Содержание к диссертации
ф ВВЕДЕНИЕ 5
Глава 1. СООТНОШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО И
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
МЕЖДУНАРОДНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ...
14
1.1. Конституционно-правовые и международно-правовые
основания международной правосубъектности членов федерации 14
1.2. Конституционное регулирование международных связей
субъектов зарубежных федераций и предпосылки международной
^ деятельности субъектов федерации 26
^ 1.2.1. Конституционно-правовое регулирование международных связей
провинций Канады 27
Конституционно-правовое регулирование международных связей штатов США 32
Конституционно-правовое регулирование международных связей земель Германии 37
1.2.4. Предпосылки международной деятельности субъектов
федерации 40
* 1.3. Международное право и международная деятельность субъектов
ф федерации 45
Действующее международное право и международная деятельность субъектов федерации 45
Европейская Хартия региональной автономии (проект) 52
1.3.3. Авторский проект Конвенции о международной деятельности
субъектов федерации 58
Глава 2. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕЖДУНАРОДНАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 72
д 2.1. Внутренняя и внешняя политика России и международная
деятельность субъектов Российской Федерации 73
2.1.1. Внутренняя политика России и международная деятельность
субъектов Российской Федерации 73
2.1.2. Внешняя политика России и международная деятельность
субъектов Российской Федерации 75
2.2. Координация международных связей субъектов Российской
Федерации 81
Понятие координации 81
Координация международных связей субъектов Российской Федерации и разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 87
Координация международных связей субъектов Российской Федерации: современное нормативное регулирование 91
Глава 3. РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ
УРОВНЕ И ФОРМЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 105
3.1. Регулирование международной деятельности субъектов
Российской Федерации на региональном уровне 105
3.1.1. Регулирование международной деятельности субъектов
Российской Федерации в конституциях и уставах субъектов Российской
Федерации 105
3.1.2. Регулирование международной деятельности субъектов Российской
Федерации в специальных законах субъектов Российской Федерации 116
3.2. Формы международной деятельности субъектов Российской
Федерации 131
3.2.1. Международные договоры субъектов Российской Федерации
3.2.2. Представительства субъектов Российской Федерации за
рубежом 143
Участие в деятельности международных организаций 150
Официальные визиты 155
3.2.5. Неофициальные мероприятия 158
ЗАКЛЮЧЕНИЕ -162
ПРИЛОЖЕНИЕ 164
ЛИТЕРАТУРА 169
Введение к работе
Общие положения. Традиционно считается, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами касается только вопросов внутренней политики, в то время как сфера внешних отношений находится исключительно в ведении федерации. Представляется, что сегодня возникла необходимость в пересмотре этой точки зрения.
Международная деятельность субъектов Российской Федерации (РФ) -тема относительно новая для российского конституционного права. Статья 72, пункт "о" Конституции РФ 1993 г. относит координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Закрепление этого положения послужило мощным толчком к развитию международной деятельности субъектов Федерации в различных формах: заключение соглашений, участие в деятельности международных организаций, открытие представительств за рубежом и т. д.
Эволюцию конституционного и международного права в сторону признания права субъектов федерации на осуществление международной деятельности можно объяснить наличием обратной связи между правом и общественными отношениями. Именно гибкость права, его способность реагировать на новые общественные потребности характеризуют степень развитости этого права. Поэтому зачастую международная активность того или иного субъекта федерации обуславливается не только его конституционным статусом, но и его историческим, культурным и географическим своеобразием.
Конституционное закрепление возможности субъектов РФ участвовать в
международных отношениях порождает скорее больше вопросов, чем ответов.
Практика участия субъектов Федерации в международных отношениях
сегодня сильно опережает развитие законодательства и теоретического
обоснования международной правосубъектности членов федераций.
Необходимо комплексное теоретико-прикладное исследование этой проблемы.
Специфика отношений в данной области характеризуется:
а) особым положением субъекта международной деятельности, не
являющегося типичным субъектом международного права;
б) особым характером правового регулирования; ряд положений
международного права не распространяется на международную деятельность
субъектов федерации и, с другой стороны, международная деятельность субъектов федерации регулируется конституционным правом;
в) особым характером структуры международных связей субъектов
федерации, которые могут носить симметричный характер (субъект
федерации - субъект федерации) и асимметричный характер (субъект
федерации - государство);
г) особым характером принятия международных обязательств (в ряде
случаев самостоятельно, в ряде случаев во исполнение международных
обязательств федерации);
д) особым характером юридической ответственности (в ряде случаев за
международную деятельность субъектов федерации ответственность несет
федерация).
