Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации 12
1.1. Понятие, предмет и основные признаки конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации 12
1.2. Структура конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации 43
1.3. Генезис конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации 68
Глава 2. Место конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ 82
2.1. Влияние конституционно-правового статуса субъектов РФ на конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ 82
2.2. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в условиях реформирования некоторых федеративных отношений 100
2.3. Роль конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ 134
Заключение 162
Список нормативных правовых актов и литературы 167
Приложение 1 203
- Понятие, предмет и основные признаки конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации
- Генезис конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации
- Влияние конституционно-правового статуса субъектов РФ на конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ
- Роль конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации содержит принципиально новый подход к построению нормативной основы правовой системы. Его новизна состоит в децентрализации правового регулирования и построении двухуровневого законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации.
Период с 2000 по 2011 год ознаменовался реформированием федеративных отношений, направленных на укрепление государ -ственности. В этот период произошли значительные качественные изменения конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. Данное законодательство получило мощный импульс к развитию, в результате которого не только были приняты нормативные акты во исполнение мероприятий реформы, но и произошла систематизация всего законодательного массива субъектов РФ. Изменение конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ произошло и в части объема регулируемых им общественных отношений. Проведена значительная работа по разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
В 2011 году наметилась тенденция к децентрализации полномочий, закрепленных за федеральными органами государственной власти, что, в свою очередь, приведет к росту объема полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию в декабре 2011 года подчеркнул, что в Государственную Думу будет внесен пакет законопроектов о децентрализации полномочий федеральных органов власти, реализация которых позволит провести серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. Такое перераспределение полномочий увеличит объем конституционно-правовых отношений, регулируемых конституционным (уставным) законодательством субъектов РФ.
Таким образом, представляется важным определить состояние, роль и место конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ.
Совокупность приведенных обстоятельств обусловила выбор темы диссертационного исследования, в котором комплексно проанализировано конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования и развития конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ.
Предметом исследования стало конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, нормы отраслевого федерального законодательства, теоретические представления о процессе, способах и методах формирования, функционирования и развития конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ.
Определение научной проблемы. Теоретическая направленность авторского исследования обусловлена потребностью в анализе текущего состояния конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, который включает в себя, во-первых, четкое определение предмета данной сферы законодательного регулирования, выявление и рассмотрение этапов ее развития, во-вторых, оценку влияния реформы федеративных отношений на конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, в-третьих, обозначение роли и места конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы проанализировать и систематизировать имеющиеся в юридической литературе и законодательстве представления о сущности конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, процессе его становления и развития, а также определить роль и место конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:
исследовать понятие «законодательство» и сформулировать авторскую позицию его определения;
определить предмет и основополагающие признаки конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ и на этой основе сформулировать понятие;
выявить основные этапы становления и развития конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ;
провести анализ вертикальной и горизонтальной структур конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ;
исследовать ключевые изменения конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в условиях реформирования федеративных отношений;
установить соотношение между конституционным законодательством РФ и конституционным (уставным) законодательством субъектов РФ с целью определения роли и места последнего в системе конституционного законодательства РФ.
Методологическая основа исследования. В работе прежде всего использовался диалектико-материалистический метод познания явлений и процессов, а также взаимосвязанные с ним иные методы получения новых правовых знаний.
Автор, стремясь углубить и расширить имеющиеся знания о сущности конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ и закономерностях его развития, использует ключевой для диалектики метод восхождения от абстрактного к конкретному.
При анализе конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ наряду с указанными выше методами применялся системно-структурный метод, позволивший, в частности, понять и установить его взаимосвязь и соотношение с конституционным законодательством РФ.
Применение перечисленных и других методов исследования невозможно без использования универсальных логических средств познания — анализа и синтеза. В результате проведенного сравнительного анализа конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ диссертанту удалось выявить общие и особенные закономерности его развития. В свою очередь, синтез, основанный на полученных в ходе анализа результатах, позволил сделать необходимые обобщения и выводы.
