Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы конституционно-правового регулирования борьбы с экстремизмом и терроризмом в России и мире 14
1. Формирование понятий «терроризм» и «экстремизм» в Российской Федерации 14
2. Становление конституционно-правового законодательства о противодействии терроризму и экстремизму в России 35
3. Государственно-правовое регулирование борьбы с терроризмом и экстремизмом в зарубежных странах 61
Глава 2. Особенности реализации конституционно-правового законодательства о противодействия терроризму и экстремизму в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа 80
1. Нормативно-правовое регулирование противодействия террористической и экстремистской деятельности в субъектах Российской Федерации 80
2. Основные направления государственной деятельности в области противодействия терроризму и экстремизму в субъектах Российской Федерации 104
3. Участие государственных органов законодательной и исполнительной власти в профилактике и предупреждении терроризма и экстремизма, в субъектах Российской Федерации 125
4. Участие органов местного самоуправления в мероприятиях, связанных с обеспечением законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в связи с противодействием террористической и экстремистской деятельности в субъектах Российской Федерации 142
Заключение 162
Список источников и литературы 168
- Становление конституционно-правового законодательства о противодействии терроризму и экстремизму в России
- Государственно-правовое регулирование борьбы с терроризмом и экстремизмом в зарубежных странах
- Основные направления государственной деятельности в области противодействия терроризму и экстремизму в субъектах Российской Федерации
- Участие органов местного самоуправления в мероприятиях, связанных с обеспечением законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в связи с противодействием террористической и экстремистской деятельности в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы. Конституция Российской Федерации в статье второй провозгласила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а защита этих прав является обязанностью государства. В современном мире проблема защиты прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности, основ конституционного строя обозначилась как нельзя более остро.
Последние десятилетия развития государственности в нашей стране отчетливо доказали, что мир и безопасность достижимы только ценой огромных усилий со стороны органов публичной власти и общества, стабильность политического развития прямо зависит от решительности и готовности руководства страны принимать самые жесткие меры в отношении любых посягательств на государственную и общественную безопасность.
Одной из основных угроз России как федеративному государству, так и российскому обществу и гражданам Российской Федерации является терроризм. Весь ужас терроризма граждане нашей страны знают не понаслышке, а состояние угрозы терроризма стало столь обыденным, что люди перестали обращать на нее внимание.
Более того, угроза международного терроризма и мир сделала не таким, как прежде. После 11 сентября 2001 года национальное законодательство стран мира стало гораздо жестче к любым проявлениям терроризма, деятельность правоохранительных органов все более ориентирована на бескомпромиссную борьбу с проявлениями терроризма.
В зарубежных государствах, так же, как и Российская Федерация, остро ощутивших в последние десятилетия глобальную угрозу терроризма, приняты и действуют довольно жесткие законодательные акты, регламентирующие порядок действий органов государственной власти, спецслужб, полиции и др. в условиях фактической войны с терроризмом.
В России 10 марта 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 6 марта 2006 года №35-Ф3 «О противодействии терроризму», которым была создана качественно новая система (правовая и организационная) борьбы с терроризмом на территории Российской Федерации. Этот нормативный правовой акт предусматривает проведение операций по пресечению террористических актов на земле, в воздухе и на воде, на территории страны и за ее пределами, в том числе с применением Вооруженных сил России. Им предусматривается возможность самого жесткого реагирования на терроризм, а также меры социальной реабилитации лиц, участвовавших в операциях по противодействию терроризму и пострадавших от проявлений терроризма.
С момента принятия Федерального закона «О противодействии терроризму» прошло не так много времени, и по прошествии почти трех лет
ни ученые, ни законодатель, ни правоприменители не сошлись во мнениях относительно точности и удачности отдельных формулировок, перспектив и практической пользы этого нормативного правового акта.
Не менее опасным, чем терроризм, является такое негативное явление, как экстремизм. Возможно, что экстремизм еще более опасен, так как, нераспознанный вовремя, способен изнутри привести к разложению сложившиеся системы общежития людей, систему общественного и государственного устройства.
25 июля 2002 года был принят Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности», которым в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности.
Несмотря на обоснованную критикуемость, этот законодательный акт сыграл важную роль в создании системы противодействия экстремизму в России, способствовал разработке и принятию других нормативных правовых актов в этой области.
