Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы информационной деятельности политических партий 16
1. Информационная деятельность политических партий в Российской Федерации: основные характеристики, конституционно-правовое содержание и значение 16
2. Система нормативно-правового регулирования информационной деятельности политических партий в Российской Федерации: анализ современного состояния 37
Глава 2. Основные виды информационной деятельности политических партий 81
1. Методы и формы информационной деятельности политических партий в избирательном процессе 81
2. Правовое регулирование информационной деятельности политических партий в период между выборами 118
3. Совершенствование законодательного регулирования информационной деятельности политических партий 145
Заключение 171
Список использованных источников и литературы 175
- Информационная деятельность политических партий в Российской Федерации: основные характеристики, конституционно-правовое содержание и значение
- Система нормативно-правового регулирования информационной деятельности политических партий в Российской Федерации: анализ современного состояния
- Методы и формы информационной деятельности политических партий в избирательном процессе
- Правовое регулирование информационной деятельности политических партий в период между выборами
Введение к работе
'у
ФЗ ), которые направлены на повышение значения политических партий, более четкое определение их роли и места в избирательном процессе, межвыборном периоде, а также в государственно-политическом строительстве.
Часть 1 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ в ред. от 28 апреля 2009 года № 75-ФЗ3 закрепила, что политические партии являются единственным видом общественного объединения, которые обладают правом выдвигать кандидатов, списки кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти.
Таким образом, роль политических партий, которые являются связующим звеном между обществом и государством, а также одним из основных субъектов избирательных процесса, особенно той его стадии, которая связана с предвыборной агитацией, значительно усилена. Избиратель формирует свое
1 Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации»: в ред. от 9 февраля 2009 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос.
Федерации. -2005. -№21, ст. 1919; 2009.-№ 7, ст. 771.
2 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»: в ред. от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ // Собр.
законодательства Рос. Федерации. - 2002. -№ 24, ст. 2253; 2009. -№ 14, ст. 1577.
3 Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»: в ред. от 28 апреля 2009 г. № 75-
Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 29, ст. 2950; 2009. - № 18 (1ч), ст. 2155.
4 мнение и делает свой выбор именно на основе поступающей к нему посредством различных методов и форм, информации от политических партий.
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года в числе других мер по развитию партийной системы признал необходимым то, что: «парламентские партии должны иметь четко сформулированные гарантии освещения их работы в государственных СМИ»; необходимо «...принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти», а также «...дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии»4.
12 мая 2009 года Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым подписан Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» № 95-ФЗ5. Данным федеральным законом урегулирован порядок и условия равного освещения деятельности парламентских партий государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами, определены общие принципы освещения деятельности парламентских партий.
Конституционно-правовое регулирование информационной деятельности политических партий в Российской Федерации, не может ограничиваться временными рамками избирательного процесса. Информационная деятельность политических партий выходит за рамки выборов и оказывает существенное влияние на поведение избирателей на предстоящих избирательных кампаниях и, в целом, на процессы, происходящие в обществе и государстве.
Развивающаяся информационная деятельность политических партий, с учетом вышеуказанных состоявшихся изменений действующего законодательства и предложений Президента Российской Федерации привели к необходимости нового научного осмысления информационной деятельности
4 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. -
2008.- 6 ноября.
5 URL: (дата обращения 13.05.2009).
5 политических партий, направленной на избирателя и ставит проблемы совершенствования законодательства, регулирующего информационную деятельность политических партий, направленную на избирателя в период между выборами.
В условиях столь значительного возрастания значения и усиления роли политических партий, их деятельность, в целом, и, в особенности, информационная деятельность, направленная на избирателя заслуживает специального конституционно-правового исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Конституционно-правовое регулирование информационной деятельности политических партий в Российской Федерации не было предметом самостоятельного изучения, а рассматривалось в рамках исследования участия политических партий в избирательном процессе, проблем правового регулирования предвыборной агитации, информационного обеспечения выборов, референдумов, анализа правового статуса политических партий.
