Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовое обоснование деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
1. Понятие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и принципы организационно-правовых основ его деятельности 15
2. Источники конституционно-правового регулирования деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 39
3. Особенности организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на современном этапе 69
Глава II. Роль федеральных органов государственной власти в установлении и реализации организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
1. Президент Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации 88
2. Взаимоотношения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти 125
2.1. Федеральное Собрание Российской Федерации 125
2.2. Правительство РФ 144
2.3. Федеральные суды 162
Заключение 170
Библиографический список использованной литературы 174
- Понятие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и принципы организационно-правовых основ его деятельности
- Источники конституционно-правового регулирования деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- Президент Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
- Взаимоотношения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов во многом определяет политическую, экономическую и социальную стабильность государства, поэтому установление необходимого и достаточного перечня организационно-правовых основ этой деятельности является чрезвычайно важным и незаменимым условием, как для завершения конституционной реформы, так и для обеспечения развития и совершенствования российской государственности.
На протяжении последних лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационно-правовых, социально-экономических, бюджетных и иных основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, исследование которых является «острым» вопросом, требующим дополнительного правового регулирования, дальнейшего теоретического анализа и понимания их специфики.
Актуальность темы обусловлена важной ролью высшего должностного лица субъекта РФ в государственном управлении Российской Федерацией, определяемой его компетенцией, что диктует необходимость поиска "механизмов "сближения^федеральной власти с органаміГ^государственной власти субъектов РФ. Как справедливо отметил С. С. Собянин, в условиях России фигура руководителя субъекта РФ имеет огромное значение для укрепления единства страны, ее правового пространства1.
В современной России имеет место несовершенство системы государственного управления, что объясняется нестабильностью федерального законодательства об организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Многочисленные изменения действующих нормативно-правовых актов существенным образом
См.: Собянин, С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ в условиях административной реформы //Журнал российского права. 2006. № 10. С. 10
4 актуализируют изучение вопросов, связанных с деятельностью органов государственной власти субъекта РФ вообще и высшего должностного лица субъекта РФ в частности. Результатом такого изучения должна стать выработка предложений по решению проблем и совершенствованию правового регулирования соответствующих вопросов.
Обращение к данной проблематике также вызвано необходимостью дальнейшего поиска оптимальной модели формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, форм участия в нем высшего должностного лица субъекта РФ, порядка замещения должности главы субъекта РФ, а также механизмов правового воздействия на его деятельность.
Актуальность избранной темы обуславливается и тем, что концепция построения системы органов государственной власти в субъектах РФ предполагает не только укрепление государственного аппарата в целом, но и повышение эффективности деятельности каждого органа и должностного лица субъекта РФ в отдельности, их профессионализма и ответственности. Поэтому научное исследование организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ и рекомендации по совершенствованию правового регулирования поставленных диссертантом вопросов должны способствовать оптимизации функционирования системы органов государственной власти субъекта РФ.
Степень научной разработанности проблемы. Принятие Федерального закона от 06.10.1999г. (ред. от 22.07.2008г.) №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 дало новый импульс в исследовании проблем организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Интенсивный
1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792, № 30. Ст. 3024, № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (ч.2). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484, № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (чЛ). Ст. 17, № 30 (ч.1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 13-14; 2006. № 23. Ст. 2380; 2007. № 30. Ст. 3805, № 43. Ст. 5084; 2008. № 13. Ст. 1186, № 30 (ч.1). Ст. 3613
5 рост числа научных публикаций (книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе ученых к этому вопросу. При этом необходимо отметить, что организация деятельности органов государственной власти субъектов РФ привлекает внимание исследователей,
представляющих различные отрасли научного познания, в том числе
» юристов, политологов, социологов и др.
Данное диссертационное исследование осуществлено на основе изучения действующего законодательства, монографий, статей и правоприменительной практики, что позволило диссертанту определить организационно-правовые основы деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, сделать собственные выводы и предложения по ее усовершенствованию.