Экстремизм и терроризм - явления тесно связанные между собой, поэтому в целях противодействия им необходима консолидация усилий всех органов публичной власти и общества. В указанных законах сказано, что в деятельности по противодействию терроризму и экстремизму участвуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Субъекты Российской Федерации, находящиеся в пределах Южного федерального округа, особенно республики Северного Кавказа и Ставропольский край более остальных ощутили на себе весь ужас террористической угрозы и скрытую опасность экстремизма. По этой причине с середины 1990-х годов законодательные (представительные) органы этих субъектов Российской Федерации разрабатывали и принимали собственные нормативные правовые акты по острым вопросам противодействия терроризму и экстремизму, боролись с этими явлениями в пределах своей компетенции.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах ЮФО, имеется собственный массив нормативных правовых актов, принятых в соответствии с Федеральными законами «О противодействии экстремистской деятельности» и «О противодействии терроризму».
Однако, несмотря на многочисленные исследования федерального законодательства о противодействии терроризму и экстремизму, а также практики его применения, правовое регулирование деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму и экстремизму остается мало изученным.
Все указанное выше и определило выбор диссертантом темы исследования и ее актуальность.
Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Избранная для научной разработки проблема носит комплексный характер и требует обращения к трудам ученых, исследующих проблемы конституционного права, муниципального права, административного права, теории государства и права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.А. Алексеева, К.И. Амирбекова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, К.С. Вельского, Д.С. Белявского, В.И. Бутова, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, В.Н. Витрука, И.В. Выдрина, Н. Деевой, В.Д. Дзидзоева, В.А. Дозорцева, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, В.Г. Игнатова, И.П. Ильинского, В.В. Пылина, В.А. Карташкина, В.А. Кикотя, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.Н. Козырина, А.Н. Королева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Б.Г. Манова, И.В. Мухачева, B.C. Нерсесянца, О.В. Плешаковой, СВ. Пчелинцева, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, О.И. Тиунова, Ю.А. Тихомирова, М.С. Трофимова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Н. Хропанюка, М.И. Цапко, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева, и других.
В ходе исследования были использованы диссертационные работы по проблемам местного самоуправления, конституционному развитию, борьбе с терроризмом и экстремизмом таких молодых ученых, как: Ф.Р. Аббасов, О.Н. Гаврилов, М.П. Гавришин, С.Г. Карамян, Д.В. Конов, В.П. Логинов, М.Г. Мальгасов, Ю.В. Попов и других.
Изучением различных проявлений экстремизма и терроризма в России и мире занимались такие специалисты, как: СО. Алехнович, Ю.М. Антонян, П.А. Астахов, А. Батанов, О. Белокуров, Д.Г. Белявский, М. Вершинин, А.А. Волков, Ю.С. Горбунов, С.А. Грачев, Д.В. Гурулев, А.А. Детушева, СУ. Дикаев, А.И. Долгова, И. Жданов, В.И. Зарубин, Е.П. Кожушко, М.Н. Косарев, В.Н. Кудрявцев, Н. Кузнецова, В.В. Лунев, Е.О. Мархулина, Н.В. Мелентьева, Б.А. Мыльников, М.А. Мясников, О.В. Нардина, Н.Н. Новичихин, Д.В. Ольшанский, В.Е. Петрищев, А.А. Рождествина, Д.С. Рудьман, К.Н. Салимов, Е.В. Сальников, Л.В. Сердюк, Н.Д. Трофимов, Ю.В. Трунцевский, СН. Федорко, В. Цепелев, А.В. Шевцов, Н.В. Щедрин, С.С. Яцеико.
Источниковую базу исследования составили международно-правовые акты о правах человека, Конституция Российской Федерации, действующее законодательство Российской Федерации и ее субъектов, правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации, конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств, аналитические материалы различных правозащитных организаций, проекты федеральных законов и законов субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, различные справочные материалы, работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные
рассматриваемой проблематике, нормативные правовые акты Российской Федерации, принятые по теме исследования, но в настоящее время утратившие юридическую силу.
