необходимо использовать в законодательной практике для обозначения совокупности нормативных правовых актов, изданных в форме законов (включая законы конституционные, но не саму Конституцию) и указов Президента Российской Федерации по вопросам, требующим законодательного регулирования . Законодательство определяют также как совокупность нормативно-правовых актов, включающих только Конституцию, конституционные законы, законы \

Следовательно, можно выделить два основных подхода к пониманию законодательства - в широком и узком смысле. С одной стороны, как отмечается в юридической литературе, «широкое понимание законодательства, объединяющее в единое целое и законы, и подзаконные акты, принижает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями»¹. С другой стороны, сегодня пока нельзя сказать однозначно, что следует пользоваться понятием законодательства в только узком смысле слова и полностью отвергать варианты расширенного понимания. Все зависит от того, для каких целей используется данное понятие. В процессе правотворчества и правоприменения оно может и должно применяться только в узком понима-

Гузнов А. Г. Современный законодательный процесс : основные институты и понятия / А. Г. Гузнов, А, А, Кененов, Т. Э. Рождественская, Смоленск, 1995. С. 58.

² См.: Белов С. А. Происхождение и содержание термина «законодательство» // Учен, зап. Ин-та права СПб. гос. ун-та экономики и финансов. 2003. Вып. 10. С. 12.

См., например : Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 33; Лившиц Р. 3. Теория права. М, 2001. С. 112; и др.

⁴ Концепция стабильности закона. М, 2000. С. 8.

25 нии_? опирающемся на разную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Для других целей (кодификация, изучение права) этот термин может использоваться и в широком смысле при четком разделении законодательных и подзаконных актов '.

Вместе с тем ряд авторов стремится к обобщенной дефиниции: законодательство — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом или один из видов общественных отношений (граждан-ское законодательство, уголовное и т. д.) . Сказанному соответствует и то_? что в действующих правовых актах (прежде всего кодексах) законодательство не отождествляется исключительно с законами.

С. В. Поленина утверждает, что законодательство составляют только акты высшего представительного органа и правительства . Но_? как верно подмечает А. М. Цалиев, поскольку ныне принято говорить о двухуровневом характере законодательства, уместно включить сюда и акты высших законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Их законодательство (конституции, уставы, законы, подзаконные акты) становится частью правовой системы российского государст-ва⁴.

Строительство демократического федеративного правового государства открывает широкие возможности регулирования вопросов, возникающих в разных сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. Результатом такого процесса становится формирование своей законодательной базы. Она рассматривается в литературе в широком и узком смысле*

С точки зрения В. А. Миронова и А, Ф. Виноградова, региональное законодательство в узком смысле - это один из методов осуществления субь-

¹ Сил Лившиц Р. 3. Указ. Соч. М., 2001. С. 112-113,

² См. 6 Конституционное (государственное) право : справочник / под ред.
В. И. Лафитского. М, 1995. С. 48.

³ См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодатель
ства. М, 1979. С. 4.

⁴ См.: Цалиев А. М. Правовые акты субъектов РФ - важная составляющая законода
тельной базы Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 76.

26 ектом Федерации своих функций посредством создания законодательными органами государственной власти законов; в широком смысле - совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера губернатора (президента, главы республики), администрации (высшего органа исполнительной власти)¹.

Представляется, что законодательство субъектов Российской Федерации логично определить как систему правовых актов (конституций (уставов), законов и подзаконных актов конкретных субъектов), являющихся элементом российской правовой системы и регулирующих общественные отношения, наполняя федеральные нормы спецификой региональной практики правоприменения.

В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют прямое действие на территории страны- Однако федеральные законы не могут заменить правовые акты субъектов Российской Федерации ввиду необходимости детализации федеральных норм применительно к местным условиям.

Необходимость собственной законодательной базы определяется федеративным характером российского государства, в составе которого находятся 85 субъектов (данная информация дается без учета Федерального конституционного закона от ЗОЛ2.2006 г. № 6-ФКЗ об образовании с 1 января 2008 г. нового субъекта Российской Федерации - Иркутская область - в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа) со своими особенностями. В таком государстве следует иметь унифицированное законодательство для субъектов Российской Федерации по основным базовым законам. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и предмет правового регулирования субъектов. Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конститу-

¹ См.: Миронов В. А. Некоторые аспекты регионального -законодательства / В. А. Миронов, Л. Ф. Виноградов //Жури, росс, права. 2001. .№5. С. 66.

27 ции, уставы, законы и иные нормативные акты ее субъектов не могут противоречить им, В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 4, 71, 72, 73, 76 Конституции РФ).

Указанные положения Конституции Российской Федерации, с одной стороны, составляют юридическую основу для построения единого правового пространства в федеративном государстве, а с другой - позволяют иметь собственное законодательство субъекта Федерации, в котором помимо прочего, необходимо учитывать местные особенности. Федеральные законы, как отметил Президент России В. В. Путин, часто не учитывают их, поэтому регионы должны энергичнее, настойчивее использовать право законодательной инициативы, потому что местный законодатель лучше знает национальные и местные особенности. Федеральный центр должен поддерживать эти инициативы и принимать по ряду направлений деятельности так называемые базовые законодательные принципы, на основе которых на местах можно было бы более точно регулировать общественные отношения \ Такое сочетание и взаимодополнение общего и особенного в формировании законодательства -залог успешного решения вопросов реформирования общества, государства, экономики .

В российской правовой теории и практике появилось мнение, что в нашей стране существуют два независимых друг от друга уровня законодательства, «Это представление вряд ли правильно, поскольку оно может создать превратное впечатление, что наряду с законами в полном смысле этого слова, т. е. наряду с федеральными законами, существуют законы как бы низшего уровня, К ним относятся законы субъектов Федерации, содержание которых всегда предопределяется федеральными законами и которые поэтому не столь обязательны для исполнения, как законы федерального уровня. Тем самым практически создается опасная основа для отрицания принципа

См.: Путин В. В. Вертикаль власти - фундамент Федерации // Южный Федеральный. 2000. №4.

См.: ЦалиевА. М. Указ. соч. С. 76.

28 обязательности исполнения каждой правовой нормы, изданной уполномоченным на то органом»¹.

Наряду с попытками приуменьшить роль законодательства субъекта Российской Федерации, появляется и гипертрофированное восприятие его самостоятельности. Вряд ли можно согласиться с позицией ряда исследователей, считающих, что субъекты Федерации сформировали относительно самостоятельные отрасли права. Все отрасли российского права имеют конституционные начала, закрепленные в федеральной Конституции, Отрасли права, отнесенные ст.72 Конституции к предметам совместного ведения, состоят как из федеральных норм, так и из норм субъектов Федерации и базируются на общем предмете и методе правового регулирования. Правовые нормы субъектов Федерации можно рассматривать как структурный компонент правовой системы России. Они имеют общие черты с федеральными актами, проявляющиеся в схожести структуры, формы выражения, единстве принципов, предмете и методе правового регулирования. Вместе с тем нормы субъектов Федерации имеют и ряд особенностей. Они действуют только на территории соответствующего субъекта, в их содержании отражается его специфика, они определяются предметом ведения (совместным или субъекта Федерации), а также особенностями предмета и метода правового регулирования ".

Статья 72 Конституции Российской Федерации предусматривает предметы совместного ведения, а ч- 2 ст. 76 устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Однако многие федеральные законы по предметам совместного ведения до сих пор

Крылов Б. С. Концепция развитая законодательства в сфере федеративных, региональных и национальных отношений // Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 45.

'у

См.: Потапов М. Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации //Жури. росс, права. 2001. № 12. С. 60.

29 не приняты. Нередко федеральный и региональный законодатели вторгаются в чужую компетенцию, тем самым вызывая противоречие законов Федерации и ее субъектов. После принятия 24 июня 1999 года Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (ныне утратившего силу) выход, кажется, был найден. Часть 2 ст.12 данного закона предусматривала, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование, а - после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Хотелось бы отметить, что указанный федеральный закон имел целый ряд недостатков и многие его механизмы носили незавершенный, половинчатый характер. Так, провозглашая недопустимость перераспределения предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, он одновременно давал возможность посредством договора конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Федерации. Неясно, как это положение могло быть реализовано на практике, ведь любая конкретизация предметов ведения не может не коснуться их разграничения.

