Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Единство законодательной системы России: общая характеристика 14
1. Законодательная система России: понятие и структура 14
2. Противоречия, конфликты и коллизии в законодательной системе 49
3. Способы обеспечения единства законодательной системы России 73
Глава 2 Проблемы и перспективы обеспечения единства законодательной системы России 95
1. Совершенствование правотворческого процесса как условие единства российской законодательной системы 95
2. Учет, регистрация, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерства юстиции Российской Федерации 118
3. Судебный нормоконтроль за состоянием законности 142
4. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц в сфере нормотворчества 169
Заключение 196
Список использованной литературы 202
- Законодательная система России: понятие и структура
- Противоречия, конфликты и коллизии в законодательной системе
- Совершенствование правотворческого процесса как условие единства российской законодательной системы
- Учет, регистрация, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерства юстиции Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В последние годы в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни. Повышение роли закона сделало его главным регулятором общественных отношений, а законодательство, в точном смысле этого слова, - основой всей правовой системы государства. Однако это только конституционно закрепленная модель, которая требует своего практического осуществления и зачастую его не находит.
Не находит во многом в связи с отсутствием четкого и развернутого регулирования правотворческого процесса в совокупности всех его видов, нормативного закрепления законодательной системы и статуса отдельных видов нормативных правовых актов, требований к их оформлению.
Значительное число противоречии - во взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. К сожалению, при осуществлении государственной власти как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации нередко допускаются нарушения федерального законодательства. Правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не свободны как от мелких юридических ошибок, так и от серьезных концептуальных просчетов. Поэтому особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия указанных правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, Конституции Российской Федерации, что, в свою очередь, ставит вопрос о создании механизма привлечения виновных к конституционно-правовой ответственности, в основе которой лежит нарушение ими норм конституционного законодательства. Указанные нарушения могут выражаться не только в принятии органами государственной в пасти субъектов Российской Федерации правовых актов, противоречащих актам большей юридической силы, но и в их незаконных действиях или бездействии.
С другой стороны, федеральные органы государственной власти в свое.й практической деятельности зачастую воспринимают принцип единства законодательной системы как необходимость унификации законодательства, отказывают субъектам федерации в праве на своеобразие их законодательных систем, расширяют сферу своих правотворческих полномочий за счет правотворческих полномочий субъектов федерации. Также действуют органы государственной власти субъектов федерации по отношению к органам местного самоуправления. Работа по разграничению предметов ведения и полномочий органов власти разного уровня далека от завершения.
Необходимость достижения политической и экономической стабильности общества, укрепления единого правового пространства в Российской Федерации в рамках существующей конституционной модели федеративного устройства и местного самоуправления чаще декларируется, чем снимается.
Разрешение вышеназванных проблем требует предварительной теоретической проработки проблематики законодательства, законодательной системы, обеспечения их единства.
Объект диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием законодательной системы страны, направленные на обеспечение ее единства и непротиворечивого действия. Предмет диссертационного исследования.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся правовой регламентации обеспечения единого законодательного пространства России. Цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании проблем обеспечения единства законодательной системы Российской Федерации, а также в разработке основных направлений совершенствования данного института. Автор отдает приоритет выведению теоретических положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности указанных выше отношений, формулированию соответствующих предложений правотворческим, правоприменительным органам.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие основные задачи: вывести понятия законодательства, законодательной системы (системы законодательства), рассмотреть внутреннее устройство законодательства, в частности, его двухуровневую федерально-региональную структуру, задаваемую федеративным устройством страны;
выявить закономерности становления и развития единой законодательной системы Российской Федерации; выявить источники противоречий и конфликтов в законодательной системе России, проанализировать имеющиеся процедуры преодоления противоречий и конфликтов в законодательной системе и обеспечения единства законодательной системы России; предложить возможные направления деятельности по устранению законодательных противоречий; раскрыть организацию правотворческого процесса под углом зрения обеспечения единства законодательной системы страны, в частности, выявить значение таких инструментов, как нормативное регулирование правотворческого процесса, его планирование, координация деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации в сфере нормотворчества;
рассмотреть механизм регистрации нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации; исследовать судебный нормоконтроль за состоянием законности, прежде всего в сфере конституционной юстиции; исследовать конституционно-правовую ответственность органов и должностных лиц в сфере нормотворчества. Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по конституционному праву, теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
При решении поставленных задач использованы методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы познавательной работы. Автор опирался также на методологические принципы единства исторического и логического, абстрактого и конкретного.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
В работе использованы материалы, отражающие практику деятельности органов юстиции, прокуратуры в сфере нормоконтроля.
