Содержание к диссертации
Введение
I. Глава. Правовые стандарты в избирательном праве 24
1. Понятие и назначение стандарта в избирательном праве . 24
2. Международные избирательные стандарты .
II. Глава. Правовые избирательные стандарты в России и их реализация в субъектах Российской Федерации (на примере субъектов, входящих в состав Северо-западного федерального округа). 80
1. Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа всеобщего избирательного права . 80
2. Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа равного избирательного права . 113
3. Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа прямого избирательного права. 140
4. Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа обязательности и периодичности выборов. 160
Заключение 178
Приложения 185
Библиография 193
- Понятие и назначение стандарта в избирательном праве
- Международные избирательные стандарты
- Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа всеобщего избирательного права
- Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа равного избирательного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Фундаментальной проблемой теории и практики конституционного права России на сегодняшний день, является, на наш взгляд, проблема совершенствования механизмов практической реализации конституционно-правовых норм, и в частности, норм избирательного права.
Одной из самых актуальных, острых и интересных как в теоретической плоскости, так и в практическом плане является проблематика обеспечения единообразного понимания и применения норм избирательного права. Можно с уверенностью утверждать, что решение этого вопроса является важнейшим условием достижения генеральной цели последнего десятилетия в развитии российского государства и общества - превращения выборов в органы государственной власти из формального атрибута государства в реальный политико-правовой институт, обеспечивающий социальную легитимность, непрерывность и преемственность осуществления власти. Без решения этого вопроса невозможны сколько-нибудь эффективная реализация норм избирательного законодательства, реализация прав и законных интересов субъектов политической системы нашего государства.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловливается не только особой теоретической и практической значимостью рассматриваемого предмета исследования, но и тем, что проблема единообразного понимания и применения основополагающих понятий и категорий избирательного права, совершенствования механизмов практической реализации конституционно-правовых норм, в том числе в сфере избирательного права, на сегодняшний день приобрело характер фундаментальной проблемы теории конституционного права России. В этой связи особое значение приобретает анализ существующих, и разработка новых механизмов и правовых средств обеспечения единообразного понимания и применения норм избирательного законодательства. Одним из таких важнейших правовых средств являются правовые избирательные стандарты, которые в рамках настоящего диссертационного исследования
понимаются как особые правовые явления, позволяющие обобщить накопленный опыт правового регулирования общественных отношений в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти, направленные на обеспечение единообразного понимания и применения принципов и норм избирательного законодательства.
В настоящее время в научной литературе практически отсутствуют работы, в которых были бы предприняты попытки определить понятие правового избирательного стандарта. Разработка механизмов единообразного понимания и применения норм избирательного законодательства осуществляется, преимущественно, в рамках казуального и прецедентного разрешения избирательных споров.
Разработка, совершенствование и дальнейшее исследование в нашей стране правовых избирательных стандартов является актуальным в связи с тем, что в Российской Федерации проводятся различные по уровню выборы: федеральные (выборы Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ), региональные (выборы в представительный (законодательный) орган субъекта РФ) и муниципальные (выборы в представительный орган местного самоуправления, а также выборы глав муниципальных образований).
В настоящем диссертационном исследовании особое внимание уделено правовым избирательным стандартам, вытекающим из принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права, а также принципов обязательности и периодичности выборов. Определены правовые избирательные стандарты, обеспечивающие единообразное понимание и применение указанных принципов, а также норм избирательного законодательства Российской Федерации.
Рассмотрение перечисленных принципов обусловлено тем, что именно эти принципы нашли свое отражение в статьях Конституции Российской Федерации 1993 года и федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Всеобщее избирательное право (ст. 3, 19 Конституции РФ, ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..."), равное избирательное право (ст. 32 Конституции РФ, ст. 5 Федерального закона "Об основных гарантиях..."), прямое избирательное право (ст. 6 Федерального закона "Об основных гарантиях..."), обязательность проведения выборов (ст. 9 Федерального закона "Об основных гарантиях...").
В работе осуществляется анализ избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Западного федерального округа на примере законов о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов.
Актуальность анализа законодательства о выборах депутатов законода-тельных органов обусловлена принятием поправок в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"3, а также в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Степень научной разработанности проблемы. Отсутствие в отечественной научной литературе единого понимания понятия «избирательная система»; единого подхода к соотношению понятий «избирательная система» и «избирательное право», неоднозначное толкование понятия и содержания избирательного процесса, целый ряд других теоретических проблем, обусловленных несовершенством избирательного законодательства, показывает, насколько острой для теории и практики российского избирательного права является проблема единообразного толкования основополагающих понятий.
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-фз «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
2 Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла
сти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
3 Федеральный закон от б октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
В полной мере это касается и столь значимого и широко используемого понятия как «правовой стандарт», которое в настоящий момент нельзя признать в достаточной степени разработанным.
На сегодняшний день разработка понятия «правовой стандарт» развивается преимущественно применительно к отдельным отраслям права. Достаточно широко понятие «правовой стандарт» используется при рассмотрении вопросов обеспечения социально-экономических прав и свобод человека и гражданина4. Заслуживает внимания разработка правового стандарта применительно к отрасли трудового права, предпринятая в рамках диссертационного исследования К.Д. Крыловым5. Наиболее широко в научной литературе представлен термин «международный правовой стандарт». Он используется при исследовании проблем правового закрепления и гарантирования прав и свобод человека и гражданина, и часто употребляется в работах по избирательному праву. В области избирательного права и процесса в работах Вешнякова А.А., Зиновьева А.В., Зражевской Т.Д., Страшуна Б.А. понятие «международный избирательный стандарт» получило серьёзную разработку, но при этом отождествляется с международно-признанными и закреплёнными принципами избирательного права. Некоторые исследователи считают необходимым объединить понятием «международный избирательный стандарт» все международные нормы в области прав и свобод личности вообще и в области права избирать и быть избранным, в частности6.