Возможности формирования регионального законодательства и учета в нем местных особенностей существенно расширяются ст. 73 и 76 Конституции Российской Федерации. Согласно первой из них «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». В ч. 4 ст. 76 говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос-

сийской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. При этом «в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт Российской Федерации». К сожалению, эти конституционные положения иногда игнорируются федеральными органами государственной власти. По мнению Л. Е. Постникова, федеральные государственные органы нередко исходят из приоритета федерального законодательства не только по предметам исключительного ведения Федерации, предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и по предметам исключительного ведения субъектов Федерации '. Чтобы избежать таких посягательств со стороны центра, региональным органам государственной власти необходимо занять более принципиальную позицию, а коллизионные случаи делать предметом конституционного рассмотрения.

Нельзя не сказать о той роли, которую сыграли в формировании законодательства субъектов Федерации договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, В 90-х гг. прошлого века многие важнейшие вопросы федеративных отношений решались исключительно путем заключения таких договоров. Они устраняли некоторые текущие проблемы в правовом регулировании, но вместе с тем порождали другие, поскольку многие их положения не соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (особенно наглядно это прослеживается при анализе договоров, заключенных с органами государственной власти Башкортостана и Татарстана). Законодательное требование приведения этих договоров в соответствие с Конститу-

См,: Постников А. Е. Соотношение регионального и федерального законодательства : проблемы и решения // Журн. росс, права. 2000, № 11. С. 173.

Зі цией Российской Федерации и федеральными законами появилось не сразу и выполнялось далеко не всегда, а сам этот процесс нередко происходил неоптимально и, кроме того, до сих пор не завершен.

Оценить роль договоров в реализации федеративных отношений в России весьма непросто. Они нередко способствовали решению конкретных практических вопросов жизни субъектов Российской Федерации, учитывая их специфику (например, договор с Калининградской областью до начала XXI века), заметно снижали конфликтность федеративных отношений, но зато существенно усилили асимметрию субъектов Российской Федерации и в целом центробежные процессы в стране. Кроме того, субъекты Федерации с согласия и при участии федеральных органов наделяли себя полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения таких договоров, что добавляло напряженности в реализации федеративных отношений . В настоя-шее время договорные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов регулирует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 4 июля 2003 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данным законом установлено, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграни-

См,; Договор от 03.08.1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Респ. Башкортостан. 1994- № 11(29). Ст. 575; Договор от 29,06,1995 г- «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) // Респ. Саха. 1995. 5 июля; Договор от 15.02.1994 г. «О разі"раничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Респ. Татарстан» // Изв, Татарстана. 1994. 18 фев. и др,; Чертков А. Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журн. росс, права. 2004. №8. С. 4.

32 чение полномочий, чем это установлено федеральными законами *. Это означает, что новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий. При этом договор может содержать только те положения, которые требуются для иного разграничения полномочий, чем установленное федеральными законами, исключая какие-либо противоречия Конституции Российской Федерации. В договоре устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок его продления, а также основания и порядок досрочного расторжения договора.

Как справедливо отмечает Т. Я. Хабриева, заключение договоров является правом, а не обязанностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов , Заключавшиеся в 90-х гг. прошлого века договоры в основном служили перераспределению экономических льгот и преимуществ, а также удовлетворению сепаратистских устремлений отдельных региональных правящих групп. Укрепление российской государственности и нахождение новых механизмов решения экономических вопросов должно ослабить стремление субъектов Российской Федерации к обособлению, а заключение договоров, обусловленных юридически значимыми особенностями тех или иных субъектов, должно диктоваться именно возникновением этих

¹ См.: Собр. законодательства РФ. 1999. Л^г* 42. Ст. 5005; 2000. № Зі. Ст. 3205; 2001. № 1. Ст. 608: 2002. № 19. Ст, 1792; 2002, № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. I). Ст. 17, 25; 2005. № 30 (ч.1). От- 3104; 2006. № 1. Ст. 10, 13, І4; 2006. № 23. Ст. 2380; 2006. № 29. Ст. 3124; 2006. № 30. Ст, 32S7; 2006. № 31 (ч.1). Ст.3427, 3452.

См,: Хабриева ТЯ. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ // Федерализм. 2003. № 2. С. 16.

33 особенностей, В настоящее время существенных оснований для их заключения нет .

Как огмечает И. С. Вагин , учитывая многочисленные нарушения в договорах, нестабильность такой формы разграничения полномочий, нарушение равноправия субъектов РФ и, как следствие, нарушение единства и целостности системы государственного управления, федеральный законодатель был вынужден обратиться к законодательной форме разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которая является более стабильной правовой формой. Кроме того, обеспечивается единство управленческих функций в системе государственного управления и устанавливаются равные условия деятельности для органов государственной власти всех субъектов РФ, достигается эффективное взаимодействие органов государственной власти между собой, четкое и ясное определение функциональных задач каждого звена, каждой подсистемы всей государственной власти. Правовой статус России как конституционной федерации определяет приоритет закона над договором в организации и функционировании публичной власти различных уровней и устанавливает необходимость разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и региональным уровнем управления именно федеральными законами.

Т. М. Шамба, на наш взгляд, ошибочно утверждает, что Конституция Российской Федерации фиксирует два уровня регионального законодательства; а) законодательство республик в составе Российской Федерации; 6} законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов ³. Такой подход нашел отражение в Федеративном договоре 1992 г. Он на самом деле несколько ограничивал права кра-

¹ См.: Чертков А К Указ. соч. С. Ї0. См.: Вагин И. С. Разграничение хомпетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Конституц. и мулицип, право. 2003. № 5, С. 42.

См.: Шамба Т. М. Проблемы реформы законодательства в субъектах Российской Федерации // Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов н/Д. 1999, С 19.

34 ев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург в осуществлении собственного правового регулирования в пределах своей компетенции, которая была уже компетенции республик.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации устранила разный правовой статус субъектов Федерации: «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» (ч. 4 ст. 5). Из равноправия субъектов Федерации в нормотворчестве исходят также в теории. Оно проявляется в их возможности принимать различные виды схожих но назначению и равных по юридической силе нормативных правовых актов; в предоставлении субъектам Федерации равных возможностей участия в общероссийском нормотворчестве . Так, например, участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, ст. 76, 104, 134, 136) наделила их правом: законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу Российской Федерации предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию Российской Федерации; участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции Российской Федерации после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ; принятия законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Ознакомление с действующим региональным законодательством свидетельствует о том, что на местах все больше внимания в правовом регулировании стали уделять основным сферам жизнедеятельности общества, государства. Именно они становятся приоритетными в законодательстве субъектов Российской Федерации. Это значительно повысило уровень и социальную значимость законодательной базы в регионах. В настоящее время дейст-

См<: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М._? 1998, С. 117.

35 вуют законы в сфере государственного строительства: о законодательных, исполнительных и судебных органах; о местном самоуправлении; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о статусе депутатов; о выборах депутатов и должностных лиц; о местном референдуме; о государственной и муниципальной службе; о порядке опубликования нормативных правовых актов и др.

В экономической сфере большая часть законов посвящена регулированию вопросов бюджета, налоговых отношений, налоговых льгот, различных форм собственности, предпринимательской деятельности, дорожного хозяйства. Появились новые законы о лесах, земле и земельных отношениях.

В последние годы возрастает интерес граждан, органов власти к проблемам окружающей среды. Как следствие, активно развивается экологическое законодательство. Например, приняты Закон Краснодарского края от 31.12.2003 г. № 657-КЗ (редакция от 06.04.2006 г,) «Об охране окружающей среды па территории Краснодарского края», Областной закон от 20.03.2006 г. № 12-03 (с изменениями от 27.04.2007 г.) «Об охране окружающей среды на территории Свердловской области», Закон Кировской области от

29.11.2006 г. № 55-30 «Об охране окружающей среды на территории Киров
ской области», Закон Алтайского края от 09.03.2007 г. № 18-ЗС «Об утвер
ждении краевой целевой программы «Охрана окружающей среды на терри
тории Алтайского края» на 2007-2009 годы», Закон Алтайского края от

01.02.2007 г. №3-ЗС«Об охране окружающей среды в Алтайском крае»¹.
Гораздо медленнее развивается законодательство в социальной сфере,

где действуют законы об образовании, культуре, в правовом регулировании прав и свобод граждан, защите их законных интересов. Известно, что правовое регулирование прав и свобод в соответствии со ст. 71 Конституции РФ составляет предмет исключительной компетенции Федерации. Однако федеральное законодательство допускает возможность расширения гарантий

См.: Кубанские новости. 2004. 13 янн.; Областная газета [Екатеринбург!. 2006. 22 марта; Вятский край. 2006. 13 дек.; Алтайская правда. 2007. 22 марта; Алтайская правда. 2007. Юфев.

