Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, цель и задачи системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 17
1. Понятие системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 17
2. Цель и задачи системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 44
Глава 2. Строение и функционирование системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 73
1. Строение системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 73
2. Функционирование системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 114
Глава 3. Совершенствование правовой основы системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 138
1. Перспективы совершенствования правового регулирования строения системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 138
2. Перспективы совершенствования правового регулирования функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации 172
Заключение 198
Библиография 201
- Понятие системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
- Строение системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
- Функционирование системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
- Перспективы совершенствования правового регулирования функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации как глава государства, гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина занимает особое место в российском государственном аппарате.
Институт президентуры в современных конституционных условиях является фактором обеспечения государственного единства. Существующая в России система государственного управления ориентирована на действенную работу при эффективном руководстве ею со стороны Президента Российской Федерации, задающего общий вектор деятельности государственных органов и принимающего решения, имеющие основополагающее значение в сферах государственного строительства и формирования гражданского общества.
Для содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий, создания условий для реализации гарантий президентской деятельности существует система обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, нацеленная на правовое, документационное, информационно-аналитическое, организационное и иное обеспечение президентской деятельности. Властные прерогативы Президента Российской Федерации, проистекающие из его конституционно-правового статуса, имеют возможности полноценной реализации только в условиях соответствующего квалифицированного содействия, оказываемого на профессиональной основе различными органами, . организациями, должностными лицами, составляющими систему обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. Непосредственная включенность этих органов, организаций и должностных лиц в механизм осуществления государственно-властных полномочий Президента Российской Федерации, позволяет говорить о системе обеспечения деятельности Президента Российской Федерации как о необходимой, неотъемлемой части системы президентской власти в Российской Федерации.
Теоретическое осмысление конституционно-правовой природы систем обеспечения деятельности Президента Российской Федерации представля собой актуальную задачу конституционно-правовой науки, важную д; расширения и более глубокого познания вопросов, относящихся к предме науки конституционного права, понимания особенностей конституционн правового института российской президентуры.
Состояние научной разработанности темы и теоретическая осно исследования. Рассмотрение конституционно-правовой природы систем обеспечения деятельности Президента Российской Федерации основывает на общетеоретических разработках С.С.Алексеева, М.И.Байтина, Д.Н.Бахрах АА.Белкина, Б.Н.Габричидзе, Ф.Ш.Лариной, П.ФЛядова, А.В.Мальк Н.И.Матузова, А.Ф.Черданцева, А.Г.Чернявского, О.ВЛковенко.
Предметное исследование конституционно-правового стату
Президента Российской Федерации проведено в работах С.А.Авакьян
МВ.Баглая, Г.В.Дегтева, Б.П.Елисеева, В.И.Кайнова, Е.И.Козлово
А.Н.Кокотова, Н.Е.Колобаевой, В.О.Лучина, Л.Б.Лукьяново
С.Э.Несмеяновой, ЛА.Окунькова, В.И.Радченко, И.Б.Соболевског ТЛ.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, В.Е.Чиркина. Труды названных автор представляют в данном случае интерес для определения цели и задач систем обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, ее места российском государственном аппарате, в системе президентской власти и системе российского конституционного права, поскольку эти факторы значительной степени обусловлены конституционно-правовым статусо Президента Российской Федерации.
Статус органов и должностных лиц, которые, по мнению диссертант
входят в систему обеспечения деятельности Президента Российск
Федерации, рассматривался в работах В.В.Барышниковой, С.В.Бирюков
А.В .Зуйкова, И.С.Иксанова, П.М.Кандалова, С.Н.Каргинова, И.Б.Кардашово
И.Ю.Макановой, МА.Митюкова, А.А.Муравьева, А.А.Панов
Д.Н.Петровского, Н.М.Самородова, А.А.Саурина, Н.Н.Скрыпников В.С.Чепикова, К.В.Черкасова.
Важное значение для исследования функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации имеют работы, посвященные различным сферам компетенции главы российского государства (труды Ю.Г.Арзамасова, А.М.Голощапова, Л.И.Дмитриевой, О.Н.Кичалюк, А.А.Котенкова, М.Г.Кубатаева, А.В.Мазурова, Д.В.Пожарского, Д.Ю.Скуратова, И.И.Шувалова), и исследования, предметом которых явились отдельные направления работы органов и подразделений, к задачам которых отнесены осуществление президентского контроля (А.М.Тарасов), обеспечение безопасности Президента Российской Федерации (А.Г.Синцов), рассмотрение обращений граждан (М.Ф.Хараджиев).
Представляют интерес научные разработки, посвященные изучению особенностей обеспечения деятельности президентов иностранных государств и органов, обеспечивающих их деятельность, в том числе труды отечественных исследователей М.Е.Безрукова, О.М.Безруковой, М.А.Крутоголова, С.Б.Четверикова, а также зарубежных ученых Т.Кронина, Дж. МакГрегора Бёрнса, Т. Паттерсона, Дж. Пелтасона, В.А.Малиновского.
