Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Становление и развитие правовых основ законотворчества субъектов Российской Федерации (1917-1992) 20
1. Законодательная деятельность и ее место в правовом регулировании 20
2. Правовые основы законотворческой деятельности автономных республик РСФСР (1918-1992) 55
3. Законотворческая деятельность автономных республик РСФСР (на примере Коми АССР) 84
ГЛАВА II. Правовое регулирование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в современных условиях 106
1. Регулирование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеративным договором 106
2. Конституционные основы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 126
ГЛАВА III. Проблемы совершенствования правового регулирования законотворчества субъектов Российской Федерации 145
1. Совершенствование взаимодействия законодательных органов субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в сфере законотворчества 145
2, Роль субъектов Российской Федерации в реализации предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 16І
Заключение 198
Приложения 221
Список использованной литературы
- Законодательная деятельность и ее место в правовом регулировании
- Правовые основы законотворческой деятельности автономных республик РСФСР (1918-1992)
- Регулирование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеративным договором
- Совершенствование взаимодействия законодательных органов субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в сфере законотворчества
Введение к работе
Актуальность исследования. Анализ развития федерализма в Российской Федерации в 1992-1998 годах предполагает рассмотрение сложившихся к началу этого периода отношений между Россией и субъектами Российской Федерации, определение юридической природы этих отношений и правового статуса их участников, а также оценку практики их урегулирования при помощи правовых механизмов.
Одной из составных частей сложного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе упорядочения различных видов общественных отношений является законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Эта деятельность, основанная на положениях Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов, привлекает к себе особое внимание. Выравнивание в новой Российской Конституции статуса всех субъектов Российской Федерации и как следствие - равное право законотворчества субъектов Российской Федерации по предметам их ведения - одна из доминант современного российского федерализма.
Уникальность Российской Федерации состоит в том, что она является полиструктурным многонациональным государством. С конституционно-правовой точки зрения это означает, что наряду с федеральными законодательными органами на конституционно-правовом поле России создаются и действуют законодательные органы восьмидесяти девяти субъектов Российской Федерации. Такого большого количества законодательствующих субъектов не имеет ни одна другая федерация в мире.
Федеративные отношения в Российской Федерации в период с 1917 года до конца 1990-х годов были сугубо формальными. По сути дела РСФСР оставалась унитарным государством. Правда, по Конституции РСФСР 1937 года автономным республикам (АССР) были предоставлены отдельные полномочия в области законодательной деятельности и урегулированы некото-
рые формы их взаимоотношений с федеральным центром, однако масштабы этой деятельности были довольно скромными. На протяжении полувека автономные республики, хотя во многих из них законодательная деятельность началась с лета 1938 года, так и не смогли в должной мере стать реальными участниками законотворчества. Причинами этого были и подчиненность законодательной власти республик КПСС, и недостаточная правовая основа их законодательной деятельности, и робость республиканских органов во взаимоотношениях с центром.
Федеративный характер современного Российского государства обусловливает специфику и особенности законодательной деятельности на уровне как Федерации в целом, так и ее субъектов. Эта деятельность разворачивается в правовом поле, очерченном нормами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федерапьных законов, договоров (соглашений) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Особенностью законодательной деятельности в России на современном этапе является не только большое количество субъектов законотворчества, но и то, что эта деятельность происходит одновременно с созданием правовой основы, необходимой для ее осуществления, что не может не оказывать существенного влияния на содержание и качество законодательной деятельности на обоих уровнях - федеративном и региональном.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года во многих областях жизни общества произошел значительный сдвиг. Наиболее ощутимым он оказался именно в сфере законодательной деятельности. Федеральный законодатель должен был создавать правовую основу как для собственной деятельности, так и для законотворчества субъектов Российской Федерации. Впервые получившие по Конституции Российской Федерации право на собственное законотворчество органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, авто-
номных округов, тотчас начали его активно реализовывать.
В ходе российских реформ проявились не только положительные, апробированные и подтвержденные практикой позитивные стороны сложного и многогранного процесса оформления и реализации законотворческих полномочий России и 89 ее субъектов, но и острые проблемы. В последние пять лет в России наблюдается настоящий бум законотворчества. Этот процесс, слабо координируемый со стороны федерального центра, осложняется еще и тем, что до настоящего времени не приняты многие необходимые для регламентации законодательной деятельности и на федеральном уровне, и на уровне субъектов федерации нормативные правовые акты. К их числу можно отнести федеральные законы о механизме реализации предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, об участии субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, о порядке разрешения коллизий в правовой системе России, о порядке разработки, согласования и подписания договоров (соглашений) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, о нормативных правовых актах и некоторые другие.
Правовая база, в рамках которой осуществляется регулирование взаимоотношений субъектов законодательной деятельности в Российской Федерации, включает нормы различных правовых актов: Конституции Российской Федерации, Регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Однако специальные законодательные акты, призванные регулировать такое взаимодействие, так до сих пор и не приняты, что препятствует упорядочению законодательной деятельности в Российской Федерации в целом.