Разработка категории «правовой избирательный стандарт», анализ её значения и содержания не в международно-правовом аспекте, а применительно к российскому избирательному праву в отечественной научной литературе практически не проводились.
Понизов В. О системе минимальных государственных социальных стандартов // Общество и экономика. -1998. - № 6. - С. 9-14; Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами как условие обеспечения прав граждан //Конституционное и муниципальное право. - 2004. - №5.
5 Крылов К. Д. Тенденции развития правовых стандартов политики в сфере труда: Автореф. дис. док. юрид.
наук / Моск. гос. юрид. акад.. - М., 2002. - 89 с.
6 Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. - М., 1991. С. 31; Избирательное право и избира
тельный процесс в РФ: учебник для вузов / отв. Ред. А.В. Иванченко. - М., 1998. с. 126; Научно-практический
комментарий к Конституции РФ/отв. Ред. В.В.Лазарев. М.: Спарк, 2001. с. 101.
Объектом исследования являются правоотношения в области реализа
ции гражданами избирательных прав, а также в области организации и прове
дения выборов в Российской Федерации.
ф Предметом исследования является совокупность юридических норм,
закрепляющих право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными; деятельность органов государственной власти, избирательных комиссий по обеспечению реализации норм избирательного законодательства; действующее избирательное законодательство и практика его применения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка российских правовых избирательных стандартов, осуществленная на основании комплексного исследования международных избирательных стандартов и источников избирательного права Российской Федерации.
Для достижения указанной цели решаются следующие задачи:
- Сформулировать понятие правового избирательного стандарта, оп-
/$ ределить роль и значение правового избирательного стандарта как правового
средства, обеспечивающего единообразное понимание и последовательное применение норм избирательного законодательства;
- Выделить и проанализировать международные избирательные
стандарты;
- Определить правовые избирательные стандарты в избирательном
Щ законодательстве Российской Федерации;
- Исследовать степень реализации правовых избирательных стандар
тов в избирательном законодательстве Российской Федерации, в том числе в
избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации, входящих в
состав Северо-Западного федерального округа, на примере законодательства о
выборах депутатов законодательных (представительных) органов государст-
ф венной власти субъектов Российской Федерации;
Методологическую основу исследования составили диалектический
метод познания конституционно-правовых явлений, общенаучные (системный,
функциональный) и частно-правовые (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы.
Теоретической и эмпирической основой диссертационного исследования послужили работы по конституционному праву России и конституционному праву ряда зарубежных стран, специальные исследования в области избирательного права и избирательного процесса, работы по теории.государства и права, международному публичному праву. Исследование опиралось на труды Авакьяна С.А., Алехичевой Л.Г., Альхименко В.В., Баглая М.В., Биктагирова Р.Т., Васильева В.И., Веденеева Ю.А., Вешнякова А.А., Волковой О.Н., Горшкова И.С., Замотаева А.А., Зиновьева А.В., Зражевской Т.Д., Иванченко А.В., Игнатенко В.В., Ищенко Е.П., Князева С.Д., Ковлера А.И., Колюшина Е.И., Комаровой В.В., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лысенко В.И., Маклакова В.В., Мальцева Г.В., Новикова Ю.А., Постникова А.Е., Пылина В.В., Страшуна Б.А., Фадеева В.И. и др.
Актуальная проблема соотношения международных и национальных правовых стандартов рассматривалась на основе работ таких авторов как Бере-стенев Ю.В., Вагизов Р.Г., Вешняков А.А., Городинец Ф.М., Кастель Ю. Е., Матвеев Д.Ю., Старилов Ю.Н., Хижняк B.C., и др.
Основу осмысления содержания понятия «принципы права», соотношения принципов права и правовых стандартов составили работы по философии, теории государства и права, международному публичному праву Абдулаева М.И., Алексеева С.С., Байтина М.И., Гревцова Ю.И., Зажицкого В.И., Колосова Ю.М., Кузнецова В.И., Комарова С.А., Лившица Р.З., Лукашук И.И., Мюллер-сона Р.А., Нерсесянца B.C., Страшуна Б.А., Тиунова О.И., Явича Л.С. и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют международно-правовые нормы, регулирующие вопросы избирательного права и процесса, федеральное и региональное избирательное законодательство. Обобщена и проанализирована судебная практика нормативного и казуального толкования норм избирательного законодательства. Выделены и рассмотрены акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, форми-
рующие нормативные правила применения норм российского избирательного законодательства.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одно из первых комплексных исследований правовых избирательных стандартов с позиций конституционно-правовой науки, как правовых средств, позволяющих обобщить накопленный опыт правового регулирования общественных отношений в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти, а также в органы местного самоуправления, направленных на обеспечение единообразного понимания и применения принципов и норм избирательного законодательства.
Соискателем сформулировано определение понятия «правовой избирательный стандарт», предпринята попытка систематизации и анализа правовых избирательных стандартов, их закрепления и развития в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
Правовой избирательный стандарт - это совокупность признанных на международном и внутригосударственном уровне правовых норм и нормативных требований, обобщающих накопленный опыт правового регулирования общественных отношений в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти, направленных на обеспечение единообразного понимания и применения принципов и норм избирательного законодательства. Правовые избирательные стандарты объединяют правовые нормы материального и процессуального характера, правоприменительную практику. Критерием такого объединения рассматривается назначение стандарта, его особая роль в правоприменении. Правовые избирательные стандарты выступают в качестве нормативной основы и одновременно как одно из правовых средств процесса реализации норм избирательного законодательства.
Российская избирательная система базируется на международных избирательных стандартах, равно как и на формирующейся системе национальных правовых избирательных стандартов. С помощью правовых избирательных
стандартов Российской Федерации обеспечивается равный объём прав субъектов избирательного права и избирательного процесса, общие юридические режимы, единые процедурные и технические нормативы и требования, а также и иные составляющие единообразного понимания и применения норм избирательного законодательства.
Предложена классификация правовых избирательных стандартов Российской Федерации, вытекающих из принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права, а также из принципов обязательности и периодичности выборов.