36 обеспечения прав и свобод человека и гражданина в региональном нормотворчестве. Несомненно, это направление должно быть приоритетным в законодательстве. Многие субъекты Федерации воспользовались этим правом. Так, Республика Башкортостан приняла Закон Республики Башкортостан от 13.10.1994 г, № ВС-25/36 «О борьбе с коррупцией»¹ (действие настоящего Закона приостановлено Законом Республики Башкортостан от 02.03.2006 г, № 283-3)².

Что касается социальных прав граждан* то расширение их гарантий «на основе единой социальной политики должно обеспечиваться па уровне субъектов Федерации, органов местного самоуправления, федеральных министерств и ведомств, поскольку вопросы трудового законодательства, здравоохранения, образования, культуры, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» .

Принципиально важным является то, что в отличие от прошлого опыта, региональное законодательство не копирует федеральное, а вносит немало законодательных новелл, регулирующих многие специфические общественные отношения, возникающие на местах по предметам совместного ведения. Тем более что последние составляют значительный объем, о чем свидетельствует содержание ст. 72 Конституции Российской Федерации, в пункте «к» которой предусмотрело десять отраслей законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды), по которым субъекты Федерации могут принимать собственные нормативные правовые акты. Они могут приниматься и по другим предметам

¹ См,: Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан, 1995.. №2(32). Ст. 37.

См.: Респ. Башкортостан. 2006.7 марта.

Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека (Проект). М., 2000. С. 29,

37 совместного ведения, но, как было сказано выше, не должны противоречить федеральному законодательству.

В настоящее время назрела необходимость в рамках общей концепции правовой реформы в России сформулировать основополагающие принципы формирования регионального законодательства. Среди них, по нашему мнению, можно выделить следующие: верховенство Конституции РФ 1993 г., конституций и уставов субъектов Федерации; демократизм процесса формирования законодательства; формирование законодательства субъектов в пределах их предметов ведения и полномочий; согласованность этого законодательства с федеральным, его системность и стабильность; необходимая достаточность законодательного регулирования; согласованность системы законодательства субъектов Федерации; преемственность в правовом регулировании; взаимосвязь науки и законопроектной деятельности; повышение уровня правовых знаний депутатского корпуса субъектов Федерации; взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения; ориентированность данного законодательства на общепризнанные принципы и нормы международного права; создание механизма юридической ответственности должностного лица либо органа субъекта Федерации за повторное принятие незаконного нормативного правового акта; организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.

Анализ правовых актов регионов позволяет выделить некоторые основополагающие признаки законодательства субъектов Федерации, К ним прежде всего можно отнести вхождение регионального законодательства в качестве составной части в законодательство Российской Федерации, системность, относительную самостоятельность, ориентированность на региональную специфику, ответственность за неисполнение законодательства субъекта Российской Федерации.

Учитывая фактическое неравенство субъектов Российской Федерации (в отличие от юридического - по Конституции РФ) их законодательство не

38 должно и не может быть полностью схожим и абсолютно сопоставимым. Исходя из правил сравнительного правоведения, можно выделить ряд критериев, на основе которых возможно проведение анализа состояния законодательства субъектов Федерации. К ним можно отнести следующие: 1) наличие законодательной базы для правотворчества субъекта Федерации на федеральном уровне; 2) наличие механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства субъекта Федерации; 3) наличие основополагающих правовых актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; 4) степень учета местных условий; 5) соотношение законов и подзаконных актов; 6) внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; 7) процент правовых актов признанных судами недействительными. Естественно, что предлагаемые критерии рассматриваются как возможные, более детальный перечень нуждается в научно-теоретическом и практическом осмыслении.

Таким образом, у субъектов Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику, поскольку в них в рамках общей компетенции может быть иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения социально-экономических реформ, И это может быть связано не с какими-то субъективными представлениями или желанием взять больше власти, а с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни* Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве было бы ие только безответственно, по и глупо. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах Федерации по тем или иным социальным проблемам принимаются более удачные законы* Об этом говорил Генеральный прокурор Российской Федерации Ю, Чайка: «Есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации, которые с точки зрения правовой культуры и правового мышления ушли

39 вперед, естественно, мы их берем на вооружение» . К сожалению, в нормативной деятельности, особенно по предметам совместного ведения, нередко очень сложно бывает в рамках закона отыскать свой специфический объект правового регулирования без соответствующего опыта и специалистов. Из-за этого возникают споры даже по вопросам юридической техники. Так, некоторые исследователи считают, что если на федеральном уровне принят нормативный правовой акт, то на региональном уровне в аналогичном документе следует только заполнить неурегулированные «правовые законы», опуская общие положения, понятия, принципы регулирования. Следуя этой логике, в некоторых субъектах Федерации пошли на то, что в своих уставах опустили целую главу о правах и свободах человека и гражданина, сделав общую ссылку на соответствующую норму Конституции Российской Федерации. Так* в статье 2 Устава Липецкой области устанавливается: «В области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации и международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией. Обеспечение условий для соблюдения и защиты прав человека - обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления» .

При подобном подходе многие законы будут носить не цельный характер, а отсылочный, «лоскутный», В таком виде они вряд ли могут составить полноценную законодательную базу субъекта Федерации. К тому же значительно логичнее, чтобы общие положения, понятия, принципы в аналогичных нормативных актах были схожими.

Наибольшие сложности вызывает отсутствие многих федеральных законов по предметам совместной компетенции. Они способствовали бы разграничению объектов регулирования. Здесь требуется, во-первых, вычленить долю собственного законодательного воздействия, во-вторых, определить меру участия в его осуществлении законодательных актов как Федерации,

Чайка Ю, Я. И на двух жен найдется один закон // Росс, газ, 2000- 21 окт. Устав Липецкой области//Липецкая газ. 2003, 17апр.

40 так и ее субъектов, в-третьих, избежать либо вторжения в «чужую» компетенцию, либо пассивности в использовании своих полномочий».¹

В настоящее время в субъектах Российской Федерации, особенно в республиках (поскольку они имели законотворческие полномочия и ранее, входя в качестве автономных республик в состав РСФСР), активно идет процесс «накопления» законов, которые выступают главным средством осуществления компетенции субъектов Федерации, Ю. Л, Тихомиров и И. В. Коте-левская указывают, что «в содержательном плане следует отметить высокую юридическую силу законов субъектов Федерации в системе их законодательства, производную только от конституций и уставов. Все остальные правовые акты в республике, области и др. должны строго следовать закону соответствующего субъекта Федерации. И акты федеральных органов, в частности министерств и ведомств, не могут противоречить законам субъектов Федерации или вторгаться в сферу их регулирования» ,

Сравнительный анализ законодательства субъектов Федерации, сформированного после принятия Конституции РФ 1993 года, позволяет констатировать неравномерный характер его развития. Процесс становления отраслевого законодательства субъектов довольно длителен и многоаспектен. Различные отрасли находятся на разных ступенях развития. Более активно развивается конституционное, финансовое, административное, муниципальное законодательство и замедленными темпами - трудовое, социальное, законодательство о здравоохранении и др.

Сейчас с уверенностью можно сказать о том, что законодательство субъектов Российской Федерации в основном сформировалось^ однако как никогда остро стоит вопрос о «ревизии» всего массива регионального законодательства на предмет его соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. Так, И. Н. Сенякин главным недостатком законов субъек-

¹ Тихомиров Ю. А. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации / ГО. А. Тихомиров, Т. Д. Зражсвекая // Государство и право, 1997. №L С. 15.

Тихомиров 10 .А. Правовые акты : учеб.-метод, и справ, пособие / Ю. А, Тихомиров, И- В, Котелсвская. М., 1999. С, 115-116,

41 тов Российской Федерации считает их противоречивость, которая отражается на состоянии всего государственного организма. Он пишет о непростительной спешке в подготовке некоторых законопроектов, их низком качестве; бессистемности законотворческих работ, низком уровне взаимопонимания законодательной и исполнительной власти, абстрактности принимаемых законодательных актов, нестабильности правотворчества и т. д. Сказывается отсутствие концептуальной стратегии правового развития. Нередко вместо базовых законов, предусмотренных конституциями (уставами), принимаются малозначительные» второстепенные акты «о лесс», «о развитии села», «о библиотечном деле» . 10. А. Тихомиров отмечает, что если в прежние времена законы мало использовались в сфере регулирования, то сейчас есть стремление к тотальному, сплошному законодательному регулированию. По любому поводу считается нужным иметь закон. И в этом смысле его роль как первичного важнейшего регулятора утрачивается³.