В сложившейся ситуации субъекты Российской Федерации создают /
свою собственную законодательную базу, часто отличающуюся от федеральной, посредством законодательной инициативы пытаются участвовать в создании федерального законодательства, и одновременно через договоры по разграничению предметов ведения и полномочий определить собственный объем полномочий в сфере законотворчества.
В результате в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации выявились проблемы, связанные, во-первых, с неопределенностью той правовой "ниши", в рамках которой должно осуществляться законотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, и, во-вторых, с нерешенностью на федеральном уровне вопросов о порядке и сроках приведения в соответствие с федеральными законами законов субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъекты Российской Федерации в ходе реализации законодательной деятельности по предметам совместного ведения нередко принимают законы, расходящиеся с нормами соответствующих федеральных законов. Притязания субъектов Российской Федерации на часть правового поля федерального законодательства нередко связаны с неоправданным сужением федеральными законами правового пространства нормотворчества субъектов Российской Федерации.
Таким образом, сложившаяся ситуация настоятельно требует осмысления и оценки деятельности субъектов Российской Федерации как по созданию собственного законодательства, так и по вопросам взаимодействия с федерацией в рамках законодательного процесса.
Все это и определило выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы правового статуса субъектов Российской Федерации, их полномочий в сфере нормотворчества, иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации. Однако практическая реализация ряда конституционных положений при отсутствии законодательного регулирования механизма их осуществления, делает актуальным системный и целенаправленный анализ проблем законотворчества субъектов Российской
Федерации на современном этапе.
В процессе написания диссертации автор опирался на работы С.А. Авакьяна, Г.В. Александренко, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, Г.В. Ата-манчука, М.В.Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачилло, А.А. Белкина, СВ. Бо-ботова, С.А. Богомолова, Л.Ф. Болтенковой, М.И. Брагинского, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Графского, Б.В. Дрейшева, С.Э. Жилинского, А.В.Зиновьева, Д.Л. Златопольского, С.Л. Зивса, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, Б.М. Лазарева, И.Д. Левина, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, В.В. Оксамытного, Л.А. Окунькова, В.П. Орловского, А.С. Пиголкина, Т.Н. Рахманиной, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, А.А. Тилле, Ю.А. Тихомирова, А.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, К.Ф .Шеремета и др.
Отдельные вопросы нормотворчества субъектов Российской Федерации исследованы в работах Р.Г. Абдулатипова, А.Г. Ахвердова, Н.А. Бобровой, В.М. Власова, Т.Д. Зражевской, С.А. Комарова, Б.С. Крылова, В.А. Малют-кина, Н.А. Михалевой, А.Т. Рагимова, И.А. Умновой и др.
Вместе с тем в силу значительной динамики законодательной деятельности в Российской Федерации в последние годы проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации еще не получили в российской правовой литературе необходимой комплексной разработки.
Пытаясь определить рамки законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в условиях единого правового пространства России на основе существующей правовой базы, диссертант предпринял попытку комплексного системного подхода к исследуемой теме, опираясь на опыт законодательной деятельности Республики Коми. Это позволило обосновать необходимость совершенствования взаимодействия центра и субъектов Федерации в сфере законотворчества, предложить конкретные пути оптимизации законодательной деятельности в Российской Федерации в целом.
Объектом исследования служат правовые аспекты определения статуса субъектов Российской Федерации, законодательная деятельность субъек-
тов Российской Федерации, вытекающая из конституционно-правовых норм, взаимодействие центра и субъектов Федерации в сфере законотворчества.
Предметом исследования является становление законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства.
Выбор предмета исследования объясняется тем, что:
во-первых, законодательная деятельность субъектов Российской Федерации не нашла непосредственного отражения в Конституции Российской Федерации, кроме фрагментарных норм о законах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации (статьи 72,76);
во-вторых, в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации значительно расширился круг субъектов законодательной деятельности за счет включения в него краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области;
в-третьих, существует потребность в разработке и принятии правовых актов, регулирующих порядок участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
Цель диссертационного исследования - анализ законодательной деятельности субъектов Российской Федерации с теоретических и практических позиций, определение новых подходов к выявлению специфики этой деятельности в субъектах Российской Федерации с учетом региональных особенностей и возможностей конкретного субъекта Федерации - Республики Коми.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
определение места и роли законодательной деятельности в механизме государственной власти;
выявление специфики и особенностей законодательной деятельности в федеративных государствах;
системный и сравнительно-правовой анализ создания и совершенствования правовой основы для законодательной деятельности субъектов Рос-
сийской Федерации в 1918-1992 годах, в том числе определение возможностей в сфере законотворчества автономных республик РСФСР;
изучение правовой основы законотворчества субъектов Российской Федерации после выравнивания их правового статуса;
анализ и обоснование основных направлений законодательной деятельности в Республике Коми в 1990-1998 годах;
разработка конкретных предложений по оптимизации объема полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законотворчества.
определение путей совершенствования участия субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности на федеральном уровне.
Решение указанных задач - необходимое условие выработки конкретных научных и практических и рекомендаций по избранной теме.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования и при написании работы использовались как общенаучные методы познания: диалектический, системный, логический, социологический, так и вытекающие из общих частнонаучные методы: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, нормативно-логический, технико-юридический, лингвистический и др.