Особенности современного российского федерализма, пути его совершенствования, организация системы органов государственной власти субъектов РФ, взаимодействие различных уровней государственной власти, способы федерального воздействия на органы государственной власти субъектов РФ разработаны такими авторами как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, А. С. Автономов, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, А. А. Безуглов, Н. А. Боброва, Н: СгБондарь; НГА7 Богданова, Л/ФгБолтешшв~а7Н7ВГВитрук, М. В. Глигич-Золотарева, И. В. Гранкин, А. М. Домрин, А. В. Киселева, Е. И. Козлова, А. Н. Кокотов, И. А. Конюхова, И. А. Кравец, О. Е. Кутафин, Н. А. Михалева, М. С. Саликов, Б. А. Страшун, Т. Я. Хабриева, С. Н. Чернов, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др.
Большой вклад в исследование законодательства субъектов РФ, статуса отдельных органов государственной власти субъектов РФ, принципов и основ организации их деятельности, взаимодействие с иными органами публичной власти внесли А. И. Абрамова, П. А. Астафичев, С. М. Бекетов, В. В. Гошуляк, И. Г. Дудко, М. Ф. Казанцева, А. А. Ливеровский, В. И. Лысенко, Н. И. Марченко, А. А. Мишин, А. С. Пиголкин, Т. Н. Рахманина, С.
Л. Сергевнин, Н. С. Слепцов, М. С. Студеникина, Д. Л. Сурков, В. В. Толстошеее и др.
Следует особо выделить круг трудов, посвященных вопросам конституционного контроля. В их числе наибольшее внимание автора привлекли работы Н. С. Бондаря, О. В. Брежнева, Н. В. Витрука, В. А. Витушкина, Н. С. Волковой, Г. А. Гаджиева, В. А. Кряжкова, Л. В. Лазарева, М. А. Митюкова, Т. Я. Хабриевой, Б. С. Эбзеева и др.
При написании диссертации автор опирался на труды ученых, обращенных к проблемам конституционно-правовой ответственности. Среди них следует отметить работы М. П. Авдеенковой, А. В. Безрукова, Н. А. Бобровой, В. А. Виноградова, М. В. Глигич-Золотаревой, Т. Д. Зражевской, Н. М. Колосовой, А. А. Кондрашева, М.А. Краснова, Ф. С. Скифского и др.
Особое значение для настоящего исследования имели работы в области теории компетенции и управления, совмещающие элементы конституционно-правового и административно-правового подходов таких авторов как Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, П. М. Керженцев, Б. М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров, Ц. А. Ямпольская и др.
За последнее десятилетие был подготовлен и защищен ряд кандидатских и докторских диссертаций, посвященных конституционно-правовому ~ статусу^^ісшегб должностного ^лица~субъекта" РФг Среди них можно выделить работы Б. П. Елисеева, А. В. Ростовцева, А. А. Савленкова, Н. Н. Синдянкина и др. Изучение ранее проведенных исследований позволяет сказать, что в силу объективных причин часть из них основана на утратившем силу законодательстве и не учитывает его новейших изменений.
Несмотря на то, что в научной литературе достаточно широко исследуются организационно-правовые основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а правовое регулирование в данной области интенсивно развивается, в этой сфере остаются нерешенными вопросы, которые нуждаются, как в теоретическом осмыслении, так и в разработке практических предложений по их
7 реализации. Поэтому исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояний и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам организации деятельности высшего должностного лица субъекта РФ продолжает иметь значительный научный и практический интерес.
Проводимые в России правовые реформа во многом изменили
существующие ранее приоритеты строительства отечественной
государственности. Это затронуло основные направления формирования и
деятельности органов государственной власти субъектов РФ, которые
испытывают трудности переходного периода, объективно
сопровождающегося поиском оптимальных путей функционирования российского государства. Этим объясняется то обстоятельство, что проблемы организации деятельности высшего должностного лица субъекта РФ не нашли достаточно полного отражения в работах, изучающих отдельные аспекты его статуса, что выявляет потребность в дополнительном анализе организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ в современных условиях.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с установлением и реализацией организационно-правовых основ деятельности ~ высшего должностного лица субъекта РФ.
