Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сфера правотворчества субъектов федераций в России и зарубежных странах 18
1. Сфера правотворческой деятельности субъектов федераций в зарубежных странах 18-33
2. Сфера правотворчества субъектов федераций в РСФСР и СССР 33-43
3. Принцип федерализма и его реализация в связи с установлением сферы правотворчества субъектов Российской Федерации на современном этапе 44-66
Глава II. Правотворческий процесс законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации: на материалах Южного федерального округа 67
1. Правотворчество как особая организационно-правовая форма деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (теоретико-правовой аспект) 67-77
2. Конституционное (уставное) правотворчество субъектов Российской Федерации 78-93
3. Законотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации 93-108
4. Иные виды правотворчества в субъектах Российской Федерации 109-123
Глава III. Механизмы обеспечения конституционной законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации (на материалах правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе) 124
1. Контроль Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации за правотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации 124-142
2. Контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 142-153
3. Конституционный контроль Президента Российской Федерации и конституционный надзор органов прокуратуры в сфере обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ 153-170
4. Контрольно-экспертный учет Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 170-184
5. Иные институты механизма обеспечения конституционной законности правотворческой деятельности субъектов Российской
Федерации 185-195
Заключение 196-198
Список использованной литературы 199
- Сфера правотворческой деятельности субъектов федераций в зарубежных странах
- Сфера правотворчества субъектов федераций в РСФСР и СССР
- Правотворчество как особая организационно-правовая форма деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (теоретико-правовой аспект)
- Контроль Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации за правотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее важных признаков (критериев) федерализма является наличие у субъектов федерации собственной сферы законодательной (иной правотворческой) деятельности, полномочий на издание законодательства субъектов федерации и обеспечение действия (исполнения) этого законодательства в правоприменительной, правоохранительной и судебно-правоприменительной деятельности. Поэтому для государственно-правовых исследований, посвященных вопросам федеративного устройства России, весьма актуальным аспектом анализа является обращение к проблемам соответствующего профиля: об объемах (пределах, сферах) законотворческой (правотворческой) деятельности, их достаточности в субъектах Российской Федерации в части соотносимости со сферой законодательных полномочий Федерации; о построении процедур законотворческой деятельности в субъектах федерации (дифференцировано по видам правотворчества); об основных проблемах организации соответствующих процедурных институтов (форм); о состоянии конституционной законности на территории субъектов федерации; о механизмах и мерах преодоления рассогласованности, противоречивости законодательства субъектов с общенациональным законодательством и в системе законодательства субъектов.
В советский период отечественной истории в СССР и РСФСР разграничения предметов ведения между соответствующими федерациями и их субъектами не осуществлялось. Кроме того, нормативные акты высшей юридической силы - законы на уровне субъектов Федерации - могли издаваться только одной категорией субъектов - республиками. В процессе реформ российского федерализма конца XX - начала XXI века в России впервые было осуществлено предметное разфаничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Также расширился и круг субъектов законодательной деятельности за счет придания краям, областям, городам федерального значения, автономиям статусов субъектов Федерации, наделенных правом принимать законы. Закрепленная в Федеративном договоре 1992 года и Конституции Российской Федерации 1993 года сфера законотворчества субъектов Российской Федерации, конечно, не может быть определена как абсолютно безупречная. В частности, практика свидетельствует о недостаточности сферы самостоятельного законодательного усмотрения субъектов Российской Федерации. Другая острая проблема практики федеративного устройства Российской Федерации связана с достаточно часто возникающими ситуациями неопределенности в понимании конституционного содержания и реализации сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Тем не менее, на основе указанного конституционно-правового и законодательного регулирования, с конца XX и начала XXI века в Российской Федерации возросли масштабы законодательной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации - следствием чего является рост актуальности проблем, сопутствующих проблемам рассматриваемого цикла -обеспечения высокого качества законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, достижения их полного соответствия федеральным конституционным законам и федеральным законам, обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации. Высокоактуальными становятся и такие проблемы, как формирование и соблюдение надлежащей законодательной процедуры в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, процессуальных форм иных видов правотворчества.