Целью диссертационного исследования является изучение реализации конституционно-правового законодательства о противодействии терроризму и экстремизму в субъектах Российской Федерации.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
- исследовать процесс и выявить тенденции формирования современных
научных и легальных определений понятий «терроризм» и «экстремизм» в
России;
- изучить становление конституционно-правового законодательства о
противодействии терроризму и экстремизму в России и указать
исторические этапы этого становления;
рассмотреть государственно-правовое регулирование борьбы с терроризмом и экстремизмом в зарубежных странах, на основе опыта зарубежных стран предложить способы совершенствования законодательства России и практики его применения в области противодействия терроризму и экстремизму в Российской Федерации;
исследовать нормативно-правовое регулирование противодействия террористической и экстремистской деятельности в субъектах Российской Федерации, на основе такого исследования выявить особенности законодательства субъектов РФ в рассматриваемой сфере;
выделить и исследовать основные направления государственной деятельности в области противодействия терроризму и экстремизму в субъектах Российской Федерации, предложить способы оптимизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ по противодействию терроризму и экстремизму;
изучить участие государственных органов исполнительной власти в профилактике и предупреждении терроризма и экстремизма, в субъектах Российской Федерации;
изучить участие органов местного самоуправления в мероприятиях, связанных с обеспечением законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в связи с противодействием террористической и экстремистской деятельности в субъектах Российской Федерации, указать причины фактической неэффективности деятельности органов местного самоуправления в этой области.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по реализации конституционно-правового законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму и экстремизму в субъектах Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые и муниципально-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие по поводу противодействия терроризму и экстремизму.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составили научные труды отечественных и зарубежных специалистов в области государственного и муниципального права, а также административного права и уголовного права.
Методологическую основу диссертационного исследования составили различные общенаучные и специальные методы познания. В числе основных - диалектический, исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтический; среди специальных -технико-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права и некоторые другие.
Научная новизна исследования состоит в том, что выявлено принципиальное отличие конституционно-правового регулирования противодействия терроризму и экстремистской деятельности от мер уголовно-правового регулирования, что имеет важнейшее значение для дальнейшего формирования законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму и экстремизму; выявлены и обоснованы этапы исторического формирования законодательства России о противодействии терроризму и экстремизму; доказана излишняя жесткость антитеррористического законодательства ряда стран мира, в частности, США и Великобритании, и адекватность угрозам терроризма аититеррористического законодательства Российской Федерации; сформулирована собственная компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и собственная компетенция органов местного самоуправления в сфере профилактики и предупреждения терроризма и экстремизма; доказано, что фактически обязывание органов местного самоуправления принимать участие в мероприятиях по противодействию терроризму в соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» не имеет под собой реальной возможности для органов этого уровня публичной власти исполнить новую обязанность больше, чем исполнение традиционной для органов местного самоуправления функции охраны общественного порядка.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Основное отличие конституционно-правового регулирования противодействия терроризму от уголовно-правового противодействия состоит в создании на его основе системы законодательства, адекватного угрозе терроризма не как конкретной противоправной деятельности, но как идеологии насилия в целях защиты основ конституционного строя, общества, права и свобод человека и гражданина.
2. По мнению диссертанта, в конституционное право Российской
Федерации необходимо ввести институт обеспечения государственной
безопасности, нормы которого в том числе регламентировали бы основы
противодействия терроризму и экстремистской деятельности. Институт
государственной безопасности должен представлять собой совокупность
правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие,
изменяющиеся и прекращающиеся по поводу разработки национальной
концепции противодействия терроризму и экстремизму, принятия
комплексных законодательных актов в области противодействия терроризму
экстремизму, защиты прав и свобод граждан в условиях угрозы терроризма.
3. Формирование современного конституционно-правового
законодательства о борьбе с терроризмом и экстремизмом в Российской
Федерации может быть условно разделено на четыре этапа: I этап (1996-
1998гг.); II этап (1998-2001); III этап (2001-2006гг.); IV этап (2006 г. - по
настоящее время).
На I этапе (1996-1998гг.) были приняты экстренные нормативные правовые акты, направленные на создание особых условий борьбы с терроризмом как явлением, отличным от обычной преступности. Все принятые на этом этапе нормативные правовые акты имеют подзаконный характер, что было обусловлено возможностью их более быстрого принятия, в отличие от федеральных законов. На II этапе (1998-2001) был принят Федеральный закон «О борьбе с терроризмом», которым устанавливался необходимый новый порядок борьбы с терроризмом, что потребовало принятия дополнительных подзаконных актов, регламентирующих реализацию антитеррористических мер и мер социального обеспечения (реабилитации) лиц, пострадавших от терроризма. На III этапе (2001-2006гг.) на фоне качественного изменения террористических угроз России принимаются, во-первых, Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности», во-вторых, подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие применение антитеррористических и антиэкстремистских мер и более широких, чем это было ранее, мер социальный реабилитации лиц, пострадавших от терроризма. На IV этапе (2006 г. - по настоящее время) развитие нормативной базы противодействия терроризму и экстремизму основывается на Федеральном законе «О противодействии терроризму» и характеризуется не как активная ситуационная борьба, а как планомерная деятельность системы органов публичной власти по предупреждению, профилактике и пресечению терроризма.