Предмет исследования. Предмет исследования составляют теоретические положения, раскрывающие понятие конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ и основ его деятельности, а также конституционно-правовое законодательство об общих принципах организации деятельности высшего должностного лица субъекта РФ и практика его применения. Кроме того, предметом исследования является законодательство субъектов РФ в части, касающейся закрепления и реализации организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, выявление, анализ и решение отдельных теоретических и практических проблем их реализации, разработка практических предложений по совершенствованию законодательства, практике его применения, а также формулирование понятийного аппарата, наиболее полно позволяющего уяснить сущность исследуемой проблематики.
Сообразно данной цели, диссертант пытается решить следующие теоретические и научно-практические задачи:
раскрыть понятие конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ;
дать юридическое понятие организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ;
изучить развитие федерального законодательства, закрепляющего организационно-правовые основы деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, выявив его достоинства и недостатки, а также сделать предложения по совершенствованию законодательства в этой области;
исследовать законодательство субъектов РФ, устанавливающее организационно-правовые основы деятельности главы субъекта РФ;
проанализировать процесс становления института высшего должностного лица субъекта РФ;
исследовать процедуру наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;
изучить меры конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ;
исследовать меры воздействия Президента Российской Федерации на деятельность высшего должностного лица субъекта РФ;
проанализировать организационно-правовые основы деятельности высшего должностного лица субъекта РФ во взаимоотношениях с
9 Президентом РФ и его вспомогательными структурами, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством РФ и федеральными судами.
Методологической основой диссертации являются общенаучные и частные методы познания: логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, нормативный, формально-юридический, метод моделирования, статистический и другие. Совокупность различных методов исследования позволила диссертанту рассмотреть вопросы изучаемой темы во взаимосвязи, всесторонне и объективно.
Нормативную и эмпирическую основу диссертационной работы составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, кодексы, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, акты Президента РФ, акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы) субъектов РФ, законодательство субъектов РФ, правовые позиции и акты органов конституционного контроля. В диссертационной работе исследовались нормативно-правовые акты и практика их реализации в пятидесяти субъектах Российской Федерации.
Теоретическая основа исследования представлена трудами (монографии, статьи, материалы научно-практических конференций, иные публикации и документы) упомянутых выше отечественных ученых прошлого века и современности, материалами и документами органов государственной власти и должностных лиц по вопросам конституционного и административного права.
Научная новизна исследования. В диссертационной работе сформулирована система понятий и категорий, необходимых для теоретического понимания и практической реализации организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ. Диссертантом обосновано выделение принципа взаимодействия органов государственной власти как самостоятельного. Предложено рассмотрение
10 воздействия на деятельность высшего должностного лица субъекта РФ через институт конституционно-правовой ответственности. Уточнено содержание предварительных консультаций по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Даны рекомендации по активизации роли высшего должностного лица субъекта РФ в государственном механизме. Определены направления законодательного развития конституционно-правовых норм по отдельным аспектам деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, а также сделаны предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и нормативно-правовые акты субъектов РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения, нашедшие обоснование в диссертационном исследовании:
1. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации представляет собой закрепленное в
федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Российской
Федерации правовое положение, определяющее его место в системе органов
государственной власти, порядок занятия должности, принципы и гарантии
деятельности, компетенцию, состоящую из закрепленных за ним прав и
обязанностей (властных полномочий), а также его конституционно-правовую
ответственность. Конституционно-правовой статус высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации определяется совокупностью правовых
норм, среди которых конституционное начало играет главенствующую роль.
Изучение этого статуса возможно только через многосторонний анализ
отношений, регулируемых различными отраслями права.
2. Организационно-правовые основы деятельности высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации - это юридические
механизмы, обуславливающие ее легитимность, упорядоченность,
слаженность, подчиненность общим началам построения и
функционирования государственной власти в Российской Федерации,
необходимые для реализации компетенции, закрепленной за главой субъекта Российской Федерации.
3. Деятельность высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации - это публичная реализация закрепленных за ним властных
полномочий (прав и обязанностей) в определенных законом предметах
ведения, которые обусловлены его функциональным назначением в
механизме государственного управления обществом, состоящая в
применении оптимальных методов и способов управления.