Достижению заявленной цели и решению поставленных задач исследования во многом способствовало использование исторического метода. Так, путем рассмотрения генезиса и основных этапов развития конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ выявлен ряд факторов, оказывающих на него влияние.
Для получения и исследования эмпирического материала использовались специальные методы научного познания: сравнительно-правовой, толкования права, формально-логический, конкретно-социологический, статистический и другие.
Теоретическая, эмпирическая база исследования и степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области права.
Автор, рассматривая категории «законодательство», «конституционное законодательство», «конституционное право», «структура законодательства» в контексте проводимого анализа конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, опирался на исследования признанных специалистов в области теории права и конституционного права России: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Н. А. Бобровой, М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, М. В. Глигич-Золотаревой, В. В. Гошуляка, Н. М. Добрынина, И. Г. Дудко, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина,
A. Н. Лебедева, Р. 3. Лившица, С. В. Полениной, О. Г. Румянцева,
B. Е. Чиркина.
Рассмотрение генезиса и основных этапов развития конституционного (уставного) законодательства осуществлялось автором
на основе исследований С. А. Авакьяна, Г. И. Денисова, Т. П. Кор-жихиной, Э. Л. Кузьмина, Ю. С. Кукушкина, В. М. Курицына, А. Е. Лукьяновой, В. П. Портнова, Н. Н. Разумова, С. Л. Ронина, М. М. Славина, О. И. Чистякова.
Анализ различных аспектов реформирования системы федеративных отношений в РФ проводился на основе работ А. С. Авто-номова, С. Т. Адамянц, И. Б. Борисова, В. В. Гончарова, М. В. Гли-гич-Золотаревой, Н. М.Добрынина, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, А. С. Пиголкина, В. И. Радченко, И. А. Сарычевой, Г. Р. Симо-няна, М. В. Столиварова, И. И. Шувалова, Н. С. Юханова,
При реализации поставленных задач проанализированы диссертационные исследования и авторефераты Д. А. Авдеева, С. Т. Адамянц, Е. С. Аничкина, В. Г. Григорьева, Н. М. Добрынина, И. Г. Дудко, С. М. Ермакова, Е. А. Лукьяновой, Г. Р. Си-моняна, А. В. Чепуса, Ю. Г. Хамнуева.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, конституции и уставы субъектов РФ, постановления Конституционного суда РФ и Пленума Верховного суда РФ, законы субъектов РФ.
Научная новизна диссертации заключается в том, что с позиции науки конституционного права проведено одно из первых комплексных исследований генезиса и эволюции конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в условиях реформирования системы федеративных отношений с учетом текущей тенденции к децентрализации полномочий федеральных органов государственной власти:
во-первых, представлено авторское определение понятия «конституционное (уставное) законодательство субъекта РФ», определен предмет данного законодательства, его структура;
во-вторых, выявлен период зарождения и этапы развития конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ;
в-третьих, обозначены место и роль конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ.
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие основные положения, выносимые на защиту:
Обосновано, что под конституционным (уставным) законодательством субъекта Российской Федерации следует понимать Конституцию (Устав), законы субъекта Российской Федерации, обеспечивающие защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, закрепляющие государственно-правовой статус субъекта Российской Федерации, его предметы ведения и полномочия, регулирующие систему, порядок формирования и механизм деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
Установлено, что период формирования конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ начался с принятия в 1993 году Конституции РФ и в основном завершился к 1997 году.
Отмечено, что в указанный период конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ не оказывало существенного влияния на всестороннее регулирование общественных отношений в субъектах РФ.
3. Выделено семь основных групп в горизонтальной структуре
конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ:
первая — законодательство, касающееся защиты прав и свобод человека и гражданина;
вторая — законодательство о системе органов государственной власти субъектов РФ;
третья — избирательное законодательство;
четвертая — законодательство о местном самоуправлении;
пятая — законодательство о нормативно-правовых актах;
шестая — законодательство об административно-территориальном устройстве;
седьмая — законодательство о государственной символике.