Следует обратить внимание, что в диссертациях, монографиях, статьях в научных периодических изданиях, посвященных институту российской президентуры, система обеспечения деятельности Президента Российской Федерации не выступал* до настоящего времени самостоятельным предметом научного анализа. Имеющиеся исследования посвящены статусу отдельных органов, входящих в эту систему, в основном, правовому положению Администрации Президента Российской Федерации и входящих в ее состав полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Необходимо отметить недостаточную научную разработанность ряда вопросов, связанных с местом системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации в системе президентской власти, в российском государственном аппарате, строением системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, формами и порядком ее
б функционирования, а также отсутствие устоявшейся научной терминологии і
данной сфере.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляю Конституция Российской Федерации, международные договоры Российско Федерации, законодательные акты Российской Федерации, указы распоряжения, послания и иные официальные документы Президент Российской Федерации и Президента РСФСР, правовые акты Президент СССР, официальные документы Администрации Президента Российско Федерации, постановления и иные официальные документы Съезда народны депутатов РСФСР, Верховного Совета Российской Федерации, пала Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органо исполнительной власти, судебная практика Конституционного Суд Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, проект федеральных законов, а также конституции иностранных государств.
Методологическую основу диссертационного исследовани составили обще- и частнонаучные методы познания социально-политическо и юридической действительности. Основным для исследования проблематик диссертации явился метод системно-структурного анализа, предполагающи выделение отдельных аспектов изучаемого объекта, позволяющих совокупности охватить его многообразие и комплексность, фиксироват целостные свойства объекта, его структуру и динамику. В целях наиболе полного рассмотрения системы обеспечения деятельности Президен Российской Федерации возможно выделить целевой, организационны функциональный и регулятивный блоки указанной системы, которые, тесн взаимодействуя между собой, составляют объект, которому присущи свойст внутренней упорядоченности и организованности. Взятые в совокупност названные стороны изучаемого объекта способны дать целостное, полное разностороннее представление о предмете исследования.
В работе также были использованы диалектический метод, анализ синтез, дедукция и индукция, историко-правовой, формально-юридически формально-логический методы. При выявлении перспективных направлени
совершенствования правового регулирования строения и функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации применялись прогностический метод и метод моделирования.
Объектом исследования является система обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, а предметом исследования - ее конституционно-правовая природа, а также перспективы совершенствования правового регулирования строения и функционирования этой системы.
Целью исследования является комплексный анализ на основе нормативной и эмпирической базы с использованием теоретической основы исследования при помощи научных методов, составляющих методологическую основу диссертации, конституционно-правовой природы системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, выявление закономерностей формирования, существования и функционирования этой системы, перспектив ее развития.
Достижение поставленной цели диссертационного исследования осуществляется через последовательное решение ряда взаимосвязанных и взаимообусловленных задач исследования:
-
анализ сложившихся в конституционно-правовой науке терминов, применяемых к обозначению комплекса органов, организаций и должностных лиц, обеспечивающих деятельность Президента Российской Федерации, и поиск наиболее точного, отражающего сущность такого комплекса наименования, формулирование юридической дефиниции этого понятия, рассмотрение места, занимаемого государственно-правовым формированием, обеспечивающим осуществление государственной власти главой российского государства, в системе президентской власти, в российском государственном аппарате, а также установление методологического подхода к исследованию конституционно-правовой природы системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации;
-
определение цели и задач, поставленных главой государства перед системой обеспечения деятельности Президента Российской Федерации;
3) решение проблемы идентификации элементов системы обеспечени
деятельности Президента Российской Федерации посредством выявлени
критериев, позволяющих рассматривать отдельные органы, организации
должностных лиц в качестве элементов указанной системы, и исследовани
строения системы обеспечения деятельности Президента Российско
Федерации посредством рассмотрения особенностей отдельных элементо
системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
существующих между ними взаимных связей, интегрирующих данны
элементы в единую систему;
4) исследование форм и порядка функционирования систем
обеспечения деятельности Президента Российской Федерации (главны
образом, двух основных юридических процессов, протекающих в это
системе - президентского правотворческого процесса и процесса п
обеспечению участия Президента Российской Федерации в федерально
законотворческом процессе) и действующей нормативной основ
. функционирования указанной системы;
-
определение перспектив совершенствования нормативной основ строения системы обеспечения деятельности Президента Российско Федерации, формулирование соответствующих правотворчески предложений;
-
оценка степени оптимальности действующей нормативной основ функционирования системы обеспечения деятельности Президен Российской Федерации, выявление перспективных направлени совершенствования правового регулирования функционирования это системы и формулирование соответствующих правотворческих предложений
Научная новизна диссертации. В диссертационном исследовани изложено авторское понимание конституционно-правовой природы систем обеспечения деятельности Президента Российской Федерации посредство рассмотрения цели и задач этой системы, ее места в российско государственном аппарате, системе президентской власти, конституционн правовом институте российской президентуры, анализа строения, форм
порядка функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. На основе проведенного анализа сформулированы авторские предложения по совершенствованию правового регулирования строения и функционирования названной системы. Научная новизна исследования отражена в положениях, выносимых на защиту:
1. Для обозначения комплекса органов, организаций и должностных
лиц, обеспечивающих деятельность Президента Российской Федерации, по
мнению диссертанта, следует использовать термин «система обеспечения
деятельности Президента Российской Федерации», поскольку такой термин
является наиболее точным по сравнению с другими вариантами
(управленческий механизм президента, инструменты власти президента,
президентская система власти, самостоятельная «вертикаль» президентской
власти, вертикаль президентской исполнительной власти, организационный
механизм осуществления функций президента, аппарат президента,
вспомогательный аппарат президента, рабочий аппарат президента, рычаги
власти президента), верно отражает общее предназначение такого
государственно-правового формирования - обеспечение деятельности
Президента Российской Федерации (содействие, создание условий для
функционирования субъекта президентской власти).
