Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
1.1. Понятие и конституционно-правовая сущность законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 15
1.2. Конституционные принципы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 31
1.3. Правовое регулирование законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 51
Глава 2. Законодательный процесс как конституционно-правовая форма законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
2.1. Институт законодательной инициативы субъектов Российской Федерации: субъекты права, формы и порядок осуществления 66
2.2. Рассмотрение проектов нормативных правовых актов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации 81
2.3. Порядок голосования при принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов 96
2.4. Вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и порядок его преодоления 108
Глава 3. Совершенствование нормативных правовых актов и правоприменительной практики в сфере законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
3.1. Обеспечение баланса федеративных интересов при регулировании законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации 125
3.2. Оптимизация взаимодействия субъектов региональной законотворческой деятельности 139
Заключение 154
Список использованной литературы 160
Приложение №1 173
Приложение №2
- Понятие и конституционно-правовая сущность законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
- Конституционные принципы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
- Институт законодательной инициативы субъектов Российской Федерации: субъекты права, формы и порядок осуществления
- Обеспечение баланса федеративных интересов при регулировании законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования, В условиях постоянно развивающегося конституционного регулирования правовых основ федерализма, становления гражданского общества и укрепления демократических принципов его функционирования особое значение приобретает проблема формирования и совершенствования законодательства как важнейшего фактора построения правового государства, обеспечения законности и правопорядка. Современная Россия переживает фундаментальные и динамичные изменения, затрагивающие не только федеральный, но и региональный уровни публичной власти.
С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации получили сравнительно широкие полномочия в сфере законотворчества. Это выразилось в праве регионов принимать свои законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в порядке опережающего нормотворчества, а также осуществлять правовое регулирование по вопросам, не отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Федерации и к совместному ведению России и ее субъектов. Возможность осуществлять такое регулирование поставила перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации новые задачи в области законотворчества и вместе с тем предъявила повышенные требования к качеству принимаемых нормативных решений, а также к процедуре подготовки проектов законодательных актов, их рассмотрения, принятия и опубликования.
Увеличение объема и усложнение законотворческой деятельности в субъектах Федерации диктуют необходимость углубления специализации процесса правового регулирования на различных уровнях публичной власти, стабильного разделения предметов ведения и полномочий между ними. Однако в современной России сложилась такая ситуация, при которой объем законодательной компетенции находится в динамичном состоянии, в
результате чего накопленный опыт законотворчества с течением времени не всегда оказывается востребованным. Особенно ярко эта тенденция проявилась со вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , вследствие которого значительный массив вопросов правового регулирования местного самоуправления перешел из ведения субъектов Федерации к полномочиям органов местного самоуправления; муниципальные образования оказались во многом не готовыми к реализации указанных полномочий, в то время как соответствующие законы субъектов Федерации были признаны утратившими свою юридическую силу.
В законотворчестве субъектов Федерации наблюдаются значительные пробелы и дефекты, которые требуют самого пристального внимания юридической науки, федеральных органов государственной власти и общественности. С одной стороны, это обусловлено спецификой перехода от тоталитарного к демократическому режиму правления, изменением способов и методов реализации потребностей и интересов граждан в парламентских нормативных актах, формированием многопартийной системы. С другой -недостаточное качество регионального законотворчества явилось следствием фрагментарного учета теоретических основ правового регулирования общественных отношений, слабой проработки федерального законодательства и практики Конституционного Суда Российской Федерации со стороны региональных парламентариев. Все эти причины не могли не вызвать к жизни стремление государства к такой организации законотворчества, при которой оптимальным образом учитывались бы интересы регионов и Федерации в целом. Однако эта цель в настоящее время не достигнута,
В практике институционализации законодательной власти в субъектах Российской Федерации особое значение приобретает разработка
См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003г, с послед. ИзмУ/СЗ РФ,06.10-2003,№40. Ст. 3822,
5 концепции структурно-функциональной модели законотворчества, позволяющей оптимизировать отношения не только между уровнями публичной власти, но и взаимодействие законодательных, исполнительных и судебных органов. Данная проблема заметно осложняется тем, что не во всех субъектах Федерации созданы конституционные (уставные) суды, а мировые судьи, относящиеся к системе государственных органов субъектов Федерации, не уполномочены разрешать дела о законности регионального нормотворчества.
Поэтому в науке конституционного права требуется не только существенное уточнение отдельных понятий и взглядов на законотворчество субъектов Федерации, но и необходима комплексная разработка теоретических и практико-прикладных основ данного вида государственной деятельности.