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом диссертационного исследования является международная деятельность субъектов федерации как социальное, юридическое, политическое явление. В этой связи рассматривается конституционное регулирование и практика международной деятельности субъектов зарубежных федераций, отношение международного права к международной деятельности субъектов федерации.
Цель исследования - используя теоретическую базу конституционного, международного, административного права, опыт международной деятельности субъектов федерации, - дать целостную картину юридического режима международной деятельности субъектов Российской Федерации, разработать предложения по совершенствованию законодательства в этой области.
Достижение отмеченной цели осуществляется решением следующих задач:
во-первых, определением объема международной правосубъектности субъектов федерации;
во-вторых, определением соотношения конституционного и международного нормативного регулирования международной деятельности субъектов федерации;
в-третьих, выяснением понятия координации международных связей субъектов Российской Федерации и раскрытием ее механизма;
в-четвертых, выяснением особенностей нормативного регулирования международной деятельности субъектов Федерации на уровне регионального законодательства;
в-пятых, освещением основных форм участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях;
в-шестых, выяснением общих тенденций развития и путей совершенствования международной деятельности субъектов Российской Федерации.
Степень изученности проблемы и круг источников. Специфику диссертационного исследования обуславливает то, что отношения, связанные с международной деятельностью субъектов федерации, одновременно складываются в сфере регулирования конституционного права и в сфере регулирования международного права. Таким образом, имеет место некая двойственность данного института. Подобная ситуация не является чем-то принципиально новым для правовой науки. Институт гражданства имеет такой же двойственный характер. Те отношения, которые складываются между субъектами внутреннего права по поводу международной деятельности субъекта федерации, входят в предмет конституционного права. В данном случае международная деятельность выступает в качестве объекта правоотношения. Отношения же субъектов федерации с иностранными контрагентами (иностранными государствами, субъектами иностранных федераций, административно-территориальными образованиями иностранных государств) входят в предмет международного права и регулируются соответственно его нормами. В данном случае международная деятельность субъекта федерации представляет собой фактическое содержание правоотношения.
Специфика круга источников, использованных в данной работе, заключается, с одной стороны, в небольшом объеме специальных исследований, посвященных международной деятельности субъектов федерации, с другой стороны, в большом количестве общетеоретических работ, имеющих отношение к предмету исследования.
Совокупность источников информации можно разбить на две большие группы: научные работы и нормативные акты.
К первой группе источников относятся работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.Б. Аверьянова, Г.В. Александренко, А.П. Алехина, М.В. Баглая,
A.M. Барнашова, B.A. Власихина, В.Ф. Воловина, М.С. Джунусова, С.А. Егорова, Г.В. Игнатенко, А.И. Ковалева, Ю.М. Козлова, Ф.Ф. Кокошкина, Б.С. Крылова, М.И. Кукушкина, Б.П. Курашвили, В.И. Лафитского, Ю.И. Лейбо, А.И. Лепешкина, А.Е. Лунева, А.А. Мишина, П.Ф. Мартыненко, Р.А. Мюллерсона, В.В. Невинского, М.И. Пиголкина, В.В. Пустогарова, О.Я. Ожерова, П.И. Савицкого, Л.А. Тихомирова, Ю.А. Тихомирова, А.А. Тихонова, В.Е. Шило, Ц.Я. Ямпольской, А. Ященко и др. В западной науке вопросам участия субъектов федерации в международных отношениях уделено внимание таких ученых, как Р. Деусс, Ж. Бенуа, Р. Ержек, Т. Маунц, Г. Меерх, К. Хессе и др.
Ко второй группе источников относятся:
Конституция Российской Федерации 1993 г. и федеральное законодательство: Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г.. Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г., Указ Президента РФ "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" от 12 марта 1996 г., Положение о Министерстве иностранных дел РФ (Утверждено Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г.), Положение о Министерстве внешних экономических связей и торговли РФ (Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 1997 г.) и др.
Международные договоры и конвенции: Устав ООН, Конвенция о праве международных договоров 1969 г., Конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г.. Соглашения о приграничном сотрудничестве и др.