Следует отметить, что включенность в систему обеспечения деятельности Президента Российской Федерации отдельных органов, организаций и должностных лиц, связанных между собой определенными взаимоотношениями, которые придают всему конгломерату свойства целостности и устойчивости, не отрицает правосубъектности этих органов, организаций и должностных лиц и не предусматривает наличия правосубъектности у исследуемой системы в целом.
2. Под системой обеспечения деятельности Президента Российской
Федерации понимается комплекс состоящих при Президенте Российской
Федерации органов, организаций и должностных лиц, осуществляющих во
взаимодействии с Президентом Российской Федерации, иными субъектами и
между собой правовое, документационное, информационно-аналитическое,
организационное, транспортное, финансовое, материально-техническое жилищное, социально-бытовое, медицинское, санаторно-курортное и ино обеспечение деятельности Президента Российской Федерации посредство оказания Президенту Российской Федерации содействия в исполнении е полномочий и создания условий для реализации гарантий деятельност Президента Российской Федерации в установленных правовыми нормам формах и порядке, являющийся объективно необходимой, неотъемлемо частью системы президентской власти в Российской Федерации.
Факторами обеспечения единства системы обеспечения деятельност Президента Российской Федерации могут быть названы осуществлени общего руководства системой обеспечения деятельности Президент Российской Федерации со стороны главы российского государства, а такж задание субъектом президентской власти базовых параметров системь обеспечения деятельности Президента Российской Федерации посредство установления нормативными правовыми актами Президента Российско Федерации функций (полномочий) и задач органов, организаций должностных лиц, входящих в систему обеспечения деятельности Президент Российской Федерации.
Специфика положения системы обеспечения деятельности Президент Российской Федерации в российском государственном аппарате состоит том, что эта система находится при Президенте Российской Федераци составляет его «аппаратное окружение», посредством которого создаютс условия реализации президентских полномочий и гарантий, организуете взаимодействие Президента Российской Федерации с другими частям государственного аппарата.
3. Использование понятия «система обеспечения деятельност Президента Российской Федерации» в качестве теоретической юридически конструкции позволяет упорядочить представления о строении систем президентской власти в Российской Федерации, установив, что в систем президентской власти в Российской Федерации входят Президент Российско
11 Федерации и система обеспечения деятельности Президента Российской
Федерации.
С помощью данного понятия возможно сопоставить содержание понятий «институт Президента Российской Федерации» и более широкого понятия «институт президентства в Российской Федерации» (или «российская президентура»): второе понятие шире первого по объему за счет того, что оно охватывает «обеспечительный компонент» системы президентской власти в Российской Федерации - систему обеспечения деятельности Президента Российской Федерации.
4. Конституционно-правовая природа системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации как совокупность юридически значимых признаков, присущих объекту исследования как феномену государственно-правовой реальности, части системы президентской власти в Российской Федерации, определяется через сочетание различных взаимно связанных аспектов (целевого, организационного, функционального и регулятивного), отражающих различные «проекции» объекта исследования, позволяющие обосновать качественную государственно-правовую уникальность системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации.
Целевой блок задает служебную роль этой системы в системе президентской власти в Российской Федерации, и раскрывается через описание цели и задач системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. Организационный блок выражается в строении системы обеспечении деятельности Президента Российской Федерации, включая ее элементный состав и взаимосвязи между элементами. Функциональный блок подразумевает определение форм и порядка функционирования элементов системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. Регулятивный блок представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих строение системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, формы и порядок ее функционирования.