Безусловно, нуждается в обобщении и интерпретации сложившийся за последние годы опыт принятия законов и иных нормативных правовых актов представительных органов субъектов Федерации. Его научное осмысление с применением методов сравнительно-правового анализа приобретает особую актуальность в связи с тем, что пока практика складывается во многом стихийно, без единых руководящих правовых идей. Этот опыт до сих пор должным образом не изучен, не систематизирован и не стал всеобщим достоянием, что устанавливает ответственные задачи перед современной наукой конституционного права.
Указанными обстоятельствами обусловлена актуальность предпринятого исследования.
Степень научной разработанности темы, В настоящее время существует несколько направлений при изучении проблем законотворчества субъектов Российской Федерации,
Первое направление связано с исследованием общей теории законотворчества, применимой в равной мере ко всем уровням публичной власти. Данный подход до начала 90-х годов в правовой литературе нашей
6 страны был приоритетным по ряду причин, связанных с историческими особенностями развития государства и права, однако и в современном правоведении эта методология во многом сохраняет свои позиции. В общетеоретическом аспекте вопросы законотворчества рассматриваются в трудах таких ученых, как СЛЛвакьян, ДБ.Аронов, С.Н.Бабурин, И.Н.Барциц, Н.А.Богданова, А.В.Венгеров, А.В.Выстропова, ГШХуреев, В.Т.Кабышев, ЕЛКозлова, Е.ККолюшин, Г.Н.Комкова, И.В,Котелевская, И.Н.Куксин, О.ЕЛСутафин, В.В.Лазарев, Ю. А Леонтьева, Е. А. Лукьянова, В.О.Лучин, А.Ф.Малый, М.Н.Марченко, А.П.Мякшев, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, Ф.М.Рудинский, П.И.Седугин, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомиров, В.ЕЛиркин, С.М.Шахран, Б.С.Эбзеев.
Другим важным направлением реализации научного потенциала в исследовании проблем законотворчества явилось изучение отдельных видов такой деятельности, включая законодательную работу представительных органов на различных исторических этапах их функционирования, сравнение опыта законотворчества, правотворчества и нормотворчества. В этой сфере особенно следует выделить работы А.С.Автономова, П.А.Астафичева, А.С.Борисова, А.ІІГоршкова, В.Г.Ермакова, Н.ПКолдаевой, В.В.Комаровой, В.Ф.Котока, СЮ.Кузнецова, Р.Х.Макуева, В.С.Мокрого, А.Г.Мурашина, В.В.Невинского, ЛАНудненко, А.Л.Пашина, ВЛ.Прокошина, Г.В.Синцова, И.ПТрайнина, Н.НЛервякова, И.И.Шувалова.
В ряде научных трудов {Д.В.Аронов2, А.В.Выстропова, П.П.Гуреев3, Л.И.Седугин , КВ. Котелевская, В.В.Лазарев, Ю.А.Леонтъева,
2 Законотворческая деятельность российских либералов в Государственной думе (1906 - 1917 гг.)/ Под ред.
В.ВЛ11елошва. М„ 2005.
3 Принципы законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации// Вестник
Волгоградского государственного университета, Волгоград, 1997.
4 Законодательство и законодательная деятельность в СССР, М, 1972.
5 Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса// Проблемы
парламентского права в России. М., 1996.
6 Законотворческая деятельность Государственной Думы: проблемы и перспективы// Актуальные проблемы
становления правового государства. СПб., 2003.
1 Законотворческая деятельность Государственной Думы России (историко-правовой аспект), Двгореф... канд. юрид. наук. СПб., 2005.
7 АЛ.Мякгиев, А.С.Пиголкин, РМ.Лодкорытова1, С.В.Поленина1*, АЛ.Сычев12, В.Г.Ткаченко1\ А.Н.Улиско!4> НМ.Червяков15, ИЖШувалов16) изучались иные аспекты законотворчества, которые имеют важное научное и практико-прикладное значение для современной России.
В последнее временя был защищен ряд диссертаций по смежной проблематике (В.И.Гончаров1', В.В.Гошуляк18, В Т. Григорьев19, К.Ю.Кудрина20, МХКумышева2', НЛ.Орехова22, Л.А. Плотникова23, А.Б.Пастушенко24, Н.А.Рубченко25, СБ.Сафина25, Д.Л.Сурков27, В,СЛронцкий28ДВЛетверикова29,ЮА Шарандип30), Вместе с тем нельзя
Законотворческая деятельность Совета Национальностей Верховного Совета СССР в сфере межнациональных отношений в условиях кризиса н распада Советского Союза (1989- 1991)//Вестник Волжского университета им. В.Н.Татищева. Тольятти, 2004. 9 Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Дисс... докт. юрид. наук, М., 1972.
Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в сфере социальной зашиты населения. Дисс... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000,
11 Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
12 Нормотворчество субъектов Российской Федерации (на примере Новосибирской области)// Журнал
российского права. 2001. № 1;
3 Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции Федерального Собрания Российской Федерации// Право и политика. 2000. №11.
14 Научно-лракшческая конференции в Сара-юве "Законотворческая деятельность субъектов Российской
Федерации"// Государство и право. 1998, № 5.
15 Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): Автореф.
дне. канд. юрид. наук. M. 1995.
16 Законотворческая деятельность Правительства России//Журнал российского права. 2004. № 4).
17 Правотворческая деятельность субъектои Российской Федерации (на примере Ставропольского края).
Автореф. ...канд.юрид, паук.М,, 1997,
18 Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской
Федерации. Дис.... докт. юрид. наук, Пенза, 1999,
19 Формирование и действие законодательства субъекта Российской Федерации (на примере Самарской
области и иных субъектов Российской Федерации). Автореф.,. канд, юрид. наук. Самара, 2005.
^Правовые факторы, влияюшие на законотворчество в Российской Федерации. Автореф.
,., канд. юр ид, наук.Ворон еж ДО 06.
^Законодательство Российской Федерации и ее субъектов (проблемы систематизации и оптимизации). Автореф.... канд. юрид. Наук. Ростов-на-Дону,1998.
22 Законотворчество: теоретико-правовые аспекты. Автореф.... канд.юрид.наук.М,,2003.
23 Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации
(вопросы теории). Автореф канд. юрид. наук.М, 2003.
24 Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Автореф.... канд. юрид. наук. Нижний Новгород,
1996.
25 Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид.
Наук.Волгоград, 200).
26 Законодательство субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики. Автореф канд. юрид.
наук. Уфа, 2000.
27 Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве
России. Сравнительно-правовое исследование. Дис.... докт. юрид. наук. М,, 1999.
28 Делегированное законотворчество: теория и практика. Автореф, ...канд.юрид.наук.М.,2005.
^Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам
республики Коми). Автореф.... канд. юрид. наук;. Сыктывкар,!998.
^Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на гримере города Москвы)- Автореф.... канд. юрид. наук. М., 2000.
8 признать достаточным уровень научного рассмотрения комплекса правовых проблем обеспечения законотворческой деятельности на уровне субъектов России, До настоящего времени внимание представителей правовой науки к вопросам законодательной деятельности в федеративном государстве остается ограниченным, комплексно конституционно-правовые аспекты законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации не анализировались.
Целью диссертационного исследования является всестороннее изучение и раскрытие основных характеристик правового регулирования законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации, определение места и роли региональной законодательной власти в механизме реализации конституционных полномочий субъектов Российской Федерации. Цель настоящей работы предопределила следующие задачи диссертации:
рассмотреть понятие и выявить конституционно-правовую сущность законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации;
исследовать и конкретизировать систему конституционных принципов законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации;
определить теоретическую модель механизма правового регулирования законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации;
уточнить содержание института законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации, рассмотреть региональные особенности статуса субъектов права законодательной инициативы, форм и порядка ее осуществления;
выяснить процедуру рассмотрения проектов нормативных правовых актов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;
9 выработать рекомендации по совершенствованию порядка голосования при принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов;
изучить специфику права вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и порядка его преодоления как формы взаимодействия ветвей государственной власти на основе конституционного принципа разделения властей;
предложить пути совершенствования нормативных правовых актов и правоприменительной практики в сфере законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации,
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования законодательной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе конституционного развития отечественной государственности.
Предметом диссертации выступают теоретические основы и нормативно-правовое регулирование законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в системе российского конституционного права.
Методологическую базу работы составляет комплекс научных подходов и методов познания конституционно-правовых явлений и процессов, в том числе: историко-философский, системный, компаративный, диалектический, структурно-функциональный, институциональный, анализа и синтеза. При исследовании вопросов, лежащих на стыке нескольких научных направлений, на основе междисциплинарного подхода использовались также формально-юридический, сравнительно-правовой методы, которые способствовали раскрытию специфики и систематизации опыта республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Российской Федерации в сфере законотворчества.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовалась практика функционирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, а также применялось анкетирование разных групп населения.
