Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Общая характеристика законодательной деятельности субъекта Российской Федерации 12
1. Конституционный статус законодательного органа 12
2. Основные направления законодательной деятельности 45
3. Стадии законодательного процесса 96
Глава II. Содержание законодательного процесса 112
1. Законодательная инициатива 112
2. Рассмотрение законопроекта 131
3. Принятие, обнародование и вступление в силу закона 150
Заключение 167
Библиографический список 172
- Конституционный статус законодательного органа
- Основные направления законодательной деятельности
- Законодательная инициатива
- Рассмотрение законопроекта
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию демократическим федеративным государством, состоящим из равноправных субъектов Российской Федерации. Федеративное устройство России предполагает наличие федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, что образует единую правовую систему Российской Федерации. Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации является неотъемлемой частью ее законодательства в целом. Объем и пределы законодательной деятельности субъектов Российской Федерации зависят от разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения непосредственно Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное разностороннее нормативно-правовое регулирование общественных отношений, что делает весьма актуальным научные исследования данной сферы.
Такое новое для России явление как законодательство субъектов Российской Федерации имеет сравнительно небольшую историю, начало которой было положено созданием в субъектах Российской Федерации законодательных органов государственной власти. Их правотворческая деятельность весьма плодотворна и оказывает значительное позитивное воздействие на социально-экономические и политические процессы в регионах. Между тем, развитие законодательства субъектов Российской Федерации сопровождается наличием существенных недостатков, препятствующих построению эффективной единой правовой системы России. В отличие от федерального, у регионального законодателя отсутствуют необходимые опыт и традиции законодательной деятельности. В субъектах Российской Федерации нередко отмечается бессистемность, поспешность в подготовке и принятии законов, следствием чего становится их противоречие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в целом, а также внутренняя противоречивость законодательства субъектов Российской Федерации. Это подрывает принцип равноправия, единые конституционные гарантии основных прав и свобод человека и гражданина на всей территории страны, служит препятствием для создания единого политико-правового и экономического пространства. При этом, существует чрезвычайно высокая потребность в эффективном законодательном регулировании политических, экономических и социальных преобразований именно на региональном уровне. Задача юридической науки на современном этапе развития правовой государственности и федерализма в России видится в изучении и осмыслении столь нового для России явления как законодательство субъектов Российской Федерации, а равно и в оказании соответствующей научной, методической и практической помощи законодательным органам субъектов Российской Федерации. Степень разработанности темы В отечественной юридической науке проблемы законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации привлекали и привлекают внимание многих ученых. Исследованию этих проблем посвящены работы А.И, Абрамовой, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, И.В. Гранкина, Ю.П. Еременко, Г. Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, И.В. Котелевской, B.C. Крылова, О.Е. Кутафина, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманиной, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Г.Т. Чернобель, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.