.12
5. Конституционно-правовая природа системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации тесно связана конституционно-правовым статусом главы российского государства обусловлена особенностями элементов этого статуса.
Целью существования системы обеспечения деятельности Президент-
Российской Федерации, по мнению диссертанта, является комплексно
(правовое, документационное, информационно-аналитическое
организационное, транспортное, финансовое, материально-техническое жилищное, социально-бытовое, медицинское, санаторно-курортное и иное обеспечение деятельности Президента Российской Федерации. Достижени указанной цели осуществляется через одновременное решение на постоянно" основе ряда разнообразных взаимосвязанных задач, поставленных главо" государства перед элементами системы обеспечения деятельности Президент Российской Федерации.
Если произвести классификацию полномочий главы российског государства по формам осуществления президентской власти и распределени по формам существующих гарантий деятельности Президента Российской Федерации, то возможно обнаружить корреспондирующую связь между президентскими полномочиями и гарантиями как базовыми составляющими конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации и задачами, стоящими перед системой обеспечения деятельности Президент Российской Федерации. В связи с этим задачи системы обеспечения Деятельности Президента Российской Федерации возможно разделить на две группы: компетенционныг (связаны с оказанием Президенту Российской Федерации содействия в реализации его конституционно установленных полномочий) и гарантийные (обусловлены созданием условий для реализации гарантий президентской деятельности).
6. Строение системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации содержательно охватывает элементный состав этой системы и взаимосвязи, существующие между элементами. Сохранение системой обеспечения деятельности Президента Российской Федерации качеств
13 .
внутренней цельности и достижение ею поставленных перед ней задач обеспечивается наличием следующих базовых параметров системы: установленный перечень президентских полномочий и гарантий, а также производных от них задач системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации; перечень разновидностей возможных организационно-правовых форм элементов системы (федеральные государственные органы, совещательные и консультативные органы при Президенте, подведомственные федеральным государственным органам организации, организационно самостоятельные должностные лица); существующие в рамках системы взаимосвязи между элементами (содержательного и обеспечительного характера).
Историческая изменчивость строения системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, гибкость, частота модернизации элементного состава актуализирует проблему идентификации элементов рассматриваемой системы, которая, по мнению, диссертанта, решается посредством комплексного применения декларативного критерия, организационно-функционального критерия и критерия генезиса.
7. Функционирование системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации осуществляется в двух основных формах: в форме юридических процессов, регламентированных правовыми нормами Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также в непроцедурной форме (в рабочем порядке), следуя правовым нормам, а в части, неурегулированной ими - нормам иных видов (политическим обычаям, протокольным нормам, обычаям помилования, геральдическим правилам).
В системе обеспечения деятельности Президента Российской Федерации организовано осуществление двух правотворческих процессов: президентского правотворческого процесса (порядка подготовки и организации принятия указов и распоряжений Президента Российской
Федерации) и процесса по обеспечению участия Президента Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе (порядка подготовки президентских законодательных инициатив, согласования правительственных законодательных инициатив по вопросам президентской компетенции, обеспечения участия главы государства в федеральном законодательном процессе). В диссертации представлено авторское видение структуры названных процессов.
8. По мнению диссертанта, совершенствование правового регулирования строения и функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации следует связывать не столько с подготовкой проектов федеральных законов, как предлагается в большинстве диссертационных исследований и научных публикациях по тематике института российской президентуры, сколько с необходимостью принятия указов Президента Российской Федерации в целях более полной реализации устоявшихся тенденций эволюционного развития системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации (к ним относятся внутреннее упорядочение системы и ее обособление от других систем российского государственного аппарата).
Перспективными направлениями совершенствования правового регулирования строения и функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, по мнению диссертанта, являются: 1) нормативное установление цели и задач системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, ее строения и форм функционирования; 2) формирование представительств Президента Российской Федерации в федеральных округах как территориальных органов Администрации Президента Российской Федерации и создание правовой основы их деятельности; 3) упорядочение состава совещательных органов при Президенте Российской Федерации и консультативных органов при Президенте Российской Федерации, уточнение в нормативных правовых актах критериев различения названных двух типов органов и соответствующая трансформация в соответствии с этими критериями действующих органов;
4) преобразование органов, организаций и должностных лиц, формально включенных в систему обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, но не связанных с другими элементами этой системы связями содержательного типа; 5) общее совершенствование правовой основы системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, включая устранение в ней пробелов, вызванных отсутствием утвержденных указами Президента Российской Федерации положений о некоторых элементах названной системы (в частности, о специальных представителях Президента Российской Федерации); б) систематизация норм, регулирующих правотворческие процессы, организуемые в системе обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. Соответствующие предложения получили свое отражение в проекте указа Президента Российской Федерации «О системе обеспечения деятельности Президента Российской Федерации», приложенном к диссертации.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных выводов в правотворческой деятельности для совершенствования нормативных правовых актов Российской Федерации об организации и деятельности органов при Президенте Российской Федерации, в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», при подготовке учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора, выступлениях на конференциях по правовым вопросам.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения -проекта указа Президента Российской Федерации «О системе обеспечения деятельности Президента Российской Федерации».