Многогранность проблемы исследования обусловила необходимость привлечения научной литературы по философии, социологии, общей теории права и государства, отечественному и зарубежному государствоведению и управлению. Использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Нормативную основу исследования составляют тексты Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937,1978 годов, Конституции Российской Федерации 1993 года, Федеративный договор, текущее законодательство, проекты ряда федеральных законов, законодательство Коми АССР, включая Конституции 1937 и 1978 годов, а также Конституция Республики Коми 1994 года; норма-
тивные правовые акты, регулирующие законодательную деятельность (регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, регламенты Верховного Совета и Государственного Совета Республики Коми); законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации: Республики Карелии, Вологодской, Архангельской, Псковской, Новгородской, Ленинградской, Калининградской областей, города федерального значения Санкт-Петербурга. Большое внимание уделено материалам научных, научно-практических, международных, всероссийских и региональных конференций, семинаров по данной проблематике.
Работа выполнена также на основе личного опыта диссертанта по участию в законоподготовительной деятельности Республики Коми.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного монографического исследования актуальных проблем законотворчества в субъектах Российской Федерации; автором исследованы становление правовой основы законотворчества бывших автономных республик, а также проанализировано ее современное состояние и тенденции совершенствования, определены перспективы выработки механизма реального влияния субъектов Российской Федерации на федеральный законодательный процесс, в первую очередь по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основные положения, выносимые на защиту.
1. В процессе осуществления Российским государством своих функций законотворчество объективно выдвигается на первое место среди правовых форм его деятельности. Оно является первоисточником, на базе которого происходит институциализация и правовое регулирование исполнительной и правоохранительной деятельности. Обеспечивая создание правовой основы для всех ветвей государственной власти, законодательная деятельность становится основополагающим направлением деятельности государства, а законодательная власть - первой среди равных ей ветвей государственной власти.
2. Законы как результат законодательной деятельности должны иметь
свой предмет. Нуждается в определении круг общественных отношений,
требующих именно законодательного регулирования. К ним бесспорно от
носятся: установление прав и обязанностей органов государственной власти;
определение правового статуса субъектов Российской Федерации; разграни
чение полномочий между федеральным центром и субъектами Российской
Федерации; бюджетный процесс - распределение бюджетных средств по от
раслям и программам; установление, изменение и отмена налогов и сборов;
нормы, непосредственно затрагивающие интересы граждан Российской Фе
дерации, их права, обязанности и свободы, и ряд других. Предметы, тре
бующие законодательного регулирования, необходимо закрепить в специ
альном федеральном законе, что позволит четко установить пределы подза
конного нормотворчества, введет его в четко определенные рамки.
3. Федеративной природой Российского государства обусловлена
двухуровневая система законодательства. Законотворчество осуществляется
как Российской Федерацией в целом, так и каждым из ее субъектов. Это вы
зывает необходимость обеспечить, с одной стороны, единство правового по
ля России, а с другой - учет характера регулируемых отношений на основе
норм Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения
предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов са
мостоятельного ведения субъектов Российской Федерации.
4. Начатое Федеративным договором и продолженное Конституцией
Российской Федерации разграничение предметов ведения между субъектами
законотворчества не должно подрывать внутреннего единства, целостности
российского законодательства, обусловленного единством Российской госу
дарственности. Правовое поле России характеризуется единством законода
тельства и его дифференциацией в рамках этого единства. Оно включает в
качестве своих неотъемлемых элементов законодательство не только Рос
сийской Федерации, но и всех ее субъектов. Последние могут самостоятель-
но осуществлять правовое регулирование любых вопросов, кроме тех, которые относятся к предметам ведения Российской Федерации, и с определенными ограничениями - вопросов, которые принадлежат к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральное законодательство призвано обеспечить единство правовой системы России, создать незыблемую юридическую базу для реализации на всей ее территории гарантированных Конституцией прав и свобод личности; региональное законодательство позволяет произвести необходимую дифференциацию правового регулирования с учетом специфики того или иного субъекта Российской Федерации, повысить уровень социальной и правовой защищенности населения, восполнить пробелы в федеральном законодательстве, определить приоритеты в правовом регулировании отдельных видов общественных отношений на территории соответствующего субъекта Федерации.
Двухуровневая система законодательства России обусловила необходимость четкого определения границ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, создания единого механизма законотворчества в России. С этой целью предлагается, во-первых, более четко разграничить уровни законотворчества - федеральный и региональный, во-вторых, установить конкретное содержание законотворчества на каждом из этих уровней, четко определив, какие виды общественных отношений нуждаются в урегулировании федеральными или региональными законами.
5. В процессе реализации предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации необходимо четко определить роль палат Федерального Собрания Российской Федерации, в частности Совета Федерации.
Закрепленный в статье 106 Конституции Российской Федерации перечень вопросов, законы по которым обязательно должны быть рассмотрены Советом Федерации, не в полной мере соответствует предназначению дан-
ной палаты.
В Конституции Российской Федерации следует закрепить норму, согласно которой все принятые Государственной Думой законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке подлежат рассмотрению Советом Федерации.