Состояние разработанности темы.
Проблема обеспечения единства законодательной системы в советское время остро не стояла, поэтому она не была предметом самостоятельных, развернутых изысканий, не порождала потребность выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований. Однако нельзя сказать и о том, что данная проблема не формулировалась и не изучалась.
Определенный задел по ней создан в советское и постсоветское время. Отдельные аспекты этой проблемы довольно подробно, основательно рассмотрены в научной литературе такими российскими учеными, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Белкин, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, В.В. Гошуляк, Т.Д. Зражевская, М.Ф. Казанцев, А.Н. Кокотов, Е.В. Колесников, А.Н. Костюков, И.А. Кравец, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, В.Д. Перевалов, СВ. Поленина, В.К. Самигуллин, Л.Б. Тиунова, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, Б.С. Эбзеев и др.
Другое дело, что имеющийся задел явно недостаточен, требует своего дальнейшего развития, расширения. Комплексного монографического исследования, всецело посвященного принципу единства законодательства, законодательной системы на основе анализа ныне действующих конституционно-государственных институтов, не проводилось.
Пытаясь избежать повторения уже изученных вопросов, диссертант главное свое внимание в настоящем исследовании уделил обеспечению единства законодательной системы РФ, показал проблемы и перспективы его обеспечения в Российской Федерации.
Научная новизна работы.
Настоящая работа является одной из первых комплексных, монографических работ, посвященных теоретическому исследованию принципа единства законодательной системы на основе анализа современных конституционно-государственных институтов Российской Федерации.
В рамках авторского видения законодательной системы, ее устройства, законодательства формулируется понимание автором единства законодательной системы как правового принципа и публично-правовой практики, раскрываются способы обеспечения названного единства в современных политико-правовых условиях.
В работе проводится принципиальное различие между пониманием законности, выработанным в советское время, и пониманием законности применительно к настоящим потребностям Российской Федерации. В частности, особый акцент сделан на значении режима конституционной законности. Одновременно современное понятие законности исторически выводится из взглядов, представлений о законности предшествующих периодов государственной истории России.
Положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, которые содержат элементы новизны и направлены на обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации.
1. Законодательная система есть внешняя форма системы права. Законодательство как обобщенное обозначение элементного состава законодательной системы понимается в узком и широком смыслах.
Трактовка законодательства в узком смысле как системы только законов заявлена в качестве идеальной цели развития правовой, в том числе законодательной, системы. Законодательство в широком смысле понимается как система, включающая в себя законы, подзаконные нормативные правовые акты, нормативные договоры, судебные акты с нормативным
содержанием.
2. Законодательная система имеет сложное устройство, включающее отраслевую (в том числе комплексную), федеративную, иерархическую структуры, демонстрирующие разные аспекты действия законодательства.
Отраслевая структура в большей мере показывает предметную направленность правового регулирования. Через нее законодательство вбирает в себя сложный характер регулируемых отношений. Федеративная структура раскрывает сложную субъектную подоснову правотворческого процесса и законодательства. Иерархическая структура направлена на упорядочение той сложности, что вносят в законодательную систему предмет правового регулирования и своеобразие активности субъектов правотворчества, то есть иерархическая структура в значительной мере обеспечивает единство отраслевой (в том числе комплексной) и федеративной структур законодательства.
3. В правовом регулировании на разных его направлениях могут использоваться разные интерпретации термина «законодательство». Однако в каждом случае данный термин должен иметь строгое легальное содержание.
Важно на федеральном уровне нормативно закрепить общеправовые определения законодательства, системы законодательства (законодательной системы), состава системы законодательства, законодательства субъектов федерации, нормативных актов муниципальных образований, а также требования к оформлению входящих в законодательство актов и основные правила их принятия, изменения, действия.