Анализ избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Западного федерального округа, позволяет отметить, что, в основном, следуя требованиям федерального избирательного законодательства, законодательство о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации отличается от федерального преимущественно деталями процедурного и технического характера. Заметной тенденцией развития избирательного законодательства субъектов Российской Федерации является его кодификация.
Теоретическое и практическое значение исследования. В диссертации проведено комплексное исследование одного из важнейших элементов механизма обеспечения единообразного понимания и применения норм избирательного законодательства - правовых избирательных стандартов. Сформулированные автором выводы могут быть использованы для уточнения понятийного аппарата отечественной конституционно-правовой науки.
Материалы исследования могут быть использованы в учебных дисциплинах по «Конституционному праву зарубежных стран», «Конституционному праву Российской Федерации», а также в спецкурсе «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации».
Материалы исследования также могут быть использованы при разработке проектов законов о выборах в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также проектов законов о выборах в органы местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Северо-Западной академии государственной службы. Положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях диссертанта по теме проведённого исследования.
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались на научно-практических семинарах, а также на научно-практических конференциях, в том числе международных: Конференции Северо-Западного регионального отделения общественно-политической организации «Наш дом Россия», (Санкт-Петербург, 1997, октябрь), где автор диссертационного исследования выступила с докладом на тему: «Правовые основы проведения избирательной кампании»; Международно-практической конференции «Актуальные проблемы строительства и развития союзного государства», (Санкт-Петербург, Таврический дворец, 7-8 декабря 2000 г.).
Материалы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях комиссии по повышению правовой культуры избирателей при Санкт-Петербургской избирательной комиссии. С участием автора диссертационного исследования был разработан план мероприятий по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому просвещению избирателей в Санкт-Петербурге на 2001-2005 годы.
Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, используются соискателем в процессе подготовки и чтения лекций, проведения практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации»; при проведении соискателем спецкурса «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» на юридическом факультете Северо-Западной академии государственной службы.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, охарактеризована степень научной разработанности темы в научной литературе, формулируются положения и выводы, выносимые на защиту, рассматривается методика проведения исследования, характеризуется эмпирическая база, используемая диссертантом.
Первая глава — «Правовые стандарты в избирательном праве» -включает в себя два параграфа.
В первом параграфе «Понятие и назначение стандарта в избирательном праве» предпринята попытка раскрыть содержание понятия «правовой избирательный стандарт», рассмотреть соотношение понятий «правовой принцип», «правовой стандарт», «правовая норма» применительно к сфере избирательного права и избирательного процесса, показать и на конкретных примерах обосновать значение правовых избирательных стандартов для обеспечения единообразного понимания и применения норм избирательного законодательства.
Разработка понятий «правовой стандарт», «международно-правовой стандарт», проблемы обеспечения соответствия российских государственных и правовых институтов международно-правовым стандартам сегодня весьма актуальны в отечественной конституционно-правовой науке. Особое внимание исследователей в этом плане привлекает важнейшая подотрасль отечественного конституционного права - избирательное право.
В целом у термина «стандарт» есть вполне однозначное содержание, чего нельзя сказать о термине «правовой стандарт». В самом общем виде стандарт - это образцы, нормы и правила, принимаемые за исходные, для сопоставления с ними других объектов, распространяющиеся на все сферы человеческой деятельности.
Разработка понятия «правовой стандарт», на сегодняшний день, развивается в отдельных отраслях права, и используется, главным образом, при рассмотрении вопросов обеспечения социально-экономических прав и свобод человека и гражданина7. Например Крылов К.Д. указывал, что «в теории трудового права возможно и необходимо выделение категории «правовые стандарты политики в сфере труда», позволяющей обобщить в системе регулирования
труда исторически сложившуюся совокупность правовых норм» .
Термин «международный правовой стандарт» наиболее широко представлен в научной литературе, например, при исследовании проблем правового закрепления и гарантирования прав и свобод человека и гражданина, кроме этого часто употребляется в работах по избирательному праву9.
На основании осуществленного в работе исследования можно констатировать, что в специальной литературе понятием «международный стандарт» либо объединяются международные нормы в области прав и свобод личности вообще и, в частности, нормы активного и пассивного избирательного права, либо понятие «международный стандарт» отождествляется с международно-признанными и закреплёнными принципами избирательного права.
В диссертационном исследовании проводится анализ соотношения категорий «международные принципы избирательного права», «международно-правовые нормы» и «правовые избирательные стандарты», и делается вывод, что они находятся в тесной системной взаимосвязи. Принцип является категорией универсального порядка. Как указывают Комаров С.А. и Малько А.В.
7 Понизов В. О системе минимальных государственных социальных стандартов // Общество и экономика. -
1998. - № 6; Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами
как условие обеспечения прав граждан // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 5.
8 Крылов К. Д. Тенденции развития правовых стандартов политики в сфере труда: Автореф. дис. докт. юрид.
наук / Моск. гос. юрид. акад. - М., 2002. - 89 с. - С. 6.
9 Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Рос
сийской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук/ Дипломатическая акад. М-ва ин. дел Российской Феде
рации, каф. междун. права. -М., 1997.-18 с; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Феде
рации. Учебник для вузов. Отв. ред. - д.ю.н. А.В. Иванченко. - М.: Издательство НОРМА, 1999. - 856 с; Кня
зев С.Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Монография. - Влади
восток. Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999. - 160 с; Страшун Б. Международные стандарты выборов и изби
рательное право России // Выборы законодательство и технологии - 2000. - № 11. - С. 52-55.; Международные
избирательные стандарты. Сборник документов // Отв. ред.: кандидат юридических наук А.А. Вешняков; Науч.
ред.: доктор юридических наук В.И. Лысенко. - М.: Издательство ВЕСЬ МИР, 2004. — 1152 с.