Нормативной базой диссертационного исследования послужили такие основополагающие документы, как Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты. Особое внимание в диссертации обращается на практику Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в комплексном изучении конституционно-правовых проблем становления и развития системы законодательства субъектов Российской Федерации, На основе изучения теоретического материала, отечественного и зарубежного законодательства, правоприменительной практики автором определены основные пути совершенствования правового регулирования нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
Научная новизна исследования выражается в следующих осноеных положениях, выносимых на защиту:
1. Законотворчество субъектов Российской Федерации представляет собой
деятельность регионального народного представительства и непосредственно
населения субъекта Российской Федерации по принятию, изменению и отмене
правовых актов, имеющих общеобязательную силу, нормативный характер,
значительную степень регулятивного обобщения и более высокую
юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам
исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного
самоуправления.
2. Конституционно-правовой смысл законотворческой деятельности
субъектов Российской Федерации выражается в общих принципах
и конституционной законности, отражения в региональном законодательстве потребностей и интересов населения соответствующих территорий, а также в ряде специальных принципов, таких как понятийная определенность, модальная сбалансированность, приоритет норм международного права.
3. Правовое регулирование законотворческой деятельности представляет
собой весьма сложный юридический феномен, который имеет определенную
внутреннюю взаимосвязь и взаимозависимость. С одной стороны,
законотворчество - один из видов государственной деятельности, результатом
которой становится появление новых или корректировка уже имеющихся
нормативных правовых актов. С другой - эта деятельность сама нуждается в
пристальном внимании законодателя с точки зрения выявления предмета
регулятивного воздействия, определения законодательной компетенции,
регламентации процессуальных основ законотворчества. Особенно это
применимо к законотворческому процессу субъектов Федерации, который
находится под нормативным воздействием не только конституций (уставов) и
законов субъектов Федерации, но и федерального законодательства.
Сложившаяся практика нормативного закрепления права законодательной инициативы за различными субъектами правоотношений позволяет в каждом конкретном случае полнее учесть специфику отдельного субъекта Российской Федерации и - в конечном итоге - отразить на законодательном уровне интересы представленных в регионе общественных групп.
На стадии рассмотрения законопроектов в представительном органе субъекта Федерации существуют юридические возможности по обеспечению согласования конкурирующих интересов, которые имеют место в обществе и отражаются в деятельности регионального народного представительства. Задачей правового регулирования в данном случае является предотвращение просчетов в формировании концептуальных основ парламентских процедур, которые необоснованно ограничивали бы возможности субъектов законодательного процесса по участию в конструктивной дискуссии.
12 6. В силу того, что в большинстве субъектов Федерации используется принятие конституций, уставов и законов постановлениями законодательных
органов субъеетов Федерации, предусмотренное пунктом 3 статьи 7 Федерального закона 1ТОб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации4, исключение из общего правила о порядке принятия постановлений приобретает характер общего правила. Исключения из данного общего правила должны допускаться не только федеральным законом, но и законодательными актами субъектов Федерации. Более корректным представляется следующее изложение пункта 3 статьи 7 указанного Федерального закона: "Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации подзаконного характера принимаются большинством от числа избранных депутатов, если иное не установлено законом". Федеральное законодательство исключает подсчет голосов от числа присутствующих на заседании законодательного органа субъекта Федерации депутатов, однако такая форма целесообразна для использования при решении незначительных процедурных вопросов {утверждение повестки дня, лишение депутата слова, прекращение прений).
7, Отклонение высшим должностным лицом субъекта Федерации принятого региональным парламентом закона возможно по материально-правовым и процессуальным основаниям. Однако это порождает проблему соблюдения надлежащей процедуры. Если при отклонении закона по материально-правовому основанию достаточно разрешения вопросов права (соответствует или не соответствует региональный закон нормативным правовым актам более высокой юридической силы), то отклонение по процессуальному основанию требует выяснения также фактических обстоятельств дела. При установлении юридических фактов необходимо обеспечить соблюдение прав и законных интересов спорящих сторон. Дня этого в большей мере подходит судебная процедура.
