Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Юридическая природа международных избирательных стандартов 12
1. Понятие и особенности международных избирательных стандартов 12
2. Источники международных избирательных стандартов 39
3. Содержание международных избирательных стандартов 57
Глава II. Реализация международных избирательных стандартов в законодательстве субъекта Российской Федерации 76
1. Проблемы реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъекта Российской Федерации 76
2. Основные направления совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации в свете реализации международных избирательных стандартов 114
Заключение 160
Список использованных источников 166
Приложения 195
- Понятие и особенности международных избирательных стандартов
- Источники международных избирательных стандартов
- Проблемы реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъекта Российской Федерации
- Основные направления совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации в свете реализации международных избирательных стандартов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глобализационные процессы к началу XXI столетия сформировались в мощный фактор, активно влияющий на дальнейшее развитие человеческой цивилизации. Вступая в новое тысячелетие, человечество начинает осознавать себя как единое целое и свое будущее видит в движении от сообщества государств к единому человеческому сообществу, что отражается во всевозрастающем внимании к гуманитарной проблематике, к вопросам прав человека.
Стержнем, духовно-интеллектуальным нервом правового прогресса, происходящего в человеческом обществе, стала философия гуманистического права. Наблюдается тенденция антропологизации всех отраслей- знаний. В отличие от прежнего социоцентрического складывается персоноцентрический подход. В силу этого, исследование, в фокусе которого находится человек в статусе избирателя, представляется высокоактуальным. Известно, что реальность прав человека, направленных на осуществление непосредственного народовластия, характеризует правовую природу государства, приводит к эволюционному обновлению публичной власти, противодействует формированию авторитарных и тоталитарных режимов, и, в конечном счете, способствует устойчивому развитию мирового сообщества. Однако этого сложно достичь без эффективной правовой регламентации, отвечающей высоким требованиям правового государства. Представляется, что решению этой задачи способствует и теоретико-критическое осмысление регионального законодательства о выборах в Российской Федерации. Усложнение в результате глобализационных процессов выполняемых правом функций, отвечающих объективным потребностям развития социума, предопределяет реформирование всей системы правового регулирования, многообразие нормативного инструментария, расширение диапазона и форм правотворчества. Появляются новые виды норм, между ними устанавливаются новые связи, расширяется их взаимодействие. Наиболее интенсивно это происходит в сфере прав человека, которые теперь превратились в предмет смежного регулирования международного и национального права. Одним из результатов данного процесса является возникновение уникального правового
феномена — международных избирательных стандартов. Реализация последних представляет собой одну из самых слаборазработанных тем отечественного правоведения, в связи с чем обладает высокой актуальностью.
Принятое за короткий постсоветский период региональное избирательное законодательство не получило должного научного осмысления и обоснования с точки зрения его соответствия нормам международного права. А это — одна из причин формирования на уровне субъектов Российской Федерации непра-возаконного законодательства о выборах, массовых нарушений избирательного права человека.
Восполнить образовавшийся пробел — первостепенная задача. Всестороннее осмысление вопросов реализации международных избирательных стандартов в региональном законодательстве России позволит: во-первых, выработать значимые для науки теоретические положения; во-вторых, сформулировать ценные практические выводы и рекомендации.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Проблемы поиска наиболее эффективной системы управления государством и участия в ней населения привлекали ученых еще с древнейших времен. Платон, Аристотель и Конфуций пытались выявить самые совершенные формы государства, вскрывали худшие.
Научное исследование природы непосредственной демократии началось в XVIII в. Именно тогда сформировались известные социальные теории: естественного права (Г. Гроций, Б. Спиноза, А.Н. Радищев, Ж.-Ж. Руссо), общественного договора (А. Гамильтон, Т. Гобс, Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо), народного суверенитета (Т. Джефферсон, Ж.-Ж. Руссо), правового государства (К. Вель-кер), верховенства права (Д. Джеффрис, Д.Н. Мур), плюралистической демократии (Г. Хекшер, С. Файер).
Теоретическое осмысление вопросов электорального права получило развитие в работах видных ученых начала XX века: В.В. Водовозова, В.М. Гессена, С.Ф. Годлевского, Л. Катца, Н.М. Коркунова, Д.С. Милля, И.А. Петровского, В. Ривса, Н.А. Рожкова, В.И. Сергеевича, В.М. Хвостова, Л. Штейна и др.