4. Содержание Федерального закона от 6 марта 2006 года №35-Ф3 «О
противодействии терроризму» шире его названия, так как настоящий
законодательный акт регламентирует деятельность органов публичной
власти Российской Федерации, в том числе по выявлению, предупреждению,
пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта, то есть по борьбе с терроризмом.
5. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не
наделены законодательством России правом собственного регулирования
вопросов противодействия терроризму и экстремистской деятельности на
своей территории. Необходимо дополнить Федеральные закон от 25 июля
2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и
Федеральный закон от 6 марта 2006 г. №35-Ф3 «О противодействии
терроризму» нормами о возможности субъектов РФ самостоятельно
регулировать вопросы противодействия терроризму и экстремизму в рамках
своей компетенции. Вплоть до внесения соответствующих изменений в
названные законодательные акты, компетенцию органов государственной
власти субъектов РФ по разработке и принятию нормативных правовых
актов в рассматриваемой сфере следует называть «профилактика и
предупреждение терроризма и экстремистской деятельности».
-
Компетенция субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в области противодействия терроризму и экстремистской деятельности состоит в следующем: принятии в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, разработке и реализации целевых программ, ликвидации социальных, политических, экономических и других причин терроризма и экстремизма, профилактической работе с населением и ликвидации (минимизации) последствий терроризма, создании консультативно-совещательных органов при органах государственной власти субъектов РФ.
-
Полномочия органов местного самоуправления по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования фактически переданы органами государственной власти, так как появились в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» после принятия Федерального закона от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и были сформулированы в последнем как обязанность. Подобный порядок передачи государственных полномочий противоречит институту делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, закрепленному в главе 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
8. В Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии
терроризму» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» необходимо внести изменения, с целью конкретизации участия
органов местного самоуправления в мероприятиях по противодействию терроризму и экстремизму. А именно: установить, что органы местного самоуправления участвуют только в профилактике и предупреждении терроризма и экстремизма, так как для исполнения остальных составляющих противодействия не имеют ни полномочий, ни необходимых ресурсов.
9. Современная компетенция органов местного самоуправления по профилактике и предупреждению терроризма и экстремизма представлена следующим образом: принятие муниципальных правовых актов в области предупреждения и профилактики терроризма и экстремизма; разработка и реализация комплексных программ обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан, противодействия терроризму и экстремизму в муниципальных образованиях; создание специализированных рабочих групп, задачей которых является анализ ситуации и выработка предложений для органов местного самоуправления по предупреждению и профилактике терроризма и экстремизма.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному (государственному) праву, в учебном процессе - при преподавании муниципального права России, конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам организации и деятельности органов местного самоуправления, безопасности Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, совершенствование практики организации государственной власти в РФ, совершенствование правоприменительной практики в сфере противодействия терроризму и экстремизму.
Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах, в том числе изданиях, рекомендованных ВАК России для опубликования результатов диссертационных исследований. Выводы и предложения исследования сообщались на межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Отдельные аспекты диссертационного исследования обсуждались в учебном процессе.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка источников и литературы.
Становление конституционно-правового законодательства о противодействии терроризму и экстремизму в России
Социальные кризисы нуждаются в разрешении, причем варианты решения проблемы у лиц, вовлеченных в сферу кризиса, или у лиц, этот кризис провоцирующих, разные. По этому поводу Н.В. Щедрин пишет: «Терроризм - это варварский способ разрешения реальных или мнимых социальных конфликтов, который избирается потому, что в данном социуме отсутствуют или игнорируются цивилизованные механизмы для их преодоления. Ведущая роль в ненасильственном разрешении противоречий принадлежит власти, главное предназначение которой как раз и состоит в том, чтобы гармонизировать интересы всех слоев общества, создав для этого соответствующие социальные механизмы»1.