4. Определены три этапа развития конституционного (устав
ного) законодательства субъектов РФ:
первый этап (1993—2000 годы) — характеризуется становлением конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, а также его существенной ролью в регулировании конституционно-правовых отношений в связи с высокой степенью самостоятельности субъектов РФ;
второй этап (2000—2011 годы) — связан с приведением конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным и созданием системы контроля за вновь принятыми нормативно-правовыми актами субъектов РФ (2000—2003 годы), а также принятием нормативно-правовых актов по разграничению предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (2003 — 2011 годы);
третий этап (2011 год — настоящее время) — отличается усилением роли конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в условиях тенденции к децентрализации полномочий, закрепленных за федеральными органами государственной власти, и расширению соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ.
5. Аргументировано, что передачу органам государственной
власти субъектов РФ полномочий, закрепленных за федеральны
ми органами государственной власти, следует осуществлять:
во-первых, в смешанной форме (посредством как делегирования, так и передачи в качестве собственных полномочий);
во-вторых, через механизм «пилотных проектов», то есть посредством предварительной апробации передачи части федеральных полномочий органам государственной власти отдельных субъектов РФ с перспективой распространения данного опыта на остальные субъекты РФ (при условии успешного завершения проекта);
в-третьих, с финансовым обеспечением полномочий. В случае делегирования полномочия должны передаваться только с
полным их финансовым обеспечением. Если полномочия передаются в качестве собственных, то требуется укрепление доходной части субъектов РФ.
Обосновано, что конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, которое установлено Конституцией РФ, обусловлено федеративным устройством, разграничением предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и занимает нижний уровень в системе конституционного законодательства РФ.
Доказано, что роль конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ определяется на основе объема регулируемых конституционно-правовых отношений.
Установлено, что конституционное законодательство РФ и конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ взаимосвязаны между собой, но, естественно, не могут совпадать по объему правовых норм и кругу регулируемых конституционно-правовых отношений.
Выявлено снижение значимости конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в период реформирования федеративных отношений (2000—2011 годы).
Обозначена тенденция, начиная с 2011 года, к усилению роли конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяются его новизной и содержащимися в нем обобщениями, которые могут быть использованы правотворческими органами государственной власти при совершенствовании конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. Результаты проведенного исследования следует применять в дальнейшей проработке проблем, связанных с развитием конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, а также в ходе преподавания конституционного (государственного) права РФ.
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации способствуют более глубокому пониманию конкретных проявлений и тенденций
развития конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, что позволит расширить границы научных исследований. Выявленные закономерности применимы в качестве теоретической основы при разработке данного законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, сформулированные в диссертации, определялись в процессе творческой работы автора над темой исследования и получили отражение в научных статьях, опубликованных прежде всего в реферируемых периодических изданиях, рекомендованных ВАК, тезисах докладов и выступлениях на научно-практических конференциях. Диссертант принимал участие и выступал с докладами на Всероссийских научно-практических конференциях: «Проблемы становления социального государства в России» (г. Тюмень, 2008 год), «Правосознание и правовая культура в России: современное состояние и перспективы» (г. Тюмень, 2009 год), «Конституционно-правовые проблемы модернизации политической системы Российской Федерации: теория и практика» (г. Тюмень, 2010 год), «Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в условиях инновационного развития государства» (г. Тюмень, 2011 год).
Структура работы обусловлена логикой и методологией исследования, включает введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение, список используемых источников, приложение.
Понятие, предмет и основные признаки конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации
С целью определения дефиниции «конституционное (уставное) законодательство субъекта Российской Федерации» стоит в первую очередь рассмотреть понятие «законодательство».
Необходимо отметить, что данное понятие используется практически в каждом нормативном правовом акте, принимаемом (издаваемом) как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.
Однако само понятие «законодательство» неоднозначно понимается и в теории права, и в других научных дисциплинах, а отсутствие его единого нормативного закрепления создает трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативно-правовых актов.
Так, учеными и практиками выделяются «широкий» и «узкий» подходы в определении понятия «законодательство».
И в теории, и на практике в течение длительного периода функционирования командно-административной системы советское общество руководствовалось исключительно широким подходом к пониманию законодательства1.
В широком смысле под законодательством, как правило, понимают совокупность всех существующих и действующих нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов), а также договоров и соглашений нормативного характера . В узком смысле речь идет об упорядоченной совокупности законов и иных нормативно-правовых актов законодательной власти3.