Рекомендательные нормы, разработанные Министерством иностранных дел РФ: "Рекомендации по подготовке соглашений субъектами Федерации с зарубежными партнерами" 1996 г., "Рекомендации по подготовке документов об открытии Представительства субъекта Российской Федерации за рубежом" 1996 г., "Типовое положение о Представительстве субъекта Российской Федерации за рубежом" 1996 г. и др.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, региональное законодательство в области регулирования международной деятельности субъектов Российской Федерации.
Соглашения субъектов РФ с иностранными государствами, с административно-территориальными единицами иностранных государств, с субъектами зарубежных федераций.
Конституции и законодательные акты зарубежных федераций: США, Германии, Канады, Австралии, Австрии, Швейцарии и др.
Методы исследования. В работе был использован весь комплекс методов научного и, в частности, юридического исследования. При освещении предпосылок международной деятельности субъектов федерации выявлялись исторические, социальные причины, обуславливающие развитие международной деятельности субъектов федерации (конкретно-исторический метод). Для определения содержания ряда терминов ("координация", "связи" и др.) необходимо применение лингвистического метода. В ряде случаев был использован сопоставительный анализ конституционного законодательства и конституционно-правовых отношений зарубежных федераций (сравнительно-правовой метод). Любое юридическое исследование неотделимо от изучения нормативных актов, освещения и толкования их положений (технико-юридический анализ). Необходимо учитывать, что право является динамичной, меняющейся категорией, напрямую зависящей от состояния общественных отношений; международное общение является неотъемлемой частью социального общения, его высшим уровнем, и в этой связи его можно рассматривать как социальную ценность; новая стадия развития России диктует новые подходы к внутренним правовым феноменам.
Содержание работы. Работа состоит из введения, трех глав и заключения. Во введении показаны актуальность и научная новизна исследования, определены его предмет, цель и задачи, оценена степень изученности рассмотренных проблем в научной литературе. Раскрыты методы исследования, обосновано практическое значение работы, отмечена апробация результатов научного исследования. Первая глава называется «Соотношение конституционно-правового и международно-правового регулирования международной деятельности субъектов федерации». В этой главе рассматривается, как конституционное и международное право относятся к международной деятельности субъектов федерации и в какой степени они эту деятельность регулируют, проанализированы положения ряда международных договоров. Оценивается опыт нормативного регулирования и практика осуществления международной деятельности субъектов зарубежных федераций и делается попытка выявить объективные
предпосылки осуществления международной деятельности субъектов федерации и определить, в какой мере эти предпосылки соответствуют состоянию общественных отношений в России. Вторая глава называется «Российский федерализм и международная деятельность субъектов Российской Федерации», в ней рассматриваются вопросы соотношения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов РФ в области международных отношений, дается анализ ряда конституционных положений в этой области, а также положений других актов, принятых на уровне федерации. В третьей главе «Нормативное регулирование международной деятельности в субъектах Российской Федерации и формы международной деятельности субъектов Российской Федерации» анализируются положения конституций и уставов субъектов федерации, относящиеся к теме данного исследования, специальные законы субъектов федерации и рассматриваются основные направления осуществления международной активности субъектами РФ (такие, как заключение международных договоров, участие в работе международных организаций, открытие представительств за рубежом и т.д.) В заключении делаются общие выводы и предлагается формулировка основных положений Проекта Федерального закона "О международных связях субъектов Российской Федерации".
Обращение к проблеме международной деятельности субъектов Российской Федерации (актуальность диссертационной работы) объясняется:
во-первых, принятием новой Конституции РФ, закрепившей федеративное устройство России и право субъектов федерации на осуществление международных и внешнеэкономических связей;
во-вторых, вступлением международного права и международных
отношений в новый этап своего развития, важными чертами которого
являются, в частности, нетрадиционный подход к определению круга
субъектов международного права, расширение и углубление
унификационного процесса, усиление интеграционных тенденций;
в-третьих, отсутствием в современной отечественной конституционно-правовой, международно-правовой, политологической литературе системного исследования данного вопроса;
в-четвертых, тесной связью постановки вопроса о конституционном регулировании международной деятельности субъектов Российской
Федерации с исследованием ряда научных категорий конституционного, административного и международного права: определением юридического и фактического статуса субъектов федерации, выяснением понятия и содержания координационной функции, формулированием понятия субъекта международного права и международной правосубъектности;
в-пятых, возможностью посредством научного обоснования международного статуса субъектов федерации способствовать позитивному решению ряда проблем конституционно-правового и политического характера, в том числе преодолению центробежных тенденций в развитии федеративных отношений в России;
в-шестых, тем фактом, что развитие международной деятельности субъектов Российской Федерации в правовых формах, соответствующих Конституции Российской Федерации и действующему международному праву, будет способствовать реализации экономического, культурного, научного потенциала российских регионов.