Примерно то же пишет и С.Г. Карамян: «Наиболее благоприятными условиями для возникновения терроризма и активизации террористической деятельности являются экстремальные условия, переходные этапы развития общества, его кризисное состояние и духовный вакуум, которые приводят к кризису идентичности, отчуждению и маргинализации части общества. Терроризм возникает как извращенный ответ на несвоевременное принятие политических решений. Данная тенденция проявляется как на локальном, так и на глобальном уровнях»2.
Нет ничего удивительного в том, что феномен терроризма известен человечеству не одну сотню лет. Как отмечает Ю.С. Горбунов, «Зарождение терроризма как явления произошло в рабовладельческом обществе, хотя отдельные исследователи датируют его возникновение эпохой Великой французской революции XVIII в. (...) Проявления терроризма и истоки его современных течений можно найти на Древнем Востоке, в греческих и римских республиках. Так, один из древнейших литературных памятников - Ветхий Завет (кн. Исход, 5 -12) свидетельствует о том, что более 2,5 веков назад на территории Египта в течение почти 3 месяцев было последовательно осуществлено десять террористи 36 ческих акций, вошедших в историю как "казни египетские". В них были применены биологические, бактериологические, экологические, химические и другие средства массового поражения. Делалось это для устрашения фараона, державшего в рабстве еврейский этнос, но при этом огромные жертвы понес народ Египта.»1.
В России проблема терроризма как такового обострилась, по мнению ученых, только в XIX веке. «Российское государство - пишет Т.Исаева, - переживает третью за свою историю «волну» активизации терроризма. С терроризмом народников второй половины XIX века (с «первой волной») оно справилось, это неопровержимый факт»2.
Основным законодательным актом этого периода российской истории, направленным на противодействие террористическим проявлениям, было «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г.
Т. Исаева отмечает следующее: «Чрезвычайно объемное и терминологически неточное Уложение 1845 г. (даже с учетом исправлений в 1857 г.) не соответствовало социальным и либеральным переменам второй половины XIX века. Немаловажным фактором при общем росте преступности конца 50-х - начала 60-х гг. было также появление новых видов преступлений, не отраженных в Уложении. Таковыми были террористические преступления и виды преступной деятельности, прямо или косвенно связанные с террористическими актами (изготовление, хранение, перевозка взрывчатых веществ, подготовка терактов, публицистическая деятельность, содержащая прямые призывы к свержению го-сударственного строя и совершению террористических актов, и т.д.)» .
Интересно, что в Уложении 1845 г. термины «террористический акт», «террор» или «терроризм». Вероятно, по мнению Т.Исаевой, «законодатель ощущает их как уличный неологизм и предпочитает употреблять более привычные, описательные выражения, типа: "посягательство на жизнь, здоровье, свободу, неприкосновенность священной особы царствующего императора", "пося 37 гательство на низвержение царствующего императора с престола", "насильственное посягательство на изменение образа правления" и тому подобные» .
Соответственно противодействие террористическим проявлениям в дореволюционный период проходило в рамках борьбы с преступностью.
Вторая «волна» активизации терроризма в России пришлась на революционный и послереволюционные годы. В ранний советский период террору была отведена роль «убеждения и воздействия»: устрашения в политике и внеэкономического принуждения в эконо-мике. Террор становится средством политической борьбы и используется партией большевиков, а впоследствии правящим классом в целях принуждения к труду и получения сверхприбыли, удержания в повиновении народа, подавления и подрыва политических противников. Третью «волну» активизации террористической деятельности Россия переживает с начала 1990-х годов. Бесспорно, что проблема терроризма и борьбы с терроризмом в нашем государстве существенно обострилась именно во второй половине 90-х гг. XX в., т.е. значительно позже, чем в некоторых латиноамериканских и европейских странах. Таким образом, до этого времени в России не было необходимой правовой базы борьбы и противодействия терроризму. Вплоть до 1998 года антитеррористическая деятельность регулировалась подзаконными нормативными правовыми актами федерального уровня. Рассмотрим источники правового регулирования противодействия терроризму и экстремизму в современной России в хронологическом порядке. 