Сторонники узкой трактовки понятия «законодательство» указывают на недопустимость расширительного толкования. Так, В.В. Гошуляк утверждает, что «расширительная трактовка законодательства может приводить, как это уже было в истории нашего государства, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство умаления роли закона в жизни общества»4.
Как отмечают Пиголкин А.С. и Студеникина М.С., «широкое понятие «законодательства» (как весь массив нормативных правовых актов) не является в принципе научно корректным и практически эффективным для правового государства, не должно быть положения, когда инструкция, приказ министерства или постановления государственного комитета действуют фактически на уровне закона, по существу подменяют его. Поэтому акты центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) не следовало бы причислять к законодательству»5.
Сторонники широкого подхода6 ссылаются на то, что понятие «законодательство» в широком смысле используется в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года : гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности (пункт «о» статьи 71); 3. в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (пункт «к» части 1 статьи 72).
Помимо этого, от широкого понимания законодательства авторитет и значение закона ничуть не уменьшается, так как его юридическая сила обеспечивается не терминологией, а четкими и ясными законодательными положениями8 (например, верховенство закона по отношению к иным нормативным правовым актам).
По нашему мнению, в правотворческой деятельности необходимо реализовывать именно узкий подход к определению понятия .законодательство. Совершенно верно отметил Лившиц Р.З., что все зависит от того, для каких целей оно используется. В процессе правотворчества и правоприменения оно может и должно применяться только в узком понимании, опирающемся на разную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Для других целей (например, изучение права) этот термин может использоваться и в широком смысле при четком разделении законодательных и подзаконных актов9.
На сегодняшний день подавляющее большинство кодифицированных актов содержат «узкое» определение законодательства, то есть понятие «законодательство» рассматривается как совокупность законов, а подзаконные нормативные акты (если они включены в круг источников права) закрепляются как самостоятельные источники наряду с законами.
Так, например, статья 2 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ устанавливает, что земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Аналогичный подход отражен в:
статье 5 Трудового кодекса Российской Федерации11 от 30.12.2001 № 197-ФЗ: «регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права»;
статье 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ: «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях»;
статье 3 Семейного кодекса Российской Федерации13 от 29.12.1995 № 223-ФЗ: «семейное законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации».
В то же время статьи некоторых кодифицированных актов содержат широкое толкование понятия «законодательство». Примерами могут послужить: статья 2 Воздушного кодекса Российской Федерации14 от 19.03.1997 № 60-ФЗ («воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации»), а также статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ15 («законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»).
Необходимо особо отметить, что в последнее время законодатель склонен придерживаться узкого подхода к понятию «законодательство». Подтверждением этого может служить принятие Лесного кодекса Российской Федерации16 от 04.12.2006 № 200-ФЗ, статья 2 которого устанавливает, что лесное законодательство состоит из Лесного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. При этом предыдущий Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 № 22-ФЗ закреплял широкий подход и устанавливал, что лесное законодательство Российской Федерации состоит из Лесного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
На уровне субъектов Российской Федерации применяется как узкая18 трактовка понятия «законодательство», так и широкая19, но в большей степени преобладает последняя. Следует отметить, что в большинстве уставов, конституций субъектов Российской Федерации понятие «законодательство» не применяется, а используется понятие «система нормативных правовых и правовых актов».
Генезис конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации
Генезис конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации напрямую связан с историей российского конституционного развития, наделением субъектов Российской Федерации автономией, соответствующими полномочиями и приобретением собственного законодательства.
Как отмечают исследователи, с 1918 года по 1985 год в государственном устройстве России существовал фактический унитаризм159. В 1923 году в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 69 губерний и областей, которые не являлись субъектами федерации. Такой застала федерацию Конституция РСФСР 1925 года, которая установила две формы автономии - автономную республику и автономную область. Различия между ними заключались в том, что первая имела атрибуты государственности, а вторая нет.
Ко времени принятия Конституции РСФСР 1937 года в составе Российской Федерации насчитывалось 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Что касается округов и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей и округов160.