4. Взаимодействие органов государственной власти является
самостоятельным принципом организационно-правовых основ деятельности
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Под ним
следует понимать закрепленные нормативными актами, устойчивые
правовые связи, в которые вступают органы государственной власти и их
должностные лица в процессе реализации своих конституционных
полномочий для достижения оптимального результата.
5. Предварительные консультации Президента Российской Федерации
по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации для представления в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации должны иметь
нормативную основу иначе их проведение является необязательным, т.к. не
влечет юридических последствий, и лишает данную процедуру
демократичности. Диссертантом предлагается проект основных положений
федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»; их реализация позволит придать
соответствующим консультациям характер регулятивного правового
механизма, в частности установить субъектов, имеющих право вносить
кандидатуры для проведения по ним консультаций, сроки предоставлении
кандидатур и т.д. (см. приложение к диссертации № 1).
Предусмотренный действующим законодательством Российской Федерации осознанный и целенаправленный юридический процесс, по взаимодействию всех органов государственного механизма, закрепляет формы влияния Президента Российской Федерации на деятельность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Они могут носить предупредительный, принудительный (репрессивный) или предотвращающий характер. Предупредительное воздействие предшествует наступлению конституционно-правовой ответственности, предотвращающее подразумевает применение мер, позволяющих временно пресечь деятельность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Меры принудительного характера предусматривают конституционно-правовую ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом под конституционно-правовой ответственностью высшего должностного лица субъекта Российской Федерации следует понимать неизбежное наступление негативных последствий, определенных в установленной законом конституционно-правовой санкции, в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае совершения им виновного (умышленно или по неосторожности) конституционного правонарушения (конституционного деликта).
В процедуре отрешения высшего должностного ~тща. "субъекта Российской Федерации от должности принятие итогового решения возложено единолично на Президента Российской Федерации. Диссертант предлагает предоставить право окончательного решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации и внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
13 Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы, обладая элементами научной новизны, развивают и дополняют существующие научные взгляды на место высшего должностного лица субъекта РФ в системе органов государственной власти современной России, позволяют уточнить его конституционно-правовой статус, в том числе вносят дополнение в понятийный материал, сопутствующий исследованию организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ.
Практическая значимость работы выражена диссертантом в
предложениях по совершенствованию организационно-правовых основ
деятельности высшего должностного лица субъекта РФ и внесению в
законодательство Российской Федерации и субъектов РФ ряда новых
правовых норм с целью укрепления конституционно-правового статуса главы
субъекта РФ. Выдвигаемые в диссертации положения могут найти
применение в преподавании учебной дисциплины «Конституционное право
Российской Федерации» и спецкурсов, касающихся вопросов организации и
деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Результаты
диссертационного исследования могут быть полезны при подготовке
учебных пособий, лекций, статей, учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Кемеровского государственного университета. Основные положения исследования получили апробацию в пятнадцати научных публикациях автора в юридических изданиях и сборниках работ аспирантов, соискателей, научных работников, а таюке в выступлениях на научно-практических конференциях, «круглых столах» (например, Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и правоприменения», г. Кемерово, 22.05.2008г.; Международная II (IX) научная конференция студентов и молодых учетных «Правовое образование
14 - Гражданское общество - Справедливое государство», г. Кемерово, 24.04.2008г.; VII Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права на современном этапе», г. Пенза, март 2008г.). Отдельные положения диссертации использовались диссертантом при преподавании учебного курса «Конституционное право Российской Федерации».