1этап. 1996-1998гг. 7 марта 1996 года был принят Указ Президента РФ «О мерах по усилению борьбы с терроризмом» №33 84, а также в целях обеспечения социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом, 22 января 1997 года Правительством РФ было принято Постановление «О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом» №58\ Указанные акты стали первыми специализированными нормативно-правовыми актами России, непосредственно направленными на борьбу с терроризмом. И спустя год в стране начала действовать специально созданная Межведомственная антитеррористическая комиссия, Председателем которой стал Директор ФСБ России; целью комиссии являлась разработка и реализация мер по борьбе с терроризмом. 17 декабря 1997 года был принят Указ Президента РФ №1300 «Об утвер-ждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» . В этом важнейшем нормативно-правовом акте, посвященном вопросам национальной безопасности, терроризм стал трактоваться как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Государственно-правовое регулирование борьбы с терроризмом и экстремизмом в зарубежных странах
Главная причина развития терроризма в мире - усиление процессов односторонней глобализации. Терроризм остается последним и единственно доступным средством противостояния правовому, религиозному, цивилизованному совершенству. По мере нарастания жесткости, с которой насаждаются единые поведенческие и мировоззренческие стандарты по отношению к традиционным народам, культурам и религиям, возрастает и ответная реакция на это, выраженная в агрессивном противодействии процессам цивилизационнои нивелировки и грубому вмешательству в уклад, традиции и обычаи множества народов и культур. Нарастание терроризма - ответ на грубое вмешательство в дела стран и народов со стороны других государств и их сателлитов.1
Противостояние терроризму со стороны государственных органов и общества ни в одном государстве мира невозможно без выверенной государственной политики, основанной на четких нормативных правовых актах, содержащих основы стратегии и тактики борьбы и противодействия терроризму.
Как отмечает Д.С. Рудьман, «совершенные в конце XX - начале XXI в. масштабные акты международного терроризма вынудили международное сообщество и национальные органы государственной власти разных стран вырабатывать и принимать действенные меры по противодействию терроризму, связанные с внесением изменений в национальное законодательство и неизбежным в рамках этой борьбы ограничением прав граждан»2.
Действительно, современная система законодательства любой страны не может обойтись без разработанного законодательного массива, направленного на создание условий безопасности граждан, общественных и государственных институтов, пусть и с ограничением отдельных прав и свобод человека и гражданина, основанными на законе. Нужно отметить, что «отправной точкой к формированию специализированного антитеррористического законодательства послужил рост терроризма в Западной Европе, пришедшися на начало 70-х годов. В итоге были созданы все предпосылки для объединения усилий европейских государств в развитии внутреннего и международного законодательства в области борьбы с терроризмом. Ведущие западные государства: Англия, Германия, Испания, Италия, Франция (в дальнейшем США) не только произвели структурные изменения в действующем законодательстве, но и приняли ряд специализированных антитеррористических законов. Даже сами названия законов: «О чрезвычайных мерах» (Великобритания, 1973г.), «О срочных мерах по защите демократического порядка и общественной безопасности» (Италия, 1979г.), «О борьбе с терроризмом и посягательствами на государственную безопасность» (Франция, 1986г.), «О борьбе с терроризмом и применении смертной казни» (США, 1996г.), говорят о том, какое внимание уделяют европейские государства и США этой проблеме»1.
В контексте формирования национального антитеррористического законодательства в странах мира О.Н. Гаврилов пишет: «Эпицентр террористической активности в течение ряда лет смещался от стран Латинской Америки к Японии, ФРГ, Турции, Испании, Италии. Одновременно с разной степенью интенсивности осуществлялись террористические акции таких организаций, как ИРА в Англии и Северной Ирландии, ЭТА в Испании. Активизировались палестинские и израильские террористы, террористические организации в ряде стран Африки и Азии, а также в США. В последние годы на Ближнем Востоке большую активность развили исламские военизированные террористические группы ориентации «Хамас» и «Хезболлах», сикхские террористические движения и группы в Индии, алжирские и другие террористы. Активно действует, широко используя террористические методы, колумбийская наркомафия, отвоевывая у официальной власти все новые позиции»1. Соответственно государства, сталкивающиеся с новой для себя проблемой терроризма, были вынуждены создавать собственное антитеррористическое законодательство, учитывая опыт других государств мира и международные правовые акты в этой области.