Понятие системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
Одной из актуальных и дискуссионных проблем современного российского конституционного права является природа осуществляемой Президентом Российской Федерации государственной власти. Сложились различные точки зрения по вопросу о том, какое место в системе разделения властей занимает Президент Российской Федерации, в особенности в плане соотношения с исполнительной ветвью власти.
Неоднозначность решения указанного вопроса обусловлена наличием различных подходов к системному толкованию положений ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации1. В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В то же время согласно ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».
В соответствии с одной из точек зрения Президент Российской Федерации осуществляет государственную власть, которую нельзя однозначно отнести к определенной ветви власти. По мнению В.Е.Чиркина, Президент Российской- Федерации осуществляет государственную власть особого вида, которую следует именовать президентской . М.В.Баглай указывает, что президентская власть — «власть, которая не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной, — это власть, загадочная по своей юридической природе»1. Специфичность этого рода властных функций исследователи обосновывают следующим образом. Л.А.Окуньков отмечает, что «на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной»". По мнению М.А.Краснова, особость президентской власти обусловлена неопределенностью места Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти; недостаточной детализацией его полномочий, а также наличием так называемого набора скрытых полномочий3. А.М.Тарасов подчеркивает, что «Президент в системе органов государственной власти России занимает стратегический статус и имеет стратегические полномочия»4.
Согласно другой позиции по рассматриваемому вопросу Президент Российской Федерации является органом исполнительной власти, субъектом административного права5. В отношении тезиса о президентской власти как некой четвертой власти, не поименованной в Конституции Российской Федерации, сторонниками этой точки зрения отмечается: «спорная доктрина четырех властей обычно связывается с именем Бенжамена Констана, который отстаивал ее для Наполеона. Но при таком подходе теряется смысл разделения властей (законотворчество — исполнительная деятельность - разрешение споров о праве). ...исполняя функции главы государства, он по своей юридической природе - в исполнительной власти»1.
По мнению диссертанта, более убедительно звучат доводы представителей первого подхода к природе осуществляемой Президентом Российской Федерации государственной власти. Более того, подтверждения правомерности использования юридической конструкции «президентская власть» можно найти в нормативных источниках. В частности, можно утверждать, что Президент Российской Федерации не осуществляет законодательную власть, поскольку «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации» (ст. 94 Конституции Российской Федерации), не является органом исполнительной власти в связи с тем, что «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство" Российской Федерации» (ч. 1 ст. ПО Конституции Российской Федерации), не осуществляет полномочия судебной власти ввиду того, что согласно ч. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом».
Понятие «президентская власть» встречается- в актах Президента Российской Федерации: символами президентской власти являются Знак Президента Российской Федерации, описание которого утверждено Указом Президента Российской Федерации от 27.07.1999 № 906-«Об утверждении описания символа президентской власти - Знака Президента Российской Федерации»", и штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, правовой режим которого определен Указом Президента Российской Федерации от 15.02.1994 № 319 «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации»3. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 06.03.1997 «Порядок во власти - порядок в стране» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) указывалось на то, что Конституция Российской Федерации реализовала «принцип сильной президентской власти, соответствующий и потребностям общества, и условиям нынешней переходной ситуации»1. В обращении Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации от 02.11.1992 № 3767-Ь «К Президенту Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации» признавалось, что «президентская власть играет исключительно важную и полезную роль, любые попытки дестабилизировать ее самым пагубным образом сказались бы на обстановке в стране»".
Е.А.Лукьянова, исследуя генезис президентской власти в России, в особенности такого ее проявления, как феномен «указного права», выделяет две группы полномочий Президиума Верховного Совета СССР, выполнявшего в советское время функции коллективного главы государства. Как постоянно действующий орган Верховного Совета СССР, Президиум решал законотворческие задачи, принимая? указы, которые впоследствии утверждались Верховным Советом СССР и приобретали юридическую силу законов. В то же время некоторые из принимаемых Президиумом указов, не нуждавшиеся в утверждении, выполняли «президентские задачи» (в частности, награждение, помилование, решение вопросов гражданства) .