В целях упорядочения федерального законодательного процесса, конкретизации роли участников этого процесса: и субъектов права законодательной инициативы, и палат Федерального Собрания Российской Федерации, предлагается принять Федеральный закон "О Федеральном Собрании Российской Федерации", в котором должны быть определены права всех участников законодательного процесса на федеральном уровне.
Необходимо уточнить содержание статьи 71 Конституции Российской Федерации, исключив из нее те предметы ведения, которые должны реализовываться совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации либо самостоятельно субъектами Российской Федерации в процессе их собственной нормотворческой деятельности, что позволит снять противоречия между отдельными конституционными нормами (пункт "б" статьи 71 и часть 5 статьи 66; пункт "г" статьи 71, часть 4 статьи 4 и часть 2 статьи 17, часть 2 статьи 28 Федерального Конституционного закона "О судебной системе") и будет способствовать укреплению конституционной законности. Целесообразно дать легальное толкование используемого в статье 71 Конституции Российской Федерации понятия "ведение Российской Федерации" как термина, обозначающего исключительно полномочия федеральных органов государственной власти, реализуемые без участия субъектов Российской Федерации.
Действующее законодательство не предусматривает правового механизма, обеспечивающего реализацию предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не раскрывает формы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве и не гарантирует их права на участие в законодательном процес-
се на уровне Российской Федерации при принятии законов по предмтам совместного ведения.
В диссертации содержатся рекомендации по созданию правового механизма реализации прав субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. По всем предметам совместного ведения предлагается установить процедуру предварительного согласования законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой, с субъектами Российской Федерации.
Для оптимизации разграничения полномочий между центром и регионами представляется целесообразным передать ряд предметов совместного ведения, предусмотренных статьей 72 Конституции Российской Федерации, в ведение субъектов Российской Федерации. Это позволило бы более четко определить правовые рамки для развертывания нормотворчества субъектов Российской Федерации, способствовало бы росту их самостоятельности в решении вопросов, имеющих приоритетное значение для субъектов Российской Федерации, и повышению ответственности за надлежащее осуществление предоставленных им прав, привело бы к повышению эффективности законотворчества в целом, освободив Федеральное Собрание Российской Федерации от решения тех вопросов, которые не требуют общефедерального урегулирования, а в конечном счете способствовало бы укреплению российского федерализма.
В целях обеспечения соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству предлагается считать не противоречащими законодательству Российской Федерации те акты субъектов Российской Федерации, которые: развивают положения федеральных законов в пределах полномочий субъектов Российской Федерации; не снижают установленного федеральными законами уровня правовых гарантий прав и свобод личности; повышают уровень и качество гарантий прав и свобод граждан по сравнению с федеральным законодательством; не противоречат императивным нормам Российской Федерации, принятым в пределах ее
компетенции.
10. Учитывая существующую практику "опережающего нормотворче
ства" субъектов Российской Федерации, которые при отсутствии федераль
ных законодательных актов по соответствующим вопросам нередко вынуж
дены в целях ликвидации правового вакуума принимать собственные законы
по предметам совместного ведения, предлагается закрепить специальным
федеральным законом право субъектов Российской Федерации при опреде
ленных условиях осуществлять такое "опережающее нормотворчество", ус
тановить его пределы, а также предусмотреть обязанность субъектов Рос
сийской Федерации в течение определенного, четко зафиксированного сро
ка, например 6 месяцев после принятия федерального закона, привести ре
гиональное законодательство в полное соответствие с ним. В случае невы
полнения этой обязанности субъектом в указанный срок, его закон, приня
тый в порядке "опережающего нормотворчества", должен считаться утра
тившим силу.
Реализация этих процедур позволит придать законодательной деятельности как федерального центра, так и субъектов Российской Федерации большую четкость и корректность, будет способствовать созданию в России правовой системы, присущей подлинно демократическому федеративному государству.
11. Интенсификация законотворческого процесса субъектов Россий
ской Федерации требует интеграции регионального законодательства, чему
способствует деятельность парламентских ассоциаций субъектов Россий
ской Федерации. Они имеют своей задачей выработку совместных законода
тельных инициатив по принятию новых или изменению действующих феде
ральных законов и разработку проектов "модельных" законов по предметам
совместного ведения для законодательных органов субъектов Российской
Федерации. В целях определения правового статуса таких ассоциаций, имея
в виду их важную роль в интеграции Российской Федерации, целесообразно
на федеральном уровне узаконить их существование как органов, обладаю-
щих специальным статусом в федеральном законотворческом процессе, предоставив им право законодательной инициативы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения развивают и дополняют соответствующие разделы теории права и государства, а также конституционного права России. Они могут использоваться при разработке спецкурсов, в частности "Конституционное право Республики Koivm" и аналогичных спецкурсов по конституционному праву других субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней предложены реальные подходы к осмыслению законодательной деятельности в Российской Федерации, раскрытию роли и значения субъектов Российской Федерации как участников федерального законодательного процесса и как субъектов, которые самостоятельно осуществляют законодательное регулирование на своей территории в рамках, определяемых Конституцией Российской Федерации.
