Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Многопартийность как основа конституционного строи Российской Федерации: вопросы теории и методологии
1.1. Понятие и конституционно-правовое содержание деятельности партий в демократическом государстве 14
1.2. Особенности партийного строительства в России: исторические тенденции, перспективы 25
1.3. Институционализация политических партий как фактор развития отечественной политической системы 59
Глава II. Нормативно-правовая регламентация организации системы политических партий и их деятельности
2.1 Конституционное регулирование базовых начал функционирования политических партий 67
2.2. Федеральное законодательство и нормативно-правовые акты субъектов Федерации в системе правового регулирования организации и деятельности политических партий 102
2.3. Проблемы совершенствования нормотворческой и правоприменительной практики в сфере партийного строительства 114
Глава III. Проблемы правового регулирования взаимодействия политических партий с органами публичной власти и гражданским обществом
3.1. Политические партии в избирательной системе Российской Федерации 139
3.2.Парламентские фракции и участие в формировании Правительства РФ как формы взаимодействия партий и власти 159
3.3. Ответственность политических партий перед государством и іражданским обществом: конституционно-правовые аспекты 169
Заключение 177
Библиографический список 191
- Понятие и конституционно-правовое содержание деятельности партий в демократическом государстве
- Особенности партийного строительства в России: исторические тенденции, перспективы
- Конституционное регулирование базовых начал функционирования политических партий
- Политические партии в избирательной системе Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия переживает сложный период развития своей государственности. Как бы ни оценивались происходящие в стране перемены, нельзя отрицать тот факт, что за последние годы она сделала заметный шаг в направлении демократии и политического плюрализма. Постоянным фактором правовой жизни в России стал парламентаризм, возникли основы многопартийности, проводится конституционно-правовое реформирование. Поскольку общество находится в состоянии непрерывного движения, то поиск оптимальной модели правового регулирования соответствующей группы общественных отношений необходимо осуществлять в единстве с интересами правового государства, его управляющего воздействия. Общественно необходимым становится обеспечение конституционных гарантий со стороны государства своим гражданам равного и свободного права на участие в принятии государственных решений, а также решений в системе легитимного выбора и рационального распределения функций власти. Становление гражданского общества неразрывно связано с выполнением ряда задач, одной из которых является осуществление демократических преобразований публичной власти, в немалой степени связанной с повышением роли партий в жизни государства, развитием политического многообразия как основы конституционного строя.
На протяжении уже более чем десятилетней истории новой России политические партии всегда пытались играть заметную роль в избирательном процессе. Именно они во многом способствовали закреплению выборных процедур в массовом сознании. Однако, не имея серьезных законодательно закрепленных институциональных возможностей влияния на власть, партии длительное время не могли опираться и на эффективный конституционно-правовой инструментарий юридической регламентации их организации и деятельности, характерный для большинства стран западной демократии. Мировой опыт показывает, что уровень развития конституционализма, степень становления гражданского общества самым непосредственным образом зависят
оттого, насколько институционализировался политический плюрализм. Нельзя отрицать тот факт, что за последние годы политические партии стали важнейшей составляющей общественных отношений: они имеют фракции в Государственной Думе и законодательных органах субъектов Федерации, оказывают влияние на процесс принятия и реализации важнейших публичных решений. Однако конституционное регулирование организации и деятельности политических партий во многом не отвечает требованиям современного общества и нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что происходящие в стране конституционные преобразования требуют качественно новых подходов к правовому регулированию функционирования системы политических партий, опирающихся на принципы баланса публичных и частных интересов, обусловленности иравоограничений конституционно значимыми ценностями, предсказуемости законодательной политики, недопустимости отказа государства от взятых на себя публично-правовых обязательств, сочетания унифицированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию общественных отношений. Эти и ряд других принципов конституционализма должны быть положены в основу законодательной деятельности не только Федерального Собрания, но и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Указанные обстоятельства актуализируют необходимость анализа теоретических проблем и практического опыта деятельности по регулированию организации и функционирования политических партий, разработку предложений по совершенствованию регламентации сложного и многогранного процесса развития многопартийности в нашей стране.