Особо следует выделить научно-методическое пособие «Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации» под редакцией А.С. Пиголкина, в котором впервые проанализирован и обобщен опыт законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, систематизированы рекомендации по ее совершенствованию. Отмечая важность вклада ученых в теоретическое осмысление основ законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разработанность проблемы конституционного статуса регионального законодательного органа, его компетенции. Причина видится в продолжающейся реформе государственной власти в России, нестабильности федерального законодательства, регулирующего указанные вопросы, зачастую в несовершенстве конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. Разумеется, немалый интерес в рассматриваемой сфере представляют достижения советской юридической науки. В этой связи можно отметить работы О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина и др. Однако статус и деятельность представительных органов государственной власти республик, краев и областей в составе СССР существенно отличается от статуса и деятельности нынешних органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вставшей на путь радикальных демократических реформ. Сегодня внимание юридической науки большей частью сконцентрировано на вопросах основных направлений нормотворческои деятельности субъектов Российской Федерации, изучении нового массива нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, соотношения федерального и регионального законодательства, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом отсутствует обобщенное, комплексное исследование именно законодательной деятельности, и, в частности, не разработана единая классификация ее направлений. Практически неизученными остаются и вопросы регионального законодательного процесса, его специфики. Цель и задачи диссертационного исследования Исходя из актуальности обозначенной темы, ее недостаточного исследования в научной литературе, целью настоящего диссертационного исследования является развернутая характеристика различных сторон законодательной деятельности субъектов Российской Федерации. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: - изучить и обобщить научные материалы, имеющиеся по проблемам исследования, определить степень теоретической разработанности темы; - осветить процесс становления законодательных органов субъектов Российской Федерации как элемента новой системы государственной власти Российской Федерации;
- исследовать вопросы конституционного статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации и его компетенции;
- классифицировать основные направления законодательной деятельности субъекта Российской Федерации;
- выявить стадии законодательного процесса на основе анализа федерального и регионального законодательства, а также практики законодательной деятельности субъектов Российской Федерации;
- провести анализ содержания законодательного процесса, установить состав его участников, их права и обязанности, последовательность совершаемых ими действий, а также требования каждой стадии законодательного процесса;
- обобщить федеральное и региональное законодательство, регулирующее законодательный процесс в субъекте Российской Федерации;
- выявить закономерности законодательной деятельности субъекта Российской Федерации;
выработать научные рекомендации и предложения по совершенствованию правовой регламентации законотворческого процесса.
Объект исследования - осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации посредством законотворчества.
Предмет исследования — сущность и содержание законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации на современном этапе построения правового государства.
Методологическая основа исследования
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на общенаучные методы познания: диалектический, системный, исторический, конкретно-социологический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и др. Применение различных методов и научных достижений позволило осмысливать и раскрывать предмет исследования в обобщающих закономерностях и в разнообразных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные автором задачи, достичь обозначенную цель.
Источниковедческой базой исследования стали Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, широкий массив законодательства субъектов Российской Федерации. Одновременно диссертационное исследование велось на основе научных трудов в области конституционного права и теории государства и права. В процессе подготовки работы были использованы материалы законодательной деятельности Волгоградской областной Думы, в том числе личный опыт работы соискателя как сотрудника аппарата Волгоградской областной Думы. Научная новизна диссертации состоит в том, что в рамках конституционного права она представляет собой одно из первых комплексных исследований законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в постсоветский период. В ней освещается такой малоисследованный вопрос, как конституционный статус законодательного органа субъекта Российской Федерации, дается оригинальная классификация основных направлений законодательной деятельности в зависимости от разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, анализируются принципы законодательного процесса, характеризуются его основные стадии. Диссертантом выявлены закономерности законодательной деятельности субъекта Российской Федерации, разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию нормативного регулирования законодательного процесса. Новизна диссертации проявляется также в обобщающем анализе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в целом, регулирующего законодательную деятельность в субъектах Российской Федерации. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы: 1. После принятия Конституции 1993 года субъектами Российской Федерации были созданы качественно новые органы государственной власти - законодательные органы, являющиеся постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, входящие в единую систему государственной власти Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации они наделены собственной компетенцией. Законодательные органы осуществляют свою деятельность по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и по предметам ведения субъектов Российской Федерации,
2. Законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации, являющаяся основной функцией законодательных органов, может быть классифицирована по ряду критериев, основным из которых является деятельность в зависимости от разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами.
3. Закон субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт, принимаемый законодательным органом субъекта Российской Федерации или населением посредством референдума и направленный на урегулирование наиболее важных общественных отношений. Предлагается расширить традиционное понимание закона субъекта Российской Федерации и сделать акцент на его характеристике как нормативном правовом акте, принимаемом в рамках предметов ведения субъекта Российской Федерации и полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Принятый в рамках предметов совместного ведения закон субъекта Российской Федерации не должен противоречить федеральному закону, а в рамках исключительного ведения субъекта Российской Федерации он обладает приоритетом в отношении федерального закона.
4. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации понимается как процедура принятия закона законодательным органом, состоящая из следующих стадий: законодательная инициатива; рассмотрение законопроекта в законодательном органе; принятие закона; обнародование и вступление в силу закона. Этап предварительной подготовки законопроекта и повторное рассмотрение закона не следует рассматривать в качестве самостоятельных стадий законодательного процесса.
5. Эффективное осуществление законодательной деятельности субъекта Российской Федерации требует строгой регламентации законодательного процесса. Анализ стадий законодательного процесса позволил выделить определенные требования к каждой его стадии и сформулировать их правовые признаки.
6. В целях обеспечения конституционности законодательной деятельности субъектов Российской Федерации необходимо дальнейшее совершенствование системы федерального контроля и усиление мер конституционной ответственности законодательных органов за принятие законов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, а также повышение эффективности регулирования общественных отношений.
Материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курсов теории и истории права и государства, конституционного и административного права, спецкурсов по проблемам законодательной деятельности и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы законодательными органами.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы диссертации обсуждались на межрегиональной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и социально-правовые условия становления местного самоуправления» (Волгоград, 1996), межвузовской гуманитарной научно-практической конференции студентов и молодых ученых Волгоградской области (Волгоград, 1997), всероссийской конференции «Местное самоуправление, федеральная и региональная власть» (Москва, 2000), межвузовской научно-практической конференции «Юридическая ответственность в современном российском праве» (Волгоград, 2000).
По теме диссертации опубликовано три статьи. Материалы диссертационного исследования использовались в организационном обеспечении законодательного процесса в Волгоградской областной Думе, в том числе при подготовке проекта Устава Волгоградской области, в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы организации государственной власти и местного самоуправления Волгоградской области, избирательного законодательства.
Структура диссертации
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиофафического списка.
Конституционный статус законодательного органа
Исследование в области законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации предполагает обращение внимания к деятельности законодательного органа, основной функцией которого является принятие закона субъекта Российской Федерации. Определение статуса законодательного органа, его политико-правовой природы, положения в системе государственной власти имеет практическую значимость для достижения целей диссертационного исследования.
В юридической литературе проблема конституционного статуса представительного органа была предметом пристального рассмотрения. Этому вопросу посвящены работы ряда советских ученых, среди которых можно отметить О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина и ряд других авторов. Сегодня данные труды имеют лишь историческую ценность для исследователя. Причина этого видится в построении новой системы организации государственной власти в России в ходе осуществления конституционной реформы.
Ранее государственную власть в краях, областях, автономной области, автономных округах осуществляли Советы народных депутатов, которые относились к местным органам государственной власти. Народ осуществлял свою власть через Советы народных депутатов, все другие органы были подконтрольны и подотчетны им. Советы народных депутатов являлись органами государственной власти, образуемыми для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан. Местные Советы принимали решения в пределах полномочий, предоставленных законодательством. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов являлись избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты, которые были подотчетны избравшему их Совету. Важнейшие вопросы, отнесенные к ведению соответствующих Советов народных депутатов, рассматривались и решались на их сессиях. Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти.
Как известно, Конституция Российской Федерации 1993 года внесла существенные коррективы в конституционное положение как самих субъектов Российской Федерации, так и систему их органов государственной власти. С позиций новой Конституции вопросы конституционного статуса законодательных органов субъекта Российской Федерации мало исследованы. Исключение составляют материалы учебной литературы, публикации в периодических изданиях.1
Признавая важность вклада данных исследований в разработку вопросов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, необходимо тем не менее отметить недостаточную разработанность проблемы конституционного статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, таких как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
Единство системы государственной власти в Российской Федерации выражается в наличии единой системы органов, составляющих в своей совокупности государственную власть. В эту систему входят федеральные государственные органы, а также государственные органы субъектов Российской Федерации. Единство системы государственной власти находит отражение в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства.
В разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей невозможно существование федерации. В Российской Федерации создана такая система государственной власти, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов и которая в своей совокупности реализует государственную власть в целом.