Правой статус политических партий, конституционно-правовые основы организации и деятельности политических партий нашли отражение в работах
A. Н. Волобуевой, И. В. Выдрина, Ю. С. Гамбарова, А. Г. Головина,
Ю. А. Дмитриева, 3. М. Зотовой, А. А. Казаченко, Ю. Г. Коргунюка,
Е. В. Резникова, Ю. А. Юдина и др.
Некоторые проблемы участия политических партий в избирательном процессе нашли свое отражение в работах Е. П. Дубровиной, М. Л. Луговской, Н. Н. Неровной и др.
Изучением правового регулирования предвыборной агитации занимались такие ученые как Л. Т. Аглеева, С. В. Большаков, Ю. А. Веденеев,
B. П. Журавлев, А. В. Иванченко, С. Д. Князев, А. А. Малюков,
В. Д. Мостовщиков, А. Е. Постников, В. Н. Фальков, М. А. Федотов,
П. С. Чудов, В. В. Шуленин и др.
Среди работ зарубежных исследователей, обращавшихся к вопросу деятельности политических партий, участию их в выборах, в диссертации были использованы работы М. Дюверже, К. Лоусон, Дж. Сартори и др.
Теоретическую базу исследования составили труды по
конституционному праву Российской Федерации, избирательному праву таких
ученых как: С. А. Авакьян, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, С. В. Бошно,
С. Е. Заславский, Д. А. Керимов, А. Д. Керимов, А. И. Ковлер,
О. Е. Кутафин, О. Э. Лейст, В. О. Лучин, В. В. Лапаева, Г. В. Мальцев, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, А. С. Пиголкищ Б. А. Страшун, В. Е. Чиркин, И. С. Яценко и др.
Нормативную основу исследования составили международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.); Конституция Российской Федерации 1993 г.; федеральные конституционные законы (в том числе Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ в ред. от 24.04.2008 «О референдуме Российской Федерации»), федеральные законы (в том числе Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ в ред. от 05.04.2009 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ в ред. от 28.04.2009 «О политических партиях», Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ в ред. от 09.02.2009 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ в ред. от 09.02.2009 «О выборах Президента Российской Федерации»), указы Президента Российской Федерации. В ходе исследования проанализированы отдельные постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, связанным с предвыборной агитацией и информированием граждан и использован ряд решений Верховного Суда Российской Федерации. Кроме того, были изучены акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, связанные с информационной деятельностью субъектов избирательного процесса.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение конституционно-правового регулирования информационной деятельности политических партий, направленной на избирателя в Российской Федерации, включающее в себя анализ сущности и содержания данной деятельности, ее основных характеристик, исследование современного состояния нормативно-правового регулирования информационной деятельности политических партий в Российской Федерации, форм и методов информационной деятельности политических партий в избирательном процессе и в период между выборами, а также разработку предложений по усовершенствованию законодательного регулирования в данной области.
Для достижения поставленных целей в работе решаются следующие задачи:
- обосновать возрастающее значение информационной деятельности
политических партий, направленной на избирателя для достижения их
программных целей в Российской Федерации и уточнить основные
характеристики информационной деятельности политических партий;
проанализировать совокупность норм права, регулирующих информационную деятельность политических партий, направленную на избирателя в Российской Федерации;
- исследовать проблему форм и методов предвыборной агитационной
деятельности и на этой основе выявить специфику форм и методов
агитационной деятельности политических партий в период избирательных
кампаний в Российской Федерации;
проанализировать имеющиеся нормативные правовые акты, регламентирующие информационную деятельность политических партий в период между выборами;
- выявить существующие проблемы правового регулирования участия
политических партий в предвыборной агитации, а также выявить
существующие правовые пробелы правового регулирования распространения
информации в период между выборами.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении политическими партиями в Российской Федерации информационной деятельности, направленной на избирателя, во время избирательных кампаний и в период между выборами.
Предметом исследования выступают нормы конституционного права, регулирующие информационную деятельность политических партий в Российской Федерации, направленную на избирателя, во время избирательных кампаний и в период между выборами.
Методологическую базу исследования составили: общенаучные методы (анализа и синтеза, аналогии, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному); специальные (социологический, исторический, функциональный); частно-научные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой и др.).