Во второй половине 50-х - первой половине 80-х годов формы и методы осуществления власти тоталитарным режимом изменились, но суть его осталась прежней, хотя административно-командная система и ослабевала. В этот период в 1978 году была принята новая Конституция РСФСР. В состав Российской Федерации входило 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Эта российская конституция не внесла каких-либо существенных изменений в правовой статус автономных республик, автономных областей и автономных округов и Россия продолжала оставаться федерацией только лишь по форме, но не по содержанию.
Новым этапом конституционном развитии можно назвать реформы второй половины 80-х - начала 90-х годов. Значительным шагом Российской Федерации на пути перехода от тоталитарного к демократическому режиму стала Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Республики», принятая 12 июня 1990 г. первым съездом народных депутатов РСФСР и провозгласившая государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории.
Затем, 10 апреля 1992 г. Съездом народных депутатов РФ был утвержден Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ», который разграничил предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Положения Федеративного договора вошли в Конституцию (Основной закон) Российской Федерации-России.
В Конституцию (Основной закон) Российской Федерации - России помимо положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов в 1992 году включили понятие «субъект Российской Федерации».
Под понятие «субъект Российской Федерации», используемый в Конституции (Основном Законе) РФ - России, попадали республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, то есть так же, как и в соответствии с Конституцией РФ от 12 декабря 1993 года. При этом, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имели в соответствии с действующим в тот период законодательством разный объем полномочий.
Именно после того, как в соответствии с Конституцией РФ полномочия указанных выше национальных и территориальных образований уравнялись, понятие «субъект Российской Федерации» приобрел унифицированный характер и начал широко использоваться на федеральном уровне.
Необходимо отметить, что до момента вступления в силу Конституции РФ право иметь свои основные законы имели только республики (с момента вступления в силу Конституции (Основного Закона) РСФСР от 11 мая 1925 года161) и области, края, города федерального значения (с момента подписания 31 марта 1992 года Федеративного договора162). Что касается автономной области и автономных округов, то они подобного права не имели. Автономная область и автономные округа получили право иметь свои основные законы только с момента вступления в силу Конституции РФ 1993 года.
При этом, иметь свои законы до вступления в силу Конституции РФ могли только республики (с момента вступления в силу Конституции (Основного Закона) РСФСР). Остальные национальные и территориальные образования подобного права не имели.
Данное обстоятельство значительно ограничивало право органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в области нормотворчества, поскольку многие принятые федеральные законы, имеющие принципиальное значение для проведения реформ на местном уровне163, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации содержащихся в них положений исключительно законы республик.
С принятием новой Конституции РФ право принимать свои законы было предоставлено не только республикам, но и краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам.
Таким образом, до вступления в силу Конституции РФ право иметь свое собственное конституционное (уставное) законодательство имели только республики. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа ввиду того, что не обладали правом иметь собственные законы, могли принимать лишь подзаконные нормативные акты.
Е.С. Аничкин в общем отмечает следующие отличия конституционного законодательства после 1993 года от предшествующих этапов его развития :
появились новые нормы, определяющие основы конституционного строя, принципы организации и функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления;
четко обозначились два уровня формирования конституционного законодательства: федеральное Конституционное законодательство и конституционного (уставное) законодательство всех субъектов;
статья 5 Конституции послужила началом активной деятельности по двухстороннему договорному регулированию внутрифедеральных отношений;
произошло становление качественно новых институтов конституционного законодательства, таких как правовое положение автономных образований, правовое положение законодательных представительных органов государственной власти субъектов РФ, основы местного самоуправления.
Создав правовую основу для становления и развития законодательства субъекта РФ, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года Конституция РФ дала огромный толчок для осуществления нормотворческого процесса на уровне субъекта РФ.