Проблема международной активности в России и, в частности, проблема международной активности субъектов Федерации актуальна еще и в историко-политическом плане. На протяжении долгого периода наше государство было в определенном смысле "закрытым". Международные контакты носили ограниченный, разрешительный характер, что безусловно оказывало негативное влияние не только на политико-правовую сферу, но и на формирование сознания российского народа, на развитие его культурного и научного потенциала. Необходимость избавиться от этого достаточно негативного наследства будет одним из наиболее значительных аргументов в споре о расширении международной активности субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования находит свое отражение в следующих положениях, выносимых автором на защиту.
Выводятся объективные предпосылки экономического, социального, политического характера, обуславливающие развитие международной деятельности субъектов федерации.
Федеративное устройство России, особенности конституционного статуса субъектов Российской Федерации, состояние общественных отношений позволяют сделать заключение о допустимости и
правомерности международной деятельности субъектов Российской Федерации.
3. Делается вывод о том, что международное право регулирует
международную деятельность субъектов федерации на уровне
международного обычая, такую деятельность признающего.
Международная деятельность субъектов федерации - объект регулирования
одновременно и внутреннего и международного права. Субъекты федерации
являются вторичными субъектами международного права, их международная
правосубъектность носит производный характер. Государственность
субъектов федерации не является основой их международно-правового
статуса. На сегодняшний момент целесообразным является разработка и
принятие универсальной международной конвенции о международной
деятельности субъектов федерации (регионов).
Анализ положения статьи 72, пункта "о" Конституции Российской Федерации позволяет прийти к заключению, что в данном случае речь идет о координации соответствующих общественных отношений. Такая координация осуществляется органами государственной власти Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации как в правовых, так и не обязательно в правовых формах на основе общих принципов координационного взаимодействия.
Делается вывод о том, что субъекты Российской Федерации активно участвуют в международных отношениях. Формами международной деятельности субъектов РФ являются: заключение международных соглашений с иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций, административно-территориальными единицами иностранных государств, открытие представительств за рубежом, участие в деятельности международных организаций регионального уровня, официальные визиты за рубеж.
Делается вывод о том, что практика осуществления субъектами РФ международной деятельности в настоящий момент опережает развитие соответствующей нормативной базы. Необходимо принятие федерального закона, регулирующего международную деятельность субъектов федерации. Регулирование международной деятельности субъектов РФ на региональном уровне также нуждается в совершенствовании и в приведении его в соответствие с Конституцией России и действующим международным правом.
Апробация работы. Научная апробация работы состоялась на
научных конференциях и семинарах в гг. Томске, Новосибирске, Белокурихе
(Алтайский край), где автор выступал с докладами "Предпосылки
международной деятельности субъектов федерации", "Координация
международной деятельности субъектов федерации", "Основания
международной правосубъектности субъектов федерации". Материалы своих
исследований были предоставлены автором в распоряжение Комитета по
внешнеэкономическим и межрегиональным связям Администрации
Новосибирской области.
Практическое значение работы. Автором разработаны проект Конвенции "О международной деятельности субъектов федерации" и проект Федерального закона "О международных связях субъектов Российской Федерации". Автор подготовил заключение на Проект Федерального закона "О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей и о порядке их координации" и принял участие в деятельности рабочей группы Государственной Думы по рассмотрению этого законопроекта.
Некоторые положения работы могут быть использованы при разработке законов субъектов Российской Федерации в этой области, разработке международных соглашений субъектов РФ.
Практические рекомендации могут быть использованы в повседневной
работе государственных органов Федерации (МИД РФ, МВЭСТ РФ) и
субъектов Федерации (Министерства, комитеты, департаменты
международных и внешнеэкономических связей) занимающихся вопросами международной деятельности. Теоретические выводы в известной мере могут способствовать развитию науки конституционного права в части изучения федеративных отношений, механизма взаимоотношений федерации и ее субъектов, выявления соотношения и взаимодействия конституционного права с международным правом. Некоторые положения работы пересекаются с проблематикой международного, административного права, теории государства и права, сравнительного правоведения и в этой связи могут заслуживать внимания представителей этих отраслей науки.
Результаты исследования могут использоваться при преподавании и изучении конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран и международного права.