Так, в ходе исследования диссертантом применялся формально-юридический метод в целях анализа системы источников права, регламентирующих направленную на избирателя информационную деятельность политических партий.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что информационная деятельность политических партий, направленная на избирателя, в Российской Федерации, осуществляемая ими в период избирательных кампаний и в период между выборами, рассматривается диссертантом не как два автономных процесса, а как единый продолжающийся процесс, направленный на достижение основной цели политических партий -овладение и удержание публичной политической власти.
Научная новизна исследования позволила автору диссертации сформулировать следующие выносимые на защиту основные положения, обладающие элементами научной новизны:
диссертант считает, что конституционно-правовое содержание направленной на избирателя информационной деятельности политических партий в Российской Федерации и осуществляемой политическими партиями,
9 как в период избирательных кампаний, так и в период между выборами, раскрывается через совокупность следующих конституционных норм: части 1, 2, 3 статьи 3, части 3, 4, 5 статьи 13, статьи 29, статьи 30, статьи 31, части 1, 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации 1993 года, и делает вывод, что основными характеристиками информационной деятельности политических партий, направленной на избирателя являются:
- характер деятельности (связь с получением, распространением и
обменом информацией);
цели деятельности (формирование общественного мнения; привлечение новых членов партии, продвижение кандидатов, списка кандидатов в депутаты и на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления, завоевание позиций в указанных органах публичной власти; реализация своей программы и обеспечение эффективного взаимодействия между обществом, гражданами и государством);
методы и формы деятельности (осуществление посредством использования средств массовой информации, проведения публичных мероприятий, распространения агитационных материалов и использования иных методов и форм, не запрещенных законодательством);
анализ основных характеристик направленной на избирателя информационной деятельности политических партий позволил диссертанту прийти к выводу, что направленная на избирателя информационная деятельность политических партий представляет собой единый процесс, объединяющий период избирательных кампаний и период между выборами, поскольку:
итоги избирательной кампании — это результат не только предвыборной агитации, но и информационной деятельности политических партий, осуществляемой ими в период между выборами;
между выборами политическая партия занимается увеличением числа членов политической партии, а численность политических партий является
10 одним из основных требований, предъявляемым нормами конституционного права к политическим партиям;
- политические партии представляют избирателям свои программные документы (программа политической партии и предвыборная программа политической партии), в которых предлагаются пути решения политических, социальных, экономических и иных проблем и которые определяют содержание направленной на избирателя информационной деятельности политических партий.
В зависимости от периода, в котором осуществляется информационная деятельность политических партий, направленная на избирателя, диссертантом выделяется три вида деятельности:
информационная деятельность политических партий, осуществляемая ими в период предвыборной агитации;
информационная деятельность политических партий, осуществляемая ими за 1,5 - 2 месяца до начала агитационного периода (специфика осуществления в этот период политическими партиями информационной деятельности, направленной на избирателя, заключается в том, что отвечает, по мнению диссертанта, всем основным признакам предвыборной агитации, однако предвыборной агитацией считаться не может, поскольку осуществляется за рамками агитационного периода);
информационная деятельность политических партий, осуществляемая ими в период между выборами.
в результате проведенного исследования автор пришел к выводу, что в процессе получения, распространения или обмена информацией политическими партиями возникают правовые отношения, связанные с информационной деятельностью политических партий, которые можно рассматривать как общественные отношения, урегулированные нормами конституционного, избирательного и информационного права, возникающие в связи с созданием и распространением информации, связанной с реализацией
гражданами Российской Федерации конституционных прав избирать и быть избранными и иных политических прав.
автором уточнены понятия метода и формы информационной деятельности политических партий:
- метод информационной деятельности политической партии — это способ
достижения цели информационной деятельности посредством использования
определенной совокупности приемов и способов, предусмотренных и/или не
закрепленных законодательством, воздействующих на сознание и волю
избирателей, побуждающий их к принятию решения о поддержке политической
партии;
- форма информационной деятельности политической партии — это
внешнее проявление (оформление) содержания методов информационной
деятельности политических партий.