4. Единство законодательной системы - сущностное проявление конституционного принципа единства системы государственной власти
(часть 3 статьи 5 Конституции РФ). Единство государственной власти не следует понимать как ее унификацию и осуществление из единственного властного центра. Единство сочетается с принципами осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебнуто (статья 10 Конституции РФ), разграничения предметов ведения и полномочий (в том числе и правотворческих) между органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, что вытекает из части 3 статьи 5, части 3 статьи 11, статей 12, 130, 132 Конституции РФ.
Такое понимание единства государственной власти отражается законодательной системой, преобразуется в ней в ее собственный исходный принцип - единство законодательной системы.
5. Единство законодательной системы заключается: в единых принципиальных основах всех видов правотворческого процесса;
в единой, иерархически построенной системе правовых актов;
в самостоятельности субъектов правотворческой деятельности в рамках конституционной модели правотворческих полномочий всех уровней 1ч л пет и;
в обязанности субъектов правотворчества проводить работу, во-первых, по координации правотворчества и разграничению между собой правотворческих полномочий, во-вторых, по оперативному приведению своих актов в соответствие с актами большей юридической силы, в-третьих, по ликвидации пробелов правового регулирования, в-четвертых, по планированию, прогнозированию правотворчества;
в участии субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, а органов местного самоуправления в законодательной процессе на уровне субъектов Российской Федерации;
в существовании особых средств постоянного мониторинга законодательства, выявления в нем противоречий разных актов, легального разрешения или устранения названных противоречий (на этом направлении задействованы, в частности, органы юстиции, суда и прокуратуры);
в выделении в законодательстве особого вспомогательного блока, направленного непосредственно не на регулирование общественных отношений, а на обеспечение устойчивости законодательства, его оперативное обновление (законодательство о признании правовых актов утратившими силу, недействующими, о приостановлении действия правовых актов, о внесении изменений и дополнений в действующие акты);
в наличии в законодательной системе совокупности коллизионных норм (коллизионное право).
6. Законодательство субъектов Российской Федерации образует собственную систему. Конститупия Российской Федерации (часть 4 статьи 76) говорит о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации. Как представляется, собственное правовое регулирование невозможно без собственного законодательства.
7. Практическими мерами обеспечения единства законодательной системы РФ следует рассматривать:
действия по повышению качества нормативных правовых актов;
использование экспериментов при подготовке законодательных актов;
четкое законодательное планирование и прогнозирование;
учет правил законодательной техники всеми субъектами правотворчества;
повышение уровня правовой грамотности населения;
усиление контроля за соответствием принимаемых, а также ранее принятых нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству, а нормативных правовых актов муниципальных образований - федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ;
совершенствование института федерального вмешательства, работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
8. Формирование законодательной системы страны сразу на двух уровнях власти (федеральном, региональном) требует четкого разграничения правотворческих полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации. Данная работа должна планироваться в территориальном (федеральные округа, субъекты федерации, межведомственное взаимодействие, Др-) ведомственном разрезах, быть постоянной.
9. В Конституции РФ необходимо закрепить нормы, устанавливающие ответственность государственных органов и должностных лиц как субъектов Российской Федерации, так и самой Российской Федерации за действия, нарушающие единство и целостность Российской Федерации, ее законодательной системы.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, теории государства и права, соответствующим спецкурсам, а также в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Объективность и достоверность полученных результатов подкреплена использованием в исследовании обширной информационной базы, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализа источников, исторических материалов, законодательных актов, а также судебной практики.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли І- отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному праву в Челябинском государственном университете.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, первая из которых состоит их трех, вторая - из четырех параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативного материала.
Законодательная система России: понятие и структура
Законодательная система (система законодательства) является составным элементом правовой системы, то есть, будучи сама системным объектом, входит в систему большего порядка. Но какое место она в ней занимает?
Применение системного анализа в любой области знания - дело отнюдь не простое, несмотря на кажущуюся доступность и ясность абстрактных принципов, которыми следует при этом руководствоваться, и раскрытию которых посвящено большое количество публикация философского характера. Может быть, это и объясняет, почему предпринятые попытки применения системных представлений в правовой науке, получив известное распространение в 70-80-е годы, в настоящее время практически не используются.