Одним из фундаментальных принципов построения государственной власти в Российской Федерации, провозглашенным Конституцией Российской Федерации, является ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную. Это положение относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Основные направления законодательной деятельности
Освещение основных направлений деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации является необходимой предпосылкой для уяснения роли, которую играют указанные органы в системе государственной власти. Основной задачей в рамках исследования является классификация основных направлений законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации. Условием решения поставленной задачи служит применение методов нормативного и сравнительно-правового анализа материалов исследования, которыми являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы и обширный массив законодательных актов субъектов Российской Федерации. В юридической науке наметилась отчетливая тенденция повышенного внимания к анализу законодательной базы субъектов Российской Федерации. Это объясняется, прежде всего, появлением принципиально нового уровня законодательной системы Российской Федерации - законодательства субъектов Российской Федерации. Внимание ученых направлено на анализ законодательства субъектов Российской Федерации в целом, выявление его основных особенностей и отличий, определение места и роли в системе законодательства Российской Федерации. Традиционным стало проведение научно-практических конференций и семинаров, посвященных региональному законотворчеству: 1996 г. - Воронеж и Уфа, 1997 г. - Оренбург, 1998 г. - Тамбов, 1998 г, - Москва, Первая Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы и перспективы российского федерализма». Среди авторов научных трудов особенно можно выделить Ю.А. Тихомирова, И.В. Котелевскую,1 А.С. Пиголкина,1 И.А. Умнову,2 а также ряд других исследователей. Интересны публикации в научных периодических изданиях. В настоящем исследовании предпринимается попытка акцентировать внимание на научной классификации законодательства субъектов Российской Федерации. Частью второй статьи 4 Конституции Российской Федерации установлено верховенство федерального законодательства на всей территории Российской Федерации. Исходя из части второй статьи 5 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации имеют свое законодательство. Следовательно, законодательная система Российской Федерации является двухуровневой. Есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках предметов ведения Российской Федерации, так и в рамках предметов совместного ведения. Есть законодательство субъектов Российской Федерации в рамках совместного ведения и исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Взаимоотношения между двумя уровнями законодательства урегулированы статьей 76 Конституции Российской Федерации. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации может быть классифицирована по ряду критериев: в зависимости от разграничения предметов ведения; применительно к основным сферам общественной жизни; в зависимости от юридической силы закона; от цели закона (принятие нового закона, отмена старого, внесение изменений в действующий). Поскольку Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, обозначено существование предметов ведения субъектов Российской Федерации, это определило сферу законодательного регулирования как Российской Федерации, так и ее субъектов. Представляется возможным положить в основу классификации конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. При этом не имеется ввиду, что понятия «предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов» и «предметы ведения органов государственной власти» равнозначны. Компетенция законодательного органа - это компетенция органа власти, определяемая Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Поэтому невозможно поставить знак равенства между предметом ведения субъекта Российской Федерации и предметом ведения его законодательного органа. Предметы ведения законодательного органа - это указание той сферы общественных отношений, в которой надлежит действовать законодательному органу, выполнять свои функции. И.А. Умнова отношения между федерацией и ее субъектами определяет как первичный уровень отношений в федеративном государстве. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. Статьей 5 главы «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации определено, что субъекты Российской Федерации имеют свое законодательство. При этом, основываясь на статье 76 Конституции Российской Федерации, вправе принимать законы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, в предложенной классификации можно выделит две группы направлений законодательной деятельности: в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и в рамках ведения субъектов Российской Федерации. В отношении предметов ведения Российской Федерации статья 76 Конституции Российской Федерации определила принятие только федеральных законов. Следовательно, сферы общественных отношений, являющихся предметами ведения Российской Федерации, не подлежат законодательному регулированию субъектом Российской Федерации.