В современный период электоральная тема стала предметом изучения многих гуманитарных наук, особенно политологии, социологии, психологии, государственного управления. Идет интенсивное развитие таких специализи рованных направлений, как электоральная политология и социология. Вместе с тем наблюдается, что со стороны отечественной юриспруденции, специалис- тов в сфере конституционного и международного права, а также сравнитель ного правоведения, данной проблеме уделяется недостаточное внимание. Об этом свидетельствует отсутствие основательных монографий и диссертационных исследований в данной области знаний. Отдельные теоретические вопросы избирательного права затронуты в трудах, предметом которых являются права человека, прямая демократия, правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления. Но теоретико-правовые вопросы реализации международных избирательных стандартов в региональном зако-нодательстве России все еще остаются слаборазработанными.
Цели исследования обусловили обращение автора к широкому кругу отечественной и зарубежной юридической, политологической, исторической, философской, социологической литературы. Среди российских и зарубежных ученых, в чьих трудах анализировались общетеоретические проблемы правового регулирования избирательных отношений, и которые находятся в центре внимания диссертанта, можно назвать С.С. Алексеева, В.К. Бабаева,
Ж.-Л. Бержеля, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Р. Давида, В.М. Корельского, О.Э. Лейста, А.В. Малыш, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Н.А. Михалеву, В.Д. Перевалова, Ф.М. Рая- нова, Ю.А. Тихомирова и других. . .
Диссертация опирается на работы ученых, в которых рассмотрены относящиеся к теме диссертации теоретические и прикладные вопросы конститу-ционного права. Наибольшую ценность, по мнению диссертанта, представляют труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, К.В. Арановского, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, И.В. Выдрина, Р. Даля, М. Дюверже, А.З. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, С.Д. Князева, Д.А. Ковачева, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, С. Коливер, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.И. Лысенко, В.В. Мак лакова, Г. Мейера, П. Мерло, А.Е. Постникова, М. Прело, А.С. Саломаткина,
В.К. Самигуллина, В.В. Смирнова, Б.А. Страшуна, А. Шайо, А.А. Югова и других авторов.
Поскольку внимание в диссертации уделяется международным стандартам, следует назвать отечественных и зарубежных специалистов в области международного права, в частности, С.А. Глотова, С.А. Горшкову, Г.С. Гуд-вин-Джилла, Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкина, И.И. Лукашука, Р.А. Мюллер-сона, Б.Н. Топорнина, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, СВ. Черниченко, В.Л. Четвернина, труды которых оказали неоценимую помощь в подготовке диссертации.
Эмпирический материал. Теоретические положения и выводы опираются на анализ широкого круга источников, в числе которых: международные договоры, документы международных организаций и конференций по правам человека, содержащие международные избирательные стандарты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы о выборах и референдумах, конституции, уставы и избирательные законы субъектов Российской Федерации, а также электоральные законы ряда зарубежных стран. В работе использованы также материалы судебной практики Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, российских избирательных комиссий.
Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования — область правовой действительности, которая складывается в сфере действия электорально-правовых норм. Предметом же исследования выступает реализация международных избирательных стандартов в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Главная цель данного исследования — выработка теоретико-методологической основы, изучение наиболее актуальных теоретических проблем и направлений дальнейшего осмысления реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъектов Российской Федерации, а также разработка конкретных рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования регионального законодательства. В соответствии с поставленной целью определен круг взаимосвязанных исследовательских задач: .
1. Раскрыть юридическую природу международных избирательных стандартов: определить понятие и установить место в правовой системе Российской Федерации, проанализировать особенности, источники, содержание.
2. Углубить теоретическую разработку проблем реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъекта Российской Федерации.
3. Изучить природу избирательного права человека, определить его понятие, особенности, субъектный состав, охарактеризовать содержание и его место в системе прав человека.
4. Выявить основные противоречия между региональным избирательным законодательством Российской Федерации и международными избирательными стандартами, разработать конкретные рекомендации, имеющие прикладное значение для совершенствования конституционно-правового регулирования избирательного права человека в субъектах России.
Методологические основы исследования. В основу методологии диссертационного исследования положен диалектический подход в сочетании с персо-ноцентрическим. Использован ряд методов исследования, выбор которых обусловлен, прежде всего, спецификой объекта и предмета, а также целями и задачами исследования: теория познания, индукция и дедукция, анализ и синтез, логический, синергетический методы, методы специально-юридического и функционального анализа.