13 8. Совершенствование нормативных правовых актов и
правоприменительной практики в сфере законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации требует обеспечения баланса федеративных интересов при регулировании законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, а также оптимизации взаимодействия субъектов законотворческой деятельности. Разграничение регулятивных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должно опираться на принцип субсидиарное, при котором законотворческие полномочия закрепляются за тем уровнем публичной власти, который способен их реализовать наиболее эффективным образом. Координацию законодательных инициатив представительных органов субъектов Федерации в Государственной Думе целесообразно возложить на Совет Федерации, конституционные полномочия которого достаточны для комплексного учета интересов регионов и в целом России при принятии федеральных законодательных актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем законотворчества в конституционном праве Российской Федерации, а также в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Росснйской Федерации, Выносимые на защиту положения развивают и углубляют содержание конституционного положения о праве субъектов Российской Федерации принимать собственные законы.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права России, а также специальных дисциплин, связанных с проблемами федерализма, парламентаризма, законодательной деятельности.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям;
при обсуждении настоящей работы на заседании кафедры конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы;
14 при подготовке автором научных публикаций;
в выступлениях автора на всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях ("Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в Российской Федерации" (М, 2004), "Проблемы взаимодействия законодательной и исполнительной власти Российской Федерации" (Орел, 2004), "Актуальные проблемы юридической науки и практики1' (Орел, 2004);
в участии в законотворческой деятельности Орловского областного Совета народных депутатов в качестве работника аппарата информационно-аналитического управления областного Совета (см.: приложение №2).
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и конституционно-правовая сущность законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
В современной юридической науке и практике понятие законотворческой деятельности используется сравнительно широко. Это связано с теоретико-правовым , историко-правовым J и конституционным аспектами 33 данной проблематики, включая участие в этой деятельности не только федерального парламента , но и высших органов исполнительной власти , а также органов государственной власти субъектов Федерации , Однако нельзя не отметить, что наряду с исследуемым понятием в юридической науке употребляются близкие к этому термины, такие как "правотворчество"37, "нормотворчество"38, "законодательная деятельность"39, "законодательный процесс"40. Поэтому в целях разрешаемой научной задачи необходимо, во-первых, выявить признаки понятия законотворческой деятельности, во-вторых, проанализировать особенности законотворческой деятельности в субъектах современной России, Термин "законотворчество1 представляет собой объединение в логическое целое двух понятий: закона и творчества. Закон в данном случае представляет собой объект соответствующей деятельности, в то время как термин "творчество" характеризует отношение субъекта к объекту, обусловленное критерием новизны, что может выражаться, во-первых, в издании новых законов, во-вторых, в изменении или отмене уже действующих. При таком толковании термины "законодательная деятельность" и "законотворческая деятельность" представляют собой весьма близкие конституционно-правовые понятия, которые терминологически подчеркивают разные стороны единой государственной деятельности по изданию, изменению и отмене законов.
Уяснение любого понятия прежде всего связано с постижением этимологии термина . Законодательство определяет направленность этого вида деятельности - создание законодательных норм. В связи с этим также предопределяется конкретный круг ее субъектов - законодательный (представительный) орган государственной власти или население (народ) в целом. Вторая часть анализируемого термина - творчество - есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей 42, которая, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов. Особое значение для творчества имеют воображение, способности абстрактного мышления, а также внутренней мотивации. Правотворчество, как и любой другой вид творчества, есть процесс познания. В то же время творческая активность по-разному реализуется в той или иной сфере материальной или духовной культуры. Поэтому можно выделить такие виды познания, как житейское, практическое, художественное, научное.
В отечественной юридической науке дискуссионным остается вопрос о том, как следует рассматривать правотворчество: в качестве разновидности научной деятельности или ненаучного знания. С одной стороны, правотворчество предполагает логический путь теоретической деятельности, который заключается в творческом процессе, цепи логических операций, где одно звено закономерно следует за другим: возникновение догадки, идеи, гипотезы; постановка задачи; предвидение конечного результата; отыскание противоречия, мешающего достижению цели; открытие причины противоречия, осуществление идеи (решение задачи) и, наконец, проверка на практике . Такой точки зрения продолжительное время придерживались советские правоведы.
С другой стороны, в конце 80-х годов XX века законотворчество было подвергнуто неоднозначной оценке, В частности, по мнению В.М.Баранова, "знание, помещаемое в норму права, хотя и основывается на правовой науке, но возникает как ее побочный продукт и этим отличается от чисто научного. Правовые нормы представляют собой вид вненаучного знания. Правотворческие органы целенаправленно познают реальность, но задача познания не стоит пред ними в качестве самостоятельной44. Позицию В.МБаранова разделяет В.М.Сырых, который считает, что есть основания рассматривать законотворчество как разновидность проектной работы, вид социальной инженерии с определенной спецификой . Иными словами, создание правовых норм есть цель практического знания.
В современной юридической науке считается общепризнанным деление источников права на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Учитывая множественность видов нормативных правовых актов, в конституционном государстве важно определить, на каких уровнях публичной власти допускается принятие законов. Как правило, в унитарных государствах законы принимаются лишь на общенациональном уровне, в то время как в федеративных государствах допускается регулирование общественных отношений в форме закона также и на уровне субъектов Федерации.