«принципы права — это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие закономерности и сущность права как специфического социального регулятора, наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла».10 В международном праве принципы - это «... руководящие правила поведения субъектов, возникающие как результат общественной практики, юридически закреплённые начала международного права...».11 Принцип представляет собой наиболее общее выражение установившейся практики международных отношений. В избирательном праве принцип - это основополагающее, руководящее начало, идея, положенная в основу формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления12.
Международно-правовой стандарт, в том числе в сфере избирательного права, можно рассматривать как форму конкретизации принципов, руководящие положения по их пониманию и применению.
Правовая норма, в отличие от правового принципа - это конкретное общеобязательное правило поведения. В этом плане нельзя согласится и с отождествлением международно-правовых стандартов и международно-правовых норм. Норма международного права - это конкретное правило поведения, которое признаётся государствами и другими субъектами международного права в качестве юридически обязательного, формально юридически закреплённого в источниках международного права, которые сообщают этим правилам качество нормы международного права. Имея чётко определённое содержание термина «стандарт», следует признать необоснованность тождества международно-правовых норм в области прав человека и международных стандартов прав человека. Хотя правовые стандарты формализуются посредством конкретных международно-правовых норм и нормативных требований, эти понятия различ-
Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999. -448 с.
" Международное право / отв. Ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. M., 1995. - с. 27.
12 Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. - СПб.: Издательство "Юридический центр пресс", 2003. - 259 с. - С. 58-59.
ны по своему назначению. Выражаясь определённее - стандарт закрепляется в нормах, но не всякая норма есть стандарт. То, что такое обобщение допускается, есть следствие понимания стандарта как руководящего положения в определённой области. Тем самым подчёркивается особая роль международно-правовых норм для национальных правовых систем. Не отрицая некоторой справедливости такого подхода, полагаем, что понятие «стандарт» имеет собственное содержание и должно использоваться самостоятельно.
Как уже подчеркивалось, правовой стандарт обеспечивает единообразное понимание и применение принципов и норм избирательного законодательства с целью их эффективной реализации.
В специальной литературе указывается на проблему отсутствия четкой фиксации применяемых критериев, используемых в правотолковательной и интерпретационной деятельности, что порождает серьёзные трудности при выработке стандартов качественных оценочных понятий и оценочных понятий смешанного типа13.
Указания на интересующие критерии могут содержаться в актах толкования: постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации; руководящих постановлениях пленумов Верховного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам применения избирательного законодательства.
Рассмотрение и разрешение однотипных ситуаций и споров высшими судебными инстанциями не может не оказывать направляющего воздействия на применение избирательного законодательства. Здесь есть определённые сложности, выражающиеся в преобладании субъективизма при рассмотрении отдельных видов избирательных споров14.
Подробнее об этом см.: Миронов А.В. Проблемы установления стандартов оценочных понятий при толковании норм избирательного права // Академический юридический журнал. - 2003. - № 2.
14 См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 1999 г. по делу № ГКПИ99-979; определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 октября 1999 г. по делу № KAC99-333 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995 -2000). В 2 т. М.: НОРМА, 2001.Т.1. С.634-636, С.651-653.
Следует отметить, что в своем Постановлении Конституционный суд Российской Федерации указал на то, что «Именно субъект Российской Федерации вправе принять решение ... об отказе от установления таких условий, ограничительный характер которых оспаривается в настоящем деле, обеспечивая при этом единый стандарт прав человека и гражданина, закрепленный в Конституции Российской Федерации»15.
Выработанный законодателем в 1995-1997 годах оценочно-правовой критерий признания выборов недействительными (в случае, если допущенные нарушения при проведении голосования или установлении его итогов не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей), пройдя апробирование судебной практикой, был сформулирован Верховным Судом Российской Федерации в акте судебного толкования и рекомендован для применения в качестве правового стандарта при рассмотрении подобных дел.16 Исключительная важность судебной практики в деле формирования стандартов единообразного понимания и применения норм избирательного законодательства иллюстрируется многочисленными примерами.17
Несмотря на всю важность, придаваемую избирательному законодательству (существуют обоснованные предложения рассматривать избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института, отказаться от традиционного взгляда на него как составную часть лишь конституционного пра-
ва), Федеральный закон "Об основных гарантиях...", который в специальной
15 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П "По делу о проверке конституционно
сти положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2
статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации" //Российская газета. - 1998.-24 июня.
16 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1995. - № 12. - С.1-2; Также см. например: решение
Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 1999 г. по делу № ГКПИ99-65 // Избирательные права и
право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Фе
дерации. T.I. С.925-927; Ищенко Е.П., Ишенко А.Е. Избирательные споры: возникновение, разрешение, преду
преждение. М.: РЦИОТ. - 2002. - С.87-88.
' См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2000 г. по делу № ГКПИ00-448; определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2000 г. по делу № КАС00-270 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации. T.2. С.442-445, С.456-459; Решение Верховного Суда РФ от 16 декабря 1995 г. по делу №ГКПИ95-231//Там же. Т. I.e. 152.
18 См.: Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских странах: Авто-реф. дис. д-ра юрид. наук. М, 1995.
литературе называется «рамочным», не имеет статуса Федерального конституционного закона. Не принято решение о разработке Избирательного кодекса (предпринятая в 1994 году попытка разработки и принятия Избирательного кодекса, как подхода развития правовой базы избирательной системы, была отвергнута). Это особенно важно в связи с тем, что Конституция Российской Федерации 1993 года, в отличие, например, от Конституции 1978 года, не имеет отдельной главы, посвященной избирательному праву.