Диссертант выделяет следующие основные методы и формы направленной на избирателя информационной деятельности политических партий, как в период избирательных кампаний, так и в период между выборами:
- применение способов массового распространения информации через
периодические печатные издания и с использованием электромагнитных волн
(в двух видах распространения - в виде теле- и радиовещания, и в виде, при
котором информация поступает на экраны мониторов компьютеров
пользователей) для публичных дискуссий, круглых столов, пресс-конференций,
выступлений, показов теле и видео-фильмов и др., при этом распространитель
информации (средство массовой информации), как субъект ответственности за
состав распространяемой информации, определяется законодательно;
применение иных способов распространения информации с использованием электромагнитных волн:
а) способов, при которых информация поступает на экраны мониторов компьютеров пользователей информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть "Интернет" (в виде создания сайтов, блогов, рассылки сообщений в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи);
12 б) способы, при которых используются средства и услуги почтовой и электро-связи;
- использование иных, не запрещенных законом приемов (персональная
письменная и устная агитация, расклеивание агитационных материалов,
использование наружной рекламы, рекламы на транспортных средствах и с их
использованием);
- проведение публичных мероприятий (собрания, митинги, шествия,
пикетирование, демонстрации);
- выпуск информационных и агитационных материалов (печатных, аудиовизуальных и др.).
анализ действующего законодательства позволил диссертанту прийти к выводу об отсутствии законодательно закрепленного порядка и условий использования политическими партиями на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации в период между выборами:
неопределенность порядка пользования политическими партиями на равных условиях государственными и муниципальными организациями телерадиовещания. Для устранения данного пробела в законодательстве диссертант предлагает нормативно закрепить порядок предоставления политическим партиям эфирного времени на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания равных условий использования эфирного времени (предоставление равноценного времени выхода в эфир, объема эфирного времени, установление порядка учета предоставленного эфирного времени и т.д.);
отсутствие юридической ответственности за нарушение условия равноценного предоставления эфирного времени политическим партиям, за воспрепятствование размещению информации политическими партиями в государственных и муниципальных средствах массовой информации. В целях устранения данного пробела диссертант считает необходимым законодательно закрепить указанные виды юридической ответственности.
- законодательно не закреплена обязанность парламентских партий отчитываться об исполнении своей предвыборной программы. Для устранения данного пробела диссертант считает необходимым установить обязанность парламентских партий регулярно (не реже одного раза в год) в государственных и муниципальных средствах массовой информации информировать избирателей о результатах и ходе исполнения своей предвыборной программы.
на основании анализа конституционно-правовой природы предвыборной
программы политической партии, диссертант рассматривает ее как документ
тактического характера, базирующийся на основах программы политической
партии и рассчитанный на решение конкретных задач на период деятельности
избираемого органа публичной власти. Учитывая важное значение этого
документа, диссертант считает необходимым законодательно закрепить
порядок принятия предвыборной программы политической партии и
установить юридическую ответственность за неопубликование либо
несвоевременное опубликование данного документа.
анализ развития законодательных норм, научных подходов к понятию предвыборная агитация, позволил диссертанту выявить и обозначить основную специфику предвыборной агитации, осуществляемой политическими партиями, как вида информационной деятельности политических партий (осуществляется в агитационный период в рамках установленных законодательством методов и форм распространения информации), носящей целевой характер (направленность информации: имеет целью побудить либо побуждает избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов), список (списки) кандидатов, выдвинутых данной политической партией или против него (них)).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение диссертационного значения состоит в том, что сформулированные в нем выводы развивают и дополняют представления о правовом статусе политических партий, информационной деятельности политических партий, а также могут стать одной из
14
составляющих дальнейшего совершенствования конституционно-правового
регулирования правового статуса и информационной деятельности
политических партий в Российской Федерации, избирательного законодательства, могут быть использованы при подготовке учебно-методических материалов и преподавании конституционного и избирательного права.
Практическая значимость диссертации определяется обоснованной автором диссертации необходимости развития и совершенствования законодательных норм, регулирующих информационную деятельность политических партий в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические положения, изложенные автором в диссертационном исследовании, обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и нашли отражение в публикациях автора.