В.С.Шевцов утверждает о существовании двух систем: системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и системы, разделения законодательной,
Строение системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
Цель, и задачи системы обеспечения,- деятельности Президента Российской Федерации? находятся в диалектическом- единстве со строением данной системы, представляющим; собой организационное оформление, механизм выполнения задач, возложенных нормативными правовымшактамщ главы государства . на, элементы системы обеспечения деятельности Президента-Российской Федерации; В организационном плане система обеспечения деятельности Президента: представляет собой; комплекс взаимодействующих между собой. различных органов, организаций -и должностных лиц.. Рассмотрение объекта исследования? в этом аспекте позволяет увидеть: общие «контуры» системы, очертить ее пределы в государственном; аппарате, рассмотреть особенности отдельных элементов и связи между ними;
По мнению диссертанта; под строением системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации следует понимать элементный состав: данной системы; и взаимосвязи, существующие между элементами; Обеспечение исполнения одного и того же президентского полномочия (или же создание условий для реализации одной и той же президентской гарантии) возможно осуществлять при различных моделях построения обеспечительной системы. От того;.насколько удачна избранная модель внутреннего взаимодействия элементов системы, обеспечения деятельности Президента зависит, в конечном итоге, эффективность президентской власти. Решая; какие именно органы, организации, должностные лица, должны, участвовать в обеспечении исполнения президентских полномочий, создании условий для реализации президентских гарантий, Президент Российской Федерации принимает решения о количестве элементов, размежевании их компетенции, прохождении «каналов» передачи информации между ними.
Как и целевой блок системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, организационный блок тесно взаимосвязан с -конституционно-правовым статусом главы российского государства, в частности, с его полномочиями; по организации обеспечения своей деятельности. Президент Российской Федерации-: определяет строение системы:обеспечения:своей деятельности, утверждает положения о входящих в эту систему государственных органах, совещательных и консультативных . органах при Президенте Российской Федерации, должностных лицах, формирует государственные органы, утверждает составы совещательных и консультативных органов при Президенте, назначает на должности. должностных лиц, осуществляет общее руководство Администрацией Президента Российской Федерации1, возглавляет некоторые совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации, в том числе Єовет Безопасности Российской Федерации и Государственный совет Российской Федерации.
Строение системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации отличается гибкостью;, частотой модернизации; обусловленных . наличием;обстоятельств как субъективного характера (личные-предпочтения главы государства, актуальные политические приоритеты), так и объективного (складывающаяся обстановка внутри страны и , в международных отношениях); В связи с: этим исследованию современного строения;системы обеспечения»деятельности; российского президента должно предшествовать рассмотрение- истории складывания этой системы, поскольку некоторые примечательные особенности строения системы, обеспечения деятельности Президента Российской Федерации обусловлены генезисом названной системы.Формирование системы обеспечения деятельности Президента РСФСР началось в 1991 г. с учетом накопившегося к тому времени опыта работы союзных президентских органов. Администрация Президента РСФСР1 создавалась по образцу Аппарата Президента СССР с использованием имеющихся кадровых и технических ресурсов аппарата Совета Министров РСФСР. После прекращения существования СССР в декабре 1991 г. взамен упраздненных Комиссии по вопросам помилования при Президенте СССР, Комиссии по государственным наградам СССР при Президенте СССР, Комиссии по вопросам гражданства при Президенте СССР вскоре были сформированы аналогичные комиссии при Президенте Российской Федерации3.
Указом Президента Российской Федерации от 03.06.1992 № 547 «Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации»4 на основании п. 9 ст. 5 Закона РСФСР от 24.04.1991 № 1098-1 «О Президенте РСФСР»5 и раздела III Закона Российской Федерации от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности»6 был образован Совет Безопасности Российской Федерации, на который были возложены задачи координации деятельности военных и правоохранительных ведомств, представители которых вошли в его состав1. Как отмечает М.А.Митюков, «прообразом российского Совета Безопасности несомненно является Совет безопасности СССР»".
Указом Президента РСФСР от 22.08.1991 № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации»3 были учреждены должности представителей Президента РСФСР в субъектах Федерации, хотя «идея создания подобного института носилась в воздухе значительно раньше и, в частности, высказывалась ...в июле 1990-го»4. В октябре 1991 г. впервые был назначен специальный представитель Президента России5. В 1992 г. предпринималась попытка учреждения должности «универсального» представителя главы государства: в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 23.05.1992 № 247-рп6 государственный секретарь при Президенте Российской Федерации являлся по должности представителем Президента в органах законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации. Эта должность была упразднена Указом Президента Российской Федерации от 26.11.1992 № 14787.
В начале 1990-х годов строение системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации оставалось достаточно размытым: при Президенте числились различные государственные комитеты, комитеты, комиссии, иные органы по- самым разным вопросам (от гражданской обороны до стандартизации). В целях упорядочения строения системы Указом Президента Российской Федерации от 06.05.1992 № 465 «О мерах по реорганизации структур аппарата Президента Российской Федерации»1, президентские органы были освобождены от выполнения несвойственных им функций (не связанных с обеспечением деятельности главы государства).