Применительно к уровню субъектов Российской Федерации в Конституции Российской Федерации 46 (часть 2 статьи 5) указывается: "Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство". Такой подход предполагает разграничение конституции (устава) субъекта Федерации и законодательства субъекта Федерации, из чего следуют по крайней мере две проблемы: во-первых, можно ли относить конституции (уставы) субъектов Федерации к законодательству; во-вторых, включает ли в себя понятие регионального законодательства только законы субъектов Федерации или оно по своему значению шире и охватывает также подзаконное нормативно-правовое регулирование.
В теории современного конституционного права с учетом практики зарубежных стран принято выделение следующих форм законов: конституция как основной закон, конституционные, органические и обыкновенные законы. Расшифровывая указанные понятия, A.M. Арбузкин подчеркивает, что конституционные законы представляют собой нормативные правовые акты, вносящие изменения в конституцию как основной закон государства; органические законы принимаются по вопросам, непосредственно указанным в конституции; все остальные законы относятся к категории обыкновенных законов47.
В Российской Федерации с учетом приведенной классификации можно выделить: 1)Конституцию Российской Федерации как основной закон государства; 2)законы Российской Федерации, вносящие изменения в Конституцию Российской Федерации (за исключением ее глав 1, 2 и 9). Процедура принятия поправок к Конституции Российской Федерации (применительно к главам 3-8) существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный статьей 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным статьей 104 Конституции Российской Федерации?во-вторых, согласно статье 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Конституционные принципы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
Методология конституционно-правового регулирования общественных отношений в значительной мере опирается на выявление и последующую реализацию юридических принципов. Как справедливо подчеркивает НЛ.Богданова, "принципами в науке конституционного права являются идеи, имеющие фундаментальное или важное значение для развертывания конституционно-правового знания, в основу которых кладется та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительно положение, являющееся плодом научной мысли"89. Отдельные принципы имеют объективный характер в силу природы конституционного права, другие привносятся в науку и юридическую практику посредством субъективной деятельности и подвергаются критическому осмыслению . Особенное значение юридические принципы имеют в государствах, близких к романо-германской правовой традиции: в отличие от англо-саксонской правовой семьи, где первичное значение имеет судебный прецедент, страны с романо-германской правовой системой в значительной мере опираются на научно обоснованные принципы правового регулирования, которые восполняют пробелы в праве и связывают в единое целое соответствующий нормативно-правовой материал, а также последующую правоприменительную практику.
Однако в современной российской науке воспринимается весьма неоднозначно закрепление юридических принципов непосредственно в законодательстве. Достаточно резко по этому поводу высказался КШ.Старилов, полагая, что законодатель не должен обременять тексты нормативных правовых актов "сугубо теоретическими концепциями и категориями" . Но полностью избежать этого не удается ввиду органической связи конституционной теории и практики правового регулирования, В действительности принципы встречаются не только в тексте Конституции Российской Федерации, но и в текущем законодательстве.
Наиболее общим принципом законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации является принцип конституционной законности. Он означает, что законодательные (представительные) органы субъектов Федерации связаны конституционными предметами ведения и не вправе принимать нормативные правовые акты, которые вступали бы в противоречие с Конституцией Российской Федерации, а также с федеральными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В первые годы после вступления в силу Конституции Российской Федерации самостоятельность субъектов Федерации по вопросам их ведения понималась значительно шире, чем это интерпретируется в настоящее время. В качестве примера достаточно сослаться на сравнительно раннее постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 года92, в котором было установлено, что переименование субъекта Федерации относится к его исключительному ведению (т.к. оно не указано в статьях 71, 72 Конституции Российской Федерации) и, следовательно, реализуется в порядке, предусмотренном законодательством субъекта Федерации. Что касается последующих действий Президента Российской Федерации по включению нового наименования субъекта Федерации в конституционный текст, Конституционный Суд особо подчеркнул, что глава государства "не вправе отклонить и обязан промульгировать" соответствующее региональное решение. Несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал оговорку относительно недопустимости переименования субъекта Федерации в указанном порядке, если это затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации и других государств либо меняет состав Федерации или статус субъекта Федерации, данная правовая позиция является весьма символичным олицетворением понимания конституционной законности в самом конце XX века.
