Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Законодательство Российской Федерации как системно-структурное образование 14
1.1 Система законодательства: понятие и структура 14
1.2 Разграничение предметов ведения в Российской Федерации 38
Глава вторая. Проблемы соответствия нормативных правовых актов различной юридической силы 67
2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству 67
2.2 Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления 94
Глава третья. Конституционно-правовые средства обеспечения единства системы законодательства 109
3.1 Обеспечение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству 109
3.2 Средства обеспечения.соответствия муниципальных правовых актов нормативных актам более высокой юридической силы 144
Заключение 164
Список использованной литературы 170
- Система законодательства: понятие и структура
- Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
- Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
- Обеспечение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни.
Российское законодательство представляет собой сложное, многоотраслевое образование, в котором переплетены вертикальные и горизонтальные связи в структурировании нормативных правовых актов, сохраняют свое действие разноуровневые законодательные массивы. К сожалению, при осуществлении своих полномочий законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления допускают нарушения федерального законодательства.
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, актах местного самоуправления, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин. Значительное влияние на законодательную деятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления оказывает низкий уровень взаимодействия законодательной и исполнительной власти, отсутствие программирования и планирования законотворческих работ, слабая научная экспертиза, нарушение юридико-технической регламентации.
В связи с этим особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия правовых актов различного уровня Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, что в свою очередь ставит вопрос о создании механизмов предупреждения, выявления и устранения коллизий.
16 апреля 2009 года Президент Росси Д. А. Медведев на встрече с Председателем Конституционного Суда В.Д. Зорькиным указал, что, несмотря на принятые меры по обеспечению однотипности и единства федеративной системы законодательства сохраняется опасность её дезинтеграции. Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации, в актах местного самоуправления противоречий Конституции Российской Федерации и федераль-
4 ному законодательству препятствует осуществлению преобразований в стране. В связи с этим Президент поручил Конституционному Суду активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации и актов местного самоуправления Конституции России1.
Разрешение вышеназванных проблем требует теоретического исследования возможности обеспечения единства системы законодательства в России.
Потребность анализа современного состояния систем законодательства Российской Федерации, её субъектов, местного самоуправления, а также имеющихся и разрешаемых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обусловили выбор темы диссертации и^ определили ее актуальность.
Степень научной) разработанности и. круг использованных источников. Проблема обеспечения единства системы, законодательства-в-советское время остро не стояла, поэтому не была предметом самостоятельных, развёрнутых изысканий, не порождала потребность .выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований.
Однако нельзя сказать, что в постсоветский период данная проблема не формулировалась и не изучалась.
Теоретическими аспектами системы законодательства, её структуры и соотношения нормативных правовых актов занимались Г.В*. Барабашев, В.В. Fo-шуляк, Е.В. Колесников, И.А. Котелевская, Р.31 Лившиц, Н.И. Матузов, А.В. Малько, СВ. Поленина; Л.С. Самощенко, В.Н. Синюков.
Концептуальные аспекты развития! федерализма в Российской Федерации отражены влрудах С.А. Авакьяна, В.Г. Анненковой; М.В: Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламова, Н.В. Витрука, В:Г. Вишнякова, Б.Н. Габри-чидзе, Н.В. Добрынина, В'.Б. Исакова, Е.В. Скурко, И.А. Умновой, СМ. Шахрай, Т.Я. Хабриевой, Б.С Эбзеева и других.
1 http: /
Законодательство субъектов Российской Федерации исследовалось О.В. Берг, И.Г. Дудко, В.А. Живулиным, М.Ф. Казанцевым, В.А. Кряжковым, В.М. Махониным, А.А. Смолянковым, Ю.А. Тихомировым, К.Б. Толкачёвым и другими.
Акты местного самоуправления исследовали такие учёные как А. Винокуров, С.Н. Лопатина, Г.З. Фахрисламова и другие.
Отдельные аспекты темы получили своё освещение в диссертационных исследованиях О.В. Анциферовой «Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации», И.А. Стародубцевой «Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации», С.Г. Ар-зуманова «Конституционно - правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству», Кудряковой О.В. «Правовые. акты местного самоуправления».
Однако, несмотря на значительное количество правовой научной и публицистической литературы обеспечение единства системы законодательства на трёх её уровнях не получило достаточной разработки в качестве отдельного направления научных изысканий.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в* современной юридической литературе обусловили выбор темы и определили её комплексный характер.