Структура диссертации обусловлена поставленными целью и
задачами исследования, а также логикой построения работы. Диссертация
состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения
и библиографического списка используемой литературы. В приложениях к
диссертации даются проект основных положений закона «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(приложение к диссертации № 1) и проект основных положений указа
(постановления) высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта
Российской Федерации) о поручениях члену Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации (приложение к диссертации
№2). ~ ~
Понятие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и принципы организационно-правовых основ его деятельности
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от Об. 10.1999г. (ред. от 22.07.2008г.) №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее по тексту диссертации - ФЗ «Об общих принципах...») систему органов государственной власти в субъекте РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Согласно ст. 17, п. 7 ст. 18, п. 6 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...» высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Наименование глав субъектов РФ устанавливается в конституциях (уставах) субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций (п. 6 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...»). Высшие должностные лица субъектов РФ именуются Президент Республики (Татарстан, Чувашия, Ингушетия, Марий Эл, Башкортостан и др.), Глава Республики (Коми, Карелия, Северная Осетия - Алания и др.), Глава Администрации (Хабаровский край, Тамбовская, Липецкая, Амурская, Челябинская области и др.), Губернатор (Белгородская, Иркутская, Оренбургская, Кемеровская области, Приморский край и др.), Мэр (Москва). Следует отметить, что различия в наименованиях не является основанием для различий их конституционно-правового статуса, который базируется на общих для них принципах и началах, установленных Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах...».
В системе разделения властей, как по вертикали, так и по горизонтали, высшее должностное лицо субъекта РФ занимает особое место, обуславливаемое способом замещения должности, характером поставленных целей и решаемых задач, объемом прав и обязанностей, конституционно-правовой ответственностью, взаимоотношением с другими субъектами публичной власти.
Этот государственный орган субъекта РФ имеет широкий круг полномочий, что позволяет рассматривать его как ключевую фигуру в системе органов государственной власти субъекта РФ. Во-первых, он представляет субъект РФ во взаимоотношениях с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей. Во-вторых, в соответствии с законодательством субъекта РФ он формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, принимает решение об его отставке, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ, может организовывать взаимодействие органов- исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. В-третьих, он участвует в законодательном процессе субъекта РФ, осуществляет иные полномочия во взаимоотношениях с законодательным органом субъекта РФ.
Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ определяется совокупностью правовых норм, составляющих часть правового института системы органов государственной власти субъекта РФ. Правовой институт следует понимать как сложившуюся внутри отрасли права, в виде ее обособленной части, группу норм, регулирующих с требуемой детализацией типичные общественные отношения и в силу этого приобретающих относительную самостоятельность, устойчивость и автономность функционирования1. И. А. Конюхова подчеркивает, что институт - это правовое образование, подсистема отрасли права, структурирующая правовые нормы в группы или комплексы и регулирующая определенный вид общественных отношений2.
Одним из институтов конституционного права Российской Федерации является система органов государственной власти, включающим в себя федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ: органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, высших должностных лиц государственной власти и т.д. Важное значение для характеристики системы органов имеет определение конституционно-правового статуса каждого вида органа.
Наука конституционного права утверждает, что статус является научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния субъектов конституционно-правовых отношений. Государствоведы понимают под конституционным статусом правовое положение субъекта конституционных отношений, определенное нормами, закрепленными в Конституции РФ3. КонстйтуцйоІГно-п авовой статус более широкое понятие т.к. регламентируется не только основным законом страны, но и другими источниками конституционного права4. Так, конституционно-правовой статус главы субъекта РФ регламентируется нормами Конституции РФ, федеральными законами, актами
Источники конституционно-правового регулирования деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Исследование организационно-правовых основ деятельности высшего должностного лица субъекта РФ следует начать с определения круга источников, регулирующих данную сферу общественных отношений.
В формально-юридическом смысле источник права определяют как форму, посредством которой устанавливаются и получают обязательную силу нормы права. В конституционном праве под источником права принято понимать формы закрепления и выражения, действующих конституционно-правовых норм1.
Источники конституционно-правового регулирования деятельности высшего должностного лица субъекта РФ рассмотрены диссертантом на основе их классификации по территориальному признаку, что позволило выделить источники права федерального уровня и уровня субъектов РФ.
Иерархию источников возглавляет Конституция РФ, в которой устанавливаются основополагающие конституционно-правовые начала, обеспечивающие устойчивость системы общественных отношений, сохранение и закрепление базовых начал организации российского общества и государства. Ее нормы играют главенствующую роль в формировании государственных органов власти, разграничении их полномочий, определении прав и обязанностей, целей, задач, условий и форм их функционирования .