Поскольку за более чем десятилетний (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года) срок накоплен обширный фонд законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, актуальными являются систематизация и анализ соответствующего законодательства на предмет выявления фактов внутренней их противоречивости и несоответствия федеральной Конституции и федеральному законодательству, а также анализ практики деятельности органов, компетентных осуществлять конституционный контроль и нормоконтроль в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации. Все эти вопросы также входят в предмет диссертационного исследования. Наконец, востребованность темы диссертационной работы в том, что исследование проведено на материалах Южного федерального округа, который характеризуется особой остротой состояния проблемы обеспечения единства правового пространства и территориальной целостности, особо широким многообразием этнического состава населения и конфессиональным многообразием, остротой проблемы терроризма, сравнительно большой динамичностью процессов конституционно-правовых реформ в отдельных субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Степень научной разработанности темы следует оценивать с учетом комплексного анализа. Большинство из рассматриваемых в диссертации вопросов предполагают необходимость их исследования в единстве конституционного и общетеоретического подходов к пониманию проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, размежевания полномочий внутри каждой из ветвей власти, выявления закономерностей их функционирования в качестве институтов механизма обеспечения единства правового пространства России.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют конституционное и текущее законодательство Российской Федерации, в части, касающейся регулирования правотворчества в субъектах Федерации, соответствующее законодательство в СССР, РСФСР, конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов в Южном федеральном округе, связанные с организацией правотворчества, конституции зарубежных федераций, решения конституционных судов субъектов Российской Федерации и судов общей и арбитражной юрисдикции, справочные и аналитические материалы. Особое внимание автор уделял правовым позициям, выраженным в постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Проблемам федерализма и исторического и современного правотворчества субъектов Российской Федерации посвящены работы таких ученых, как Р.Г. Абдулатипов, А. Абрамова, А.П. Алехин, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Н, Барциц, И.Л. Бачило, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, Г.А. Габричидзе, В.В. Гошуляк, И.Г. Дудко, З.С. Желялетдинова, В.М, Жуйков, Д.Л, Златопольский, Т.Д. Зражевская, В.В. Иванов, Н.А. Игнатюк, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Ю.М. Козлов, А.Н. Кокотов, Ю.И. Колесов, К.Д. Коркмасова, Ю.В. Кудрявцев, В.В. Лазарев, А.Н. Лебедев, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, А.А, Ливеровский, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Н.А. Михалева, Ж.И. Овсепян, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.А. Ржевский, Т.Н. Рахманина, М.С. Саликов, Н.А. Семидеркин, Н.С. Соколова, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, М.Х. Фарукшин, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Б.С. Эбзеев и др.
Вклад в разработку конкретных проблем организации и функционирования органов конституционного правосудия внесли В. Анишина, В.К, Боброва, Н.В. Витрук, Г.А. Гаждиев, Н.С. Ельцов, В. Ершов, А.Н. Кокотов, О.Ю. Кокотов, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, В.М, Лебедев, Т.Г. Морщакова, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, О.В, Опря, М.С. Саликова, A.M. Цалиев, Б.С. Эбзеев и др.
В основу исследования проблем юридической ответственности, в частности конституционно-правовой, положены научные труды С.А. Авакьяна, Л.Л. Безуглова, Н.А. Бобровой, В.А. Виноградова, Т.Д. Зражевской, Н.В. Колосовой, В.А. Кондрашева, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейст, Ж.И. Овсепян, А.А. Сергеева, С.Л. Солдатова и др.
В процессе написания диссертационного сочинения исследовались публикации по вопросам о механизмах обеспечения единства правового пространства Российской Федерации: И.Н. Барцица, В. Григоренко, Н. Демиденко, М.М. Курманова, О. Моториной, А. Паламарчука, Т. Рабко, Н. Сайтарпы, С.Д. Сомова, A.M. Тарасова, К. Тотьева, И. Южнова и др.
При анализе теоретических аспектов правотворческой деятельности субъектов федерации зарубежных стран диссертант использовал работы Ф. Дельпере, Ж. Марку, Н. Михельса, Л.А. Окунькова, А.Н. Пилипенко, М.Ф. Чудакова, В.П. Шрама, Л.М. Энтина и др.
Работа проводилась с использованием автоматизированных поисковых систем, федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Главной целью диссертационного исследования является анализ правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации как ведущей организационно-правовой формы деятельности органов государственной власти субъектов по правовому регулированию общественных явлений, а также выработка рекомендаций органам, являющимся институтами механизма обеспечения конституционной законности правотворческой деятельности, формирование законодательных предложений, направленных на совершенствование федерального законодательства и правотворческого процесса субъектов Российской Федерации на основе систематизации и анализа законодательства и практики правотворчества субъектов в Южном федеральном округе и научной доктрины о статусе субъектов России и зарубежных федераций, общетеоретических трудов.
В соответствии с основной целью установлены и конкретные задачи исследования:
1. Раскрыть понятие и юридическую природу принципа федерализма как формы государственного устройства, обеспечивающей децентрализацию законодательной деятельности в государстве, установить особенности реализации принципов федерализма в России в части определения сферы правотворчества субъектов Российской Федерации.