На современном этапе, когда одной из важнейших задач становится обеспечение единого правового пространства на территории Российской Федерации, весьма актуальными представляются выявление и анализ наиболее типичных нарушений Конституции РФ и федерального законодательства. Таковыми, на наш взгляд, являются:

принятие законодательных актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение ст. 71, 72, 76 Конституции РФ;

ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина;

нарушение конституционного принципа разделения государственной власти в Российской Федерации (в том числе в форме вмешательства в компетенцию и регулирование деятельности федеральных органов государственной власти);

См,: Сепякгт К Я. Федерализм и развитие российского законодательства // Правоведение Л 996, № 3. С. 48,

¹ См.: Дудко И Г. Указ. соч. С. 221.

³ См.: Тихомиров 10. А. Закон : Притязания, стабильность, коллизии // Законодательство России в XXI веке : по материалам науч.-практ. конф., г, Москва, 17 окт. 2000 г. М., 2002. С.10.

- нарушения единства экономического пространства Российской Федерации, к которым относятся: ограничение свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств; нарушения в области лицензирования отдельных видов деятельности; нарушения в сфере регулирования вопросов управления собственностью, деятельности отдельных категорий юридических лиц; введение противоправного государственного регулирования на уровне субьек-тов РФ цен на продовольственные товары; нарушения в области регулирования торговли алкогольной продукцией.

Так, Конституция Республики Мордовия (до внесения в нее соответствующих изменений с целью приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством) содержала положения, согласно которым республика являлась самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений. Правом представлять республику во внутренних и международных отношениях наделялся Глава Республики Мордовия. Данные положения закрепляли за республикой статус полноправного участника международных отношений, что противоречило Конституции РФ, которая п. «к» ст. 71 внешнюю политику, международные отношения и договоры относит к исключительному ведению Российской Федерации. Из положений ст. 15 (ч. 4) и 79 Конституции РФ следует, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только суверенное государство может выступать полноправным участником международных отношений. Вместе с тем субъекты Российской Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи, однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Данная правовая позиция нашла отражение в определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики

43 Северная Осетия - Алания, Республики Татарстан» . Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов в ее составе. Соглас-но Федеральному закону «О международных договорах» международный договор России, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта, В соответствии со ст. 4 этого закона представители органов государственной власти субъектов по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания международных договоров.

В настояший период наиболее опасным фактором, разрушающим единое правовое пространство Российской Федерации, является принятие ее субъектами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам» На наш взгляд, можно выделить ряд причин такого явления- Первая из них - несовершенство федерального законодательства» наличие в нем существенных пробелов в правовом регулировании вопросов, отнесенных ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации и ст. 72 - к полномочиям РФ в сфере совместного ведения. «Молчание» федерального законодателя не столь безобидно, как может показаться на первый взгляд. Отсутствие столь необходимых федеральных нормативных правовых актов, призванных регулировать важные вопросы государственной и общественной жизни, порождает у законодателей субъектов РФ соблазн, а нередко и просто жизненную необходимость вторгаться в компетенцию Российской Федерации. Следовательно, из первой причины логически вытекает вторая - вторжение субъектов Федерации в компетенцию федерального центра. Их стремление добиться большей самостоятельности путем присвоения полномочий Российской Федерации являлось преобладающей тенденцией в развитии федеративных отношений до начала 2000 г., т, е. до проведения реформы по обеспечению единства правового пространства страны. Нельзя не

¹ См.: Собр. законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117. ²ТамжсЛ995,№29. Сг, 2757.

44 согласиться с И. Л. Умновой, что одной из самых злободневных проблем является проблема интеграции федерального и регионального законодательств ва¹.

Главная же содержательная проблема системы законодательства на уровне субъекта Федерации - отражение в законах его географической, экономической, исторической и социокультурной специфики. В этой связи Т. Н. Рахманина и М. С. Студеникина правильно отмечают, что необходимость учета реальных специфических особенностей субъектов Федерации (исторических, национальных, географических, экономических, природоре-сурсных и т. д.) и явилась одним из основных аргументов в предоставлении субъектам Федерации права на издание собственных законов, принимаемых субъектами за пределами совместного с Федерацией ведения» .

Не вызывает сомнения то обстоятельство, что законодательство субъектов РФ, направленное на достижение целей развития региона в интересах его жителей и в рамках его компетенции, позволит восполнить пробелы в федеральном законодательстве по вопросам совместного ведения. В этой связи И. В. Петелина предлагает найти взаимоприемлемую формулу взаимоотношений, которая при условии неограниченных полномочий Российской Федерации н вопросах обороны, безопасности и внешней политики, позволила бы расширить экономические права субъектов до максимально возможного уровня \ С этим мнением, на наш взгляд, нельзя согласиться. Как показывает обобщение практики законотворчества субъектов РФ, львиная доля их законов, иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции

¹ См,: Умиова Я А, Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы: (Сквозь призму тенденций федерального и регионального законотворчества) // Российская Федерация и ее субъекты : проблемы гармонизации отношений. М., 1998-С. 12.

Рахманина Т. Я Нормотворчество субъектов Российской Федерации : Типология актов и законодательные программы / Т. Н, Рахманина, М. С. Студеникина // Законы области как субъекта Российской Федерации : Сб. / под ред. 10, А. Тихомирова. Воронеж, 1996. С. 43.

³ См,: Петелина И. В, Региональные правовые системы : проблемы правотворчества («Круглый стол» : Политика и прано : региональный аспект) // Правоведение, 1999, № 1.С. 234.

45 РФ и федеральному законодательству, принималась именно в экономической сфере. Так, в Республике Мордовия в нарушение ст. 8 и 74 Конституции РФ был принят целый ряд законов, нарушающих единство экономического пространства России, ограничивающих беспрепятственное движение товаров, услуг и финансовых средств (Закон Республики Мордовия от 17.09.1998 г. «О маркировке товаров идентификационной маркой на территории Республики Мордовия»¹, Закон Республики Мордовия от 27.11Л 995 г, «О торговле и оказании услуг населению в Республике Мордовия» ), В настоящее время эти нормативные правовые акты утратили силу.

У субъектов РФ есть реальная возможность влиять па развитие федерального законодательства путем реализации права законодательной инициативы, которым согласно ст. 104 Конституции РФ обладают их законодательные (представительные) органы государственной власти. Кроме того, в вопросах совершенствования и развития федерального законодательства немаловажную роль могут сыграть деятельность представителей субъектов РФ в Совете Федерации, реализация права законодательных (представительных) органов и глав исполнительной власти субъектов вносить в Правительство РФ предложения по предметам ведения РФ и совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе, которые в соответствии со ст. 43 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» подлежат обязательному рассмотрению. Однако субъекты Федерации используют эти рычаги крайне неэффективно. Их участие в федеральном законодательном процессе также чрезвычайно мало. Так, Республика Мордовия начиная с 1993 года реализовала право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации лишь 4 раза.

Нельзя не согласиться с Г. Н. Комковой, которая снижение эффективности участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом про-

Изв, Мордовии. 1998- 18 сент, ² Там же. 1995. 30 нояб.

46 цессе объясняет как субъективными (некомпетентность государственных служащих и депутатов представительных органов субъектов Федерации, нежелание ряда чиновников и депутатов федерального уровня делиться своими полномочиями, столичный снобизм), так и объективными факторами (на федеральном уровне принимаются прежде всего законы, относящиеся к ведению Федерации, которая только и имеет право регулировать эти отношения; если законы относятся к предметам совместного ведения, то общие принципы также закладываются на федеральном уровне, а затем развиваются на региональном). Нередко предлагаемые субъектами Федерации законопроекты ориентированы на решение региональных проблем, тогда как они должны иметь общсфсдсральнос значение. Преодолеть данное противоречие могли бы продуманный правовой механизм согласования интересов нескольких субъектов Федерации, которые могут внести проект закона вместе, а гакже его поддержка членами Совета Федерации от данных субъектов РФ и «сопровождение» ими законопроекта в Государственной Думе.¹

Практика реализации субъектами РФ права законодательной инициативы малоэффективна еще и потому, что здесь есть нерешенные проблемы. Регламент Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения (гл. 12), а положения ст, 109, 119 данного акта существенно сужают эти полномочия. Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения России и ее субъектов. В ч. 7 ст. 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т. е. законодательным (представительным) органам субъек-

См.: Комкова Г. И. Участие субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе : факторы повышения эффективности // Законотворчество субъектов Российской Федерации : установления и реальность : сб. науч. труд. Архангельск, 2006. С, 67,

47 тов РФ, Однако здесь же делается оговорка: «...в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации», Исходя из этого законодательные (представительные) органы субъектов могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального конституционного закона или проекта федерального закона.