Результаты исследования использовались в нормотворческой деятельности органов государственной власти Республики Коми, при подготовке проекта Конституции Республики Коми, проектов ряда законов Республики Коми: "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", "О местных представительных органах власти в Республике Коми", Кодекса Республики Коми о выборах и референдумах и многих других, а также в работе Северо-Западной парламентской ассоциации, в проведении лекционных и практических занятий по темам. "Законодательная власть в Республике Коми" и "Законодательная деятельность в Республике Коми" со слушателями Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми, с депутатами Государственного Совета Республики Коми, а также депутатами местных представительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, в
выступлениях на парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации (апрель 1996 года) по теме: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", на Всероссийском совещании по вопросам федеративного устройства в Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям (октябрь 1994 года), на международной конференции: "Взаимодействие органов управления и самоуправления" (г. Сыктывкар, декабрь 1994 года), при подготовке проектов Конституции Республики Коми (принята 17 февраля 1994 года), Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми (подписан 20 марта 1996 года), а также в заключениях по различным законопроектам и проектам документов Северо-Западной парламентской ассоциации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Законодательная деятельность и ее место в правовом регулировании
Законодательное регулирование, как и в целом правовое регулирование общественных отношений, является важным средством упорядочения общественных отношений. Государство реализует свои основные функции преимущественно через правовое регулирование.1 Основными правовыми формами деятельности государства при этом являются законодательная (правотворческая), исполнительно-распорядительная и правоохранительная.
Некоторые авторы рассматривают функции государства исходя, из принципа разделения властей. В соответствии с данным критерием они подразделяют функции на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Авторы, предложившие данную классификацию, поясняют, что ее особенностью является то обстоятельство, что такая классификация "отражает механизм реализации государственной власти", и что каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенной ветви вла-сти - законодательной, исполнительной или судебной.
По нашему мнению, с таким подходом к классификации функций государства согласиться нельзя, поскольку понятие "функция государства" более объемно, содержательно, и, кроме названных направлений деятельности, включает еще немало иных. К тому же существуют классификации функций государства по другим основаниям: исторический подход, когда в определенные исторические периоды превалируют те или иные функции; тип государства: демократические или авторитарные; вид самих функций: внутренние и внешние; сферы деятельности государства: охранительные и регулятивные; и т.д.
Поэтому рассматривать законодательную деятельность в качестве одной из функций государства вряд ли правильно. Более логичным нам представляется определить место законодательной, исполнительной и судебной деятельности в системе механизма реализации государственной власти. Неслучайно, сами авторы - Н.А. Катаев и В.В. Лазарев - этой классификации функций государства говорят об этих видах деятельности государства как о реальном механизме государственного регулирования. Отождествление законодательной, исполнительной, судебной деятельности с функциями государства принижает значение функций с позиции их стратегического, и в большей степени даже теоретического, нежели практического значения. В этом смысле каждодневная насущная деятельность в законодательной, исполнительной либо судебной сферах не могут олицетворять собой стратегию государственного регулирования в целом, поскольку осуществляются хоть и в одном государстве, но с разной степенью интенсивности.
Считаем, что включение составных частей механизма государственного воздействия на развитие общественных процессов в понятие функций государства не совсем правильно, так как понятие "комплекс функций государства" шире понятия "механизм государства".
Таким образом, на наш взгляд, законодательная, исполнительная и судебная деятельность не обладают признаками отдельных функций государства и могут рассматриваться в качестве видов (форм)1 государственной деятельности при осуществлении государством своих функций.
Рассмотрим применительно к теме данного исследования такой вид деятельности государства, как законодательная.
Понятие "законодательная деятельность" можно рассматривать с не- скольких позиций. Законодательная деятельность в узком смысле слова -деятельность, продуктом которой являются законодательные акты - законы. Законодательная деятельность в широком смысле слова - деятельность, результатом которой является массив правовых актов, принимаемых различными государственными органами, и тогда эта деятельность имеет второе название - "правотворчество". Законодательная деятельность в процедурном плане - это совокупность (череда) действий по созданию правовых актов.
Законодательная деятельность в широком смысле слова, или правотворчество, представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, имеющую своей непосредственной целью подготовку и принятие правовых актов, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.
По своей сущности законодательная деятельность - возведение государственной воли в норму права в виде имеющих обязательное значение юридических предписаний. Форма этих предписаний различна применительно к разным значениям термина "законодательная деятельность". Законодательная деятельность в узком смысле слова оформляется в форме закона.
Законодательная деятельность в широком смысле слова, или правотворчество, может быть оформлена как в виде законодательного акта, так и в виде акта главы государства, иных (кроме законов) актов законодательных (представительных) органов власти, актов правительства, и других государственных органов.