Представляется, что было бы целесообразно дополнить Конституцию Российской Федерации 1993 года главой, посвященной избирательной системе, в которой были бы закреплены основные принципы и стандарты избирательного права, конституционно установить, какие органы имеют право рассматривать избирательные споры, а также конституционно определить статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Это особенно важно в связи с тем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством наделена правом в пределах своей компетенции издавать инструкции, обязательные для исполнения, по вопросам единообразного применения Федерального закона "Об основных гарантиях...", а также правом давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ данному закону, а также иным законам, регулирующим избирательные права граждан.19
Представляется, что в отечественной науке конституционного права имеет место серьёзная недооценка роли и значения актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. За Центральной избирательной комиссией Российской Федерации признается статус важного субъекта правотворчества в области норм избирательного права, при этом колоссальная значимость деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по разъяснению норм избирательного законодательства недооценивает-
19 п. 13, п. 14 ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-фз «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
ся. По существу, избирательные стандарты, разрабатываемые и утверждаемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, являются фундаментом правового механизма применения норм избирательного законодательства.
Во втором параграфе- «Международные избирательные стандарты» рассматривается формирование и развитие международных избирательных стандартов.
Соискателем выделена и рассмотрена система источников норм международного права, закрепляющих международные избирательные стандарты. Такими источниками являются уставы, конвенции, хартии, соглашения, договоры, пакты, модельные законы, кодексы, правила, резолюции, меморандумы международных организаций.
Установлению целей, принципов и провозглашению общепризнанных положений чаще всего посвящены декларации, хартии и пакты. Международные договоры, соглашения и конвенции являются актами предметно-регулирующего характера, устанавливающими обязательства сторон. Меморандум служит для подтверждения намерения действовать совместно. Конкретные оценки и решения содержатся в резолюциях. При этом, такое строгое различение проводится не всегда, что связано как с характером субъектов, принимающих акты, так и со спецификой ситуаций и регулируемых отношений.
Соискатель в целом поддерживает имеющееся в научной литературе понимание международных избирательных стандартов как международных правовых обязательства государств, конкретизирующих и развивающих основополагающий принцип международного права - уважение прав человека в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы
~ 20
местного самоуправления и подготовку соответствующей документации.
На основе международных правовых актов анализируется развитие основных принципов избирательного права и процесса в конкретных междуна-
20 Кольжанов В.И. Конституционные основы реализации гражданами РФ избирательных прав: вопросы теории и практики. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2004. - С. 13.
родных стандартах. Наиболее полно сегодня международные стандарты выборов выражены, по нашему мнению, в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов , принятой единогласно 112 странами на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза в Париже 26 марта 1994 г., в Руководстве по наблюдению за выборами22 ОБСЕ/БДИПЧ23 (Варшава, 1997 г), а также в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, принятой в Санкт-Петербурге 24 ноября 2001 года на XVIII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ.
В рамках Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств объединены (кодифицированы) и содержательно развиты международно-правовые нормы в области организации избирательного процесса посредством обобщения таких стандартов организации современного избирательного процесса, как демократические, периодические, обязательные, свободные, подлинные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспечение судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников выборов, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, гарантии их реализации. В Конвенции впервые даны (с учетом политико-правовых реалий) развернутые определения вышеназванных избирательных стандартов (с учетом их законодательного оформления в
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации . Учебник для вузов. Отв. ред. д.ю.н. А.В. Иванченко. - М.: Издательство НОРМА, 1999. - 856 с. -С. 802-807.
22 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации . Учебник для вузов. Отв. ред. д.ю.н.
А.В. Иванченко. - М.: Издательство НОРМА, 1999. - 856 с. - С. 808-837.
23 Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в
Европе
24 Научно-практический комментарий к Федеральному закону Об осноеных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации / Отв. Ред. А.А. Вешняков; научн. ред. В.И.
Лысенко. - М: Издательство НОРМА, 2003. - 896 с. - С. 778-798.
национальном избирательном законодательстве государств — участников СНГ) и механизмы их реализации.25
Вторая глава «Правовые избирательные стандарты и их реализация в субъектах Российской Федерации (на примере субъектов РФ, входящих в состав Северо-Западного федерального округа)» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа всеобщего избирательного права» рассматривается принцип всеобщих выборов, вытекающий из ч. 1-3 статьи 3 Конституции РФ и раскрывающийся в статье 4 Федерального закона "Об основных гарантиях...". Анализируются понятие активного и пассивного избирательного права в федеральном законодательстве о выборах и в избирательном законодательстве субъектов РФ, входящих в состав Северо-Западного федерального округа.
Соискателем определены следующие правовые избирательные стандарты, обеспечивающие единообразное понимание и применение принципа всеобщего избирательного права:
стандарт избирательных цензов, (стандарт предусматривающий ограничения активного и пассивного права);
стандарт дополнительных условий реализации пассивного избирательного права граждан, допускающий ограничение пассивного избирательного права более высоким возрастным критерием, а также цензом оседлости);
стандарт, допускающий ограничения активного и пассивного избирательного права, связанный с требованием к продолжительности и сроку проживания гражданина на определенной территории;
стандарт, предусматривающий возможность для гражданина Российской Федерации принять участие в голосовании, если во время голосования он не имеет возможности прибыть на избирательный участок по месту его основ-
Научно-практический комментарий к Федеральному закону Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации / Отв. Ред. А.А. Вешняков; научн. ред. В.И. Лысенко. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - 896 с. - С. 775.
ной регистрации, а также для граждан Российской Федерации, проживающих за пределами избирательного округа. Этим стандартом предусматривается возможность для граждан выбрать в установленном законом порядке вид голосования;
стандарт, предусматривающий участие в выборах (в голосовании) граждан Российской Федерации, находящихся в день голосования на территории иностранных государств;
стандарт, допускающий участие в выборах иностранных граждан;
стандарт, ограничивающий статус депутата и выборного должностного лица;
стандарт, предусматривающий особые условия реализации избирательного права военнослужащими.
В работе исследовано соответствие законодательства субъектов Северо-Западного федерального округа правовым избирательным стандартам Российской Федерации, вытекающим из принципа всеобщего избирательного права.