К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, пока неутешительны. Так, в период с 1993 по 2003 г. из 1 359 их законодательных инициатив принято только 29,

Еще одной причиной низкой эффективности реализации права законодательной инициативы является наличие противоречий их законодательства федеральному, а также нежелание устранять их. Однако в большинстве субъектов Российской Федерации работа по приведению их законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством проводится весьма активно. Об этом свидетельствует появление таких законов, как, например, Закон Чувашской Республики от 25,09,2000 г. № 13 (редакция от 08,02,2005 г,) «О приведении некоторых законов Чувашской Республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством» , Закон Республики Мордовия от 22,05,2006 г, № 27-3 «О приведении в соответствие с федеральным законодательством некоторых законов Республики Мордовия»², Закон Санкт-Петербурга от 24.06,2003 г. № 310-39 «О приведении Устава Санкт-Петербурга в соответствие с федеральным законодательством» , Закон Нижегородской области от 16,04.2002 г. № 23-3 «О приведении отдельных законов Нижегородской области в соответствие с

¹ См.: Республика [Чебоксары]- 2005. 10 февр.

¹ См,: Изв, Мордовии. 2006. 23 мая.

^ъ См.: Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 2003,18 янв.

48 федеральным законодательством» , Цель указанных законов одна - «ревизия» всего массива законодательства субъекта РФ на предмет его соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству.

Двухуровневая система законодательства Российской Федерации обусловила необходимость четкого определения границ федерального законодательства и законодательства субъектов, создания единого механизма законотворчества в России. С этой целью необходимо, во-первых, более четко разграничить уровни законотворчества - федеральный и субъектов Федерации; во-вторых, установить конкретное содержание законотворчества на каждом из этих уровней, четко определив, какие виды общественных отношений нуждаются в урегулировании федеральными законами, а какие - законами субъектов Российской Федерации. Достижению указанной цели способствует Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, который согласно п. 2 разъяснений по применению положения о порядке его ведения, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 12 января 2004 г. № 5, «ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам...» .

Особо следует отмегить роль Конституционного Суда РФ в разрешении серьезных коллизий, возникающих в сфере федеративных отношений, взаимодействия ветвей власти, реализации прав граждан, осуществления различными органами и должностными лицами своих полномочий, соответствия издаваемых нормативных актов Основному закону страны, споров о компетенции.

Весьма активно в этом направлении работают органы прокуратуры. С 2000 по 2005 г. они опротестовали более 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации,

¹ Нижегор. новости. 2002. 8 мая.

² Собр. законодательства РФ. 2000. № 49. Ст. 4826; Росс. газ. 2004. 30 янв.

Особая роль принадлежит Министерству юстиции РФ, которое является органом, уполномоченным проводить официальную юридическую экспертизу актов субъектов Федерации на предмет их соответствия федеральному законодательству . Следует отметить, что Минюст России проводит работу в тесном взаимодействии с аппаратами полномочных представителей Президента в федеральных округах, органами прокуратуры, судами, что дает положительные результаты. Проведена так называемая альтернативная юридическая экспертиза всех нормативных правовых актов субъектов Федерации, приняты меры по их приведению в соответствие с федеральным законодательством. Как отмечалось выше, создан и ведется Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Федерации, включающий как сами региональные акты в их актуальных редакциях, так и дополнительную информацию с данными об их соответствии федеральному законодательству, подтверждающими оценку документов. Федеральный регистр содержит более 160 тыс. актов. Субъекты РФ начинают использовать его в качестве источника официального опубликования региональных актов. К ресурсам регистра имеют специализированный доступ около 200 пользователей, в том числе более 50 органов исполнительной власти.

Вот уже несколько лет обеспечение единства правового пространства является одной из главных задач, решаемых Минюстом России ². Причем в каждом десятом региональном акте выявляются нарушения общероссийского законодательства, и свыше 90 % такого рода документов отменяются или претерпевают изменения на основе экспертных заключений органов юстиции без судебных споров и принятия мер прокурорского реагирования. К настоящему времени обеспечение единства правового пространства стало уже

¹ См.: Собр. законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 4108; 2005. № 52 (ч. 3). Ст.5690.

² См.: Чайка Ю. Я. Минюст России и его новые полномочия // Бюлл. М-ва юстиции
Росс. Федерации. 2004. № L С. 9.

50 не установлением, а сохранением состояния соответствия региональных актов федеральным, поддержанием его стабильности .

Основной проблемой в настоящее время остается неоправданное затягивание разработки отдельных проектов нормативных правовых актов о внесении поправок либо об отмене актов, признанных противоречащими федеральному законодательству. Так, например, экспертное заключение Главного управления Минюста России по Свердловской области о несоответствии федеральному законодательству Устава Свердловской области прошло согласование в Минюсте России 5 сентября 2002 г., однако в соответствие с федеральным законодательством Устав был приведен только в марте 2005 г. Поэтому требуются дополнительные механизмы, обеспечивающие оптимальную реализацию этого процесса. Одним из них является установление правовых последствий выявления в региональном акте противоречия федеральному законодательству, которые могут быть зафиксированы в законе субъекта Федерации регламентирующем процедуру принятия нормативных правовых актов данного субъекта. При выявлении противоречий региональный акт подлежит приведению в соответствие с федеральным законодательством в течение определенного периода времени (например, трех месяцев), в противном случае его действие приостанавливается.

Восстановление в стране единого правового пространства пока не может оцениваться как некий свершившийся факт, который раз и навсегда снял бы соответствующую проблему- Она лишь утратила былую остроту и перестала быть проблемой политической, а ее решение переместилось в плос-кость нормального функционирования правовой системы общества .

Таким образом, следует отметить, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма

См.: Ктуяии А. И. Роль органов юстиции в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации // Государство и право. 2007, № 6. С. 46. ¹ Там же. С. 49.

51 реализации федерального законодательства, сколько важным элементом самого механизма регулирования, который устраняет известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения.

1.2. Проблемы качества и эффективности регионального законодательства

Особую значимость в современной юридической практике приобретает проблема обеспечения эффективности законодательства субъектов Российской Федерации, Как справедливо заметил И. Р. Метший, «эффективность закона и его влияние на жизнь общества во многом зависят от его качества, технических характеристик, а также соответствия насущным общественным потребностям» .

В связи с этим все больше ученых обращают внимание на рассмотрение вопроса о качестве законов, вкладывая в это понятие различное содержание. Одни авторы связывают качество закона с его способностью соответствовать экономическим, политическим и иным реалиям. Так, М. Н. Марченко связывает законодательную стратегию с реализацией политических решений, которые должны базироваться на познании социально-экономических процессов ².

А. И. Козулин считает, что качество законов субъектов Российской Федерации выражается в свойствах, признаках, характеризующих такие законы как особую разновидность нормативных правовых актов \

Достаточно обоснованной и всесторонней является точка зрения С. В. Полениной, которая считает, что качество закона следует понимать как

Метший И, Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М, 2002, С. 137.

² См,: Общая теория государства и права : академ. курс : в 2 т, Т. 2. Теория права / под ред, проф. М- Н. Марченко. М., 1998. С. 568.

См,: Козулин А. й О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6, С. 78.

52 его соответствие общественным потребностям и способность обеспечивать регулирование общественных отношений сообразно поставленным при его создании целям. При этом выделяются три аспекта качества закона: социаль-ныи, политический и юридический .

На наш взгляд, обоснованно аргументирует свою позицию по данной
проблеме А, А. Зелепукин: «На качество и эффективность закона влияет и
состояние правовой науки в целом, и учет ее наработок при создании кон
кретного законопроекта, В процессе разработки любой нормы должны

быть обоснованы следующие положения: 1) правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; 2) определение цели правового воздействия; 3) своевременность разработки правовых норм; 4) установление адекватной формы нормативного акта; 5) принципы системного подхода; 6) оптимальность средств и методов правового регулирования; 7) соблюдение правил законодательной техники и другие. Все эта факторы, не относящиеся непосредственно к содержанию нормативно-правового акта, выступают важнейшими предпосылками для принятия эффективной правовой нормы» .