Деятельность главы субъекта РФ определяется следующими нормами Конституции РФ: во-первых, устанавливающими и раскрывающими принцип федерализма (ст. ст. 5, 65, 66, 71, 72, 73, 77), который обусловливает структуру органов государственной власти, устанавливает для них общие цели и задачи, возможности и условия использования форм и методов деятельности, обязывает органы федерального уровня власти содействовать и координировать деятельность высшего должностного лица субъекта РФ, а также предписывает им взаимодействовать друг с другом. Во-вторых, нормами, закрепляющими верховенство Конституции РФ (ч. 2 ст. 4, ст. ст. 15, 76, 115). Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на всей территории государства, принимаемые в России законы и подзаконные акты не должны ей противоречить. Верховенство Конституции РФ определяет деятельность высшего должностного лица субъекта РФ как подчиненную конституционным нормам и федеральному законодательству, следовательно, она носит подзаконный характер. В-третьих, нормами, регламентирующими принцип единства государственной власти и ее разделения (ст. ст. 3, 10, 11). Единство государственной власти делает деятельность субъектов права осмысленной и имеющей единые цели, стратегию и источник. Как пишет И. И. Шувалов: «...лишь решения, учитывающие интересы всех ветвей власти, могут дать ожидаемый социальный и политический результат»1. Принцип разделения властей имеет определяющее значение для понимания содержания организационно-правовых основ деятельности руководителя субъекта РФ, особенно через систему «сдержек и противовесов», уравновешивающую ветви власти и поддерживающую их баланс. В-четвертых, нормами, закрепляющими базовые начала организации органов государственной власти в России (ст. ст. 11, 77, 80, 85, 95, 113, 114, 125, 132). Ими конкретизируются цели и задачи, стоящие перед органами государственной власти, принципы их организации и деятельности, очерчиваются правила субординации, координации и взаимодействия, определяется их основное назначение в системе органов государственной власти Российской Федерации.
Следовательно, нормы Конституции РФ составляют правовую основу, обуславливающую цели, задачи, содержание, формы и принципы деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, что обязывает его осуществлять свои полномочия в конституционных рамках для достижения общеполезных государственных, политических, экономических, социальных, культурных и иных результатов.
В научной литературе высказано мнение о возможности изменения Конституции РФ, как не отвечающей современным условиям государственного, политического и социально-экономического развития России, в том числе, по вопросам формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ1. Такая позиция отрицается рядом видных ученых2.
Президент Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном ей порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В этом смысле Президент РФ интегрирует и персонифицирует российскую государственность1.
Дискуссионным на сегодняшний день остается вопрос об участии Президента РФ в процедуре замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ., В этой связи обратимся к конституционно-правовому развитию процедуры занятия соответствующей должности.
С августа 1991 года до декабря 1992 года высшие должностные лица субъектов РФ назначались Президентом РСФСР . В период с декабря 1992 года до декабря 1996 года руководители субъектов РФ занимали должность либо на региональных выборах, либо назначались Президентом
РФ . С декабря 1996 года по декабрь 2004г. соответствующая должность замещалась только выборным путем . 13.12.2004г. вступил в силу Федеральный закон № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах...»3, которым введена новая процедура замещения рассматриваемой должности, а именно наделение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ гражданина РФ, достигшего 30 лет, полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Установленная процедура не имеет аналога в мировой практике, кроме того, многие ученые правоведы считают ее неконституционной4.
Полномочия являются частью компетенции должностного лица, которая неотъемлема от него. Нельзя рассматривать полномочия отдельно от государственной должности. Кроме того, наделение какого-либо полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ автоматически не делает его таковым, например, в случае передачи конкретных полномочий в рамках установленной законом конституционной процедуры другому органу или должностному лицу. В данном случае законодатель подменяет правовой статус должностного лица его функциями.