Разработать понятие правотворчества как организационно-правовой формы деятельности на уровне субъекта Федерации; исследовать соотношение понятий «организационно-правовые формы деятельности органа (должностного лица)» и «ветвь власти».
Провести исследование конституционно-правового регулирования сфер правотворческой деятельности субъектов федерации зарубежных стран Западной Европы с целью формирования методологической основы аналогичного исследования на географии Российской Федерации и выявления возможностей имплементации эффективных зарубежных моделей в устройство правотворчества в субъектах Российской Федерации.
4. Исследовать содержание сферы правотворчества субъектов федерации в СССР и РСФСР с целью выявления причин несостоятельности советской модели правотворческого статуса субъекта Федерации и предупреждения воспроизводства соответствующей модели в Российской Федерации.
5. Исследовать состояние конституционно-правовых основ правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (на материалах Южного федерального округа), основных видов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Осуществить в этой связи системный анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, определяющих порядок организации правотворческой деятельности субъектов Федерации и процедурно-правовые механизмы реализации этой деятельности.
6. Дать анализ конституционно-правовых основ организации механизма обеспечения конституционной законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, деятельности федеральных органов государственной власти, обеспечивающих единство правового пространства Российской Федерации, обеспечения конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, проанализировать практику органов судебной власти, осуществляющих конституционный контроль и нормоконтроль. Выявить закономерности, тенденции и перспективы ее развития, сформулировать рекомендации и предложения по совершенствованию механизма обеспечения ее конституционной законности.
Объектом диссертационного исследования является правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации как разновидность государственной деятельности, осуществляемой через систему публичной власти, охватывающей, как материально-правовые, так и процессуальные и технико-юридические аспекты подготовки и принятия нормативных правовых актов органов государственной власти, а также механизмы обеспечения конституционной законности этой деятельности. Объектом диссертационного анализа не являлся референдум в субъектах Российской Федерации как форма народного правотворчества, непосредственного народовластия.
Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, базирующиеся на принципах федеративного устройства государства: верховенства Конституции России и федеральных законов, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
Исследование основано на всестороннем анализе правотворческой деятельности, как субъектов федераций зарубежных стран, так и Российской Федерации, характеристике ее основных видов: конституционного (уставного) правотворчества, законотворчества, подзаконного и договорного правотворчества, попытке осветить данную деятельность в контексте системного анализа места и роли правотворчества субъектов Российской Федерации в современном механизме формирования правовой системы России, исследовании процессов, связанных с осуществлением механизмов обеспечения конституционной законности этой деятельности.
Осуществлен анализ правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, ее организации, системы, содержания и конституционно-контрольного обеспечения на примере субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Методологическую основу настоящей работы составляют современные общенаучные и специальные методы познания. Среди общенаучных методов следует указать на исторический, логический, структурно-системный и функциональный, а также общефилософский диалектико-материалистический метод познания. К специальным методам, использованным диссертантом, относятся методы статистического исследования, моделирования, сравнительного правоведения. Особую значимость для целей данного исследования имеет сравнительно-правовой метод.
Научная новизна диссертационного исследования выражается как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что отражается в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых им на защиту. В диссертации впервые осуществлено исследование всех видов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации: не только законотворческой деятельности, но и конституционного (уставного) правотворчества как самостоятельной разновидности законодательной деятельности субъектов, а также проведено исследование еще таких двух специфических видов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, как подзаконное правотворчество органов исполнительной власти субъектов и договорное правотворчество (на материалах субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе). В этой связи осуществлена систематизация и комплексное сравнительное исследование конституций и уставов, новейшего законодательства, регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в Южном федеральном округе, иных нормативных правовых актов субъектов (включая изменения и дополнения второй половины 2005 года), в части норм, касающихся порядка законодательного и иного правотворчества в субъектах Федерации в округе, порядка государственного учета и регистрации нормативных правовых актов, издаваемых всеми категориями субъектов правотворчества в субъектах.
Впервые проведена систематизация и анализ практики деятельности (новейший период: 2002-2005 годы) различных видов судов, действующих на территории Южного федерального округа Российской Федерации: конституционных судов республик, расположенных в округе; судов общей юрисдикции и арбитражных судов, расположенных на территории округа; органов прокуратуры. Также осуществлен анализ практики деятельности Минюста России и его территориального органа в округе - по обеспечению конституционной законности в процессе правотворчества субъектов. На этой основе в диссертации предлагается множество общетеоретических выводов и определений, а также предложений о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации и ее субъектов, касающихся совершенствования конституционно-правовых основ правотворчества в субъектах, совершенствования механизмов обеспечения конституционной законности в правотворчестве субъектов Федерации в округе.