Теоретическую основу исследования составили научные работы по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву. Важное значение в ходе написания диссертации придавалось также анализу нормативных актов и материалам правоприменительной практики.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации; федеральные законы; конституции (уставы) субъектов Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления.
В качестве эмпирического материала использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления и определения Верховного Суда Российской Федерации, официальные статистические данные, а также информация сети Интернет, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблематики.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием системы законодательства России, направленные на обеспечение её единства и гармоничного развития.
Предметом исследования выступили теоретико-конституционные и практические проблемы правового регулирования процессов формирования однородности системы законодательства Российской Федерации, систем законодательства субъектов Российской Федерации на принципах признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, соответствия нормативных правовых актов субъектов России федеральному законодательству и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, соответствия нормативных актов местного самоуправления нормативным правовым актам Российской Федерации и её субъектов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма и предоставление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам поддержания единства законодательства Российской Федерации, обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных актов местного самоуправления федеральному законодательству.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач:
1. анализ понятия и структуры системы законодательства Российской
Федерации;
исследование модели разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и формулирование предложений по её совершенствованию;
классификация* видов и причин коллизий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством;
разработка классификации видов и причин противоречий* между нормативными правовыми актами местного самоуправления-и нормативными правовыми актами Российской Федерации и её субъектов;
формулирование возможных направлений деятельности по- устранению-'противоречий между актами субъектов Российской» Федерации и» федеральным законодательством;
внесение предложений и рекомендаций по устранению-противоречий между актами, органов местного самоуправления и нормативными правовыми актами-Российской Федерации-и её субъектами.
Методологической основой диссертационного исследования является системный, комплексный подход к анализу явлений* правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования законодательства.Российской Федерации, систем законодательства ее субъектов, и местного самоуправления. Диссертант использовал различныеметоды. изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативных правовых документов, а также деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является одной из первых комплексных работ, посвященных теоретическому исследованию обеспечения единства системы законодательства на всех трёх уровнях: федеральном, региональном и местного самоуправления. В. ходе исследования решена науч-
8 ная задача по оптимизации действия нормативных правовых актов различных уровней системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма. По мнению автора, элементы новизны исследования проявляются и в'самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны результаты исследования:
1. С целью обеспечения единства системы законодательства целесообразно использовать широкую трактовку понятия «законодательство», что позволяет выделить три уровня данной системы: федеральное законодательство; законодательство субъектов Российской Федерации; систему нормативных актов представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Система законодательства субъектов России представляет собой сложное правовое явление, имеющее вертикальное и горизонтальное строение, на которое Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство оказывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития.
Система нормативных правовых актов местного самоуправления, которую также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющую, представляет собой'третий уровень системы законодательства России.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации оказывают всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов. Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законодательства.
Таким образом, система законодательства Российской Федерации как внешняя форма выражения права на современном этапе обладает трёхуровневой структурой, выступая как многосоставное явление, имеющее в зависимости
9 от уровня, различную содержательную и функциональную направленность, единство которой обеспечивается Конституцией Российской Федерации.
2. Чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полно
мочий является одной из основ обеспечения единства системы законодательст
ва России. Конституция России предусмотрела модель разграничения компе
тенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграни
чения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами:
предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного веде
ния Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72); пред
меты ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73). Особую сложность при
разграничении полномочий представляет предметы совместного ведения. Для
решения этой проблемы необходимо принять специальный федеральный закон,
в котором по каждому вопросу совместного ведения был бы определён объём
правового регулирования федеральным законодательством. В данном законе
было бы целесообразно предусмотреть перечень вопросов, которые относятся к
исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определить
роль договорові разграничении полномочий между органами* государственной
власти России и субъектов Федерации как вспомогательную.
3. В результате исследования судебной и прокурорской практики авто
ром были создана следующая классификация коллизий. Классификацию
коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъ
ектов России можно провести по следующим основаниям: по содержанию
общественных отношений, на регулирование которых направлены региональ
ные нормативные правовые акты; по сфере предметов ведения, на регулиро
вание которых направлены нормативные правовые акты; по времени возник
новения противоречия.
В зависимости от содержания общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты, можно выделить четыре вида коллизий: коллизии в основах конституционного строя; коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан России; колли-
10 зии в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; коллизии законодательства субъектов России по регулированию местного самоуправления.
В;-зависимости от предмета ведения, закреплённого в Конституции России, выделяют следующие виды, коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации: коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации и коллизии в сфере совместного1 ведения России и её субъектов.