Законодательная деятельность во всех указанных смыслах должна осуществляться, базируясь на определенных принципах. Набор этих принципов, предлагаемых в работах разных ученых, различен. А.С. Пиголкин выделяет такие принципы как демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, тщательность, скрупулезность подготовки проектов актов, техническое совершенство принимаемых актов1, а С.А. Комаров, солидаризируясь с А.С. Пиголкиным в части признания принципов демократизма, законности и профессионализма, со своей стороны, дополняет этот перечень принципами гласности, строгой дифференциации правотворческих полномочий, планирования.2
Правовые основы законотворческой деятельности автономных республик РСФСР (1918-1992)
В настоящем разделе предлагается определить, проанализировать, оценить проблемы становления и наполнения реальным содержанием понятия "субъекты Российской Федерации", а также основу их собственной законодательной деятельности, их место и роль в федеральном законодательном процессе. С этой точки зрения предлагается рассмотреть положения ряда российских нормативных правовых актов: конституций 1918, 1925, 1937,1978, 1993 годов, а также Федеративного договора 1992 года.
Так, Конституция РСФСР 1918 года (утверждена V Всероссийским Съездом Советов РСФСР 10 июля 1918 года)1 содержала нормы о федеративном характере административно-территориального устройства РСФСР, однако о юридическом вхождении в ее состав каких-либо субъектов говорить можно было бы лишь имея в виду реализацию их норм в перспективе.
Сменившая ее Конституция РСФСР 1925 года (утверждена XII Всероссийским Съездом Советов РСФСР 11 мая 1925 года)2 закрепили наличие субъектов РСФСР, положения об их статусе и полномочиях Федерации по отношению к ним. В структуре Конституции была выделена глава 4 "Об автономных советских социалистических республиках и областях", в которой определялись принципы формирования их органов государственной власти, порядок принятия основных законов (конституций) АССР и положений об автономных областях.
К ведению Всероссийского Съезда Советов было отнесено окончательное утверждение конституций АССР, к совместному ведению Съезда и ВЦИК - установление границ АССР и автономных областей, утверждение конституций АССР, разрешение споров между АССР и другими частями Федерации, отмена постановлений съездов Советов АССР и автономных областей, нарушающих федеральную Конституцию или постановлений верховных органов РСФСР.
Принятие Чрезвычайным XVII Всероссийским Съездом Советов 21 января 1937 года новой Конституции РСФСР1 явилось следствием введения в действие Конституции СССР 1936 года. Обновление всей конституционной системы Союза ССР объяснялось вступлением страны в новый этап своего развития.
С позиции совершенствования правовой базы законодательной деятельности в Российской Федерации следует отметить, что в Конституции РСФСР 1937 года: 1) значительно полнее отражены нормы, относящиеся к собственному федеративному устройству (статьи 14-16); 2) сформулированы и закреплены предметы ведения РСФСР в лице ее высших органов государственной власти и органов государственного управления (статья 19); 3) основное внимание из числа входящих в состав РСФСР национально-государственных и национально-территориальных образований было отведено автономным республикам; 4) появились отдельные главы о высших органах государственной власти и управления АССР, об органах государственной власти автономных областей. Впервые закреплены нормы о национальных округах (главы V, VI, VII, статья 102); 5) появились нормы, закрепляющие право автономных республик иметь свою конституцию, "учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР" (статья 20); 6) закреплены полномочия верховных советов автономных республик, состоящие всего из четырех позиций: а) принимать конституцию республики и вносить ее на утверждение Верховного Совета РСФСР; б) устанавливать районное деление республики, границы районов и городов и вносить на утверждение Верховного Совета РСФСР; в) утверждать народнохозяйственный план и бюджет республики; г) присваивать почетные звания республики; 7) содержалась норма, согласно которой в состав Президиума Верховного Совета РСФСР входили председатели верховных советов автономных республик (статья 31), чего не было закреплено для краев и областей. Это положение, а также некоторые другие позволяют сделать вывод о неодинаковом статусе, а значит и объеме полномочий, органов государственной власти и управления автономных республик с одной стороны, и всех остальных национально-государственных и национально-территориальных единиц, составлявших РСФСР — с другой.
Несмотря на свою видимую общую демократичность Конституция Г РСФСР 1937 года была очень жестким документом. В ней закреплялось неравенство субъектов РСФСР как в отношениях с федеральным центром, так и в вопросах формирования органов власти на своих территориях, а также
осуществления собственных полномочий. Хотя перечисление субъектов РСФСР в статье 14 Конституции начинается с краев, после которых идут области, потом автономные республики и автономные области, дальше присвоения статуса местных органов власти и управления органам власти и управления краев и областей (глава VIII Конституции) дело не пошло. При этом не были конкретно определены полномочия органов власти и управления краев и областей, в статье 80 Конституции лишь говорилось, что местные Советы "принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР, РСФСР и Автономной республики".]
Жесткость Конституции 1937 года проявилась еще и в том, что, наделив республики в составе России в лице их высших органов власти и управления собственной компетенцией, Конституция значительно ограничила возможность органов власти республик реализовывать свои правомочия по собственному усмотрению. Так, принятая Верховным Советом автономной республики конституция должна была после этого быть утвержденной Верховным Советом РСФСР, аналогичное правило было закреплено и в отношении вопросов административно-территориального устройства.