В диссертационном сочинении предлагаются авторские конструкции типового перечня полномочий исключительного ведения субъектов, оптимального разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, формулируется авторское видение системного подхода в организации и функционировании механизма обеспечения конституционной законности правотворчества в субъектах.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предлагается авторское понимание правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, как процесса познания и оценки правовых потребностей общества и государства, конкурирующих запросов Федерации и ее субъектов, учета соотношения общенациональных (общефедеральных) и национальных, культурно-бытовых интересов, а также социальных, экономических и природных ресурсов каждого из субъектов Российской Федерации, как процесса формирования и принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации в рамках соответствующих процедур, базирующихся на принципах верховенства Федеральной Конституции и разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом обосновывается позиция, согласно которой приоритетными направлениями в развитии российского федерализма должны стать: правовое обеспечение равноправия субъектов Российской Федерации; формирование единого правового пространства, основанного на соблюдении верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; соблюдение конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий путем четкого разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также определение единой для субъектов их исключительной компетенции; развитие организационно-правовых гарантий обеспечения единства государственной власти.
2. Правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов является ведущей организационно-правовой формой деятельности законодательных и исполнительных органов власти, поскольку она имеет общий характер и в последовательности правового воздействия предшествует иным организационно-правовым формам деятельности органов и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов являются элементом правовой системы Российской Федерации, где представлены в четырех основных формах правотворчества: как акты конституционного (уставного) правотворчества, законотворчества, подзаконного и договорного правотворчества. В целях исключения проблем, связанных с подготовкой и принятием правовых актов субъектов, целесообразно принять федеральный закон о нормативных правовых актах субъектов, который регламентировал бы все стадии правотворческого процесса от формирования концепции акта, определения органа, правомочного принимать его, до выбора формы предполагаемого акта и соблюдения процедуры обнародования. Другим вариантом могло бы быть более развернутое регулирование процессуальных аспектов законотворчества (правотворчества) субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 06.10.1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
3. Диссертантом дается понятие механизма обеспечения единства правового пространства России, который определяется как система органов и должностных лиц государственной власти, гарантирующих реализацию таких принципов федеративного устройства Российской Федерации, как народовластие, суверенитет Российской Федерации, единство государственной власти и ее разделенность на три ветви власти, правовое государство, целостность территории и верховенство, высшая юридическая сила Конституции и федеральных законов, а также принцип обеспечения прав человека, как высшей социальной ценности, др. К основным институтам механизма обеспечения конституционной законности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации относятся: Президент Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, судебные органы, органы прокуратуры и юстиции. Обосновывается необходимость совершенствования системных (функциональных) связей указанных институтов государственной власти в процессе осуществления ими деятельности по обеспечению конституционной законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации.
4. Автором обосновывается необходимость создания органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе (Ставропольском крае, Астраханской и Волгоградской областях и других) и принятия законов о конституционных (уставных) судах соответствующих субъектов. Кроме того, поскольку в некоторых случаях правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации становятся препятствием для поиска новых моделей эффективного федеративного законодательного регулирования, представляется целесообразным внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», закрепив основания пересмотра решений этого суда самим судом и вообще возможность такого пересмотра, а также предусмотреть процедуру пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов.
5. В диссертационном исследовании дается обоснование целесообразности четкого разграничения компетенции между конституционными судами и судами общей и арбитражной юрисдикции, а также необходимости законодательного закрепления положения о том, что право на признание любого нормативного правового акта недействующим и утратившим юридическую силу, находится в компетенции специализированных органов конституционного правосудия либо органов, его принявших.
6. Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации позволяет выделить основные направления президентского контроля по обеспечению высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в сфере федеративных отношений. В качестве одной из основных форм осуществления президентского контроля рассматривается применение им мер конституционно- правовой ответственности к органам и должностным лицам государственной власти субъектов Российской Федерации.
7. В деятельности прокуратуры в сфере обеспечения законности принимаемых актов в субъектах Российской Федерации предлагается перенести акцент на выявление нарушений федерального законодательства еще до издания актов субъектов, при этом использовать такую меру, как вынесение предостережения о недопустимости нарушения закона, в соответствии со статьей 25.1 Федерального Закона о прокуратуре.
8. Для осуществления Министерством юстиции Российской Федерации полноценного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предлагается наделить органы юстиции дополнительными полномочиями: правом на обращение в суд о признании актов не соответствующими федеральному законодательству, правом отказывать в государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при выявлении норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
9. Представляется необходимым принятие ряда федеральных законов для упорядочения деятельности органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющих обеспечение единства конституционной законности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, во избежание дублирования их функций: о федеральном регистре, о нормативных правовых актах в Российской Федерации, об органах федеральной юстиции.