Россия столкнулась с захватами школы в Беслане, здания «Норд-Оста» в столице, вооруженным нападением на Нальчик, взрывами домов в Москве, Буйнакске и Волгодонске, а также другими жестокими преступлениями террористического характера. Как отмечается в докладе на Третьей международной научной конференции по проблемам безопасности и противодействия терроризму (г.Москва, МГУ, 27 октября 2007 года), «не менее масштабные теракты произошли и во многих зарубежных странах: в США - 11 сентября 2001 г. (атаки на Всемирный торговый центр и Пентагон, унесшие жизни 2749 и 184 человек соответственно), в Испании - в марте 2004 г. (серия взрывов в пригородных электричках Мадрида, в результате которых погиб 191 и ранены более 1900 человек), в Великобритании - в июле 2005 г. (взрывы в Лондоне, 56 погибших и свыше 800 раненых) и т.д. Отмечаются все более значимые теракты в Ираке и Афганистане (количество единовременных жертв зачастую превышает 100 человек)» .
Известный французский правовед Марк Ансель писал, что изучение зарубежного права «открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права».
Основные направления государственной деятельности в области противодействия терроризму и экстремизму в субъектах Российской Федерации
Терроризм и террористическая деятельность для нашей страны за последние годы не стали менее опасными, разрушительными, и не то, чтобы население привыкло к случающимся практически каждый день на Северном Кавказе террористическим актам, однако что-то изменилось и в сознании людей, и в деятельности органов государственной власти России.
12 мая 2009 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Стратегий национальной безопасности Российской Федерации до 2020г.1, в которой терроризм отнесен к одной из угроз национальной безопасности России в сфере государственной и общественной безопасности, чем подчеркнута особая важность борьбы и противодействия этому негативному явлению."
В настоящее время в соответствии с действующими законодательными актами меры по противодействию проявлениям террористического характера должны принимать правоохранительные органы, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
По мнению соискателя, наличие в законодательстве, а, следовательно, и в задачах органов государственной власти, в зависимости от их компетенции, положений о борьбе и противодействии терроризму очень важно. С одной стороны, строго определено, какие органы принимают непосредственное участие в борьбе с терроризмом, а с другой стороны, регламентируется, какие органы публичной власти и каким образом участвуют в противодействии террористической деятельности, и помогают первой группе органов государственной власти решать задачи в указанной сфере.
Можно ли считать, что в настоящее время угроза терроризма для Российской Федерации исчерпана? Совершенно уверенно можно ответить: нет. Следовательно, и борьба, и противодействие остаются актуальными направлениями деятельности органов государственной власти.
Противодействие терроризму и его проявлениям, как было отмечено в первой главе настоящего диссертационного исследования, может вестись различными способами, в том числе правовыми, на основе норм отдельных отраслей российского права. Если уголовный закон предлагает меры по борьбе с преступлениями как проявлениями терроризма, то конституционное и административное законодательство регламентируют деятельность различных органов государственной власти в области борьбы и противодействия терроризму и экстремизму.
Соответственно как на федеральном, так и на региональном уровне в Российской Федерации на сегодняшний день сложилась система нормативно-правовых актов антитеррористического характера. Первый уровень был частично рассмотрен в первой главе настоящего диссертационного исследования, уровень субъектов РФ рассмотрим ниже.
В соответствии со ст.1 Федерального закона «О противодействии терроризму» 2006 года правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция России, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.
Подробный анализ правовой основы противодействия терроризму проведен И.И. Артамоновым, который, комментируя приведенную статью Федерального закона «О противодействии терроризму» указывает, что в целях противодействия террористической деятельности на территории России применяются следующие международные конвенции и нормативные правовые акты:
Конституция Российской Федерации - принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года; международные конвенции: - о преступлениях и других актах, совершаемых на борту воздушного судна (Токио, 1969 г.); - о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности (Монреаль, 1971 г.); - о борьбе с захватом заложников (Нью-Йорк, 1979 г.); - о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 1997 г.); - Всеобщая декларация прав человека (1948 г.); - Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 2001 г.); - Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Варшава, 2005 г.); Федеральные законы: - от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; - от 13 декабря 1996 г. №150-ФЗ «Об оружии»; - от 6 февраля 1997 г. №27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»; - от 7 августа 2001 г. №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; - от 10 июля 2002 г. №88-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма»; от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»; - от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»; - от 7 марта 2006 г. №35-Ф3 «О противодействии терроризму»; 0 от 20 апреля 2006 г. №56-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма»; - от 27 июля 2006 г. №153-Ф3 «О внесении изменений и отдельных дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму»; - Уголовные кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. №63-Ф3; - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ; Законы Российской Федерации: - от 18 апреля 1991 г. №1026-1 «О милиции»; - от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности»; - от 11 марта 1992 г. №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»; Указы Президента Российской Федерации: - от 9 декабря 1994 г. №2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»; - от 30 июля 1996 г. №1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции - Интерпола»; - от 10 января 2000 г. №0164 «О внесении изменений и дополнений в Концепцию национальной безопасности Российской Федерации»; - от 15 февраля 2006 г. №116 «О мерах по противодействию терроризму»; Постановления Правительства Российской Федерации: - от 22 июня 1999 г. №660 «Об утверждении Перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности».