Во втором параграфе «Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа равного избирательного права» исследуется принцип равных выборов. Принцип равных выборов установлен ст. 5 Федеральным законом "Об основных гарантиях...". Соискателем определены правовые избирательные стандарты, обеспечивающие реализацию принципа равных выборов:
равные условия выдвижения для кандидатов;
кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности (гарантии деятельности зарегистрированного кандидата);
ограничения, свободы кандидатов, связанные с их должностным или служебным положением;
отклонение от этого стандарта для Президента Российской Федерации;
территориальная основа выборов;
отклонение от территориальной основы выборов для обеспечения представительства коренных и малочисленных народов.
В диссертации проводится анализ соответствия законодательства Северо-Западного федерального округа правовым избирательным стандартам Российской Федерации, вытекающим из принципа всеобщего избирательного права.
В третьем параграфе «Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа прямого избирательного права» исследуется принцип прямых выборов. Прямое избирательное право позволяет наиболее точно, полно и демократично выразить волю граждан в процессе выборов, установить прямую связь между избирателями и теми, кто представляет их интересы в представительном органе и на выборной должности по итогам голосования, обеспечить адекватность результатов выборов.
Принцип прямого избирательного права раскрывается в таких правовых избирательных стандартах, как:
альтернативность выборов;
состязательность кандидатов;
стандарт представительства.
Альтернативность выборов предусматривает, что проведение выборов возможно только при условии, что число зарегистрированных кандидатов превышает число установленных мандатов.
Состязательность выборов предполагает, что все депутатские мандаты являются объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. Кандидаты имеют возможность соревноваться между собой во время проведения предвыборной агитации, при этом им должна быть обеспечена возможность развернуть полноценную предвыборную агитационную кампанию.
Правовой избирательный стандарт представительства устанавливает, по какой избирательной системе избираются органы государственной власти и местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Западного федерального округа, применяются мажоритарная и смешан-
ная избирательные системы (сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной систем).
В четвертом параграфе «Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа обязательности и периодичности выборов» исследуются правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа периодичности и обязательности выборов, установленные ст. 8, 9 Федерального закона "Об основных гарантиях...":
Предлагаются следующие правовые избирательные стандарты, развивающие принципы периодичности и обязательности выборов:
стандарт, определяющий сроки проведения голосования,
стандарт, устанавливающий субъекты назначения выборов,
стандарт совмещения выборов.
В Заключении обобщены основные результаты диссертационного исследования, сформулированы основные выводы, рассмотрены пути дальнейшего развития российского избирательного законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Понятие и назначение стандарта в избирательном праве
В XX веке права человека стали главной философской концепцией в политическом мышлении. Философия прав человека - это концепция, объединяющая людей гораздо крепче, чем любое другое существовавшее доселе мировоззрение. Мнение о том, что «концепция прав человека принципиально неполна и принципиально неосуществима, пока она ограничивается рамками национального», что «... своё полное и непротиворечивое воплощение она может найти только в рамках единого человечества» - на сегодняшний день едва ли может быть оспорено. Юридическим механизмом реализации указанной идеи явилась разработка в рамках Организации Объединенных Наций, Совета Европы, различных региональных систем комплекса универсальных норм, получивших обобщенное название международные стандарты прав человека.26
В последнее время в отечественной государственно-правовой науке активно дискутируется проблема соответствия российских государственных и правовых институтов международным стандартам. Особое внимание исследователей в этом плане привлекает важнейшая подотрасль отечественного конституционного права - избирательное право
Мировая и отечественная наука конституционного права убедительно обосновывают исключительную значимость для современного государства комплекса юридических норм, формирующих и закрепляющих избирательную систему и избирательное право, в реализации народного суверенитета и формировании легитимных органов государственной власти. Действующая Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим правовым государством. Данный принцип означает, во-первых, требование формирования и осуществления государственной власти в соответствии с волей народа, во- вторых, требование формирования государственной власти с соблюдением демократических процедур, то есть путем свободных периодических и нефальсифицированных выборов. Превращение народовластия из формального атрибута государства в реальный политико-правовой институт и механизм, обеспечивающий социальную легитимность, непрерывность и преемственность осуществления власти, создаёт перспективы её развития и дальнейшего реформирования. Основу любой демократической политической системы составляет единство принципов представительности общественных интересов и выборности их полномочных представителей. В них обнаруживает себя действительная природа взаимоотношений между обществом и государством, гражданином и властью как двумя конститутивными элементами любой политической системы. Выборы и демократия - хотя и взаимозависимые, но не совпадающие категории. Историческая практика знает множество примеров использования выборов в ситуациях, не предполагающих ротацию и передачу власти по итогам голосования. Демократические, свободные, открытые и конкурентные выборы - итог длительной эволюции социальных, политических и правовых институтов. В современных условиях перехода к системе политической демократии, для которой волеизъявление граждан на выборах является исходным условием легитимности власти, непрерывности, сменяемости и преемственности в деятельности выборных государственных институтов, сама возможность перехода находится в прямой зависимости от последовательного освоения и безусловного соблюдения политических и правовых принципов организации и проведения выборов, культивирования навыков демократического участия граждан в избирательном процессе и понимания ими социального значения периодически проводимых избирательных кампаний.
Традиционный взгляд на выборы как формальную процедуру формирования органов публичной власти является ограниченным и неполным в ситуации, когда выборы превращаются в институт народовластия, способ реализации политической правосубъектности граждан, конституционную основу государственного строя.
Нельзя не отметить особенность современного этапа развития российской демократии - она заключена в переходности, когда старые институты сохраняют свое влияние на выработку и принятие стратегических решений, а новые еще не обладают необходимыми качествами для адекватного воздействия на политику будущего развития и ее регулирование. Это означает, что в системе и процессах функционирования власти одновременно присутствуют носители противоположных общественных тенденций - модернизации и реставрации, и олицетворяющие их технологии социального управления - авторитарная (олигархическая) и демократическая (гражданская), что проявляется в перманентных институциональных кризисах и конфликтах.