Регулирование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеративным договором
В предыдущей главе мы рассмотрели вопросы становления, развития и совершенствования правовой основы законодательной деятельности в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации в период с 1937 по 1991 год. Итоги этого этапа становления отношений в сфере законодательной деятельности в Российской Федерации говорят о том, что в политико-государственной системе России к началу 90-х годов упрочилась, складывавшаяся в течение достаточно длительного исторического периода развития асимметричная федерация. Характерными чертами этой Российской Федерации стали: - существование в ее структуре шести видов субъектов Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа); - неодинаковый статус различных видов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром; - различная степень патернализма со стороны федерального центра по отношению к разным видам субъектов Российской Федерации; - неодинаковый объем полномочий органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации; - разный объем компетенции в области законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.
В этих условиях разрабатывался Федеративный договор - документ, главным и основным назначением которого была преодоление дезинтегра-ционных процессов в Российской Федерации, подобных тем, что имели место в Союзе ССР, на основе обновления и усовершенствования взаимоотношений между федеральным центром и субъектами. В качестве одного из основных направлений решения этой сложнейшей политико-правовой задачи было избрано совершенствование статуса субъектов Российской Федерации путем усиления их влияния на состояние дел в Федерации в целом и наделение их реальной властью на своих территориях.
В этой связи значение Договора особенно велико, поэтому мы проанализируем его положения более подробно.
Первым правовым документом, положившим начало практической работе над проектом Федеративного договора, было Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР "О Федеративном договоре" (принято 17 июля 1990 года)1, в соответствии с которым в него предполагалось включить: Декларацию об основных принципах Федеративного устройства РСФСР, договоры субъектов Федерации с РСФСР, двусторонние и многосторонние договоры субъектов Федерации между собой, договоры о восстановлении, преобразовании и создании различных форм национальных и региональных образований. Кроме этого, в постановлении были определены основные этапы договорного процесса, а позже был даже объявлен конкурс на лучший вариант проекта Федеративного договора.2
Учитывая цели данного исследования, мы не ставим задачу анализировать весь комплекс вопросов и проблем, связанных с разработкой и принятием Федеративного договора, поэтому ограничимся лишь информацией, касающейся исследуемой темы.
Не останавливаясь на истории разработки проекта Договора, отметим лишь, что вопросы Федеративного договора неоднократно обсуждались на Съездах народных депутатов РСФСР, на заседаниях Совета Федерации и Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР, Президиума Верховного Совета РСФСР, научно-практических конференциях. В процессе работы над проектом Договора было создано несколько различных рабочих групп, комиссий, было проведено огромное количество совещаний, встреч, "круглых столов", заседаний как в Москве, так и в каждом из субъектов Федерации.
Итогом кропотливой работы десятков сотен людей стало несколько десятков вариантов договора, подготовленных различными авторскими коллективами, только авторами-гражданами было представлено на суд жюри 44 проекта.1 Ни один из представленных проектов не был признан отвечающим всем условиям, поэтому работа над созданием проекта Федеративного договора продолжалась до самого момента подписания. Наконец, 31 марта 1992 года Федеративный договор был подписан. Он представляет собой совокупность трех договоров:
1. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
2. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
3. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации2.
Оценивая Федеративный договор в целом, следует отметить, что важность положений договора, значимость его норм для создания обновленной правовой основы законодательной деятельности в Российской Федерации и, безусловно, для каждого субъекта Российской Федерации, в том числе Республики Коми, невозможно переоценить.
Что же касается процедуры разработки, принятия и подписания Договора, то вся многоплановая работа по выработке положений договора, а также по его продвижению от стадии проекта к окончательному тексту и к моменту подписания свидетельствует о плодотворности непосредственного и самого что ни на есть заинтересованного участия субъектов Российской Федерации в деле создания согласованного нормативного правового акта, отвечающего требованиям и федерального центра, и каждого из субъектов России.
Работа над Федеративным договором продемонстрировала необходимость: 1) совершенствования взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации, как в политическом, так и в законотворческом плане; 2) выработки механизма этого взаимодействия; 3) учета мнения субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
В данной работе мы сосредоточим внимание на рассмотрении и анализировании тех положений Договора, которые характеризуют вопросы дальнейшего развития и совершенствования правовой основы законодательной деятельности в Российской Федерации.
Федеративный договор свидетельствует о качественно ином подходе не столько к оформлению, сколько к содержанию отношений между Центром и регионами, он явился новой формой реализации стремлений и Центра, и регионов зафиксировать новую, более совершенную ступень развития взаимных связей.
Во-первых, именно в результате совместной (подчеркнуто мной -Л.Ч.) работы над составлением договора стороны и пришли к согласованному варианту определения сферы правотворчества как федерального Центра, так и каждого субъекта Федерации в отдельности. В этой связи можно констатировать, что с появлением в системе права России (а Федеративный договор можно в той же мере включить и в систему права каждого субъекта Федерации) такого нормативного акта как Федеративный договор, сама эта система обрела еще один, до сих пор неизвестный источник права - нормативный договор.