В современный период российского конституционализма полномочия субъектов Федерации по изданию законов понимаются сравнительно уже. Так, применительно к вопросу о правовом регулировании местного самоуправления И.И.Шувалов утверждает следующее; "Закон субъекта может регулировать отношения в сфере организации местного самоуправления только в том случае, если на пего имеется отсылка в федеральном законе1193. Налицо ограничительное толкование законодательных полномочий субъектов Федерации, которое слабо согласуется с положениями статьи 73 Конституции Российской Федерации. Разумеется, конституционная законность в региональной нормотворческой деятельности предполагает ограниченные пределы законодательного регулирования, которые не подлежат, по выражению С.А.Авакьяна, "безбрежному расширению"94. Но в то же время, как верно указывает В.СМокрый, "выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан11 еще "не вполне адекватно отражены в российском законодательстве"95. Это в полной мере распространяется на проблему обеспечения конституционной законности в деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.
Еще в советской юридической литературе уделялось внимание конституционной законности в функционировании региональной законодательной власти, которая проявляется в том, что она "не только раскрывает и конкретизирует содержание конституционных прав", но и уточняет систему гарантий Конституции 6. Для этого необходима тщательная экспертиза соответствия регионального законодательства правовым нормам основного закона страны, особенно на ранних стадиях законопроектных работ97. Это актуально и в настоящее время. Применительно к условиям современной России это включает в себя, по крайней мере, два важных аспекта: во-первых, комплексный учет правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающих конституционные полномочия субъектов Федерации; во-вторых, выявление и реализацию воли федерального законодателя, выраженной в форме законодательной компетенции субъектов Федерации.
Институт законодательной инициативы субъектов Российской Федерации: субъекты права, формы и порядок осуществления
В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в Российской Федерации, потребовали интенсивной законотворческой деятельности, приобретает несомненную важность процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему. В этой связи задача юридической науки состоит в том, чтобы не просто описать процесс прохождения закона через все стадии его создания, а показать научные основы этой деятельности: это вопросы правового регулирования общественных отношений и адекватного отражения нормативно-правовых потребностей, научного планирования законодательной работы и прогнозирования последствий принятия закона, научной экспертизы проектов законов в целях обеспечения их сбалансированности.
Существуют различные мнения относительно внутреннего содержания законодательного процесса. В работах советского времени, посвященных данному вопросу, выделяют, например, только две стадии: подготовку законопроекта и официальное возведение воли народа в закон . Некоторые исследователи различают три стадии: подготовку проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия)151. Ряд авторов склонен еще более уменьшать число стадий законотворческого процесса, оставляя без внимания разработку законопроекта, вступление закона в силу152.
Разделение законодательного процесса на стадии требует проработки вопроса о критериях названного разделения. Думается, в качестве таковых можно выделить, во-первых, достижение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без чего невозможен и конечный результат- вступление в силу нового закона, или отказ от его принятия; во-вторых, переход законопроекта (закона) от одних участников законодательного процесса к другим и (или) изменение режима работы с законопроектом (законом). При таком теоретико-методологическом подходе следует выделить следующие стадии законодательного процесса: разработка законопроекта; законодательная инициатива; предварительное рассмотрение внесенных в порядке законодательной инициативы законопроектов законодательного органа; рассмотрение и принятие законопроектов (законов) законодательным органом; подписание и официальное опубликование принятых законов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); вступление законов в силу.
Однако не каждая из названных стадий регионального законодательного процесса нуждается в юридической регламентации и придании соответствующих правовых форм. В этой связи представляется целесообразным рассмотрение в рамках настоящего исследования следующих стадий законодательного процесса в субъектах Российской Федерации: институт законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации: субъекты права, формы и порядок осуществления; рассмотрение проектов нормативных правовых актов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации; порядок голосования при принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов; вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и порядок его преодоления. Каждой из названных стадий посвящен отдельный раздел настоящей главы.
Фактически законодательный процесс в субъектах Российской Федерации аналогичен порядку принятия федеральных конституционных и федеральных законов на федеральном уровне и начинается с законодательной инициативы. Задачей законодателя в данном случае является не только определение круга субъектов права такой инициативы153, но и регламентация процедуры ее реализации 4. Законодательная инициатива - это предоставленная конституцией (уставом) субъекта Федерации определенному кругу субъектов возможность вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти законопроекты в соответствии с установленной процедурой. Реализация субъектом права законодательной инициативы своего права на внесение законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти влечет за собой обязанность данного органа рассмотреть и принять закон либо отклонить законопроект1 . Предметом законодательной инициативы могут быть проекты законов, в том числе проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их. утратившими силу.