Автор использовал возможности системного подхода к изучению избирательно-правовых явлений. Особое значение для раскрытия темы диссертации имеет сравнительный метод, который позволил выявить как общие черты, так и существенные различия международного, отечественного и зарубежного правового регулирования избирательного права человека.
В методологии исследования учтен аксиологический элемент — особая ценность избирательного права в обеспечении практического участия человека в трансформации власти народа в государственную и муниципальную власть посредством выборов.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Настоящая диссертация представляет собой одно из первых в Российской Федерации комплексных монографических исследований проблем реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъекта Российской Федерации.
В работе сформулированы и обоснованы следующие новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Положение о том, что важнейшую основу правового регулирования выборов (основу основ) образуют международные избирательные стандарты, которые в самом общем виде могут быть определены как нормативная форма упорядочения, стабилизации и воспроизводства общественных отношений в сфере выборов органов публичной власти, юридически обеспечивающая реализацию народного суверенитета и свободы личности в политической сфере, а в специальном, узком, значении как совокупность признанных в качестве образца правового регулирования и имеющих итоговый характер международно-правовых норм, регулирующих право человека участвовать в управлении государством и обществом путем избрания органов публичной власти.
2. Вывод о том, что международные избирательные стандарты отличает особый характер закрепления в источниках права. В материальном (содержательном) разрезе источниками международных избирательных стандартов является некая общественная реальность (совокупность социально-экономических, политических, идеологических, философских и других факторов), которая влечет за собой возникновение международных избирательно-правовых норм и обусловливает их сущность и содержание, а в специально-юридическом смысле — внешняя форма выражения этих норм, посредством которой они получают юридическую силу. Диссертантом отмечается, что официальный перевод ряда ключевых положений международных документов о международных стандартах в области выборов, в частности, пункта 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека и пункта «Ь» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, на русский язык некорректен и требует исправления.
3. Мысль о том, что для международных избирательных стандартов характерна иерархия содержащихся в них норм. Систему исследуемых стандартов диссертант представляет в виде пирамиды иерархически устроенных правил, каждое из которых получает силу обязательной нормы исключительно за счет своего соответствия с нормой самого ближнего из вышестоящих уровней.
На вершине этой пирамиды располагается стандарт подлинных выборов, затем, спускаясь по уровням вниз, находятся стандарты справедливых, свободных и периодических выборов. Обеспечению этих четырех основополагающих стандартов, которые выступают международными критериями демократических выборов, служат все остальные стандарты. На самом низшем уровне международной избирательно-правовой иерархии — нормы процедурно-процессуального характера.
4. Положение о том, что на сегодня уровень реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъектов Российской Федерации недостаточен. Важно, чтобы рассматриваемые стандарты получили должное закрепление в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. В частности, основополагающие международные избирательные стандарты — подлинные, справедливые, свободные и периодические выборы — должны получить статус конституционных принципов избирательного права.
5. Положение о том, что в качестве общего субъекта права избирать органы публичной власти выступает не гражданин Российской Федерации, а человек. Следовательно, из конституций и уставов субъектов Российской Федерации ценз гражданства должен быть устранен, особенно если учесть, что избирательным правом на муниципальных выборах, наряду с гражданами Российской Федерации, могут наделяться и иностранцы. Предоставление права избирать негражданам — это не просто исключение из общего правила, а четко обозначившаяся тенденция, которая отражает общую тенденцию сближения правовых статусов человека и гражданина. •
6. Идея о том, что в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в первую очередь, должны получить закрепление следующие положения:
— «Непосредственным выражением власти народа являются референдум, выборы, отзыв и иные формы прямого волеизъявления»;
— «Каждый имеет право избирать органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы народного представительства на основе подлинных, свободных, справедливых и периодических выборов»;
— «Подготовка и проведение выборов обеспечивается независимыми и беспристрастными органами — избирательными комиссиями. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан, иных лиц не допускается». 7. Выявлены конкретные несоответствия конституций, уставов и законов о выборах субъектов Российской Федерации международным избирательным стандартам, указано на те обстоятельства, которые являются причиной пока еще невысокого уровня реализации международных избирательных стандартов в региональном законодательстве современной России, сформулированы предложения и рекомендации, направленные на преодоление этих несоответствий и обуславливающих их факторов, на конструктивное развитие регио- нального избирательного законодательства. В частности, внесены уточнения в определения понятий «избирательное право», «избирательные права граждан», «конституционное право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления».