Практическая значимость и апробация результатов диссертационного исследования. Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений диссертанта по дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и механизмов обеспечения конституционной законности в соответствующей сфере. Проведенный автором в работе анализ норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов, иных нормативных правовых актов, регулирующих правотворческую деятельность субъектов Федерации, делает возможным использовать соответствующие положения диссертации в правотворческом процессе. Выводы, сделанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в научной и учебной литературе, в преподавании курса конституционного (государственного) права и спецкурсов в юридических вузах.
Сформулированные в диссертации выводы нашли широкое применение в практической деятельности автора, а также основные теоретические и практические положения были апробированы в выступлениях на региональных и Всероссийских научно-практических конференциях в городе Ростове-на-Дону.
Автор диссертации участвовала в разработке проекта Областного закона «Об Уставном Суде Ростовской области», подготовленного под руководством профессора Овсепян Ж.И. коллективом ведущих ученых в субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе при участии ряда молодых ученых и аспирантов, одобренного участниками Всероссийской научно-практической конференции «Модернизация Российской государственности начала XXI века» и проводимым в ее продолжение заседании круглого стола «Проблемы учреждения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе», состоявшихся 22-23 октября 2004 года на базе Ростовского государственного университета и Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы.
Автор диссертационного исследования по поручению аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе принимала участие в рассмотрении проектов Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Чеченской Республики и разработке проектов отдельных федеральных законов, в частности, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Диссертация подготовлена на кафедре государственного (конституционного) права ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет», где были проведены ее обсуждение и рецензирование. Результаты исследования были отражены автором в научных публикациях.
Сфера правотворческой деятельности субъектов федераций в зарубежных странах
Термин «федерация» происходит от позднелатинского «foederatio», что означает союз, объединение. Это сложное государство, состоящее из частей -государств-членов или государственных образований с различными наименованиями, например, штаты (США, Индия), земли (Австрия, Германия) и так далее. Обобщенно эти части федерации именуются субъектами. В отдельных федеративных государствах, наряду с субъектами федерации, существуют и иные его части такие, как владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (США, Бразилия).
В настоящее время среди зарубежных стран насчитывается 25 федеративных государств. В Европе находятся Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, а с 1995 года существует хорвато-мусульманская Федерация Боснии и Герцеговины (бывшей республики в составе Югославии), ныне самостоятельное государство с одноименным названием - Босния и Герцеговина (в состав указанной федерации входит еще Республика Сербская).
Возникновение федеративных государств в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые из них были созданы на основе союза (объединения) независимых государств (например, Танзания путем заключения в 1964 году договора об объединении Танганьики и Занзибара), вступления в союз государственных образований или политических единиц, фактически имеющих некоторые признаки государственности (кантоны в Швейцарии). Эти федерации принято называть федерациями на основе союза или договорными федерациями. Субъекты федераций часто принимают свои конституции (Германия), а созданные в них законодательные органы издают законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимают народные собрания. Другие федерации создавались «сверху», актами органов государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 году). Они сформированы на основе автономий и называются конституционными. Субъекты таких федераций не только не обладают суверенитетом, но и не имеют собственных конституций.
В федеративных государствах, где существуют составные части федерации, не являющиеся субъектами, такие как владения, федеративные либо столичные округа, последние собственных конституций не имеют. В некоторых случаях при создании местных парламентов, которые, например, в Индии вправе принимать законодательные акты, они требуют обязательной санкции назначаемого губернатора, да и сами законодательные органы действуют больше как совещательные органы при данном должностном лице.
Современная форма организации и выражения федеративного государства - конституционная, поскольку только конституция может установить условия взаимодействия и взаимосвязи всех общественно-политических институтов и механизм правового воздействия на общественные отношения, складывающийся в конкретной правовой системе.