С. Л. Сергевнин указывает, что эффективность законов (законодательства) может быть исследована лишь постольку, поскольку проанализирована проблема эффективности процесса их подготовки и принятия, т. е. эффективность законодательства в существенной мере зависит от законодательного процесса . Согласимся с данной точкой зрения и рассмотрим факторы эффективности законодательства субъектов Российской Федерации посредством изучения процесса подготовки и принятия законов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется понятие «законотворческий процесс» по

¹ См.: Поленика С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 23. Зелепукин А. Л. Проблемы эффективности регионального законодательна // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской области)/под ред. Н.И.Матузова. Саратов, 1997. С, 108-109.

³ Сергевнин С. JL Субъект федерации : статус и законодательная деятельность. СПб, 1999. С. 188.

S3 аналогии с правотворческим процессом. Эти термины в определенном контексте вполне могут использоваться как синонимы. В то же время они несут смысловые акценты. Если в понятии «законодательный процесс» на первый план выходит официальная, властная сторона этого процесса, а также процедура создания законов, то термин «законотворческий процесс» характеризует интеллектуальное, созидательное начало анализируемой деятельности. Термин «законодательный процесс» является строгим, официальным и поэтому более предпочтителен в правовых актах.

Некоторые авторы рассматривают законодательный процесс как часть процесса законотворчества, включая в последний наряду с законодательным процессом действия и отношения, предваряющие его (выявление потребности в принятии закона, научную, экспертную и организационную подготовку законодательной инициативы, если это не регулируется нормами о законодательном процессе, и т. п.). По их мнению, законотворчество не исчерпывается собственно созданием закона, оно может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку , По мнению И. "В. Коте-левской, понятие «процесс законотворчества» не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс - одна из составляющих законотворчества, отражающая процессуальную сторону этого явления . Думается, что это менее плодотворный вариант различения законодательного и законотворческого процессов, чем предложенный выше. Предваряющие парламентское рассмотрение законопроектов (законов) или не связанные с подготовкой и рассмотрением конкретных законопроектов стадии законодательной деятельности составляют такую же неотъемлемую часть законодательного процесса,

См.: Чехарииа В, И, Законодательный процесс // Парламентское право России ; Учебн. пособие /под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М, 1999. С. 95-147.

² См.: Котелевская И. В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право- і 990- № 9. С. 12.

54 как и стадии парламентского законодательного процесса. Они также в значительной мере нуждаются в правовом упорядочении, причем не отделенном от правового регулирования парламентского законодательного процесса.

В специальной литературе встречается термин «законопроектный процесс», под которым понимается нормативно регламентированная и поэтапная юридическая деятельность управомоченных субъектов, имеющая своей целью обеспечить создание закона в строго установленной логической и технологической последовательности и предписанными законом средствами и способами¹. С точки зрения авторов, в данном случае речь идет только о процессе создания будущего закона, а самого закона как предмета, на который обращена вся эта деятельность, еще нет, поскольку в законопроектном процессе закон - это его конечная цель. Данная точка зрения, на наш взгляд, является спорной, хотя заслуживает внимания и имеет право на существование. Свое исследование мы вес же будем строить применительно к понятию законодательного процесса,

О. В. Анциферова определяет законодательный процесс в субъектах Федерации как разновидность правотворческого процесса, который представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу . Законодательный процесс является формально - юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой сфере начинает действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества³.

См.: Югов А. А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия «законопроектный процесс» / А. А. Югов, К. А, Игишев // Конституц, и муницип. право, 2007, №3. С, 10.

См.: Анциферова О. В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации //Конституц. и муницип. право. 2006. № 5. С. 20. ³ Там же. С, 22.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нередко содержатся нормативные определения законодательного процесса соответствующего субъекта, причем в ряде случаев они существенно различаются. Например, в Законе Республики Мордовия от 21.02.2002 \\ № 10-3 (редакция от 05А 0.2006 г.) «О правовых актах Республики Мордовия» дастся следующее определение: «Законодательный процесс - урегулированный федеральными законами, Конституцией Российской Федерации, настоящим Законом, иными законами Республики Мордовия, Регламентом Государственного Собрания Республики Мордовия порядок осуществления законодательной деятельности, включающий внесение проекта в законодательный орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу закона Республики Мордовия»¹. В соответствии с Законом Тамбовской области от 23,06.2006 г. № 51-3 «О правовых актах Тамбовской области» законодательный процесс Тамбовской области - «урегулированный федеральными законами, Уставом (Основным законом) Тамбовской области, настоящим Законом, иными законами Тамбовской области, Регламентом Тамбовской областной Думы порядок осуществления законодательной деятельности, включающий внесение проекта закона Тамбовской области или постановления Тамбовской областной Думы (законопроекта) в Тамбовскую областную Думу, рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу закона Тамбовской области и постановления Тамбовской областной Думы»². В Свердловской области законодательный процесс представлен как основной вид правотворческого процесса и является процессом принятая законов Свердловской области³.

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации имеет определенную правовую оболочку, то есть вся процедура по созданию закона урегулирована нормами права. При этом основу законодательной деятельно-

¹ Изв. Мордовии, 2002.23 фев. Тамб. жизнь, 2006. 7 июля.

См.: О правовых актах в Свердловской области : Обл. закон от 10.03.1999 г, № 4-03 (ред. от22.07.2005 г.)// Обл. гаї. [Нкатеринбург]. 2005.15 июня.

56 сти составляют правовые акты, форма и содержание которых определяются самими субъектами» Несмотря на большое разнообразие названных актов, в их основе всегда лежат процессуальные нормы, подробно регламентирующие все стадии рождения законов. Следовательно, законодательный процесс в субъектах Российской Федерации можно рассматривать как правовой институт, представляющий совокупность норм, регулирующих процессуальные отношения, возникающие при принятии законов и закреплены в принимаемых ими правовых актах. В данном случае правоотношения, возникающие в процессе законодательной деятельности органов государственной власти, имеют свои характерные объекты, субъекты, содержание.

Таким образом, законодательный процесс субъектов Федерации - правовой институт, представляющий собой часть процесса законотворчества и в соответствии с Конституцией РФ, иными нормативно-правовыми актами федерального и регионального уровня, регулирующий систему процедур, осуществляемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, по рассмотрению законопроектов, принятию законов, их опубликованию и вступлению в силу.

Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах выделяются только две стадии: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон¹. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия, обсуждение и принятие нормативного акта (основная ста-дия) и введение в действие нормативного акта (решаюшая стадия). Другие юристы выделяют шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготов-

Сы.: Алексеев С. С. Проблемы теории права : в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2, С. 16, См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М, 1972- С. 156-157-

57 ка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу¹.

А. Д. Градовский выделял следующие стадии: а) инициатива (возбуждение вопроса о необходимости издать новый закон, отменить, видоизменить или дополнить уже существующий); б) обсуждение законопроектов, включающее возможность внесения поправок; в) заключительное голосование; г) утверждение законопроекта - санкция королевской власти, предполагающая право вето ,

Н. М Коркунов называет пять стадий: 1) почин, 2) обсуждение, 3) утверждение, 4) обращение к исполнению, 5) обнародование .

Как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяют следующие стадии законодательного процесса субъектов Российской Федерации:

1. законодательная инициатива;

2. предварительное рассмотрение внесенных в порядке законодательной инициативы законопроектов законодательного органа;

3. рассмотрение и принятие законопроектов (законов) законодательным органом;

4. подписание и официальное опубликование принятых законов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (главой высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

5) вступление законов в силу.

Законодательство субъектов Федерации в системе российского законодательства

Одним из атрибутов федеративного государства является наличие у его субъектов собственной системы законодательства. Основополагающие правовые положения устройства государственной власти субъектов Российской Федерации заключены в ст. ст. 5 и 10 Конституции Российской Федерации. Подтверждая государственную целостность как основу Федерации, ст. 5 Конституции устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Статья 10 закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, определяя самостоятельность этих ветвей власти.