.Распоряжением Президента Российской Федерации от 15.11.1993 № 735-рп «Об Управлении делами Президента Российской Федерации»-было образовано Управление делами Президента Российской Федерации как самостоятельное структурное подразделение Администрации Президента Российской Федерации, к задачам которого было отнесено финансовое, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации.
Важным шагом в развитии строения сформировавшейся системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации стало принятие Конституции Российской Федерации от 12.12.1993, закрепившей конституционный статус Администрации Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации (п. «ж» и «и» ст. 83).
Функционирование системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
Отдельные виды деятельности государственных и иных органов имеют различную степень процедурно-процессуальной оформленности: некоторые из них осуществляются в форме юридических процессов (в частности, федеральный законодательный процесс), иных юридических процедур (например, награждение государственными, наградами Российской Федерации), тогда как другие выполняются в непроцедурной форме в рабочем порядке (к примеру, обеспечение безопасности органов государственной власти). Указанная классификация актуальна и для характеристики функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации.
Термин «юридическая процедура» обозначает систему последовательно совершаемых юридически значимых действий, осуществляемых уполномоченными субъектами права с использованием нормативно установленных средств. Однако, как отмечено С.С.Алексеевым, «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом в специальном юридическом смысле» . «Юридический процесс — это не просто процедура, длящиеся, растянутые во времени-юридические отношения, а особая «процедура, которая является выражением специфических юридических режимов применения права»".
По мнению Д.Н.Бахраха, «юридический процесс — это разновидность процедур, причём наиболее совершенная. Процедура властной государственной деятельности становится её наиболее совершенной формой - юридическим процессом, когда она регулируется правовыми нормами, и, что очень важно, регулируется полно, детально»1. М.И.Байтин, О.В.Яковенко называют юридический процесс комплексной правовой процедурой (макроправовой процедурой)".
В теории менеджмента управленческое решение рассматривается как процедура, состоящая из трех основных стадий: подготовка проекта решения (включая необходимые согласования); принятие решения; организация исполнения решения, включая контроль.за исполнением . Применительно к президентским решениям- необходимо уточнить, что личное участие главы государства является необходимым, в основном, на центральной стадии (при утверждении подготовленных системой обеспечения деятельности Президента Российской Федерации проектов решений4). В то же время участками работы органов, организаций и должностных лиц, входящих в систему обеспечения деятельности Президента, являются предварительный (выработка и согласование проекта решения) и последующий (организация исполнения и контроль за исполнением).
Как правило, стадиями процедур, по которым осуществляется функционирование системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, выступают: 1) сбор материала для экспертного анализа; 2) рассмотрение материалов и выработка проекта президентского решения; 3) согласование и оформление проекта президентского решения; 4) представление готовых документов Президенту Российской Федерации для подписания и (или) оглашения; 5) осуществление необходимых действий по реализации принятого Президентом решения. Возможны и отступления от приведенной схемы. Так, процедура президентского контроля имеет особенности стадийного деления в зависимости от форм контроля, в качестве которых А.М.Тарасов называет проверку, ревизию, инспектирование и надзор1 (с учетом того, что президентский контроль осуществляется преимущественно в форме проверок, а именно проверок исполнения").
В зависимости от критерия отраслевой принадлежности правовых норм, составляющих правовую основу соответствующих юридических процедур, можно выделить конституционно-правовые, административно-правовые и иные процедуры. Работа системы, обеспечения деятельности Президента Российской Федерации ориентирована на содействие реализации возможностей, заложенных в конституционно-правовом статусе Президента Российской Федерации. В связи с тем, что порядок функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации содержательно - обусловлен спектром президентских полномочий и перечнем гарантий деятельности Президента, процедуры, по которым строится функционирование системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, регламентированы конституционно-правовыми нормами.
Далеко не вся деятельность обеспечительной президентской системы протекает в форме регламентированных правовыми нормами юридических процедур, некоторая ее доля осуществляется в рабочем порядке, при котором регулирование порядка функционирования исключительно правовыми нормами Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации является недостаточным.
По мнению Д.Н.Петровского, «природа деятельности вспомогательных органов при главе государства такова, что регулирование их работы только или в основном с помощью нормативных правовых актов не представляется возможным - эти органы не смогут надлежащим образом решать стоящие перед ними задачи»1, «резко снизятся возможности для быстрого реагирования на меняющиеся условия жизни самой системы государственных органов и ее внешней среды, что в конечном итоге может иметь отрицательные последствия для системы в целом»".
В связи с этим в части, не. урегулированной правовыми нормами; элементы системы обеспечения- деятельности Президента Российской Федерации руководствуются нормами иной природы, среди которых основное значение имеют политические обычаи, протокольные нормы, обычаи помилования, геральдические правила.