Поскольку и федерации, и их субъекты обладают качествами государственности, то конституции федеративных государств разделяют предметы ведения федерации и ее субъектов, при этом существует несколько способов такого размежевания, в основе которого лежит различное сочетание основных четырех элементов:
1) исключительные полномочия федерации означают, что по отнесенным к ее ведениям вопросам, названным в конституции и других нормативных правовых актах, право принимать решения принадлежит только федерации;
2) исключительные полномочия субъектов федерации. В зарубежных федерациях к ним относят вопросы организации местных органов самоуправления и управления, охраны общественного порядка, охраны и защиты окружающей среды, принятия местного законодательства, регулирования деятельности местных предприятий, местных налогов, культуры, образования, социальной помощи престарелым и инвалидам, санитарии, здравоохранения, медицины и другие;1
3) совместная компетенция федерации и ее субъектов. Это понятие подразумевает наличие вопросов, которые могут решаться как союзной властью, так и субъектами федерации. Существует такое правило, что если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным, или будет признанным недействительным, поскольку приоритет всегда за союзным (федеральным) законодательством.2 При необходимости субъекты федерации могут, с разрешения федерации, самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. Совместная компетенция может быть разграничена федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти федерации и субъектов федерации. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов влечет за собой необходимость конкретизации предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. От законодательного решения этой проблемы зависит реальное содержание полномочий органов государственной власти субъектов федерации в сфере совместного ведения. Понятие «конкурирующей» компетенции является разновидностью понятия «совместной» компетенции, которая предусмотрена в законодательстве ФРГ, Австрии и Швейцарии; 4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из вышеуказанных элементов.
Комбинация этих элементов дает в своем сочетании пять вариантов размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, на основании которых субъекты осуществляют свою правотворческую деятельность.
Первый способ состоит в том, что конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы находятся в ведении ее субъектов. Компетенция федерации закрепляется путем перечня вопросов, относящихся к предметам ее исключительного ведения, к которым обычно относят оборону, внешнюю политику, железные дороги и т д.
Второй, более редкий, способ разделения предметов ведения между федерацией и ее субъектами заключается в закреплении исключительной компетенции субъектов федерации, в которую не могут вмешиваться федеральные органы. Такой вариант дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов, но при этом необходимо учитывать, что к ведению субъектов отнесены незначительные вопросы.
При третьем способе конституции предусматривают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов. В конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, но могут быть четко перечислены только федеральные полномочия, а компетенция субъектов рассматривается с позиции мер, которые федерация не вправе применять по отношению к ее субъектам.
Сфера правотворчества субъектов федераций в РСФСР и СССР
Особенностью Российской Советской Федеративной Социалистической Республики как федеративного государства явилось то, что эта федерация сама входила в состав другой федерации - Союза Советских Социалистических Республик в качестве ее субъекта. В своем лице РСФСР представляла собой весьма своеобразную и принципиально новую форму федерации, заключающуюся в процессуальных особенностях ее образования и состоящую из автономно-государственных образований, которые можно считать косвенными субъектами федерации СССР. Косвенными потому, что участие в осуществлении суверенных прав Союза ССР, автономии осуществляли через РСФСР - прямого, непосредственного субъекта федерации СССР.13 Это дает основание полагать, что законодательство СССР имело трехуровневую систему: законодательство СССР, законодательство союзных республик и законодательство автономных республик.
Российская республика стала центром притяжения многонациональных народов, а автономия явилась одним из юридических выражений принципа суверенности и равноправия народностей в государственном строительстве.
Статья 2 первой Конституции РСФСР14 1918 года определяла Республику как учрежденную на основе свободного союза свободных наций федерацию Советских национальных республик, при этом перечень субъектов этой федерации отсутствовал. В статье 49 данной Конституции был закреплен круг полномочий Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов (который являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики) как федерального органа по решению вопросов общегосударственного значения, как-то: определение территории вновь образовавшихся автономных республик, оформление законодательным путем их образования, установление системы высших органов власти и управления, принятие в состав Российской Социалистической Федеративной Советской Республики новых сочленов Советской Республики и признание права выхода из Российской Федерации отдельных частей ее и так далее.
15.02.1920 года постановлением ВЦИК была образована комиссия по разработке федеративного устройства Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, целью которой являлась разработка вопросов, регулирующих государственно-правовые отношения между Российской Федерацией в целом и ее субъектами.15
Глава 1 раздела 2 Основного закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик, утвержденного постановлением II Съезда Советов СССР от 31.01.1924 года, устанавливала предметы ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик, в частности: изменение внешних границ Союза, а также урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик; объявление войны и заключение мира; заключение внешних и внутренних займов Союза Советских Социалистических Республик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик. В Конституции СССР 1924 года впервые было предусмотрено, что союзные республики в соответствии с Конституцией вносят изменения в свои конституции, следовательно, этим субъектам федерации было предоставлено право иметь основные законы. Вместе с тем, Конституция СССР содержала и определенные ограничения для субъектов в вопросах осуществления их правотворческой деятельности. На основании статьи 20 главы 4 Конституции ЦИК СССР обладал правом приостанавливать или отменять декреты, постановления или распоряжения съездов советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик. При этом следует отметить, что эта конституция не определяла четкой компетенции союзных республик.