Становление конституционного (уставного) законодательства субъекта РФ прежде всего связано с разработкой и принятием конституции (устава) субъекта РФ. После вступления в силу Конституции РФ в субъектах РФ разрабатывались и принимались «новые» основные законы. Исключение составляют разве что конституции ряда республик (например, Республики Саха (Якутия) и Татарстан), в которые были лишь внесены соответствующие изменения в связи с принятием новой Конституции нашего государства165. Это связано с тем, что указанные конституции были приняты в соответствии с Конституцией (Основным Законом) РФ - России и Федеративным договором, основные положения которых в части определения статуса республик в составе РФ нашли свое отражение в Конституции РФ, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. Поскольку в краях, областях и городах федерального значения работа по разработке проектов их уставов велась с начала 1992 года, то небольшой опыт в данном вопросе они имели и использовали его после принятия Конституции РФ.
Влияние конституционно-правового статуса субъектов РФ на конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ, Федеративным договором, конституциями и уставами субъектов РФ, договорами Российской Федерации с отдельными субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Перечисленные нормативно-правовые акты по отношению к Конституции РФ носят подчиненный характер и должны соответствовать ее положениям.
Несмотря на то, что Конституция РФ устанавливает разные виды субъектов федерации, которые условно можно разделить на три группы — республики, имеющие статус государства, государственно-территориальные и государственно-национальные образования, — существует ряд конституционных положений, устанавливающих одинаковые для всех субъектов РФ основы их правового статуса:
1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -равноправных субъектов РФ (статья 5, часть 1).
2. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (статья 5, часть 4).
3. Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Это положение вытекает из части 1 статьи 67 Конституции РФ, согласно которой территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов.
4. Субъекты федерации имеют свое законодательство, которое является составной частью правовой системы Российской Федерации. Республика имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство (статья 5, часть 2). Это означает, что учредительные документы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются ими самостоятельно. При этом законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, должны соответствовать федеральному законодательству (статья 76, часть 2), вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты РФ самостоятельно осуществляют собственное правовое регулирование (статья 76, часть 4). В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам ведения субъектов федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (статья 76, часть 6).
5. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают и образуют свои органы государственной власти (статья 11, часть 2). Есть только два конституционных требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, система государственных органов субъектов РФ организуется ими в соответствии с основами конституционного строя (принципами народовластия, разделения и самостоятельности трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной). Во-вторых, система органов власти строится в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
6. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (стастья 73). Это положение вытекает из конституционного принципа федеративного устройства России (разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ) и означает, что субъекты федерации вне указанных предметов ведения самостоятельно определяют свои предметы ведения и полномочия.
7. Субъекты федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой статус. Для этого требуется взаимное согласие Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (статья 66, часть 5).
8. Субъекты федерации не имеют права выхода из состава России. Такой возможности Конституция РФ не предусматривает.
Таким образом, несмотря на конституционно-правовые различия субъектов федерации, Конституция РФ устанавливает много общего в их правовом статусе:
все они находятся в правовом состоянии членства в составе федерации;
субъекты РФ равны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и равны между собой;
все субъекты федерации обладают элементами учредительной власти;
территория субъекта РФ не может быть изменена без его согласия;
субъекты федерации не имеют права выхода из состава России;
на все субъекты РФ распространяется суверенитет Российской Федерации и федеральная юрисдикция .
А.Н. Лебедев определяет конституционный статус субъекта Федерации как «совокупность установленных нормами Конституции РФ прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта РФ во взаимоотношениях с Федерацией (федеральными органами государственной власти), субъектами РФ, субъектами международного права, местным самоуправлением и гражданами» .
О.Е. Кутафин, рассматривая конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации, указывает на то, что «конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими субъектами федерации, а также с зарубежными странами, акты о делегировании полномочий... Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части» .
А.Н. Лебедев отмечает следующие элементы статуса субъекта Российской Федерации как участника федеративных отношений: правообязанности (признаки субъекта РФ), права и обязанности во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, гарантии прав и ответственности. Особый интерес представляет позиция автора по поводу правообязанностей во взаимоотношениях субъекта РФ: «Правообязанности следует рассматривать в качестве основных (статусных) признаков субъекта федерации, позволяющих квалифицировать политико-территориальное образование как субъект федерации и потенциального участника федеративных отношений. В соответствие с Конституцией РФ каждый субъект РФ правообязан:
состоять (находиться) в качестве субъекта РФ в составе РФ и признавать его правосубъектность;
иметь установленное Конституцией РФ официальное название;
иметь нормативную правовую систему, включающую основной закон (конституцию, устав), законы, иные нормативные правовые акты;
обладать государственной властью и осуществлять ее соответствующими органами государственной власти субъекта РФ;
иметь территорию;
иметь предметы ведения, по которым самостоятельно осуществляется правовое регулирование»224.