Широкое применение системного подхода к исследованию права на различных уровнях умножает возможности выявления его содержания и формы, внутреннего единства и разграничения, взаимосвязи и взаимодействия частей, его составляющих."
Следует отметить, что в различных науках понятия системы заключают в себе различную сущность. В философском смысле под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство1. «Понятие «система», - пишет В.И. Гойман, - означает, что право представляет собой некое целостное образование, состоящее их множества элементов, находящихся между собой в определенной связи (соподчинение, координация, функциональной зависимости и т.д.). «...Элементом системы может быть не любая часть исследуемого объекта..., а лишь некоторый его существенный компонент, имеющий определенное назначение или выполняющий определенную функцию, такой, что при его исключении из состава объекта возникает качественно новый объект...», - отмечает А.С. Кравец. Афанасьев В.Г. в своей работе указывает, что «части, компоненты целостной системы в их широком философском понимании -это не результат произвольного механического членения целого..., а структурные единицы, в рамках данной целостной системы»4. Фиксирование только «множественности компонентов» еще не приближает нас к пониманию системы. «Ведь если бы дело сводилось только к этому признаку, то любая куча камней, любое нагромождение «фактиков» являлись бы примерами систем. Однако подобные суммативные образования отнюдь не представляют собой системы»3.
В юридической литературе уже отмечалось, что с философией связаны и юридическая наука в целом и все ее отрасли: в каждой из них при изучении государственно-правовых явлений возникают проблемы, решение которых невозможно без правильного методологического подхода, без правильного применения философских положений.6 Поэтому, говоря о системе права, необходимо иметь її виду, что внутреннее единство, согласованность, дифференциация характерны для всей системы права, присущи компонентам (элементам) права. В этой связи необходимо учитывать принцип относительности систем, сущность которого состоит в том, что каждая система, с одной стороны, является частью (элементом) более обширной системы, а с другой - включает в себя подсистемы нисходящего порядка. Возникновение любого целого может иметь место лишь в том случае, если реально существуют части, совокупность которых способна создать некую целостную организацию .
Понятие системы играет важную роль в современной науке и практике, причем оно имеет длительную историю развития, начиная с эпохи античности. Уже Аристотель выделил понятие элемента, как первоосновы вещи, из которой она слагается и которая по виду неделима на другие виды." Гегель Г.В.Ф. полагал, что система может быть охарактеризована «только через свои связи в широком смысле слова, т.е. через взаимодействие составляющих элементов». «В самом деле, увидеть в изучаемом объекте систему как таковую без всякого обращения к системному подходу невозможно». Итак, система - это совокупность взаимосвязанных элементов, образующих определенную целостность, которая обладает собственными свойствами, не сводимыми к сумме свойств ее элементов.
Противоречия, конфликты и коллизии в законодательной системе
Законодательная система в Российской Федерации, как было показано в предыдущем параграфе, является системой сложи о организованной, зависящей от множества разных факторов, осуществляющей множество разных целей. Следовательно, постоянное появление в ней разного рода сбоев, несогласованностей, конфликтов неизбежно и само по себе не должно рассматриваться как недостаток, низкий уровень организации законодательства.
Для оценки качества эффективности законодательства важно то, каков характер внутрисистемных противоречий, конфликтов, как долго они существуют, каковы социально-правовые последствия их действия. Важно также то, имеет ли законодательство, организационный механизм, поддерживающий его действие, средства быстрого и максимально безболезненного устранения указанных противоречий, конфликтов и сохранения стратегического единства законодательной системы.
В свое время советское право с высокой степенью эффективности обеспечивало единство законодательных систем всех субъектов Советской Федерации за счет фактической унификации своей законодательной системы.
С подписанием 8 декабря 1991 года Соглашения о создании Содружества Независимых государств Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекратил существование. Правовое пространство Союза ССР распалось. Это привело к тому, что различные проблемы правового регулирования, прежде всего экономических, хозяйственных, социальных отношений, оказались неразрешенными. Распаду правового пространства способствовали, по мнению Б.П. Елисеева, следующие обстоятельства.
1. Нормативно-правовое оформление разрушения союзной государственности осуществлялось как актами прежних союзных республик, так и актами союзных федеральных органов власти.
2. Разрушение Союза ССР произошло неправовым путем, не были выполнены требования действующего на тот момент законодательства.