Формирование органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации происходило в период коренной реорганизации политической системы практически при полном отсутствии нормативно-правовой базы и не на основании законов, а в соответствии с указами Президента РФ, а также издаваемыми на их основе главами администраций краев и областей положениями о выборах представительных органов власти этих субъектов. Ыадо согласиться с суждением, что исполнительная власть создавала власть законодательную. Это отразилось как на формировании законодательной базы, так и на становлении в целом системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации !,

В систему органов государственной власти субъекта Федерации входят: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган; иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта (например, конституционный или уставный суд). Конституцией (уставом) субъекта может быть установлена должность высшего должностного лица данного субъекта (например, Глава Республики в Республике Мордовия).

В этой системе органов власти представительная власть обладает рядом особенностей. Все субъекты Федерации имеют органы законодательной власти, образованные на представительной основе и называемые поэтому одновременно законодательными и представительными. Законодательный (представительный) орган субъекта является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта. Его название, структуру каждый субъект устанавливает самостоятельно с учетом своих исторических, национальных и иных традиций. В отличие от советского периода в названии современных законодательных органов отсутствует какое-либо единообразие. Так, например, в Республике Мордовия - Государственное Собрание; в Москве - Московская городская дума, Ярославской области - Государственная Дума; в Краснодарском крае. Ивановской, Вологодской областях - Законодательное Собрание; в Республике Татарстан - Совет Республики Татарстан - Парламент Республики Татарстан; в Сахалинской области - Сахалинская областная дума. В отдельных субъектах Федерации законодательный орган имеет двойное название, отражая национальные особенности данных субъектов. Например, в Республике Адыгея - Законодательное Собрание (Хасэ) - Парламент Республики Адыгея; в Республике Алтай - Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай; в Республике Башкортостан - Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан.

Несмотря на то, что выбор названия законодательного органа субъекта Российской Федерации относится к его компетенции, возникает вопрос о целесообразности такого многообразия наименований, В связи с этим заслуживает внимания точка зрения М. С. Студеникиной, которая считает, что «всякая система требует единообразия устоявшихся форм, унификации терминологии. Поэтому рекомендации о том, как лучше определиться с названиями законодательных органов краев или областей, могла бы выработать Государственная Дума Федерального Собрания в процессе консультаций с субъектами Федерации» .

Различия законодательных (представительных) органов проявляются не только в названии, но и в структуре, количественном составе депутатов, условиях их деятельности, сроке полномочий. В большинстве субъектов Федерации действуют однопалатные законодательные органы, В некоторых субъектах учреждены и действуют двухпалатные органы. Одну из палат, которая инициирует законотворческий процесс и принимает законы, называют нижней; другую, которая, как правило, рассматривает уже принятые нижней палатой законы, именуют верхней. Двухпалатные законодательные органы образованы в Республике Тыва (Палата Представителей и Законодательная Палата) и в Свердловской области (Областная Дума и Палата Представителей),

На наш взгляд, в настоящее время оправдал себя однопалатный парламент, способный более эффективно и динамично выполнять возложенные на него задачи. А. Ф. Малый верно подчеркивает, что учреждение двухпалатных парламентов в таких субъектах Российской Федерации, как край или область, вряд ли оправданно с позиций более полного представительства общественных интересов и более тщательной проработки законопроектов, а также с точки зрения возможностей исправления ошибок, допущенных одной из палат» .

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами не определено. Статья 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 июля 2006 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 закрепляет право субъектов Федерации самостоятельно устанавливать количество депутатов законодательного органа, а также число депутатов, работающих на постоянной основе. Число депутатов устанавливается конституциями (уставами), а также законами субъектов Российской Федерации, поэтому весьма значительны различия в количестве депутатов, образующих законодательные органы. Так, в Государственном Совете Республики Татарстан 100 депутатов, в Законодательном Собрании Свердловской области -49 (в Областной Думе - 28 и Палате Представителей - 21). Причем не все народные избранники работают на постоянной основе. Так, в частности, из 75 депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия первого созыва (1995 - 1999 гг.) на постоянной основе работало 12 человек, а во втором созыве (1999 - 2003 п\) -11.

Проблемы качества и эффективности регионального законодательства

Особую значимость в современной юридической практике приобретает проблема обеспечения эффективности законодательства субъектов Российской Федерации, Как справедливо заметил И. Р. Метший, «эффективность закона и его влияние на жизнь общества во многом зависят от его качества, технических характеристик, а также соответствия насущным общественным потребностям» .

В связи с этим все больше ученых обращают внимание на рассмотрение вопроса о качестве законов, вкладывая в это понятие различное содержание. Одни авторы связывают качество закона с его способностью соответствовать экономическим, политическим и иным реалиям. Так, М. Н. Марченко связывает законодательную стратегию с реализацией политических решений, которые должны базироваться на познании социально-экономических процессов 2.

А. И. Козулин считает, что качество законов субъектов Российской Федерации выражается в свойствах, признаках, характеризующих такие законы как особую разновидность нормативных правовых актов \

Достаточно обоснованной и всесторонней является точка зрения С. В. Полениной, которая считает, что качество закона следует понимать как его соответствие общественным потребностям и способность обеспечивать регулирование общественных отношений сообразно поставленным при его создании целям. При этом выделяются три аспекта качества закона: социаль-ныи, политический и юридический .

На наш взгляд, обоснованно аргументирует свою позицию по данной проблеме А, А. Зелепукин: «На качество и эффективность закона влияет и состояние правовой науки в целом, и учет ее наработок при создании кон кретного законопроекта, В процессе разработки любой нормы должны быть обоснованы следующие положения: 1) правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; 2) определение цели правового воздействия; 3) своевременность разработки правовых норм; 4) установление адекватной формы нормативного акта; 5) принципы системного подхода; 6) оптимальность средств и методов правового регулирования; 7) соблюдение правил законодательной техники и другие. Все эта факторы, не относящиеся непосредственно к содержанию нормативно-правового акта, выступают важнейшими предпосылками для принятия эффективной правовой нормы» .

С. Л. Сергевнин указывает, что эффективность законов (законодательства) может быть исследована лишь постольку, поскольку проанализирована проблема эффективности процесса их подготовки и принятия, т. е. эффективность законодательства в существенной мере зависит от законодательного процесса . Согласимся с данной точкой зрения и рассмотрим факторы эффективности законодательства субъектов Российской Федерации посредством изучения процесса подготовки и принятия законов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется понятие «законотворческий процесс» по аналогии с правотворческим процессом. Эти термины в определенном контексте вполне могут использоваться как синонимы. В то же время они несут смысловые акценты. Если в понятии «законодательный процесс» на первый план выходит официальная, властная сторона этого процесса, а также процедура создания законов, то термин «законотворческий процесс» характеризует интеллектуальное, созидательное начало анализируемой деятельности. Термин «законодательный процесс» является строгим, официальным и поэтому более предпочтителен в правовых актах.

Некоторые авторы рассматривают законодательный процесс как часть процесса законотворчества, включая в последний наряду с законодательным процессом действия и отношения, предваряющие его (выявление потребности в принятии закона, научную, экспертную и организационную подготовку законодательной инициативы, если это не регулируется нормами о законодательном процессе, и т. п.). По их мнению, законотворчество не исчерпывается собственно созданием закона, оно может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку , По мнению И. "В. Коте-левской, понятие «процесс законотворчества» не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс - одна из составляющих законотворчества, отражающая процессуальную сторону этого явления . Думается, что это менее плодотворный вариант различения законодательного и законотворческого процессов, чем предложенный выше. Предваряющие парламентское рассмотрение законопроектов (законов) или не связанные с подготовкой и рассмотрением конкретных законопроектов стадии законодательной деятельности составляют такую же неотъемлемую часть законодательного процесса, как и стадии парламентского законодательного процесса. Они также в значительной мере нуждаются в правовом упорядочении, причем не отделенном от правового регулирования парламентского законодательного процесса.

В специальной литературе встречается термин «законопроектный процесс», под которым понимается нормативно регламентированная и поэтапная юридическая деятельность управомоченных субъектов, имеющая своей целью обеспечить создание закона в строго установленной логической и технологической последовательности и предписанными законом средствами и способами1. С точки зрения авторов, в данном случае речь идет только о процессе создания будущего закона, а самого закона как предмета, на который обращена вся эта деятельность, еще нет, поскольку в законопроектном процессе закон - это его конечная цель. Данная точка зрения, на наш взгляд, является спорной, хотя заслуживает внимания и имеет право на существование. Свое исследование мы вес же будем строить применительно к понятию законодательного процесса,

О. В. Анциферова определяет законодательный процесс в субъектах Федерации как разновидность правотворческого процесса, который представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу . Законодательный процесс является формально - юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой сфере начинает действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества3.