По мнению Гошуляка В.В. , различные виды субъектов федерации имеют особенности своего статуса. Конституция РФ содержит перечень таких особенностей относительно республик. Во-первых, республики являются государствами (1, статья 5, часть 2). Во-вторых, республики имеют свои конституции (1, статья 5, часть 2). В-третьих, республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (1, статья 68, часть 2). Кроме того, республики имеют право на свою государственную символику, включающую в себя Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн. Каждая республика имеет также свою столицу.
Следовательно, особенности конституционно-правового статуса республик непосредственно влияют и на их конституционное законодательство, которое делает его отличным от законодательства других субъектов РФ. Так, например, республики вправе устанавливать свои государственные языки. В связи с этим, во многих республиках РФ приняты соответствующие законы (Закон Республики Тыва от 31.12.2003 № 462 ВХ-1 «О языках в Республике Тыва»226, Закон УР от 06.12.2001 № 60-РЗ «О государственных языках Удмуртской Республики и иных языках народов Удмуртской Республики» , Закон Республики Башкортостан от 15.02.1999 № 216-3 «О языках народов Республики Башкортостан» и другие).
Роль конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ
Роль конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в системе конституционного законодательства РФ в целях настоящего исследования рассматривается с позиции объема правового регулирования конституционно-правовых отношений.
Как указывалось в предыдущих параграфах, конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ появилось у различных субъектов в разное время. Так, зарождением конституционного законодательства республик можно считать вступление в силу Конституции (Основного Закона) РСФСР от 11 мая 1925 года, согласно положениям которой республики имели право принимать свои Конституции и законы. Развитие их собственного конституционного законодательства началось только с конца 80-х — начала 90-х годов, с момента перехода от тоталитарного к демократическому режиму. Уставное законодательство остальных субъектов РФ начало формироваться с 1993 года - с момента вступления в силу Конституции РФ и наделения правом принимать собственные законы.
Таким образом, отсутствие права на принятие собственных законов, а также равных прав между всеми субъектами РФ делало несущественной роль конституционного (уставного) законодательства субъектов по сравнению с конституционным законодательством России.
После 1993 года отмечается стремительное развитие конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. Для законодателей субъектов РФ решение вопросов организации государственной власти являлся одним из приоритетных. В каждом регионе принято и действует несколько десятков, а в некоторых более ста законов, регулирующих указанную сферу отношений. По мнению И.Г. Дудко, «динамичное развитие данной отрасли обусловлено несколькими причинами. Во-первых, изменение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и необходимость его закрепления в конституциях (уставах) и развития в текущем законодательстве. Во-вторых, реформирование системы органов государственной власти, установление порядка их формирования. В-третьих, реорганизация, а во многих субъектах Российской Федерации становление нормотворческих процедур, выстраивание соподчинения правовых актов региона. В-четвертых, необходимость усиления гарантий прав и свобод человека и гражданина, урегулирования деятельности общественных объединений. В числе иных можно назвать желание субъектов Российской Федерации иметь свою символику (атрибутику), учреждать награды и другое. Во многом законы призваны конкретизировать и дополнять те или иные положения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации» .
Конституция РФ 1993 года, установив равноправие субъектов РФ, закрепила единый перечень предметов ведения (статьи 71-73) и нормотворческую компетенцию в этой сфере. Данная Конституция установила, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (часть 3 статьи 11).
После принятия Конституции РФ, в отсутствие федеральных законов о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, одним из основных таких документов являлся договор. Президент РФ в первом после принятия Конституции РФ 1993 года Послании Федеральному Собранию 1994 года указал, что «важнейшим механизмом самонастройки федеративных отношений выступают договоры между федеральной властью и субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий»292.