Конституционно-правовое определение свободных выборов и референдума в качестве высшего непосредственного выражения власти народа самым непосредственным образом определяет содержание и структуру правового регулирования выборов и референдумов. Конституционное право избирать и быть избранными, право на участие в референдуме, право на надлежащую правовую процедуру и гарантии реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан заняли центральное место в системе публичного права Российской Федерации. Российское общество и российское государство, опираясь на мировой опыт, многого добились в деле безусловного признания и формально-юридического закрепления указанных прав и принципов.
Проблемы теории избирательного права и избирательной системы - одно из интереснейших направлений исследования отечественной государственно-правовой науки. В научной литературе нет единого понимания понятия «избирательная система», её принципов; нет единого подхода к соотношению понятий «избирательная система» и «избирательное право»; неоднозначно толкуется понятие и содержание избирательного процесса.27 Обозначенный перечень теоретических проблем не претендует на исчерпывающий характер, но показывает, насколько острой является для теории и практики конституционного права вообще и для избирательного права в частности проблема единообразного понимания основополагающих понятий и категорий.
В полной мере это касается и столь значимого и широко используемого понятия как «правовой стандарт», которое никак нельзя назвать серьёзно проработанным и чётко определённым.
Категории «правовой стандарт», «международно-правовой стандарт», проблематика соответствия российских государственных и правовых институтов международно-правовым стандартам сегодня весьма актуальны в отечественной государственно-правовой науке, что особенно проявляется в активизации их изучения на уровне диссертационных исследовании.
Международные избирательные стандарты
В повседневной жизни все чаще приходится обращаться к международно-правовым актам, что объясняется активным участием России в жизни мирового сообщества, в деятельности международных организаций и межгосударст венных учреждений.
Классификация этих актов по их юридической форме позволяет вести речь об уставах международных структур, конвенциях, хартиях, соглашениях, договорах, пактах, модельных законах, кодексах, правилах, резолюциях, меморандумах.66
Приведенный перечень в основном является полным, при этом указан ные акты различаются по характеру и способам регулирования международных отношений. Установлению целей, принципов и провозглашению общепризнанных положений чаще всего посвящены декларации, хартии и пакты. Международные договоры, соглашения и конвенции являются актами предметно-регулирующего характера, устанавливающими обязательства сторон. Мемо рандум служит для подтверждения намерения действовать совместно. Кон кретные оценки и решения содержатся в резолюциях. При этом, такое строгое различение проводится не всегда, что связано как с характером субъектов, принимающих акты, так и со спецификой ситуаций и регулируемых отношений.
26 июня 1945 г. в г. Сан-Франциско принятием Устава Объединенных Наций успешно завершились усилия миролюбивых народов по созданию орга низации, одной из целей которой стало осуществление международного со трудничества "в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии". Основная цель организации была определена как поддержание международного мира и безопасности. Однако с самого начала организация направила свои усилия на обеспечение сотрудничества в области прав человека, справедливо основываясь на том положении, что мир и безопасность прочнее, когда каждый человек имеет все те права, которые соответствуют современному этапу развития человеческого общества67.
Устав ООН является важнейшим многосторонним международным договором современности. Особое значение Устава ООН определяется рядом обстоятельств. Прежде всего он образует фундамент мирового правопорядка, международной законности и справедливости. Будучи важнейшим многосторонним международным соглашением, Устав ООН устанавливает основные международно-правовые принципы и нормы поведения государств на мировой арене, регламентирует отношения государств друг с другом и с Организацией Объединенных Наций . Значение Устава состоит также в том, что он регламентирует деятельность как ООН и ее органов, так и вес растущего числа международных организаций, входящих в систему ООН.
Устав ООН представляет собой учредительный акт, регулирующий деятельность этой международной организации безопасности, основная цель которой заключается в том, чтобы, как говорится в преамбуле ее Устава, «избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе». Опыт показывает, что предусмотренные Уставом функции и полномочия главных органов ООН, соотношение их компетенции, основные принципы и методы их деятельности вполне удовлетворительно обеспечивают нормальное функционирование этой международной организации. .
Во время второй мировой войны в рамках Объединенных наций получило начало международное сотрудничество в области прав человека, которое привело к включению в Устав ООН ряда положений, относящихся к правам человека. Эти положения были затем конкретизированы и развиты в различных международных документах как универсального, так и регионального характе-pa . Позднее мировое сообщество выработало ряд международно-правовых норм в области прав и свобод человека - международные стандарты, и среди них - стандарты в области прав человека, касающихся проведения свободных, справедливых, подлинных и периодических выборов - международные избирательные стандарты71.
Стоит напомнить, что статья 21 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., гласит: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования" . Близкая по смыслу норма содержится и в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г., вступившего в силу в 1976 г. (участниками пакта являются 127 государств): "Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации ... и без необоснованных ограничений право и возможность: принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через своих представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе."73
Всеобщая декларация является одним из основополагающих документов, заложившим международный фундамент для последующей подготовки и принятия более чем 80 конвенций и деклараций по правам человека, включая Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый 16 декабря 1966 года и вступивший в силу 3 января 1976 года, и Международный пакт о гражданских и политических правах. Пакты представляют собой первые всеобъемлющие и юридически обязательные международные договоры в области прав человека и вместе со Всеобщей декларацией прав человека составляют ядро Международного билля о правах человека, предусматривающего, в частности, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, а также голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
В целом Всеобщая декларация прав человека, осуществление которой является общей задачей всех народов и всех государств, представляет собой источник вдохновения и основу для Организации Объединенных Наций в деле достижения дальнейшего прогресса в установлении стандартов, содержащихся в действующих международных договорах по правам человека, в том числе в упоминавшихся уже Пактах74.
Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа всеобщего избирательного права
Один из основных принципов - принцип всеобщих выборов вытекает из ч. 1-3 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Это положение является основой конституционного строя Российской Федерации. Тем самым устанавливается иерархическое положение выборов в системе других демократических институтов.
Положение о том, что демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти нашло свое отражение также и в преамбуле к Федеральному закону "Об основных гарантиях...".