В диссертации отстаивается идея о том, что в современных условиях региональное избирательное законодательство в целом должно развиваться на основе принципа правозаконности, господства права.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов исследования состоит в обогащении конституционно-правовой науки новым знанием, выразившимся в разработке проблем реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в ходе дальнейшего исследования избирательного, референдум ного и отзывного права человека и практики их реализации в отечественном законодательстве с точки зрения соответствия международным стандартам.
Работа имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут служить рекомендательной базой для совершенствования региональной правотворческой деятельности и правоприменительной практики, особенно деятельности региональных избирательных комиссий. Результаты исследова ния могут быть использованы при разработке учебно-методических и учебных пособий, а также в процессе преподавания курсов конституционного права, избирательного права, муниципального права, международного права и политологии.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре государственного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Башкирский государственный университет», а также на кафедре теории государства и права и конституционного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет».
Основные положения диссертации изложены в 12 опубликованных работах, а также апробированы в выступлениях диссертанта на международных и общероссийских научных и научно-практических конференциях, в числе которых: Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ — 2002» (Челябинск, 12-13 апреля 2002 г.) и две общероссийские научно-практические конференции: «Актуальные проблемы обеспечения безопасности личности, общества, государства в современных условиях» (Уфа, 26 апреля 2001 г.) и «Международные и национальные механизмы защиты прав и свобод человека» (Уфа, 19 декабря 2002 г.).
Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при чтении лекций по конституционному праву России, а также при проведении специального учебного курса по избирательному праву в Институте права Башкирского государственного университета.
Результаты исследования автора использованы при разработке региональных нормативных правовых актов: Закона Республики Башкортостан «О референдуме Республики Башкортостан» (2001) и Кодекса Республики Башкортостан о выборах (2002).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 5 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и особенности международных избирательных стандартов
Право — многомерное, многогранное, сложное системное образование, которое постоянно изменяется и приобретает новые проявления.1 Одним из них являются международные избирательные стандарты, которые представляют собой важнейшую основу правового регулирования выборов (основу основ) и в самом общем виде могут быть определены как нормативная форма упорядочения, стабилизации и воспроизводства общественных отношений в сфере выборов органов публичной власти. Данные стандарты юридически обеспечивают реализацию народного суверенитета и свободы личности в политической сфере.
Сложное, многоплановое и разностороннее содержание идеи народовластия проявляется в том, что народ осуществляет свое волеизъявление во всех сферах общественной жизни и в разнообразных организационных формах.2 На современном этапе развития российского государства это волеизъявление, выраженное в форме голосования на выборах, приобрело исходное значение в механизме публичного властвования и управления, основанного на политическом представительстве разнообразных общественных интересов.3 Данное обстоятельство с неизбежностью требует его целостного восприятия во всех проявлениях.
Генезис международных норм, регулирующих избирательные отношения, определил мощное воздействие внутригосударственного избирательного права стран, которые значительно продвинулись по пути демократического развития. К числу документов, послуживших первичной основой современного международного, в том числе и европейского, регулирования в области прав человека, были законодательные акты Англии, США и документы Великой Французской революции.2 Так, в 1689 году в Англии был принят Билль о правах, где впервые было нормативно установлено право на свободные выборы.
Возникновение международных избирательных стандартов, будучи напрямую связанным с международным признанием идеи демократического управления, является результатом сложных процессов взаимодействия международного и внутригосударственного права, а также специализации международно-правовых норм. К середине XX века глобальный процесс формирования единого правового пространства, расширения сферы обязательств государств, интенсивного заключения договоров в области прав человека превратил избирательное право человека в объект международного права.4 Как результат — появление уникального правового феномена — международных избирательных стандартов.