Отдельные выводы диссертационного исследования докладывались на III
Международной научно-практической конференции «Проблемы социально-
экономической устойчивости региона» в ее секции «Электоральное поле
России и стратегии избирательных кампаний» (г.Пенза, 2007 г.) и на V
Международной научно-практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования» (г.Пенза, 2009 г.).
Результаты исследования были использованы диссертантом при участии во Всероссийских конкурсах, организованных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации на лучшую научную работу по вопросам избирательного права и законодательства о референдуме в 2001-2002 (II премия), 2002-2003 (II премия) годах, а также при участии в региональном конкурсе по одноименной тематике,
15 организованном Избирательной комиссией Краснодарского края в 2004 году (II премия).
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Информационная деятельность политических партий в Российской Федерации: основные характеристики, конституционно-правовое содержание и значение
Политические партии являются неотъемлемой частью гражданского общества. По данным американского политолога К. Лоусона, в конце 1970-х гг. более чем в 100 странах функционировали свыше 500 партий, а ныне более чем в 190 государствах мира их число приблизилось к тысяче6. Макс Вебер выделял в развитии "партий как субъектов политической деятельности три периода: 1) в XVI-XVII вв. в Европе партии - это аристократические группировки, объединяющие немногочисленных представителей политической элиты; 2) в XVIII-XIX вв. — это уже политические клубы, ориентированные на привлечение к активной политической деятельности людей, пользующихся влиянием не только в политике, но и в других жизненно важных сферах общественной жизни; 3) в ХІХ-ХХ вв. формируются современные массовые партии . Их типы зависят от характера основной ориентации, способа выражения и представления частного интереса той или иной социальной группы на уровне всеобщего интереса, проблем социальной целостности . Макс Вебер рассматривал партии как общественные организации, опирающиеся на добровольный прием членов, ставящие целью завоевание власти для своего руководства и обеспечение активным членам соответствующих условий (духовных и материальных) для получения определенных материальных выгод или личных привилегий, либо для того или иного одновременно9.
Современная наука не выработала общепринятого определения политической партии . Специалисты насчитывают более двухсот научных определений политической партии11.
Юридическое понятие политической партии содержится в ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 № 95-ФЗ в ред. от 28.04.2009 № 75-ФЗ «О политических партиях» " (далее — Федеральный закон о политических партиях)13.
Для определения информационной деятельности политических партий, интересны электоральное (Дж. Сартори), функциональное (К. Лоусон, У. Кротти, Р. Макридис), структурное (М. Дюверже, М. Острогорский) и идеологическое определения политической партии.
В рамках функционального подхода особое внимание в дефиниции обращается на ролевое предназначение партий. К. Лоусон полагает, что «самым удовлетворительным и самым полезным, равно как и наиболее общим является определение, которое делает акцент на политических действиях, вероятно, совершаемых партией» . Он же определяет политическую партию как «организацию индивидов, которая стремится путем выборов или помимо выборов продлить полномочия народа или его части, чтобы осуществить политическое господство над данным учреждением»1 . «Электоральное определение партии, основано на выделении электоральной функции как наиболее значимой из всех функций, осуществляемых партией. К примеру, Дж. Сартори определяет политическую партию как «политическую группу, активно участвующую в проведении выборов и имеющую благодаря этому возможность проводить своих кандидатов в государственные учреждения»17. Сущность политической партии в данном случае видится прежде всего в ее связи с электоральным процессом, обеспечивающим приход к власти определенной группы политиков. Структурный подход в современной науке представлен прежде всего Морисом Дюверже18. Так, М. Дюверже считает, что организация партий покоится главным образом на практических установках и неписанных правилах, она почти полностью регулируется традицией19. Кроме того, М. Дюверже выделяет такие важнейшие характеристики политических партии как особенности их структуры, длительность существования, факторы организационного устройства20. По мнению Р. Ф. Матвеева «партия есть организация, соединяющая общественное движение и течение общественно-политической мысли».
В науке под политической партией понимают также весьма формализованную политическую организацию со своей структурой (руководящие органы, региональные отделения, рядовые члены), программой и уставом, выражающая интересы тех или иных общественных классов, социальных слоев, групп, объединяющая наиболее активных их представителей, ставящая, как правило, своей задачей завоевание и удержание власти для осуществления определенной программы, социальных, экономических, политических преобразований, достижения неких целей и идеалов, а также обеспечения прямых и обратных связей между обществом и государством.