Далее ведя речь о принципе всеобщности выборов следует указать на ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции в которой говорится, что граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
О принципе всеобщего избирательного права говорится, также в статье 19 Конституции, в которой установлено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В этой статье также особо подчеркивается, что мужчина и женщина имеют равные права, (в том числе право избирать и быть избранными) и равные возможности для их реализации.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях..." принцип всеобщего избирательного права подробно раскрывается в статье 4, где, в частности, говорится о предоставлении гражданам РФ активного и пассивного избирательного права.
Активное избирательное право - право граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления . Согласно ст. 4 Активное избирательное право - принадлежит гражданам России, достигшим 18 лет, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина РФ вне его места жительства во время проведения в избирательном округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено также гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.105
Основанием для регистрации (учета) избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных командировках, является факт их постоянного или преимущественно проживания на территории иностранного государства или пребывания в длительных заграничных командировках, устанавливаемый дипломатическимиливаемыи дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации106.
Для организации и проведения выборов среди российских граждан, находящихся за границей, и оказания содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации в период избирательной кампании в Министерстве иностранных дел Российской Федерации, Министерстве обороны Российской Федерации в Пограничной службе ФСБ России образуются рабочие группы по содействию в организации и проведению выборов Президента Российской Федерации.
Следует отметить, что при проведении выборов на федеральном уровне, в некоторых случаях, в целях обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерации, допускается проведение досрочного голосования. Перечень стран, где проводится досрочное голосование, устанавливается Центральной избирательной комисси-ей108.
Правовые избирательные стандарты, вытекающие из принципа равного избирательного права
Следующий принцип, которому уделено внимание в рамках данного диссертационного исследования — принцип равенства. Принцип равных выборов предполагает одинаковую для каждого избирателя возможность воздействовать на результат выборов.144 Обеспечивается прежде всего наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя145.
Главная его конституционная база — это ч. 1 и 2 ст. 6 Конституции Российской Федерации, согласно которым гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый гражданин обладает на территории России всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. В связи с выборами и референдумом необходимо указать также на положение ч. 3 ст. 13 Конституции Российской Федерации, гарантирующее равенство перед законом для общественных объединений.
Статья 19 Конституции РФ установила также, что все равны перед законом и судом и что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности и предусматривается равенство прав и свобод и возможностей их реализации для мужчины и женщины.
Принцип равного избирательного права, согласно ст. 5 Федерального закона "Об основных гарантиях..." означает, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах на равных основаниях. При проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления по многомандатным избирательным округам каждый избиратель имеет равное число голосов.
Представляется, что рассматривая принцип равного избирательного права можно выделить правовой избирательный стандарт, устанавливающий равные условия выдвижения для кандидатов.
Следует отметить, что после вступления в силу Федерального закона «О политических партиях»,146 который закрепил политические партии в качестве единственного субъекта права выдвижения списков кандидатов на выборах в федеральные и региональные органы государственной, существенно сужен круг субъектов выдвижения кандидатов.
Ранее, право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) принадлежало избирательным объединениям и непосредственно избирателям, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства.147 В следующей редакции закона «Об основных гарантиях» у кандидатов появилась возможность выдвинуть свою кандидатуру в порядке самовыдвижения.148 Сохранилось право выдвижения кандидатов инициативными группами граждан, а также избирательными объединениями, избирательными блоками. Таким образом, утратили право выдвижения трудовые коллективы, профсоюзы и т.п.
Во время проведения выборов депутатов Государственной Думы, в целях обеспечения единообразного применения федерального закона при выдвижении кандидатов, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации издавала нормативные акты, разъясняющие некоторые положения федерального законодательства.149
Согласно действующей редакции Федерального закона "Об основных гарантиях..." граждане могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно (в порядке самовыдвижения, выдвижения от избирательного объединения, избирательного блока) либо в составе списка кандидатов.150
Согласно п. 10 ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях..." кандидат на одних и тех же выборах может дать согласие на выдвижение не более чем одному инициатору выдвижения, а также, согласно п. 2 ст. 33 кандидат вправе заявить о своей принадлежности не более, чем к одному общественному объединению. При этом избирательное объединение, избирательный блок может выдвигать кандидатами лиц, не являющихся членами входящих в них избирательных объединений.
Проанализировав избирательное законодательство субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-западного федерального округа можно отметить следующее. Закон о выборах депутатов Мурманской области предусматривает, что кандидат может быть выдвинут только одной политической партией. Законом о выборах республики Коми не предусмотрено, что кандидат может дать согласие на выдвижение только одному инициатору выдвижения.
Законы о выборах депутатов республики Карелия, Архангельской, Вологодской, Калининградской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей, Ненецкого автономного округа и г. Санкт-Петербурга предусматривают, что гражданин Российской Федерации может выдвинуть свою кандидатуру только в одном одномандатном избирательном округе. Здесь следует отметить, что выдвижение гражданином кандидатуры только в одном округе предусмотрено не во всех субъектах. Например, это не предусмотрено законом о выборах республики Коми.
Законами о выборах депутатов республики Карелия, Вологодской, Калининградской, Мурманской, Новгородской и Псковской областей отдельно выделено, что избирательное объединение, избирательный блок может выдвигать кандидатами лиц, не являющихся членами входящих в них избирательных объединений.
Многие кандидаты от избирательных объединений одновременно балло тируются и по одномандатным округам (подстраховываясь таким образом), то есть имеют право на два мандата, несмотря на то, что каждый кандидат на выборах в Государственную Думу Российской Федерации и региональные парламенты должен иметь право на один депутатский мандат, тем более, что пунктом 9 статьи 32 и пунктом 19 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях...» от 12 июня 2002 г. прямо предусмотрено, что кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Федеральным законом "Об основных гарантиях..." допускается отступление от этого правового избирательного стандарта при условии выдвижения кандидата одним и тем же избирательным объединением, блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.