Сравнительно позднее рождение последних обусловлено рядом причин. Основной является доминирование в международном праве до начала XX века доктрины юридического позитивизма, согласно которой единственным субъектом международного права являются государства, а-индивиды выступают лишь в роли его объекта.1
«Ужасы второй мировой войны, жестокости, творимые нацистским режимом, и опыты национал-социализма над человеческой личностью, — пишет Г.Е. Лукьянцев, — заставили весь мир по-новому взглянуть на проблему обеспечения прав человека. Кроме того, абсолютно несостоятельным оказалось их соблюдение на внутригосударственном уровне исключительно национальными усилиями. Таким образом, задача налаживания межгосударственного сотрудничества в правозащитной области приобрела в послевоенный период особую актуальность и насущность».2 Приговор Нюрнбергского трибунала в отношении фашистских лидеров закрепил моральное и юридическое правило, согласно которому физические лица должны привлекаться к юридической ответственности за нарушения международного права. Он также стал подтверждением обычая, устанавливающего, что права человека следует защищать на международно-правовом уровне3, что явилось, по меткому выражению Дж. Хемфри, «наиболее радикальным событием за всю историю международного права».4
Возникновение международных избирательных стандартов напрямую связано с международным признанием идеи демократического управления.5 Обеспечение широкого участия человека в публичных делах посредством народного голосования — одна из основных задач воплощения данной идеи. Разумеется, сами по себе выборы не являются демократией. Они являют собой не конечную цель, а лишь шаг, хотя важный и зачастую значительный, на пути к демократизации общества и к реализации права принимать участие в управлении страной.1 В пункте 6 Декларации тысячелетия ООН от 8 сентября 2000 года указано: «Мужчины и женщины имеют право жить и растить своих детей в достойных человека условиях, свободных от голода и страха насилия, угнетения и несправедливости. Лучшей гарантией этих прав является демократическая форма правления, основанная на широком участии и воле народа».2 Пункт 8 Венской декларации и Программы действий от 25 июня 1993 года определяет, что «демократия основывается на свободно выраженной воле народа определять свои собственные политическую, экономическую, социальную и культурную системы и на его полном участии во всех аспектах своей жизни».3 Как справедливо отмечают С. Коливер и П. Мерлоу: «невозможно представить себе народ, реализующий свои демократические устремления без активного участия в электоральном процессе».4 Право на демократию, считает Т.М. Франк, сегодня следует рассматривать как одно из прав человека.
Источники международных избирательных стандартов
Международные избирательные стандарты как институциональное правовое образование имеют особую форму. Внешней формой являются их источники, под которыми понимается объективное выражение его содержания, а внутренней — структурная организация правового материала.1
Источники права как внешняя форма их выражения многообразны. Но, во всяком своем проявлении, по словам Н.М. Коркунова, они выступают в качестве «формы объективирования юридических норм, служащие признаками их общеобязательности в данном обществе и в данное время».2 В современной научной литературе предлагается множество иных понятий источников права3. Не ставя задачу анализа всех научных взглядов по этому вопросу, отметим, что различаются материальные (содержательные) и специально-юридические (формальные) источники международных избирательных стандартов. «Когда мы хотим установить юридический источник определенной правовой нормы, — справедливо утверждает М. Элон, — мы стремимся обнаружить тот законный источник ее возникновения, который придает данной правовой норме обязательную силу... В таких случаях мы не заинтересованы в том, чтобы установить фактический исторический источник образования правовой нормы — то ли она была позаимствована из другой правовой системы, то ли основа ее в определенных социально-экономических условиях».4
Таким образом, в материальном (содержательном) разрезе источниками международных избирательных стандартов является некая общественная реальность (совокупность социально-экономических, политических, идеологических, философских и других факторов), которая влечет за собой возникновение международных избирательно-правовых норм и обусловливает их сущность и содержание1, или иначе, по выражению французского ученого Г. Рипперта, они есть «созидательные силы права»2. .
В специально-юридическом смысле источниками международных избирательных стандартов является внешняя форма выражения международных избирательно-правовых норм, посредством которой они получают юридическую силу. Международные избирательные стандарты имеют особый характер закрепления в источниках права.
Прежде всего, среди источников международных избирательных стандартов следует вьщелить основные и вспомогательные. К основным относятся международный договор и международный обычай, а к вспомогательным — международный юридический прецедент и международная доктрина.3
Международный договор — это соглашение двух и более участников международного общения относительно их взаимных прав и обязанностей, которое выражает согласованную волю сторон и основано на добровольности и суверенном равенстве.4 Источниками международных избирательных стандартов являются такие международные договоры, которые затрагивают осуществление избирательного права человека. Примером служит Международный пакт о гражданских и политических правах. Следует отметить, что с недавнего времени наметилась тенденция, когда Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях напрямую ссылается на международные договоры.5
Второй основной формой источников международных избирательных стандартов является международный электоральный обычай. Они представляют собой вошедшее в силу неоднократного применения в практику правило поведения, которому придано общеобязательное значение, регулирующее общественные отношения в сфере осуществления избирательного права человека. Придание им общеобязательного значения происходит путем всеобщего признания.1 Примером международного избирательного обычая служит Всеобщая декларация прав человека.