3. Российская Федерация, в отличие от других прежних союзных республик, не является государством-преемником. Российская Федерация -государство-продолжатель Союза ССР. Российская Федерация как продолжатель Советского Союза восприняла на себя все его обязательства, в том числе и правовые. Однако Российское право не содержало механизмов, способствующих поддержанию государственного и правового единства страны."
Правовая реформа, которая практически осуществляется в стране, есть реформа переходного периода. Отсюда значительная нестабильность законодательства как результат нестабильности общественных отношений. Принятые законы в силу объективных причин могут являться нормой не слишком долгосрочного действия, поскольку характер общественных преобразований, быстро меняющихся общественных отношений не может быть спрогнозирован на длительный период времени.
В таких условиях идет формирование законодательной системы Российского государства. Этот процесс еще далек до точки стабильности. Трансформация российской законодательной системы осуществляется в последние пятнадцать лет в отсутствие научного прогноза. Отсюда - расчет исключительно на самоорганизацию правовой действительности, абсолютизация метода проб и ошибок. Переходной можно считать законодательную систему, обеспечивающую смену общественных отношений и характеризующуюся нестабильностью, структурной неполнотой и кризисом ее легитимности и механизма действия. Нестабильность, разбалансированность и противоречивость переходной законодательной системы требует неординарной тактики правовых реформ -не ускорения, а убавления их скорости. Построение правовой государственности предполагает постепенность проведения правовой реформы, последовательное решение задач переходного периода, удержание темпов переходных правовых преобразований под контролем. Это обуславливается интересом самосохранения законодательной системы в переходный период.
Возникновение переходной ситуации свидетельствует о том, что противоречия в правовой сфере не могут быть разрешены в рамках существующего общественно-политического строя. Противоречия переходной правовой системы существенно отличаются от противоречий стабильной правовой системы, прежде всего тем, что имеющиеся различия достигают положения несовместимости и острого конфликта, которые можно преодолеть только качественной сменой типа правовой системы. К внешним противоречиям правовой системы в переходный период можно отнести рассогласованность государства и правовой системы; несоответствие последней объективным потребностям общественного развития и реально складывающимся общественным отношениям нового типа; несоответствие правовой системы другим формам социальной регуляции - государственной идеологии, морали, нравственности; противоречия между правовой системой и привычными, сложившимися стереотипами сознания и поведения субъектов, их привычками и традициями.
Совершенствование правотворческого процесса как условие единства российской законодательной системы
Правотворчество занимает значительное место в жизни общества, формирует его регулятивную систему, в том числе и законодательную.
Правотворчество - это, в принципе и главным образом, государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение в закон государственной воли1. Бабаев В.К. отмечает, что правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную по своему характеру. Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой и функциями".
Под правотворчеством в отечественной юридической науке обычно понимают деятельность государственных органов, должностных лиц, а в случае референдума — всего народа по созданию, изменению или отмене нормативных актов. При существовании различий в формулировке определений в работах ученых-правоведов, занимающихся проблемами правотворчества, общим является признание правотворчества прежде всего государственной деятельностью.
Однако надо иметь в виду, что Конституция РФ 1993 года по-новому определила статус органов местного самоуправления, а в конечном итоге - и самого местного населения. Органы местного самоуправления не являются государственными, а местное самоуправление - формой государственной деятельности. Поэтому муниципальное правотворчество необходимо оценить как самостоятельный вид правотворчества, еще один канал, наряду с государством, формирования законодательной системы страны или шире -системы источников российского права. Кстати, если в систему источников права включать и корпоративные нормативные акты (например, уставы общественных, религиозных объединений), то наряду с государственным, муниципальным правотворчеством надо выделять еще и корпоративное правотворчество. В настоящей работе, посвященной анализу единства законодательной системы, нас интересует по преимуществу государственное правотворчество.
В зависимости от вида применяемых актов государственное правотворчество имеет разновидности. Так, в рамках правотворчества выделяют законотворчество как деятельность по принятию законов разного уровня. Выделяют также деятельность по принятию подзаконных актов1. Выше мы указали, что в идеале законодательную систему следует рассматривать в узком смысле как систему законов, направляя ее развитие в эту сторону. В названной перспективе законодательная система как раз и будет формироваться в рамках законотворчества. Однако и в настоящее время очевидно, что законодательная система - это, в первую очередь, продукт законотворчества.