Право законодательной инициативы может быть общим (внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов) и специальным (внесение законопроектов только по определенным вопросам) 15t\ В частности, Конституция Российской Федерации наделяет общим правом законодательной инициативы шесть видов ее субъектов (часть I статьи 104): Президента Российской Федерации, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации обладают специальным правом законодательной инициативы — правом внесения законопроектов только по предметам их ведения.
Отношения, связанные с реализацией права законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации, в настоящее время урегулированы как федеральным, так и региональным законодательством, В соответствии со статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления.
Обеспечение баланса федеративных интересов при регулировании законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации
На современном этапе развития российского общества нередки случаи низкого качества регионального законодательства, наличие в нем пробельности и недостаточной его эффективности. Рассмотрению примеров дефектов такого рода и поиску причин, их порождающих, уделяется внимание не только в специальной юридической литературе, но и в статьях и выступлениях, посвященных деятельности органов государственной власти.
Создание законодательной базы субъекта Российской Федерации неизменно основано на двух взаимосвязанных процессах. С одной стороны -это комплексное законодательное регулирование общественных отношений в какой-либо сфере (государственного строительства, хозяйственной, социальной), с другой - постоянная корректировка действующих правовых норм.
Такого рода потребность обусловлена рядом факторов, в том числе: моральным устарением норм; естественным отмиранием необходимости регулирования; истечением сроков, на которые рассчитываются нормы тех или иных законодательных актов, а также необходимостью соблюдения принципа соответствия законодательства субъекта Российской Федерации федеральному законодательству, как того требует Конституция Российской Федерации (часть 5 статьи 76), Наиболее значимой для этого процесса является ситуация, связанная с изменением федеральной правовой базы, являющейся по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации основой для законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, а также собственная потребность регионов в законодательном закреплении некоторых правил. Указанные факторы делают процесс совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации систематическим .
Совершенствование законодательства а области регионального законотворчества предполагает оптимизацию норм федерального законодательства и, отчасти, Конституции Российской Федерации.
Следует согласиться с теми учеными, которые один из путей оптимизации регионального законодательного процесса видят в изменении структуры статей 71-73 Конституции Российской Федерации, в переходе к новой схеме разграничения предметов ведения, исключающей или максимально уменьшающей круг полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации237, Это связано с тем, что сложившаяся в Российской Федерации модель соотношения федерального и регионального законодательства присуща централизованным государствам, а не федеративным. Существующая в настоящий момент в Российской Федерации модель разграничения предметов ведения не предоставляет субъектам Российской Федерации условий для полноценного законотворчества и зачастую порождает вопрос о целесообразности принятия регионами законов по вопросам совместного ведения.
В целях более четкого разграничения полномочий и предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, целесообразно рассредоточить полномочия и предметы ведения, предусмотренные статьей 72 Конституции Российской Федерации, по статьям 71 и 73, наполнив при этом статью 73 конкретным содержанием- Это позволит повысить степень ответственности органов государственной власти за реализацию возложенных на них полномочий и уменьшить количество споров относительно компетенции того или иного уровня государственной власти.
Обоснованием для подобного вывода служат следующие аргументы. Во-первых, наличие предметов совместного ведения всегда будет порождать противоречия между двумя субъектами данного процесса (Федерацией и субъектом Федерации) по проблеме разграничения прав, обязанностей, соразмерности деятельности, распределения конечных результатов. Во-вторых, эффективное решение по этим вопросам имеет мало шансов, что наглядно демонстрируется в кризисных регионах страны. В-третьих, наличие данной статьи приводит к ограничению возможности определения солидарной или персональной ответственности по предметам совместного ведения. При этом статью 72 Конституции Российской Федерации можно изложить в следующей редакции; "1. Предметы совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами при необходимости определяются договорами. 2. Предметы совместной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при необходимости определяются соглашениями между этими органами".
Кроме этого, необходимо внесение ряда изменений в Конституцию Российской Федерации, направленных на устранение внутреннего противоречия конституционных норм. Так, согласно пункту "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита прав и свобод национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации. Одновременно с этим пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определяет, что защита прав и свобод человека и гражданина и защита прав и свобод национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим, более корректным представляется сохранение в ведении Российской Федерации регулирования прав и свобод человека и гражданина, в том числе, прав и свобод национальных меньшинств, а защита прав и свобод человека и гражданина и защита прав и свобод национальных меньшинств должны быть закреплены в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Пунктом "и11 части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако нормы части 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации предусматривают, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Кроме того, часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные начоги и сборы.