Основанием для классификации коллизий является также время* возникновения, противоречия. По данному основанию выделяют: коллизии, возникшие изначально, с момента создания1 регионального акта и коллизии регионального акта, возникшие вследствие изменения'или отмены актов-более высокой, юридической-силы.
4. Противоречия-муниципальных нормативных правовых актов актам, более вьісокойі юридической силы можно классифицировать по следующим*основаниям: по юридической силе противоречащих актов; по времени возникновения противоречия; по наличию превышенияполномочий при издании акта.
По юридической силе противоречащих актов автор- выделяет следующие* виды противоречии: противоречия- муниципальных актов- федеральному законодательству; противоречия.муниципальных актов,законодательству субъектов. Российской Федерации; противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами.
По времени возникновения противоречия можно выделить следующие виды противоречий: противоречие муниципального-акта, возникшее-изначально; с момента его создания1 и противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы.
По наличию превышения полномочий при издании акта выделяют коллизии следующих видов: несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или
должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям и несоответствие муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий.
В исследовании выявлены также подвиды коллизий на муниципальном уровне.
5. Обеспечение единства и согласованности федерального и регионального уровня системы законодательства возможно по двум направлениям:
1. более чёткое и основательное нормативное ориентирование субъектов
Российской'Федерации1 в их законотворческой деятельности;
2. создание механизма предупреждения, выявления и устранения-юридиче
ских коллизий между федеральным и региональным законодательством.
Для решения первой задачи можно использовать основы законодательства, модельные законы, и программирование законодательной деятельности.
Основы законодательства, и модельные законы позволят более чётко и подробно определить пределы федерального правового регулирования и разграничение полномочий по предметам совместного ведения» Российской федерации и её субъектов; а также предотвратить появление противоречий, возникших вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы, а также коллизии в сфере совместного ведения России и её субъектов.
Программирование законодательной деятельности позволит предотвратить коллизии в основах конституционного строя; в области соблюдения прав и свобод граждан России; в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; по регулированию-местного самоуправления.
Создание механизма по предупреждению, выявлению*и устранению* коллизий между федеральным и региональным законодательством предполагает принятие специальных федеральных законов «О законах и иных нормативно-правых актах Российской Федерации» и «О порядке приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Рос-
12 сийской Федерации и федеральными законами», где необходимо чётко прописать единую процедуру предотвращения коллизий и приведение в соответствие актов субъектов Российской Федерации. Именно наличие единого механизма предупреждения, выявления и приведения в соответствие законодательства различных уровней может способствовать минимизации негативных последствий коллизий между различными уровнями законодательства, что является неизбежным при федеративной форме территориального устройства. Однако достижение такого механизма возможно только при принятии отдельного нормативного правового акта, который будет способствовать предотвращению и устранению коллизий практически всех видов, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов России.
6. Средства обеспечения соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам более высокой юридической силы можно подразделить на правовые и организационные.
К числу правовых средств можно отнести следующие:
а) административный контроль за законностью муниципальных норма
тивных правовых актов;
б) закрепление в федеральном и региональном законодательстве порядка
правового регулирования, в случае если органы муниципального образования
не примут вовремя или вообще требуемый актами более высокой юридиче
ской силы муниципальный нормативный правовой акт;
в) введение ответственности должностных лиц, отвечающих за соответ
ствие муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой
юридической силы, с указанием вида и размера возможного наказания, а так
же порядка привлечения к ответственности.
К числу организационных средств обеспечения относятся: а) мониторинг юридическими службами субъектов Российской Федерации изменений, вносимых в федеральные и региональные нормативные правовые акты и предоставление данной информации местным органам власти с требова-
13 ниєм приведения ранее изданных и вновь издаваемых муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с ними;
б) определение сроков приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по теории государства и права, конституционному праву Российской Федерации, муниципальному праву Российской Федерации и соответствующим спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П Огарёва, где прошла'рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и* научно-практические рекомендации были изложены на международных и региональных научных конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для, государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Структура диссертации. Структура диссертационного исследования отражает логику исследования и состоит из введения, трёх глав, каждая из которых включает по два параграфа, заключения и списка используемой литературы.
Система законодательства: понятие и структура
Они считают разумным отказаться от широкой трактовки законодательства, так как «высшей юридической силой должен обладать только закон, на основе и во исполнение которого принимаются- все нормативные правовые акты»1. Широкое понимание законодательства, по мнению Р.З: Лившица является «путём размывания закона, подмены его управленческими решениями»2.