Степень научной разработанности темы нельзя оценить однозначно. С одной стороны, отечественная доктрина многопартийности имеет значительные исторические корни, во многом обусловленные вкладом таких видных дореволюционных русских государствоведов, как Л.С.Алексеев, В.В.Ивановский, Б.А.Кистяковский, М.М.Ковалевский, Ф.Ф.Кокошкин,
Н.М.Коркунов, С.Л.Котляревский, Ы.И Лазаревский, Ь.II.Чичерин. По с другой, в связи с тем, что диалектика взглядов на проблему единства государства и политического многообразия представляет собой перманентный процесс, возникает необходимость исследования данной тематики с учетом новых задач, стоящих перед современным демократическим государством.
В результате произошедших в России политических преобразований во многом изменились приоритеты конституционно-правового регулирования общественных отношений и правоприменительной практики, складывающейся в процессе реализации конституционно-правовых норм. По названной причине ряд фундаментальных работ отечественных правоведов не может в полной мере удовлетворять потребности развития современного российского общества, что, однако, не умаляет их научной ценности и возможности использовать на практике.
Вопросам становления и развития многопартийности в Российской
Федерации, места политических партий в системе государственной власти
посвятили свои работы такие ученые, как В.Н.Абрамов1, С.А.Авакьян2, А.С.
Автономов3, П.А.Астафичев4, М.В.Баглай5, А.В.Барсенков6, НЛО.Беляева7,
Н.А.Богданова, В.Н. Даниленко8, Ю.А. Дмитриев9, М. Дювсрже10,
См.: Абрамов В.Н. Многопартийность в постсоветской России: теория, проблемы, общественные потребности. М., 1997. " См. например: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999.
См., например: Автономов А.С. Региональные парламенты в современной России /А.С. Автономов, А.А. Захаров E.M. Орлова. М., 2000. * См., например: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2003.
5 См., например: Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в современной России //
Журнал российского права. 2003. № 11. С. 10-19.
6 См., например: Барсенков А.С. и др. Политика России сегодня: Высшая представительная класіь: [
справочник, 1993] І А.С. Барскенков, В.А. Корецкий, А.И. Остапенко. М., 1993.
7 См.: Беляева Н.Ю. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт
взаимодействия: Россия, Москва, С.-Петербург; Казахстан, Алма-аты; Украина, Одесса: Европейский
опыт / Международный благотворительный фонд политико-правовых исследований «Интерлшал»;
[Сост. и отв. ред. Н.Ю. Беляева]. М., 1997.
s См., например: Даниленко В.Н. Правовой статус политических партий буржуазных стран: Учебное пособие. М., 1986.
9 См., например: Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю.: Законодательные органы России от Новгородского веча до
Федерального Собрания: (Сложный путь от патриархальных традиций к цивилизации). М., 1995.
10 См.: Дюверже Морис. Политические партии: [Перевод с франи.]Предисловие Зимина Л.А. М.,
2000.
С.Э.Жилинский11, Е.В.Зайцева12, СЕ. Заславский13, З.М.Зотова, В.Т.Кабышев1 \ А.И.Ковлер15, В.В.Лапаева16, О.О.Миронов, В.И.Русинов, Л.А.Ссргссв17, К.К. Токмаков, В.В.Филатов, В.Е.Чиркин18, Д.В.Шутько, А.И.Щиглин, 10.10дип1<;, IJ. А.Ямпольская20.
Важные аспекты функционирования многонартийной системы в Российской Федерации затрагивали в своих исследованиях Л.Г.Алехичева, Ю.С.Васютин, АЛО.Глубоцкий, А.А.Данилов, П.А.Емельянов21, Т.Д. Зражевская22, А.В.Кыпев23, Б.И.Коваль, Е.В.Колсспиков, Г.Ы.Комкова24, Е.А. Коиыстыринский25, Ю.Г.Коргуюк26, Л.Г.Косулииа27, Р.Х.Макуев28, Н.И. Матузов, Я.Метелова29, В.И.Новоселов, Л.А.Нудненко, В.В.Огнева,
См.: Жилинский С.Э. Государственная структура: социально-экономический и правовой процесс развития: [Сборник статей]. Отв. ред. Жилинский С.Э. М., 2000.