По словам А.А.Белкина, «политический обычай — правило политической жизни, используемое теми или иными участниками политических отношений. Одни политические обычаи применяются, в этом качестве до тех пор, пока они не отражены в нормативном- правовом акте. С этого времени они становятся правовыми1 нормами. Другие политические-обычаи существуют в качестве таковых потому, что невозможно, порой нецелесообразно их правовое оформление либо в. нем нет особой необходимости» .
Перспективы совершенствования правового регулирования функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации
Сложившиеся к настоящему времени строение и порядок функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации представляют собой результат эволюционного процесса развития комплекса обеспечивающих президентскую деятельность органов, организаций и должностных лиц (как многочисленных итераций образования, переименования, преобразования, ликвидации различных подразделений, учреждения и упразднения должностей, так и процесса совершенствования порядка взаимодействия отдельных элементов системы обеспечения деятельности Президента посредством принятия нормативных правовых актов Президента, регулирующих порядок функционирования названной системы, и складывания различных неюридических норм). Ввиду того, что процессу развития системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации не свойственно состояние завершенности, возможно полагать, что дальнейшее . совершенствование строения и порядка функционирования системы обеспечения деятельности продолжится в будущем в целях наиболее полной реализации цели и задач этой системы.
По мнению диссертанта, исследование конституционно-правовой природы системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации будет полным при рассмотрении предмета исследования не только в плане de lege lata (в ходе анализа существующего на основании действующих нормативных правовых актов строения и порядка функционирования системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации), но и в ключе de lege ferenda (с позиций выявления перспектив совершенствования организации и деятельности названной системы).
В диссертациях и научных публикациях, посвященных системе президентской власти, сформулированы различные предложения по совершенствованию нормативных правовых актов о статусе президентских органов. Такие предложения в большинстве своем исходят из необходимости регламентации вопросов организации! Администрации Президента Российской Федерации, совещательных и консультативных органов при Президенте федеральными законами.
Так, Б.П.Елисеевым было выдвинуто предложение «урегулировать деятельность Администрации Президента Российской Федерации как органа (аппарата), обеспечивающего осуществление Президентом Российской Федерации конституционных полномочий, на уровне федерального закона»1 с тем, чтобы распределить «часть президентских полномочий, переложенных на его Администрацию... между исполнительной и законодательной властями»".
Некоторые исследователи полагают возможным принятие федерального закона о Президенте Российской! Федерации, отдельные положения которого будут посвящены статусу Администрации Президента Российской Федерации3. Н.Е.Колобаева к таким положениям относит дефиницию Администрации и рамки ее деятельности4, а И.С.Иксанов -принципы формирования и функционирования, оптимальную численность и структуру, полномочия, процедуру и сроки подготовки документов, их согласованиями экспертизы, ответственность5.
По мнению А.М.Тарасова, «необходимо в законодательном порядке определить взаимоотношения контрольных органов аппарата Президента и Генеральной прокуратуры Российской Федерации»1.
По мнению других ученых, федеральным законом следует урегулировать статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в, федеральных округах". И.Ю.Маканова видит необходимость в принятии федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской- Федерации»3. К.В-Черкасов; предлагает переименовать, федеральные округа в административно-территориальные и принять федеральный закон «Об административно-территориальных округах Российской Федерации»?.
В) ряде случаев попытки законодательной" регламентации правового положения элементов; системы; обеспечения; деятельности Президента получали; форму законодательных инициатив; депутатов палат Федерального Собрания. В частности, депутатом Государственной: Думы. Б.А.Вйноградовым 26Ю6;2006 был внесен в; порядке законодательной инициативы;проект федерального закона № 313307-4 «Об Администрации Президента; Российской Федерации», направленный, как это отмечалось в. пояснительной записке, на; «закрепление правового статуса Администрации Президента Российской Федерации как важнейшего государственного органа в сложившейся системе государственного управления в Российской Федерации»1. По существу этот законопроект воспроизводил Положение об Администрации Президента Российской Федерации".
В 1997 г. рассматривался проект федерального закона № 96700154-2 «О статусе Совета Безопасности Российской Федерации»3, которым предусматривалась трансформация Совета Безопасности в конституционный орган, осуществляющий подготовку предложений и рекомендаций не только Президенту, но всем ветвям власти, притом как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Президент Российской Федерации расценил такой шаг попыткой узаконить лишение главы государства его конституционного права самостоятельно принимать решения по вопросам обеспечения национальной безопасности4. Законопроект был отклонен постановлением Государственной Думы от 29.03.2000 № 198-Ш ГД «О проекте Федерального закона «О статусе Совета Безопасности Российской Федерации»5.
Противоположный подход выразила инициатива депутата Совета Федерации первого созыва А.П.Мананникова, внесшего проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации (№ 95700011), предусматривающий признание утратившим силу п. «ж» ст. 83 Конституции Российской Федерации, касающегося формирования