Последний подход не может вызывать возражений, и в будущем такая позиция; получив-соответствующее нормативное закрепление, может стать главенствующей. Однако на современном этапе под законодательством, как правило, понимается, совокупность всех нормативных актов, издаваемых в стране. Это подтверждается и практикой, так как в некоторых федеральных законах законодательство- определяется? именно в широком смысле: Федеральный закон от 19:02.1993 года N4528-b «О беженцах»3 устанавливает, что «законодательство Российской Федерации о беженцах состоит из настоящего Федерального, закона, принимаемых в соответствии с ним- других федеральных, законов- и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных, нормативных правовых актов субъектов.Российской Федерации». Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от 26.09.1997 года»№ 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»4, Федеральном законе от 21.07.1997 года № 122-ФЗ.«О государственной регистрации прав»на недвижимое имущество и сделок с ним»?, Федеральном законе от 21.12.2001 года № 178-ФЗ «0 приватизации государственноп и-муниципального имущества» .
Именно понимание законодательства в широком смысле позволит, по нашему мнению, обеспечить единство и непротиворичивость всех уровней системы законодательства.
Кроме того, в отсутствие закреплённых легально терминов встаёт вопрос: как называть весь нормативно-правовой массив, который принимается органами власти и управления, включая органы местного самоуправления?
Применение только узкой трактовки законодательства, по мнению автора, на настоящий момент способно поставить больше проблем, чем решить.
С нашей точки зрения, оба- определения законодательства - широкое и узкое - используются в юридической литературе по-разному. В процессе законотворчества уместно применение узкого толкования, данного понятия, поскольку законодательные и подзаконные акты имеют разную правовую силу, хотя на практике подзаконное регулирование зачастую конкретизирует механизм действия того или иного закона. Для целей обеспечения единства законодательства более эффективной будет широкая трактовка, позволяющая различать вертикальные способы группировки нормативных правовых актов-на основе иерархического принципа1.
Поэтому для достижения поставленной цели исследования дальнейшее изложение материала будет вестись с позиций понимания законодательства в широком смысле.
В юридической литературе выделяются следующие структуры системы законодательства: горизонтальную (отраслевую), вертикальную (иерархическую) и федеративную1.
Горизонтальная структура системы законодательства выделяется в зависимости от предмета и метода правового регулирования. По данному основанию вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы конституционного права находят своё выражение в конституционном законодательстве, уголовного права - в уголовном законодательстве и т.д.
В рамках отраслевой системы законодательства выделяются комплексные отрасли по двум основаниям: по предмету правового регулирования; по заимствованию норм и институтов в различных отраслях права. В связи с этим выделяют транспортное законодательство, законодательство об обороне, экологическое законодательство. В основном именно отраслевая, структура законодательства положена в основу классификатора правовых актов, утверждённого указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 года №5 IIі. СВ. Поленина, характеризуя систему законодательства как совокупность связанных иерархией и сопряженностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных правовых актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления, выделяет вертикальную (иерархическую) структуру системы законодательства?. Основным критерием выделения этой структуры является юридическая сила нормативных актов и иерархия органов, их принявших. В настоящее время первостепенное значение приобретает именно, вертикальное построение системы законодательства в связи с федеративным устрой-ствомРоссии и наличия местногосамоуправления. Федеративная структура законодательства выделяется на основе федеративного устройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами-, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В соответствии с данными критериями законодательство Российской- Федерации подразделяется на: 1. федеральное законодательство (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства, акты органов государственной власти); 2. законодательство субъектов Российской: Федерации; (конституции: республик, уставы краёв; областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, законы, указы президентов республик и постановления губернаторов и т.д.);
Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
В Российской Федерации, несмотря на то, что сложный процесс становления правового пространства завершился, противоречивость (коллизионность) законодательства является характерной чертой современного состояния правовой системы страны.
Законодательство субъектов Федерации имеет неоднородный, противоречивый характер, следствием чего является широкая вариативность нормотвор-ческих решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования1.
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин, которые вызваны, в первую очередь, сложностями переживаемого Россией периода, когда на протяжении 90-х гг. XX века происходили коренные преобразования, затронувшие все составляющие формы Российского государства: и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Все это не могло не отразиться на состоянии законодательных систем субъектов Российской Федерации. Противоречивость государственной жизни неминуемо влечет за собой противоречивость законодательства.