Совершенствование взаимодействия законодательных органов субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в сфере законотворчества
Необходимость взаимодействия законодательных органов субъектов Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации обусловлена федеративным характером Российского государства. Законотворческий процесс направлен в конечном итоге на создание такого федерального законодательства в целом и каждого федерального закона в отдельности, чтобы в нем были отражены как можно более объективно интересы Центра и регионов Российской Федерации. При этом необходимо ориентироваться на соблюдение правила о том, что все, что должно быть урегулировано нормами федерального значения, имело обязательное отражение в федеральном законе, а та часть общественных отношений, которая может быть урегулирована региональным законодательством, - непременно оставлялась за региональным законодателем или передавалась ему. При достижении такого баланса неизбежно выигрывают обе стороны: и федеральный центр и регионы. Каждая из сторон, обладая собственной законотворческой нишей, не будет выходить за ее пределы. Это станет главным фактором обеспечения устойчивости федерации, позволит субъектам Российской Федерации максимально эффективно участвовать в федеральном законодательном процессе.1
Поскольку Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы (статьи 94,95 Конституции Российской Федерации), указанное взаимодействие следует рассматривать в комплексе, с двух сторон: во-первых, субъекты Российской Федерации и Государственная Дума, во-вторых, субъекты Федерации и Совет Федерации.
Учитывая специфику деятельности каждой из палат в процессе законотворчества, следует отметить, что взаимоотношения субъектов Российской Федерации с каждой из них складываются по-разному. Рассмотрим отдельно, как субъекты Российской Федерации взаимодействуют с Государственной Думой и как - с Советом Федерации (на примере Республики Коми).
Взаимодействие субъектов Российской Федерации с Государственной Думой в сфере законотворчества
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума является основным звеном в федеральном законодательном процессе. Она непосредственно принимает федеральные законы, которые подлежат одобрению Советом Федерации, а затем подписываются и обнароду-ются Президентом Российской Федерации.
В Государственной Думе законопроект проходит ряд стадий, каждая из которых своеобразна, значима и весома с точки зрения законотворческого процесса.
Правовой основой взаимодействия субъектов Российской Федерации с Государственной Думой являются положения Конституции Российской Федерации, и в частности, статья 104, закрепившая право законодательной инициативы субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Реализация данного права является важнейшей формой участил субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе.
Как же фактически складываются отношения Республики Коми как конкретного субъекта Российской Федерации с Государственной Думой по реализации законодательно-инициативной деятельности? Несмотря на то, что право Республики на законодательную инициативу в законодательном процессе было закреплено соответственно в статье 114 Конституции СССР 1977 года и в статье 110 Конституции РСФСР 1978 года, однако, до 199Z года она этим правом ни разу не воспользовалась. С 1992 года активность республики по реализации права собственной законодательной инициативы стала возрастать. Так, 27 апреля 1993 года Верховный Совет Республики Коми обратился в Верховный Совет РСФСР "с предложением о принятии закона, запрещающего рекламу и пропаганду алкогольных и табачных изделий"1, а 28 декабря 1993года - с конкретной поправкой к статье 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда, касающейся запрещения применения труда лиц: в возрасте до 18 лет - на тяжелых работах и работах с вредными условиями труда; женщин и лиц в возрасте до 21 года -на работах с опасными условиями труда" и т.п.
Анализ этих законодательных предложений позволяет сделать некоторые выводы. Если в апреле 1993 года у республики не было четко и конкретно сформулированных норм предполагаемого нормативного акта, в том числе, по причине отсутствия необходимой практики самостоятельно-инициативного выражения своего мнения в форме федерального законодательного акта, то в декабре 1993 года вторая инициатива уже имела конкретный характер. Это связано, в первую очередь, с тем, что в практике хозяйственной деятельности промышленно развитых регионов, имеющих, в Республике много предприятий добывающих отраслей, вопросы использования труда тех или иных категорий работников, а также охраны их труда были очень острыми. Это позволило разработать серьезные предложения, которые практически полностью были восприняты федеральным законодательством и послужили основой ряда норм специальных нормативных актов (Основы законодательства об охране труда, Кодекс законов о труде РФ, положений, правил, перечней по различным вопросам охраны труда и пр.).
Законодательная инициатива о запрещении рекламы алкогольных и табачных изделий превоначально не получила отклика федерального зако-нодателя,поэтому 7 декабря 1994 года Верховный Совет Республики Коми принял Закон Республики Коми "Об административной ответственности за рекламу алкогольной продукции и табачных изделий"1, в котором определил объекты, где запрещалась реклама этих изделий, а также установил ответственность за нарушения норм этого закона. На федеральном уровне эти вопросы были урегулированы только через полгода принятым 14 июня 1995 года Государственной Думой Федеральным законом "О рекламе"2.
В последующие годы участие законодательных органов власти Республики в федеральном законодательном процессе еще более активизировалось. Так, в 1994 году Республика выступила с инициативой по совершенствованию налогового законодательства и законодательства о занятости населения. В 1996 году Государственный Совет Республики Коми семь раз обращался в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Были разработаны предложения о внесении изменений и дополнений в следующие федеральные законодательные акты: "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации" (январь), Конституцию Российской Федерации и "Об обороне" (март), "О ветеранах" (апрель), "О занятости населения в Российской Федерации" и "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (июнь), "О государственных пенсиях в РСФСР" (октябрь).