Конституции и уставы как основа регионального законодательства

В системе законодательства субъекта Российской Федерации выделяется основной элемент, определяющий как характеристику остальных элементов системы, так и принципы их связей между собой и с основным элементом. Таковым является конституция республики или устав другого типа субъектов Российской Федерации. Исключение составляет Республика Калмыкия, Основной закон которой называется Степным Уложением (Конституцией) . Некоторые исследователи положительно отзываются об этом учредительном акте республики и его символическом значении для развития российской правовой системы, поскольку «для того, чтобы стать целостной и органической организацией, последняя должна преодолеть формальную «симметрию» своих национальных источников, когда законодательство ее субъектов в точности повторяет законодательство федерации: конституции, кодексы, законы и т. д,»2. Но такой подход республиканского законодате.ля к своему учредительному акту представляется малооправданным и идущим вразрез с Конституцией Российской Федерации, определившей, что республики имеют свои конституции.

Республиканские конституции являются на территории соответствующего субъекта актом высшей юридической силы после Конституции Российской Федерации и федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения России и ее субъектов. Приоритетное положение республиканских конституций в системе регионального законодательства определяется их содержательной характеристикой. Именно в этих документах интегрированы нормы, регулирующие наиболее фундаментальные отношения - между человеком и обществом, человеком и государством, а также основы организации государственной власти. Т. Н. Рахманина и М С. Студеникина верно отмечают, что в основных законах республик на конституционный уровень выведена защита основных прав и свобод человека, появились нормы, закрепляющие многообразие форм собственности, различные аспекты обеспечения рыночного хозяйствования. Значительное внимание в них уделено средствам предотвращения и разрешения юридических коллизий, нормам статутно-учреднтельного характера, связанным со становлением в республиках новых государственных структур, а также проблемам местного самоуправления1.

Учредительным документом, определяющим статус всех остальных субъектов Российской Федерации, является устав, который выполняет те же функции, что и конституция. Если суммировать объекты правового регулирования действующих уставов, - пишут Т. Н. Рахманина и М. С- Студеники-на, - то весь комплекс регулируемых ими отношений будет содержать: отношения гражданина и власти, предметы ведения и полномочия субъекта Федерации, организацию законодательной (представительной) власти, взаимодействие властей в условиях их разделения, административно-территориальное устройство, схемы управления, отношения собственности и пользования природными ресурсами, финансы, социальную защиту населения, формы непосредственной демократии и местного самоуправления (местные референдумы, выборы, всенародное обсуждение, народная инициатива и т. д.)2 Поскольку правовой статус личности закрепляется федеральным законодательством, постольку, по мнению С. JL Сергсвнина, основной функцией устава субъекта Федерации является конституированис органов государственной власти (порядок их формирования, полномочия, структура и т. п.) соответствующего государственного образования .

Как подчеркивает О. Е. Кутафин, «уставы служат нормативной базой для развития всего текущего законодательства соответствующего субъекта Федерации. В них определяются органы, которые могут принимать законодательные акты, они регулируют сам законодательный процесс, создавая тем самым правовые предпосылки законотворческой деятельности в соответствующем субъекте Федерации» .

Всесторонний анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показывает, что уставы области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа по своей юридической природе идентичны конституции республики в составе Российской Федерации. Их различие только в названии. Более того, уставы некоторых субъектов Российской Федерации называются основными законами. Например, Устав (Основной закон) Ставропольского края, Устав (Основной закон) Амурской области, Устав (Основной закон) Калининградской области, Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и ряд других. Тем самым как бы демонстрируется, что уставы воспринимаются тождественными конституциям республик в составе Федерации.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации - это целостный, единый акт, любое положение которого обладает высшей юридической силой в системе региональных правовых актов, поэтому нельзя разделить их нормы на имеющие и не имеющие конституирующий, т. е. учредительный, характер ,

Возникает вопрос о терминологии: почему, например, «устав области», а не «конституция области»? В литературе есть мнение, что в силу выравнивания статусов субъектов Российской Федерации следовало дать одинаковые наименования их учредительным документам, поскольку если нет существенных отличий в содержании и юридической силе актов, а при этом форма акта выбирается произвольно, то это не способствует упорядочению системы законодательства. Более того, такой подход порождает неустойчивость всей правовой системы государства .

Но приведенное утверждение представляется несколько преувеличенным, поскольку в этом есть элемент сложившейся практики. Термин «устав», упомянутый в Законе Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации», прочно вошел в практику и был закреплен Конституцией России2. К тому же термин «устав» имеет давнюю российскую традицию» С другой стороны, нарушить традиции республик было бы неправильным.

Как справедливо отмечает В- М. Манохин, «принятые субъектами Российской Федерации уставы по своей структуре и содержанию не имеют принципиальных отличий от конституций республик. Отличие заключается в названии, определяющем государственно-правовой статус республики, какового не имеют все иные субъекты Российской Федерации» . Кроме того, различен порядок принятия конституций и уставов (для республик федеральная Конституция не определяет порядка принятия их конституций, в то время как для иных субъектов Российской Федерации прямо закрепляет требование принимать устав лишь законодательным (представительным) органом.

Виды и содержание законов субъектов Федерации

Формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Как отмечает 10 А. Тихомиров, «закон - ключевое юридическое понятие и основной феномен правовой жизни общества» . Закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина, служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки, устанавливает легальные рамки деятельности государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов.

В соответствии с положениями, закрепленными Конституцией Российской Федерации 1993 г,, ее субъектам предоставлено право:

1) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты, соответствующие федеральным законам (часть 2 статьи 76);

2) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76).

Данные конституционные положения являются правовой основой усиления роли региональных законодательных актов в системе законодательства Российской Федерации. Однако само понятие закона субъекта Российской Федерации пока не получило всестороннего исследования в современной российской юридической науке, несмотря на то, что в литературе уже неоднократно высказывалось мнение о принципиальной новизне категории «закон» применительно к субъектам Федерации. Пробел существует также и в области определения видов, особенностей, процедуры принятия и соотношения федеральных законодательных актов и законов субъектов Российской Федерации .

Закон - это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками: он принимается в особом порядке законодательным органом или путем всенародного голосования (референдума); устанавливает, отменяет или изменяет общие правила - нормы права; занимает в системе правовых актов главенствующее место - ему должны соответствовать все иные правовые акты, издаваемые на тот или иной территории .

Закон субъекта Российской Федерации занимает основное место в иерархии издаваемых им правовых актов, что вытекает из смысла Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3. В соответствии с п. 2 ст. 5 указанного законодательного акта законом субъекта Российской Федерации:

а) утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

б) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации;

в) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

г) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также по рядок их взимания;

д) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе его долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

ж) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;

з) устанавливается порядок назначения и проведения референдумов субъекта Российской Федерации;

и) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

к) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации,

В настоящее время в российской юридической науке не сложилось единообразного подхода к определению понятия «закон субъекта Российской

Федерации». Ряд авторов, используя термин «закон субъекта Федерации» отождествляют его с понятием закона вообще, не выделяя каких-либо особенностей, характерных исключительно для закона субъекта в составе Российской Федерации1.

К общим конструктивным признакам закона относятся, на наш взгляд, лишь четыре характеристики. В качестве первой надо указать на то, что в современных национальных условиях закон является такой юридической конструкцией, формирование которой осуществляется практически всей системой государственной власти. Формы участия в формировании законов специфичны для различных структур, но Конституция Российской Федерации в целом относит закон к творчеству практически всех ведущих государственных органов, в чем и состоит существенное юридико-конструктивное отличие законов от иных нормативных и ненормативных актов.

Похожие диссертации на Законодательство субъектов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практикиЩербинина Любовь Федоровна

Конституционное (уставное)законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательстваЛесин Алексей Владимирович

Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской ФедерацииЛесин, Алексей Владимирович

Приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством: конституционно - правовые аспектыШелихова Татьяна Леонидовна

Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству Арзуманов Сергей Георгиевич

Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации Гошуляк Виталий Владимирович

Дефекты законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления : на примере Республики Марий-ЭлКисличенко, Елена Ивановна

Реализация международных избирательных стандартов в законодательстве субъекта Российской Федерации Хасанов Урал Фанисович

Закрепление принципа единства и взаимодействия властей в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской ФедерацииИлюхина Татьяна Григорьевна

Законодательство субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах: теория и практика Асфандиярова Ирина Ганеевна