Одним из вспомогательных источников международных избирательных стандартов является международный юридический прецедент (судебный или административный), т.е. определенное правило поведения, содержащееся в судебном или административном решении, которому придано общеобязательное значение, регулирующее общественные отношения в сфере осуществления избирательного права человека. Этим правилом должны руководствоваться субъекты правоотношений в своих действиях, его обязаны применять суды при решении сходных дел.2 Примером таких прецедентов служат отдельные решения Европейского суда по правам человека, в частности Решение от 2 марта 1987 года по делу Mathieu-Mohin and Clerfayt3. Примером административного прецедента являются отдельные решения международных органов и организаций в области избирательного права.
К числу вспомогательных источников международных избирательных стандартов следует также отнести доктрину , т.е. изложенные в научных трудах взгляды общепризнанных специалистов в области избирательного права. Примером, в частности, служит пособие Центра ООН по правам человека «Права человека и народные голосования», в котором раскрыто научное понимание международных стандартов в области выборов.5
Первым международным договором, установившим международные избирательные стандарты, следует считать Межамериканскую конвенцию о предоставлении политических прав женщинам, принятую на девятой
Международной конференции Организации Американских Государств, проходившей в Боготе (Колумбия) 30 апреля — 2 мая 1948 года. В соответствии со статьей 1 данной Конвенции «Высокие Договаривающиеся Стороны согласны, что право голосовать и избираться на национальные должности не должно отрицаться или ущемляться в зависимости от пола».1
На этой же конференции был принят другой важный документ — Межамериканская Декларация о правах и обязанностях человека. В статье 20 Декларации установлено следующее: «Каждый дееспособный человек имеет право участвовать в управлении своей страной непосредственно или через его представителей, и принимать участие на народных голосованиях, которые должны проводиться путем тайного голосования и должны быть справедливыми, периодичными и свободными».2
Нормативное закрепление универсального уровня исследуемые стандарты нашли в Международном Билле о правах человека3, точнее — в двух из пяти составляющих его документов: Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах.
Проблемы реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъекта Российской Федерации
Международные избирательные стандарты характеризуют те минимальные требования, которые необходимы для того, чтобы выборы считались демократическими в глазах мирового сообщества, «определяющие контур некой «идеальной» модели организации избирательного процесса»1. Для Российской Федерации, относящейся к странам с режимом переходной демократии, а также выступающей объектом пристального и непрерывного наблюдения со стороны государств «старой демократии», вопрос о реализации данных стандартов является крайне острым на региональном уровне.2
Реализация международных стандартов в законодательстве — это только часть общей проблемы реализации норм международного права, которая не охватывает правоприменительную деятельность. В центре нашего внимания находится анализ соответствия и несоответствия избирательного законодательства субъекта России международным нормам-стандартам в области прав человека. Вместе с тем, вполне очевидно: проведение такого анализа невозможно без учета смысла отдельных правовых положений, который сложился в ходе их применения. Здесь мы невольно затрагиваем общетеоретическую проблему соотношения догмы и буквы закона, преломляя ее через призму особенностей предмета исследования.
Обязательства в международном праве не выполняются сами по себе — необходимо, чтобы они осуществлялись. Сложности и внутренние связи между избирательными правами и целями требуют установленных законом рамок и соответствующего механизма, однако, ни всеобщие, ни региональные средства обеспечения прав человека не предусматривают формального обязательства введения в действие избирательного законодательства. Практический выбор, который открыт перед государствами при выполнении ими своих международных обязательств, неограничен, а ряд средств является особенно предпочтительным. Статья 2 Договора о гражданских и политических правах 1966 года, например, говорит о том, что «там, где это не предусмотрено уже существующим законодательством или другими мерами, каждое государство, в соответствии со своими конституционными предписаниями и положениями настоящего договора, должно предпринимать необходимые шаги к тому, чтобы принять такое законодательство или другие меры, которые бы обеспечили признание прав человека...». Цель свободных и справедливых выборов ограничивает диапазон выбора. Таким образом, законодательство можно считать необходимой частью введения схемы представительства в конкретной стране, определения приемлемых прав человека и тех, на кого эти права распространяются и гарантии эффективных средств судебной защиты.1
Особенность реализации международных избирательных стандартов состоит в том, что им присущ двоякий образ действия: прямой и опосредованный. Как международно-правовые нормы они прямо воздействуют на отношения субъектов. Отражаясь в содержании конкретных норм внутригосударственного права, которые применяются в свете данных стандартов, они оказывают опосредованное воздействие.