Законодательная инициатива
Начальной стадией законодательного процесса является законодательная инициатива. Стадия законодательной инициативы заключается в официальном внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы в законодательный орган. Субъектами законодательной инициативы являются определенные государственные органы и лица, за которыми в законодательном порядке закреплено право внесения проектов законов на рассмотрение законодательного органа. По своей природе такое право является прерогативой, присущей лишь уполномоченным на то субъектам, обладающим для этого особыми свойствами. Круг субъектов законодательной инициативы определяется в законодательном порядке. Согласно статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти), представительным органам местного самоуправления. Федеральный закон предоставил право субъектам Российской Федерации в конституциях (уставах) расширить круг субъектов законодательной инициативы, включив в него иные органы, общественные объединения, а также граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации. Еще до принятия Федерального закона субъекты Российской Федерации определили круг субъектов законодательной инициативы в конституциях (уставах). Обычно в субъектах Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают депутаты, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти), представительные органы местного самоуправления, арбитражный суд и суд общей юрисдикции, прокуратура. Но существуют и определенные различия. Так, в ряде субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы наделены граждане, проживающие на их территории. В Республике Тыва — это группа избирателей численностью не менее одной тысячи человек, в Хакасии должно быть собрано не менее пяти процентов подписей граждан, обладающих избирательным правом, в Костромской области - 5 тысяч подписей, в Белгородской области - 10 тысяч подписей, в Нижегородской области - не менее двух процентов от общего числа избирателей. В Волгоградской области статьей 17 Устава (Основного закона) Волгоградской области граждане наделены правом законодательной инициативы, но закон, определяющий порядок реализации этого права пока не принят. В субъектах Российской Федерации, создавших свои конституционные и уставные суды, одновременно наделили их правом законодательной инициативы. В республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва правом законодательной инициативы обладают общественные и политические объединения. В Ненецком автономном округе правом законодательной инициативы обладает ассоциация ненецкого народа «Ясавэй». В круг субъектов законодательной инициативы могут включаться и профсоюзные организации по вопросам трудовых и социальных отношений. Пример: Республика Хакасия, Костромская область, Архангельская область. В Архангельской, Белгородской, Вологодской, Костромской областях помимо представительных органов местного самоуправления правом законодательной инициативы обладают и другие выборные органы местного самоуправления. В Архангельской области с законодательной инициативой вправе обратиться глава администрации Ненецкого автономного округа.1 В Самарской области правом законодательной инициативы обладает избирательная комиссия по вопросам своего ведения." Когда создается двухпалатный парламент, обе палаты наделяются правом законодательной инициативы: республики Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область. В ряде регионов правом законодательной инициативы наделяются органы и должностные лица законодательного органа: председатель, комитеты и комиссии. В Нижегородской области правом законодательной инициативы наделены члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранные от области по одномандатным округам." Уставом Приморского края круг субъектов законодательной инициативы не определен и отмечено, что субъекты законодательной инициативы устанавливаются Регламентом Думы Приморского края. Здесь можно наблюдать противоречие федеральному законодательству. В Архангельской области в случае отсутствия главы администрации правом законодательной инициативы может воспользоваться лицо, его замещающее. В Волгоградской области круг субъектов законодательной инициативы определен статьей 32 Устава (Основного закона) Волгоградской области и состоит из депутатов Волгоградской областной Думы, главы администрации, представительных органов местного самоуправления, председателя областного суда общей юрисдикции и арбитражного суда по вопросам их ведения, граждан Российской Федерации в порядке осуществления права законодательной инициативы. Позднее состав был расширен и в него вошли прокурор области, начальник управления Министерства юстиции, руководитель управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Волгоградской области. Волгоградский областной совет профессиональных союзов, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Духмы, избранные от Волгоградской области. Представляется интересным отметить, что в некоторых зарубежных странах, таких как Великобритания и США, право законодательной инициативы принадлежит только парламенту. Даже законопроект Президента США должен быть внесен членом Конгресса. А вот во Франции, Канаде и Греции рядовые члены парламента не могут вносить проекты, связанные с финансовыми вопросами. В Финляндии и Швеции правом законодательной инициативы наделена церковь по вопросам церковной политики."