Предстоит ответить на вопрос: объясняются ли несоответствия конституционных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и законодательству неюридическими характеристиками: экономическими, политическими и социальными?
Решение данной задачи предполагает объединение различных типов регионов, анализ складывающихся в них правовых и политических систем, рассмотрение каждой из определенных групп субъектов Федерации как некоей общности, которая характеризуется общими признаками. В качестве таковых признаков определены:
1. Исторический опыт, прежде всего, наличие опыта самостоятельной го сударственности, автономии в структуре Союза ССР. Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соеди ! нение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное - с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.
2. Этнокультурные различия. Национально-конфессиональная ситуация в России - один из значимых факторов, определяющих правовое развитие- страны в целом, и систем законодательства субъектов Российской І Федерации в частности. В области законотворчества проблема формулируется следующим образом: дают ли национальные и конфессиональные особенности большинства или меньшинства населения субъекта Федерации право на получение каких-либо привилегий. Если да, то где предел этих привилегий, за которым проявляются опасные тенденции для развития российской государственности. Очевидно, что этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами населения соответствующей республики. Но среди этих общих интересов - безусловное сохранение неприкосновенности и целостности государства, его устойчивое развитие, а не разрушение.
3. Масштаб региона, измеряемый по целому ряду показателей: количество населения, экономический потенциал, доля в общем производстве, стратегическое положение территории. Несмотря на декларирование равноправия субъектов Федерации, наиболее крупные, прежде всего по населенности, субъекты Российской Федерации (например, Москва, Татарстан, Башкортостан) получают особые права, на них зачастую не распространяются общефедеральные программы. Достаточно вспомнить особый режим приватизации в г. Москве, особенности налогообложения Татарстана, Якутии, других республик - субъектов Российской Федерации.
4. Экономическое состояние региона, доля в валовом внутреннем продукте государства, сбалансированность народнохозяйственной структуры. Одной из отличительных черт Российской Федерация является разнообразие ее регионов, в том числе и по критерию экономического развития. Поэтому можно утверждать, что этот фактор играет значительную дифференцирующую роль в особенностях конституций (уставов), нормативных правовых актов субъектов Федерации. Значение этого фактора возрастает.
5. Финансовая самодостаточность региона. Значительное внимание в современной теории и практике федерализма уделяется вопросам бюджетного федерализма. Очевидно, что власти регионов - доноров федерального бюджета могут позволить себе большую степень автономности, в том числе и в правотворческих вопросах, нежели регионы - получатели помощи.
6. Социальное состояние региона (развитие системы здравоохранения и образования, уровень преступности и т.п.).
Социально-экономические и политические условия регионов определяют, во многом, особенности текстов конституций (уставов) и законов, следовательно, их отклонения от Основного закона страны.
Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
Проблемы соответствия нормативных правовых актов местного самоуправления актам более высокой юридической силы обусловлены самой природой местного самоуправления как формы народовластия. Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть: 1 .непосредственно; 2.через органы государственной власти; 3.через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. С точки зрения данной работы представляется вполне обоснованным исследование правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления проводить с учётом соотношения их с правовыми актами государства. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления это официально допускаемая государством форма выражения власти, власти обеспеченной и гарантируемой государством. Поэтому правовой акт местного самоуправления необходимо исследовать с позиции единства права и управления в государстве. Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций . В науке муниципального права выделяются следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление и предопределяющие проблематику интеграции актов местного самоуправления в систему законодательства Российской Федерации. 1. Местное самоуправление имеет свой субъект. Им является население, которое согласно части 1 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляет местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. 2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны - у них единый источник: власть народа. 3. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень дан в вышеуказанном Федеральном законе. 4. Самостоятельность местного самоуправления. 5. Ответственность муниципальных образований. 6. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. 7. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции1. Наличие самостоятельного статуса местного самоуправления как уровня власти естественным образом обуславливает наличие права и обязанности регулировать соответствующие общественные отношения, в том числе принимать правовые акты, в которых отражаются все вышеперечисленные особенности местного самоуправления. Статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает определение муниципального акта, под которым понимает решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Данным определением охватываются как акты реализации норм права, так и нормативные правовые акты. Государство, таким образом, признаёт за актами органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, правовой, директивно-властный, общеобязательный характер.