11.05.1925 года, на базе Конституции СССР 1924 года, была принята Конституция РСФСР.17 Новый текст конституции в целом сохранил положения Конституции РСФСР 1918 года, но появились и новеллы, относившиеся как ее структуре, так и содержанию. Согласно статье 1 Конституции СССР предусматривалось вхождение РСФСР в состав СССР и передача Союзу полномочий. Одним из новшеств Конституции РСФСР 1925 года стала глава IV «Об автономных советских социалистических республиках и областях». Ею принимаются их Съездами Советов, представляются на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского Съезда Советов. Положение об автономных областях, согласно статье 44 Конституции, принималось их Съездами Советов и утверждаться ВЦИКом. Центральным исполнительным комитетам автономных республик предоставлялось право принимать законодательные акты.
Дальнейшее развитие советского федерализма осуществлялось путем усиления централизаторских начал, получивших закрепление в Конституции СССР 1936 года,19 важнейшая особенность которой относилась к федеративному строительству и состояла в том, что ею определялось государственное устройство страны как союзного государства, образованного на основе добровольного объединения равноправных советских республик. Статья 16 Конституции СССР предусматривала, что каждая Союзная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности республики и построенную в полном соответствии с Конституцией СССР. Тоже право сохранялось и за автономными республиками. Впервые союзным республикам было предоставлено право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями.
Правотворчество как особая организационно-правовая форма деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (теоретико-правовой аспект)
Правотворчество можно определить как деятельность по позитивации (конкретизации, формализации и объективации) правовых норм. В юридической литературе термины «правотворчество» и «нормотворчество» иногда используются как синонимы, однако они акцентируют разные аспекты процесса создания (позитивации) нормы, и второе понятие имеет больший объем. Результатом правотворчества является собственно правовая норма, отличающаяся специфическим правовым содержанием, способом воздействия на общественные отношения (регулятивным принципом), а результатом нормотворчества любая социальная норма (правовая, религиозная, моральная, политическая, корпоративная).73 Нормотворчество, таким образом, более широкое понятие, чем правотворчество.
В юридической литературе существуют различные точки зрения относительно понятия правотворчества. Так, профессор Алексеев С.С. рассматривает правотворчество как «завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, через иные источники в юридические нормы». По мнению Алексеева С.С, понятие правотворчества охватывает независимо от того, выражено ли оно в едином разовом акте, или в цепи следующих друг за другом операций, государственное признание необходимости юридического регулирования, формирование юридических норм, возведение назревших потребностей в действующие нормы. Иными словами правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, непосредственно социальные нормы права сложились, необходимость правовых нововведений назрела и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. Алексеев С.С. считает, что в результате правотворчества накапливающиеся до этого предпосылки, потребности, интересы, все то, что можно отнести только к возможности или необходимости преобразований в действующей юридической системе, становятся действительностью, юридической реальностью, воплощается в правовых нововведениях. Таким образом, согласно позиции Алексеева С.С, именно правотворчество призвано дать концентрированное, «конечное» выражение двум главным составным процессам правообразования: объективно обусловленным требованиям социальной жизни, с одной стороны, и активной, творческой деятельности компетентных органов по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему - с другой.7
Профессор Тихомиров Ю.А. и Котельская И.В. рассматривают правотворчество как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. Из названного определения Тихомиров Ю.А. и Котельская И.В. выделяют несколько элементов правотворчества: познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур. Тихомиров Ю.А. и Котельская И.В. считают, что само слово «правотворчество» отражает созидательный характер формирования актов, когда «переплавляются» такие элементы бытия, как социальные интересы, потребности и формирование нормы права. Указанные авторы определяют общие принципы правотворчества, которые создают фундамент и способствуют правильной долгосрочной и краткосрочной ориентации, относя к ним: принцип научности (использование приемов и методов научного анализа, достижений науки); принцип законности (строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил); принцип демократизма (изучение социальных интересов и возможности из выражения в сфере правотворчества, учет общественной поддержки проектов правовых актов).76
В продолжение рассмотрения вопроса об установлении принципов правотворчества следует отметить, что профессор Васильев Р.Ф. считает, что «принципы правотворчества невсегда определяются одинаково, но их единство и общий для всех правоустановительных органов характер не оспаривается, как и общие принципы осуществления власти». К принципам правотворчества Васильев Р.Ф. относит: демократический характер правотворческой деятельности; принцип научной обоснованности правотворчества; законность правотворчества; постоянное развитие и своевременное осуществление правотворчества.77
По мнению Шепелева В.И., нормы позитивного права устанавливаются или санкционируются государством, содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах, т.е. правотворчество - прерогатива исключительно самого государства.