Поэтому выбор государством мер должен быть эффективным, то есть ориентированным на достижение цели демократических выборов, чтобы выполнялись обязательства по отношению к правам человека. Дополнительные принципы обоснованности и пропорциональности действуют одновременно, чтобы показать, когда и где выбор государства, включая упущения, не соответствует международным требованиям.1
В Российской Федерации реализация рассматриваемых стандартов имеет другую особенность, вытекающую из федеративной формы государственного устройства, — двухэтапность. Первый этап — реализация в федеральном законодательстве. Второй — реализация в законодательстве субъектов Федерации, в первую очередь — в их конституциях и уставах. Здесь уже ощущается сильное влияние политической ситуации в конкретном субъекте Российской Федерации, в результате чего международные обязательства России в сфере избирательного процесса (как, впрочем, и во многих других областях) либо вообще не находят отражения, либо сильно адаптированы к местным условиям.2
Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации как совокупность законодательных актов, регулирующих проведение выборов, в которых нормы избирательного права получают свое выражение,3 в настоящее время оно насчитывает свыше 300 законов4. Оно включает в свою структуру конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также акты органов государственной власти подзаконного характера.5 Эти акты в своем большинстве регулируют процедуру проведения выборов в определенный орган государственной власти (парламент, президент и т.д.) или органы местного самоуправления.
Наблюдается тенденция систематизации избирательно-правовых норм на региональном уровне: законодательство полностью кодифицировано в 18 субъектах Российской Федерации1, в отдельных регионах принята модель ограниченной систематизации2. В этом смысле можно говорить об определенной завершенности нормативного массива, закрепляющего избирательные права российских граждан. Хотя уже сейчас очевидна необходимость внесения в него изменений, продиктованных практикой применения законодательства.3
Проведенный анализ показал, что уровень реализации международных избирательных стандартов в законодательстве субъектов Российской Федерации представляется недостаточным. Наиболее часто нарушения избирательных стандартов в региональных актах о выборах допускаются в следующих случаях: при установлении ограничений избирательного права, при формировании избирательных округов, при составлении списков избирателей, при назначении выборов, при проведении предвыборной агитации, при подведении итогов голосования, при определении результатов выборов. Нередко закрепляется возможность сокращения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления при назначении очередных выборов, а также сроков выдвижения кандидатов. Так, анализ Конституции Республики Татарстан показывает, что правовые условия для инкорпорации международных избирательных стандартов в текущее законодательство Республики Татарстан о выборах (имеется в виду положение о том, что всем гражданам гарантируются права и свободы, предусмотренные Конституцией Республики Татарстан в соответствии с общепризнанными нормами международного права, а также международными договорами), а с другой — не обеспечивает рекомендации Всеобщей Декларации прав человека о равном избирательном праве (создание административно-территориальных и территориальных избирательных округов; особые требования к кандидатам, баллотировавшихся в Государственный Совет Республики Татарстан по административно-территориальным избирательным округам согласно старой редакции части 2 ст. 69 и части 2 ст. 70 Конституции Республики Татарстан).
Основные направления совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации в свете реализации международных избирательных стандартов
На основе анализа избирательного законодательства субъектов России в свете реализации международных избирательных стандартов можно выделить целый ряд направлений его совершенствования.
Приоритетным направлением развития современного избирательного законодательства субъектов России является совершенствование региональных конституций и уставов. К сожалению, в части регулирования выборов многие из них имеют серьезные недостатки.