Содержание законотворчества включает в себя, по мнению С.Л. Сергевнина, во-первых, факторы, влияющие на законодателя (и одновременно ограничивающие его), во-вторых, сам законотворческий процесс, в-третьих, результат законотворчества - закон (систему законодательства) и, в-четвертых, изменения, производимые законом (системой законодательства) в обществе. Параллельно законотворчество распадается на познавательную и материальную деятельность, то есть каждый из элементов содержания законотворчества может быть представлен в виде процесса познания и одновременно в виде деятельности, производящей изменения в материальном мире. Кратко остановимся на факторах, влияющих на законотворчество.
Исследуемый вопрос - один из актуальнейший в юриспруденции. На него пытались ответить Платон и Аристотель, Боден и Гораций, Локк и Монтескье, Кант и Гегель. Любой правовед, мыслящий более или менее глобально, сталкивается с этой проблемой, и как это ни парадоксально, не в состоянии дать на него удовлетворяющий все научное сообщество ответ. Это связано, с одной стороны, с тем, что на законодателя воздействует бесчисленное количество факторов. В принципе, любое явление общественной жизни так или иначе сказывается на законотворчестве. Отсюда неизбежен выбор некоторых из них, по мнению исследователя, в большей степени влияющих на законотворческий процесс. А такой выбор во многом является субъективным делом представителя той или иной научной школы и определяется прежде всего типом его праволоыимания. С другой стороны, проблема обусловлена спецификой гуманитарного познания, в котором отсутствует причинно-следственные зависимости, наблюдаемые в неорганической природе.
Учет, регистрация, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерства юстиции Российской Федерации
Принятие нормативных актов, внесение в них изменений, в том числе диктуемых самой законодательной системой, ее иерархическими, иными связями, отмена устаревших актов, текущее и стратегическое совершенствование законодательной системы требуют постоянного упорядочения, экспертной оценки всего комплекса действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов.
Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных правовых актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, внесение в них изменений, дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания Органы, учреждения и организации осуществляют названный учет как для удовлетворения своих собственных потребностей, так и для снабжения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных учреждений и отдельных лиц. В Российской Федерации подлежат государственному учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, нормативные акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ. В зависимости от функций органов и учреждений в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ и т. д.)".
Учет - деятельность по сбору, хранению и поддержанию нормативных правовых актов в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет . Следует добавить, что учет необходим и при работе с проектами нормативных правовых актов. Тем более, если объем такой работы велик. Так, электронному регистрационному учету подлежат все внесенные в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы проекты законов.
По мнению А.С. Пиголкина, можно выделить следующие принципы организации учета законодательства:
1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;
2) достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений, включенных в информационный фонд актов;
3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве .
Существуют следующие виды учета: - журнальный учет; - картотечный учет; - ведение контрольных текстов действующих нормативных правовых актов; - автоматизированный учет.
Соколов А.Н. выделяет 3 вида учета нормативных правовых актов: картотечный, журнальный и компьютерный2. Выделение компьютерного учета как качественно нового вида автоматизированного учета соответствует современному положению дел.
Наиболее простой вид учета законодательства - фиксирование реквизитов нормативных правовых актов в специальных журналах. Журнальный учет может вестись по различным основаниям. Так, возможно хронологическое ведение учета, где акты располагаются в журнале по дате их принятия. Алфавитно-предметный учет предполагает ведение журнала по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту. Наиболее оптимальной формой ведения журнального учета является тематико-предметная форма. Она предполагает такой учет, при котором рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты.
Из сказанного можно сделать вывод, что журнальный учет эффективен при наличии небольшого объема нормативных правовых актов, подлежащих учету, и ограничен узкой проблематикой.
Более совершенной формой учета является картотечный учет. Смысл его заключается в создании карточек, расположенных в определенной системе. Причем на карточках могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования), либо полный текст такого акта. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника и рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и її полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки и тиражирование необходимых карточек и т.д.).
Преимущество картотечного учета проявляется, в том числе и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.
Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному или предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется расположением всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора,