Участие органов местного самоуправления в мероприятиях, связанных с обеспечением законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в связи с противодействием террористической и экстремистской деятельности в субъектах Российской Федерации
По мнению СО. Алехновича, современная борьба с терроризмом ограничивается преимущественно силовыми и правовыми мерами репрессивного и предупредительного характера. Она направлена в основном на ликвидацию или нейтрализацию уже существующих террористических организаций, но не стала еще комплексной и многоплановой, не носит предупредительного характера и не ориентирована на социальные условия, которые порождают терроризм. Разработка такой методологии может быть осуществлена силами международных антитеррористических центров, научных организаций или их совместными усилиями1.
Согласно статье 3 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» основными направлениями противодействия являются: - принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; - выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц. Согласно уже упоминавшемуся пункту 4 статьи 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» противодействие терроризму - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по: - предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); - выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); - минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. В предыдущем параграфе настоящего диссертационного исследования соискатель пришел к выводу, что, исходя из буквального толкования российского антитеррористического законодательства и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, федеральными нормативно-правовыми актами регулируются вопросы противодействия терроризму и экстремизму, а нормативными правовыми актами субъектов РФ регулируются вопросы профилактики и предупреждения терроризма и экстремизма. В отечественной юридической науке достаточно много внимания последние годы уделяется исследованию деятельности федеральных органов государственной власти в сфере борьбы и противодействия терроризму и экстремистской деятельности, но ощущается недостаток внимания к направлениям профилактики и предупреждения терроризма и экстремистской деятельности в субъектах Российской Федерации силами органов государственной власти регионального уровня. Итак, одной из задач настоящего исследования является изучение практики правового регулирования отдельных направлений предупреждения терроризма и экстремизма. СО. Алехнович отмечает, что в Российской Федерации политический экстремизм и терроризм как его наиболее опасная форма превратился сегодня в один из главных факторов дестабилизации обстановки, создав серьезную угрозу ее территориальной целостности, конституционному правопорядку, ущемляя права и свободы граждан. Основными источниками вооруженного экстремизма в России, по мнению специалистов, являются: - оппозиционные современному политическому режиму крайне радикальные партии и движения националистического характера; - «чеченский» экстремизм, расширяющий свое влияние на Северном Кавказе; - стихийные митинги и забастовки социально-экономического характера, представляющие потенциальный источник социального экстремизма; - преступно-мафиозные группировки, все более преследующие политические интересы (криминализация власти в ряде городов России); - международные террористические центры, действующие из-за рубежа в целях разжигания межнациональной розни1. Для субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, а в особенности для республик Северного Кавказа политический терроризм (в частности «чеченский терроризм») в течение многих лет является основной угрозой законности, правопорядку, правам и свободам граждан. Именно в этих субъектах РФ наиболее разработана нормативно-правовая основа предупреждения и профилактики терроризма, а органы государственной власти имеют практический опыт участия в антитеррористических мероприятиях.
Как уже отмечалось ранее, существуют различные классификации терроризма. По мнению диссертанта, наиболее опасным для Российской Федерации, исходя из проявлений терроризма и последствий террористической деятельности, в настоящее время явления международный политический терроризм.
Этот вид терроризма существует вне границ какого-либо одного государства, он находит проявление в различных частях мира, а его целью является дестабилизация политической обстановки в государстве, «раскачка» конституционных основ, устрашение политических лидеров и граждан.
Анализ предлагаемых разными авторами систем противодействия международному терроризму показывает, что пока не достигнут консенсус относительно самого эффективного средства борьбы с ним.2 Основные стратегии, которые применяются в борьбе с международным терроризмом во многих странах, в том числе и в России, следующие: превентивные (предупреждение террористической деятельности), регулятивные (устранение или смягчение политическими методами социальных проблем) и репрессивные (направленные на сдерживание террористического насилия, пресечение подобных преступлений и не-отвратимое наказание преступников - «сдерживание путем наказания»).