В большинстве конституций республик и уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержится ряд правовых норм, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Причем, в конституциях республик имеются специальные главы, содержащие весь спектр прав и свобод, закрепленных на федеральном уровне. В ряде субъектов Федерации права и свободы хотя и выделены в отдельную главу, но в ней представлены только основополагающие нормы-цели, нормы-задачи и нормы-принципы. Так, глава 1 Устава Курской области, посвященная правам и свободам человека и гражданина, содержит нормы-принципы указанного конституционно-правового института: признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения и т.д. Есть субъекты Федерации, в уставах которых вообще отсутствуют нормы о правах и свободах человека и гражданина.1
В новой редакции Конституции Республики Татарстан нет ни главы, ни статей, специально посвященных избирательной системе. Все вопросы выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления отнесены к текущему республиканскому законодательству. Слепое копирование Конституции Российской Федерации, в которой отсутствуют положения о выборах в Российской Федерации, снижает не только ранг правового регулирования порядка выборов в России и Татарстане, но и ценность самой конституции как правового основания, обеспечивающего легитимность государственной и муниципальной власти в Российской Федерации и Республике Татарстан. Не случайно, в литературе высказываются мысли о необходимости поднять законодательную базу избирательного права и избирательной системы, включая референдум, на конституционно-правовой уровень.1 Значение таких преобразований состоит в том, что общество, стабилизировав основные институты и нормы избирательного права, приобретет устойчивость в политической жизни и обеспечит законную смену власти по итогам общенациональных конституционных выборов.
Наряду с особенными моментами в конституционном (уставном) регулировании основ избирательной системы в различных субъектах Российской Федерации, выражающими специфику организации государственной власти и местного самоуправления в данных субъектах, А.Е. Постников выделяет общие черты этого регулирования, которые имеют одинаковую ценность для всех субъектов РФ:
— закрепление подлинных, свободных, справедливых и периодических выборов при тайном волеизъявлении для всех выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления;
— установление основных принципов ведения избирательных кампаний кандидатами, политическими партиями, гарантирующих проведение выборов в условиях многопартийности;
— определение статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, ее независимости и основных функций;
— закрепление основных гарантий открытости избирательного процесса, гласности в деятельности избирательных комиссий (законодательные гарантии статуса наблюдателей на выборах, публикация решений избирательных комиссий, сведений о ходе избирательной кампании и некоторых других).2
Вместе с тем, конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны содержать наиболее общие, основополагающие положения и нормы избирательного права. Избыточность нормативного регулирования вопросов избирательной системы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации является нарушением требований законодательной техники, может привести к девальвации самого конституционного уровня регулирования.
По нашему мнению, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в первую очередь, должны получить закрепление следующие положения:
— «Непосредственным выражением власти народа являются референдум, выборы, отзыв и иные формы прямого волеизъявления»;
— «Каждый имеет право избирать органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы народного представительства на основе подлинных, свободных, справедливых и периодических выборов»;
— «Подготовка и проведение выборов обеспечивается независимыми и беспристрастными органами — избирательными комиссиями. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан, иных лиц не допускается».
Важным направлением совершенствования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации является приведение его в соответствие с федеральным. Действительно, как указывает Е.И. Колюшин, в становлении регионального избирательного законодательства выявились значительные расхождения между идеями свободных, демократичных выборов, законодательством и практикой его применения.1 «Рассогласованность между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права — пишет В.К. Самигуллин, — проявляется по признаку и содержания, и структуры, и формы, и отдельных норм, а также статей, юридической техники»2. По мнению В.И. Лысенко на данном этапе ярко проявила себя тенденция формирования правонарушающего избирательного законодательства.1 Например, краевыми законами продлили сроки полномочий депутаты законодательных органов Красноярского (на один год 9 месяцев), Приморского (на 2 года), Ставропольского (на 1 год 9 месяцев), Хабаровского краев (на 1 год 9 месяцев). Постановлениями областных Дум были продлены полномочия депутатов в Волгоградской (на 1 год 3 месяца), Вологодской (на 2 года), Воронежской (1 год), Камчатской (9 месяцев), Кировской (на 1 год), Липецкой (на 2 года) и т.д. областей». По итогам республиканского референдума от 17 декабря 1995 г. были продлены полномочия депутатов Республики Мордовия на 3 года.2 Как правило, при переносе выборов «выдвигаются аргументы экономического характера или, что еще хуже, начинаются разговоры, например, о том, что зимой психологическое состояние избирателей лучше, чем летом, хотя на самом деле все мы понимаем, в чем тут дело. А дело чаще всего заключается в желании решить сугубо политические задачи, когда выборы переносятся в интересах того или иного кандидата»3. Причины возникновения противоречий в избирательном законодательстве неоднозначны, часто имеют политический характер, кроме того выделяется слабое право-понимание законодателей субъектов Российской Федерации, недостаточное владение законодательной техникой.4