Рассмотрение законопроекта
Вторая стадия законодательного процесса посвящена рассмотрению законодательным органом внесенных законопроектов. Основными задачами на данной стадии являются: обеспечение принципов демократии в законодательной деятельности посредством участия депутатов в рассмотрении законопроектов; отбор законопроектов, отвечающих интересам социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, потребностям различных слоев населения; выявление возможных негативных социальных, экономических, экологических последствий, которые может вызвать реализация законопроектов, и поиск путей их преодоления; оценка целесообразности затрат, необходимых для достижения намеченных в законопроекте целей; отклонение законопроектов, не отвечающих в полной мере поставленным задачам; повышение качества внесенных законопроектов. Рассмотрение законопроекта - это ответственная, достаточно сложная и кропотливая работа депутатов и специалистов по отбору правильных законодательных решений. Рассмотрение законопроектов депутатами является основной целью их пребывания в составе законодательного органа. Сравнительно небольшой опыт законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, отсутствие у значительной части депутатского корпуса юридического образования, недостаточное количество специалистов с необходимыми знаниями и навыками отрицательно сказываются на качестве принимаемых законов. Значимость стадии рассмотрения чрезвычайно высока, именно поэтому детально регламентирована в субъектах Российской Федерации. Процедура рассмотрения законопроектов регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации. Но основным нормативным правовым актом здесь выступает регламент законодательного органа. Только с помощью детальной регламентации стадии рассмотрения возможно решение задач, стоящих перед законодательными органами. Обратимся к практике рассмотрения законопроектов в законодательных органах субъектов Российской Федерации и сформулируем основные правила, соблюдение которых позволяет осуществлять качественное рассмотрение законопроектов. Эта тема была предметом пристального внимания советской юридической науки. Большой интерес представляют сборники «Законодательство и законодательная деятельность в СССР», «Право и правотворчество: вопросы теории».1 Знания, накопленные советской юридической наукой, должны широко использоваться в настоящее время региональными законодателями, не имеющими собственного опыта. Большое значение имеет выход научно- методического пособия «Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации», где впервые уделено серьезное внимание анализу законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации, выработаны полезные рекомендации. Также полезно обращение к опыту работы зарубежных парламентов. Здесь интересны работы М. Амеллера, Г.И. Роберта. Принцип единства системы государственной власти позволяет сделать вывод о возможности распространения принципов рассмотрения законопроектов на федеральном уровне на законодательные органы субъектов Российской Федерации, а также учета опыта законодательной деятельности Государственной Думы. Рассмотрение законопроекта входит в исключительную компетенцию законодательного органа. На стадии рассмотрения можно выделить ряд субъектов: депутаты, комитеты, председатель законодательного органа, совет (в случае его создания), сам законодательный орган, а также другие органы и лица, наделенные правом законодательной инициативы. Объем их прав и обязанностей различен, но наиболее важную роль играют комитеты, ответственные за рассмотрение законопроекта. В законодательных органах рассмотрение законопроекта начинается в профильном комитете. Комитет, ответственный за рассмотрение законопроекта, определяет председатель или совет законодательного органа. Предметы ведения комитетов обычно четко разграничены и в обязанности председателя или совета входит лишь официальное направление законопроекта в комитет. В зарубежных странах комитеты парламентов также играют весьма существенную роль в законодательном процессе. Примечательно, что в Италии парламент вправе уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит «законодательное собрание». Регламентом установлен исчерпывающий перечень вопросов, которые не могут быть переданы в законодательное заседание комиссий. Следует также отметить, что комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого потребует правительство либо десятая часть депутатов. В Великобритании законопроект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет. При обсуждении комитет связан решением палаты и не вправе вносить в законопроект такие поправки, которые искажают принципы законопроекта, уже одобренного палатой общин.