Другой юридической ошибкой законодателя является то, что полномочиями высшее должностное лицо субъекта РФ наделяется законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Но орган государственной власти может наделить кого-либо только принадлежащими ему полномочиями, а у законодательного органа субъекта РФ соответствующих полномочий нет. В этом смысле верной является следующая правовая конструкция - законодательный (представительный) орган субъекта РФ назначает гражданина РФ на должность высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ. Установленная законом процедура является назначением, т.к. не подразумевает ни альтернативности среди кандидатов, ни участия населения субъекта РФ, ни иных элементов выборности .
С точки зрения диссертанта, установленный порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ является противоречащим действующей Конституции РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно;- а также "через органы государственной власти и местного самоуправления. Эта норма закрепляет одну из основ конституционного строя РФ, изменение которой возможно исключительно в рамках действующей Конституции РФ на референдуме, либо Конституционным Собранием. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Участие федеральных органов государственной власти в образовании органа государственной власти субъекта РФ не предусмотрено Конституцией РФ. Предоставленное федеральной власти право установления общих принципов организации органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, не включает в себя права вводить те или иные формы федерального участия в формировании государственных органов субъекта РФ. При наделении Президента РФ исключительными полномочиями по предложению единственной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ понятие «источника власти» фактически сужается до одного лица
Взаимоотношения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти
Рассмотрим взаимоотношения высшего должностного лица субъекта РФ с палатами Федерального Собрания, прежде всего с Советом Федерации, которые носят очень своеобразный характер, продиктованный способом формирования этой палаты.
Согласно п. 2 ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, что призвано обеспечить активное участие субъектов РФ в решении вопросов общефедерального и регионального уровней.
В соответствии с п. 7 раздела II «заключительные и переходные положения» Конституции РФ первоначальный состав Совета Федерации избирался сроком на два года. С декабря 1995 года по август 2000 года в него входили главы законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ по должности. Такой способ формирования фактически смешивал федеральную законодательную власть и исполнительную власть субъекта РФ, что рассматривалось в науке конституционного права как нарушение принципа разделения властей .
Действующий порядок формирования Совета Федерации установлен Федеральным законом от 05.08.2000г. (ред. от 21.07.2007г.) № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»2, согласно которому в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ, при этом представитель от законодательного органа субъекта РФ избирается им, а от исполнительного органа назначается высшим должностным лицом субъекта РФ3. Указ (постановление) главы субъекта РФ в трехдневный срок направляется в законодательный орган субъекта РФ и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совет Федерации. После вступления в силу указ (постановление) направляется в Совет Федерации высшим должностным лицом субъекта РФ не позднее пяти дней.
Полномочия члена Совета Федерации от исполнительной власти субъекта РФ начинаются со дня вступления в силу указа (постановления) об его назначении и прекращаются со дня вступления в силу акта о назначении другого представителя.
В некоторых субъектах РФ высшими должностными лицами принимаются акты, регламентирующие порядок назначения члена Совета
Федерации от исполнительного органа субъекта РФ, однако, как правило, они повторяют содержание федерального закона1.
Совет Федерации принимает решение о подтверждении полномочий представителя от исполнительного органа субъекта РФ без обсуждения простым большинством голосов от общего числа его членов (ч. 6 ст. 7 Регламента Совета Федерации). Постановление Совета Федерации о подтверждении полномочий следует расценивать как информационный акт. В ином случае представитель назначался бы не от высшего исполнительного органа субъекта РФ, а Советом Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта РФ, т.е. глава субъекта РФ фактически был бы лишен самостоятельности по реализации данного полномочия. В этой связи неправомерным является постановление Администрации Смоленской области от 17.01.2008г. № 8 «Об утверждении положения о порядке назначения члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от Администрации Смоленской области и порядке прекращения его полномочий»2, которым необоснованно разделены момент вступления в силу акта Главы Администрации Смоленской области о назначении члена Совета Федерации и начало течения срока полномочий члена Совета Федерации - со дня принятия Советом Федерации решения о - подтверждении полномочий члена Совета Федерации.
Диссертант считает, что следует исключить из Регламента Совета Федерации норму о принятии постановления о подтверждении полномочий члена Совета Федерации, назначенного высшим должностным лицом субъекта РФ.