Как отмечает Чертков А.Н., «все имевшиеся договоры можно условно разделить на две группы: договоры, существенно изменявшие положение соответствующего субъекта Федерации по отношению к остальным субъектам и устанавливавшие особый правовой режим взаимоотношений Федерации с соответствующим субъектом; и договоры, не имевшие существенного содержания, а представлявшие собой копии тех или иных положений федерального законодательства либо набор деклараций.
Первая группа договоров существенно нарушала конституционные основы правовой системы России, противоречила положениям Конституции Российской Федерации, прежде всего, нарушая принцип равноправия субъектов Федерации, установленный в части 1 статьи 5 и конкретизированный в части 4 той же статьи 5 положением о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а также вторгаясь в модель разграничения предметов ведения, установленную в статьях 71 - 73.
Вторая группа договоров просто загромождала правовое пространство России, и единственным выходом было расторжение таких договоров по взаимному согласию. Конституция Российской Федерации достаточно полно определила основные вопросы федеративных отношений, и договоры без существенного содержания едва ли имеют практическую значимость. В настоящее время уже завершился процесс расторжения таких договоров, что свидетельствует о незначительной их ценности как для субъектов Федерации, так и для федерального центра»293.
Процесс заключения договоров о разграничении предметов ведения начался с заключения первого двухстороннего договора с Татарстаном в феврале 1994 года и постепенно приобрел широкий масштаб (к лету 1999 года было заключено 46 двухсторонних договоров и около 250 соглашений)294.
Швецов B.C. по итогам анализа договоров о разграничении предметов ведения пришел к выводу о существенной дифференциации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Более того, поскольку, в соответствии с условиями названных договоров, к ведению Российской Федерации, совместному ведению и ведению разных субъектов Российской Федерации относились различные вопросы, к 1999 году создалась угроза единству правового пространства на территории Российской Федерации295.
Как указывает Колибаб К.Е. «за четыре года - с 1994-го по 1997-й -заключены десятки таких договоров и фактически сложилось параллельное конституционному договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
В 1994 и 1995 годы все семь договоров были заключены с республиками в составе Российской Федерации. В них явно просматривается стремление этих республик закрепить в договорном порядке признание Россией некоторых положений их конституций, не полностью соответствующих Конституции РФ, и расширить круг предметов ведения республик и предметов совместного ведения по сравнению с положениями, установленными Конституцией РФ.
Первые четыре договора - с Татарстаном, Кабардино-Балкарией, Башкортостаном и Северной Осетией - Аланией - полностью воспроизвели перечисление предметов ведения Российской Федерации, указанное в статье 71 ее Конституции, но вместе в тем, некоторые из этих предметов ведения полностью или частично предусмотрели в перечне предметов совместного ведения или даже в перечне предметов ведения субъекта Федерации.
Так, в Договоре с Татарстаном наряду с однозначным отнесением к ведению Федерации вопросов гражданства в РФ и помилования они предусмотрены и в числе полномочий республики (Конституция Республики Татарстан предусматривает гражданство республики и право ее Президента помиловать осужденных республиканскими судами). К ее полномочиям отнесены также вопросы адвокатуры и нотариата, правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, участие в международных отношениях и самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности. Между тем, все эти вопросы в том же Договоре отнесены к совместным полномочиям органов государственной власти РФ и Республики Татарстан. Кроме того, полномочия республики расширены путем включения в число совместных полномочий вопросов, относящихся по тому же Договору к ведению Российской Федерации. То обстоятельство, что некоторые предметы ведения Федерации в этом Договоре продублированы в виде полномочий органов власти Татарстана и совместных полномочий, нельзя признать правомерным, так как полномочиями по предметам ведения Федерации должны наделяться только органы государственной власти РФ, и лишь после этого на договорных началах возможна, согласно статье 78 Конституции, передача отдельных полномочий Федерации органам исполнительной власти ее субъектов. Существенным недостатком данного Договора является то, что вместо разграничения полномочий по предметам совместного ведения дан пространный перечень таких предметов ведения, названных полномочиями, совместно осуществляемыми органами государственной власти Федерации и Татарстана. Это должно неизбежно вызывать затруднения при реализации Договора на практике.