Достижение «неких целей и идеалов», «обеспечение прямых и обратных связей между обществом и государством» осуществляется политическими партиями через определенный ряд действий, носящих информационный характер, таких как участие в выборах, референдумах, а значит и в предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, опубликование предвыборной программы, участия в общественных и политических акциях, организации публичных мероприятий и т.д.
Эволюция организационных форм политических партий подробно рассматривается в работах Ю. Г. Коргунюка" . Взаимосвязь политических партий с правом рассмотрены в работе Ю. А. Юдина" . Проблемы правового статуса политических партий исследованы в работах Е. В. Резникова . По мнению В. В. Лапаевой «партии, в отличие от других объединений граждан, по природе своей предназначены не просто для выражения таких интересов (тогда они ничем не отличались бы от объединений корпоративного характера), а для выявления в различных корпоративных интересах общезначимого начала, для интегрирования политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный уровень» .
Система нормативно-правового регулирования информационной деятельности политических партий в Российской Федерации: анализ современного состояния
В демократическом обществе постоянную связь между народом и властью обеспечивают политические партии. Благодаря выборам этот важнейший институт получил сегодня наибольшие возможности для развития. Без партий невозможны ни проведение политики, выражающей интересы большинства, ни защита позиций меньшинства. России нужны партии, которые пользуются массовой поддержкой и устойчивым авторитетом. Данную позицию 8 июля 2000 года высказал в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В. В. Путин .
В настоящее время согласно части 1 статьи 36 Федерального закона о политических партиях политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти.
В свою очередь Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ в ред. от 05.04.2009 70 (далее - рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах) в части 25 статьи 2 закрепил, что избирательным объединением признается политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющее в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня.
Таким образом, поскольку политические партии являются единственным видом общественного объединения, которые обладают правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти, то они являются одним из основных субъектов, осуществляющих информационную деятельность в период выборов.
Роль партий заключается в том, что они являются основным инструментом связи между властью и гражданами, а также посредником и между институтами власти, способным, в том числе, гасить конфликты между ними без слишком прямого вовлечения в эти конфликты высших органов государственной власти. Усиление партий, помощь им в утверждении в собственной роли - это факторы, которые способствуют и усилению парламента, от чего, в конечном счете, выигрывает демократия и повышается ответственность как парламентариев, так и органов исполнительной власти. В этом смысле рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах подчеркивает значение роли политических партий в избирательном процессе .
Согласно ч. 16 ст. 35 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Таким образом, взаимосвязь законодательства, регулирующего деятельность политических партий, и законодательства, регулирующего выборы, получила свое прямое отражение в рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах, который в качестве обязательного компонента региональной избирательной системы предусмотрел пропорциональную модель распределения депутатских мандатов.
Согласно Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ в ред. от 09.02.2009 (далее — Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы) все 450 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Таким образом, данный закон закрепил переход с мажоритарно-пропорциональной избирательной системы на пропорциональную избирательную систему выборов депутатов Государственной Думы.
Пропорциональная избирательная система в ее чистом виде означает проведение выборов исключительно через посредство политических партий74.