В соответствии с точкой зрения Чернобеля Г.Т., правотворчество является родовым понятием, выступающим как форма осуществления одной из важнейших функций государства, состоящей в установлении, изменении или отмене правовых нормативов, закрепляемых в нормативных правовых актах.79
Профессор Муромцев Г.И. подходит к исследованию понятия правотворчества с двух позиций: 1) одна из форм деятельности государства либо непосредственное волеизъявление народа, направленные на создание, изменение или отмену правовых норм; 2) государственная деятельность по их совершенствованию (кодификацию или консолидацию).
Варламова Н.В. понятие «правотворчества» раскрывает с точки зрения специфической деятельности государства по созданию (или санкционированию) правовых норм - правил поведения, которые благодаря обеспеченности государственным принуждением становятся общеобязательными.
Профессор Малько А.В. определяет правотворчество как деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Он считает, что правотворчество характеризуется тем, что: оно представляет собой деятельность активную, творческую, государственную; основная его продукция - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах; это важнейшее средство управления обществом, где формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения; уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.
Контроль Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации за правотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации
Вся совокупность судебных органов особого рода и их деятельность по проверке соответствия законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации понимается как конституционная юстиция. Она призвана обеспечить верховенство высшего закона государства, его реализацию, помогает устранить неясность в правовом регулировании, способствует созданию правопорядка и обеспечению господства права.
Конституционный Суд Российской Федерации играет ведущую роль среди специальных мер и институтов, действия которых направлены на повышение уровня политической культуры и степени уважения к Конституции. Путем конституционного судопроизводства он осуществляет, в первую очередь, судебный контроль за соблюдением конституционных принципов в правотворческой деятельности, что следует рассматривать как одну из гарантий реализации принципа разделения властей, дополняющей традиционную систему уравновешивания.
Конституционный Суд входит в судебную систему Российской Федерации как специальный судебный органы, решающий исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления или исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Его компетенция определена непосредственно в статье 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в редакции Федерального конституционного закона от 05.04.2005 года № 2-ФКЗ). Ключевым моментом в деятельности Суда является функция по осуществлению нормоконтроля, под которым принято понимать проверку судом по заявлению заинтересованных лиц соответствия нижестоящего нормативного акта вышестоящему.171 Нормоконтроль реализуется в двух основных формах: абстрактный (неспоредственный) и конкретный (опосредованный).172
Абстрактный контроль заключается в том, что вопрос о противоречии нормативных правовых актов поднимается вне рассмотрения конкретного дела и не связан с разрешением спора о праве между конкретными субъектами. Результатом его, в случае удовлетворения заявленного ходатайства является лишение оспариваемого акта юридической силы. В соответствии с федеральным законодательством Конституционный Суд проверяет по запросу законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, судебных органов конституции (уставы) субъектов Федерации, их законы и иные нормативные акты, изданные по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Примером абстрактного нормоконтроля применительно к нормативным правовым актам субъектов Южного федерального округа является определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 года № 92-0 по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан. Согласно данному решению положения конституций указанных республик в части установления суверенитета субъектов Российской Федерации, принадлежности республике высшей власти на своей территории, определения народа республики носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти в республике; закрепления верховенства, высшей юридической силы конституции республики и ее законов, права республики приостанавливать действие правовых актов Российской Федерации на территории республики, предусматривая договорный характер статуса республики как субъекта в составе РФ; придания республике статуса субъекта международного права в качестве суверенного государства; установления отношений собственности на природные ресурсы утрачивают силу, поскольку не соответствуют статьям 4, 9, 15, 36, 66, 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации. Этим решением Конституционного Суда РФ был рассмотрен и ряд иных норм конституций названных субъектов. Следует отметить, что перечисленные нормы конституций республик Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия-Алания приведены в соответствие с федеральной Конституцией. При этом в Конституциях Кабардино-Балкарской Республики и Чеченской Республики содержатся аналогичные положения, признанные рассматриваемым постановлением Конституционного Суда РФ противоречащими Конституции Российской Федерации, в частности, вопросы установления республиканского суверенитета.
Конкретный нормоконтроль состоит из оспаривания нормативного акта, которое осуществляется опосредовано в рамках рассмотрения спора заинтересованных лиц о защите субъективного права. Он сводится к разрешению конфликта между нормативными правовыми актами и применению надлежащего для правильного разрешения спора. Конституционный Суд осуществляет проверку конституционности законов и иных нормативных правовых актов по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан или по запросу суда