Проблемы соотношения нормативных правовых актов местного самоуправления и актов более высокой юридической силы обусловлены общими принципами диалектики части и целого. Динамически развивающаяся часть всегда стремиться выйти за пределы целого и образовать свою систему. Это вполне оправданно в биологическом и социальном движении материи, но в обеспечении оптимальности системы права они играют деструктивную роль, так как нарушают исходный принцип её единства. С другой стороны, это позволяет в полной мере учесть потребности в правовом регулировании отдельного муниципального образования с учетом исторических и иных местных традиций. Однако предоставленная статьёй 12 Конституции Российской Федерации местному самоуправлению самостоятельность не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них яв 97 ляются обязательными1. Действуя на основании федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Федерации.
Обеспечение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
Неотъемлемым качеством системы законодательства Российской Федерации является единство на всех её уровнях, позволяющее эффективно сохранять государство. Обеспечение непротиворечивого, согласованного взаимодействия федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации является одной из важнейших задач юридической науки и законодательной практики в области создания единой системы законодательства Российской Федерации.
Предыдущий теоретический анализ особенностей законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации обнаружил наличие юридических противоречий, возникших в ходе интенсивного федерального и регионального правотворчества. Данный анализ обусловливает актуальность двух задач, призванных обеспечить единство законодательной системы Российской Федерации: 1. более чёткое и основательное нормативное ориентирование субъектов Федерации в их законотворческой деятельности; 2. определение механизма предупреждения, выявления и устранения юридических коллизий между федеральным-и региональным законодательством. Для решения первой задачи в правоведческой литературе предлагаются различные варианты: модельные законодательные акты (конституция, устав, закон), модельный регламент законодательной деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов, инициативные проекты Закона о законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законодательное программирование правотворчества Федерации и ее субъектов, методические рекомендации по подготовке законопроектов субъектов Федерации и т.д.1. Рассмотрим подробно возможности использования указанных выше способов разрешения юридических коллизий для оптимального развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в плане их соответствия. Одним из средств координации законотворчества могло бы стать создание модельных законов. Принятие модельных законов, рекомендуемых для определённой ориентации субъектов Российской Федерации, не навязывая им какого — то жесткого шаблона позволит: обеспечить общую концептуальную основу актов по аналогичным вопросам, принимаемым на региональном уровне; согласовать нормы, нуждающиеся в унификации; преодолеть неоправданный разнобой в законодательном разрешении однотипных правовых задач. Это позволит обеспечить единство основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.
Модельные законодательные акты предполагают специфические процедуры подготовки, рассмотрения и одобрения (поддержки). Их подготовку целесообразно предусматривать в программах и планах законопроектной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти. Такое требование основано на том, что модельные законы должны рассматриваться одновременно или вскоре после принятия федерального закона, предполагающего интенсивное законодательство в регионах. Допустимыми представляются и доктринальные модельные законы, разрабатываемые в правовых институтах. Однако их рассмотрение и утверждение должно в обязательном порядке осуществляться в Федеральном Собрании, что потребует внесения изменений в регламенты его палат.
Использование модельных законов в регионах с учетом специфики местных условий, особенностей конкретной социально-политической и социально-экономической обстановки, а также приоритетности решения тех или иных правовых задач, с одной стороны, будет обогащать законотворческий опыт, с другой — способствовать поддержанию стабильности правовой системы Российской Федерации.
Модельные законодательные акты по своей природе содействуют сближе нию правового регулирования в рамках национального и международно правового нормотворчества как общепризнанная эталонная система сочетания однородных норм, общих предметов ведения и единых или согласованных принципов регуляции, сохраняющих целостное правовое пространство. Об этом свидетельствует опыт международных организаций типа ООН, ЮНЕСКО; « СБСЕ, Совета Европы. Однако, ряд авторов считают, что современное россий ское законодательство еще не готово к использованию- модельных законодательных актована рекомендательной основе по объективным (отсутствие общественно-экономических оснований устойчивого развития правовой государственности) и субъективным (деятельность субъектов законодательной инициативы, действия политических партий, лоббирование корпоративных интересов и т.д.) причинам, требующим обязательного закрепления данной формы оптимизации нормотворческой деятельности Федерации и ее субъектов1. Тем более, что с позиции принципа конструктивной преемственности советского и российского законодательства следует учесть рациональные моменты обязатель ной разработки на федеральном уровне Основ законодательства. В действую I щей Конституции Российской Федерации упоминания- об Основах законода j тельства нет, однако это не означает запрета на их издание.