Однако переход на пропорциональную избирательную систему вызвал как положительные, так и отрицательные отзывы в среде как ученых, так и правоприменителей. К числу плюсов использования пропорциональной системы ученые и практики избирательного права относят, во-первых, то, что она обеспечивает более широкое и справедливое представительство в парламенте различных политических сил, пользующихся большей или меньшей поддержкой избирателей, даже сравнительно небольших партий. Тем самым она позволяет сформировать более представительный парламент, который при решении государственных дел объективно дает возможность учитывать интересы различных слоев общества. Кроме того, пропорциональная система выборов стимулирует развитие и укрепление партийно-политической системы, создает предпосылки для активного участия политических партий в государственном строительстве . Во-вторых, она обеспечивает устранение административного и финансового беспредела во время избирательных кампаний по одномандатным округам и экономию бюджетных средств76. Безусловными же минусами данной системы можно считать то, что ликвидация одномандатных избирательных округов (правда, их депутаты, иногда, представляли прежде всего самих себя) может повлечь за собой ослабление связей избирателя со «своим», конкретным депутатом, за которого избиратель голосовал77. Их связи опосредствуются соответствующей политической партией. Список кандидатов составляется и проводится через съезд партии партийным руководством. Кроме того, излишнее дробление парламента на многочисленные партийные фракции и депутатские объединения, которые постоянно соперничают между собой, может парализовать работу парламента и даже правительства . В литературе можно встретить и резко отрицательные комментарии, касающиеся применения пропорциональной избирательной системы. Так, по мнению В.И. Лысенко, простой переход в любой форме к избранию 450 депутатов Государственной думы на пропорциональных началах в принципе антиконституционен . В условиях, когда нет выборов в Совет Федерации, у беспартийных граждан не будет возможности не только избираться, но и баллотироваться в обе палаты Федерального Собрания. Между тем пассивное избирательное право, как оно закреплено в Конституции Российской Федерации, относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса в демократическом правовом государстве .
Методы и формы информационной деятельности политических партий в избирательном процессе
Агитационная деятельность образует одно из основных направлений информационной деятельности политических партий, поскольку от правильно организованной агитации во многом зависит политическое будущее политической партии либо ее кандидата. Кроме того, предвыборная агитация оказывает серьезное влияние на формирование электоральных предпочтений избирателей, их электоральное поведение и умонастроение. «Предвыборная агитация является наиболее политизированным избирательным действием, самым чувствительным нервом всей избирательной кампании» . В процессе предвыборной агитации происходит определенный обмен информацией, необходимой для обеспечения равной и конкурентной борьбы политических партий, кандидатов и осознанного волеизъявления граждан, а также формируется политическая воля избирателей, их отношение к тем или иным кандидатам и партиям, делается выбор между ними, который затем реализуется при голосовании. Предвыборная агитация может быть осуществлена только посредством действий, причем эти действия всегда имеют агитационные цели; конечным желаемым результатом агитационной деятельности является избрание кандидата в депутаты или на выборную должность. С.А. Авакьян и М.В.Прохоров отмечают, что «...с этими стадиями (стадия выдвижения кандидатов и предвыборная агитация) связаны центральные моменты избирательного процесса, так именно в них наиболее полно проявляется сущность института выборов и избирательная функция политических партий, а также находят свое отражение многочисленные моменты и тонкости других стадий, общим логическим выводом реализации которых выступает порядок установления результатов выборов».
Как институт избирательного права предвыборная агитация представляет собой совокупность материальных и процессуальных норм избирательного права, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами избирательного процесса в ходе совершения ими избирательных действий с целью побудить избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.
Как отмечают СВ. Большаков и А.Г. Головин: «Одним из сущностных признаков агитационной деятельности является ее информационный характер. Это означает, что предвыборная агитация всегда является информационной деятельностью, т.е. деятельностью, которая связана с распространением информации, осуществляемой различными способами... Иначе говоря, правомерное побуждение избирателя к волеизъявлению в рамках предвыборной агитации не может осуществляться в какой бы то ни было иной форме деятельности, кроме информационной». Л.Т. Аглеева считает, что «... предвыборная агитация основана на механизме информационного воздействия на избирателей. Предметом предвыборной агитации является общественно-значимая информация, которая непосредственно связана с кандидатами или списками кандидатов» .
По мнению А.Е. Постникова агитационная деятельность, направленная на побуждение избирателей к участию в выборах, не является предвыборной агитацией, потому что она противоречит принципу добровольности участия граждан в выборах.
Подытоживая эти определения предвыборной агитации необходимо подчеркнуть, что они не отражают самую главную ее специфику, а именно сугубо целевой характер этой информации - «за либо против кандидатов (списков кандидатов)». В этом сущность, специфика предвыборной агитации как подвида информации, распространяемой в агитационный период и имеющей сугубо целевой характер, направленной за или против кандидата, кандидатов (списка кандидатов). Правовые проблемы участия политических партий в избирательном процессе рассматриваются также в работах Е. П. Дубровиной, М. Л. Луговской, Н. Н. Неровной146.
Проанализировав приведенные выше определения предвыборной агитации, ее характерные черты можно прийти к выводу, что основную специфику предвыборной агитации, осуществляемой политическими партиями, как вида информационной деятельности политических партий (осуществляется в агитационный период в рамках установленных законодательством методов и форм распространения информации), носящей целевой характер (направленность информации: имеет целью побудить либо побуждает избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов), список (списки) кандидатов, выдвинутых данной политической партией или против него (них)). Отметим, что определение предвыборной агитации за последние пятнадцать лет претерпело существенные изменения.
Так, правовой основой проведения избирательной кампании 1993 года являлся пакет указов Президента Российской Федерации. Порядок проведения предвыборной агитации регулировался Положением об информационных гарантиях предвыборной агитации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 года № 1792 «Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 года»147. Избирательные объединения получили возможность использовать принадлежащие государству средства массой информации.
Правовое регулирование информационной деятельности политических партий в период между выборами
Значение информационной деятельности партий в межвыборный период трудно переоценить. На наш взгляд, к моменту начала избирательной кампании, политические партии, активно занимавшиеся информационной деятельностью в период между выборами, имеют большое преимущество перед политическим партиями, которые в данный период времени подобной деятельностью не занимались по собственной воле либо политическими партиями, которые не имели возможность заниматься такого рода деятельностью в силу затрудненного доступа к средствам массовой информации. Последнее замечание имеет принципиальное значение для понимания недостатка полноты законодательного регулирования информационной деятельности политических партий в обозначенный период. По нашему мнению, на сегодняшний день, необходима четкая нормативная регламентация информационной деятельности политических партий в период, не охватываемый рамками избирательного процесса, выражающаяся в равном доступе политических партий к государственным и муниципальным СМИ, свободной пропаганды своих программных целей и задач, отсутствия воспрепятствования подобной деятельности политических партий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
«Конечно, складывающиеся в период между выборами общественные отношения по поводу реализации избирательных прав граждан имеют вспомогательный характер в инфраструктуре социальных институтов, замыкающихся на механизм их осуществления. Однако это не дает оснований для исключения их из сферы интересов избирательного права. Более того, поступательное развитие законодательства о выборах свидетельствует, что в современных условиях оно все активнее распространяет свое влияние на отношения, прямо не связанные с организацией и проведением выборов, но являющихся необходимой составной частью единой системы социальных связей, обеспечивающих стабильный, устойчивый характер функционирования режима поддержания и осуществления избирательных прав граждан. Вследствие этого игнорирование общественных отношений, связанных с обеспечением в межвыборный период соблюдения и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, при определении предмета российского избирательного права выглядит серьезным упущением и не позволяет в полном объеме охватить весь комплекс вопросов, имеющих юридическое значение для эффективного использования института выборов в качестве отправной формы народовластия, обеспечивающей цивилизованное сосуществование гражданского общества и государства» .
Рассмотрение комплекса норм, закрепленных в нормативных актах первого блока, безусловно, необходимо начать с центрального, ключевого государственного акта, коим является Федеральный закон о политических партиях.
Так, понятие политической партии, которая в соответствии со статьей 7 Федерального закона об общественных объединениях является одной из организационно-правовых форм общественных объединений, содержится в статье 3 Федерального закона о политических партиях: «Политическая партия -это общественное объединение, созданное в целях участия граждан российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления». Таким образом, уже из самого определения политической партии следует, что одним из основных видов деятельности политических партий является деятельность информационного характера, поскольку формирование и выражение политической воли возможно только под воздействием информационной деятельности политических партий. Кроме того, в данном определении в качестве одной из целей политических партий закреплено их участие в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах. Данная деятельность политических партий также носит информационный характер. Более того, из данного определения следует, что информационная деятельность политических партий не ограничена рамками избирательного процесса, поскольку в нем помимо участия в выборах и референдумах указывается также такие виды деятельности партии как формирование и выражение политической воли граждан, участие в общественных и политических акциях, носящих, как правило, информационный характер.