* См.. например: Зайцева Е.В. Общественные объединения в системе российского общества: Конституционно-правовые вопросы: Учебное пособие. Тверь, 1992.
См., например: Заславский С.Е., Коргунюк Ю.Г. Российская многопартийность (Становление, функционирование, развитие)/Ред. Коргунюк Ю.Г. М., 1996.
14 См., например: Кабышев В.Т. Саратовские ученые конституционалисты//Саратовская научная школа
конституционного права/ составитель В. Т. Кабышев- М.: Формула права, 2001.
15 См., например: Ковлер А.И. Избирательная кампания: организация и методы работы с избирателями. М.,
1995.
|Л См., например: Лапаева В.В. Политическая партия: понятия и цели. К принятию Закона о партиях // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 16-25.
17 См. например: Сергеев А. Законы не могут препятствовать местному самоуправлению // Выборы:
Законодательство и технологии. 2002. № 4. С. 50-56. '
18 См., например: Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002.-158с.
14 См., например: Юдин Ю., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве (сравнительно-правовое исследование). М., 2000.
* См.: Янпольская ., Цецилия А. Общественные организации и политические системы: Аспекты взаимодействия с партией, государственными организациями, трудовыми коллективами. М., 1984.
21 См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. - М., 'Гула:
ТИГИМУС, 1997. - 339 с\Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развишя.
М., Тула: ТИГИМУС, 1997. - 339 с.
22 См., например: Становление гражданского общества: Личность, самоуправление, власть / Под ред. проф. Т.Д.
Зражевской. Воронеж, 2002.
23 См.: Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Партийная составляющая законодательных собраний российских регионов
// Полис. 2003. № 6. С. 71- 87.
24 См. например: Комкова Г.Н. Равенство депутатских фракций в Государственной Думе как реализация
принципа многопартийности// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы
научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002г. / Под ред. Проф. С.А. Авакъяна, -М.: Изд-во МГУ, 2003.
25 См.: Коиыстыринский Е.А. К вопросу о конституционности отдельных норм Федеральною закона «О
политических партиях» // Юридический мир. 2002. Сентябрь. С. 53-57.
26 См.: Коргуюк Ю.Г. Российские партии весной 2002 года // Полития: Анализ. Хроника. Прогноз. 2002. № 2. С.
173-199.
27 См.: Данилов А.А., Засорин С.А. Новые политические партии и движения Российской Федерации: Краткий
справочник лектора. М., 1991.
28 См.: Макуев Р.Х. Личность и российский федерализм: противоречия, причины и следствия. - М., Орел: Союз,
2003.-230 с.
29 См.: Избирательные блоки: кто есть кто? [Материалы / Подготовил к печати Я. Метелова и др.) // Российские
вести. 1993. 11 декабря.
В. В. Павленко30, Л.Е.Постников31, Г.В.Пушкарева32, В.И.Радченко,
С.Л.Сергевнин, В.В.Согрин33, В.И.Тимошенко34, Т.Я.Хабриева35, К.Г. Холодковский36, Е.Н.Щендрыгин37, Б.С.Эбзеев.
Вклад перечисленных авторов в развитие конституционно-правовой науки является существенным и не вызывает сомнений. Однако в настоящее время отсутствует целостное комплексное исследование, которое охватило бы круг вопросов, связанных с правовым регулированием организации и деятельности политических партий. Имеющиеся работы не в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных конституционных проблем многопартийности не исключает необходимости проведения новых теоретических обобщений в этой области научного знания.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования многопартийности в Российской Федерации на современном этапе се исторического развития.
Предмет диссертационного исследования теоретическая,
законодательная и практическая основа правового регулирования вопросов организации и деятельности политических партий в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в определении конституционно-правового содержания института политических партий и
30 См.: Коваль Б.И., Павленко В.В. Партии и политические блоки в России /Подгот. под руков. Ь\И. Коваль. М.,
1993.
31 См.: Ллехичева Л.Г., Постников А.Е. Признание недействительными итогов голосования и результатов
выборов: правовые проблемы // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 25-36.
32 См.: Пушкарева Г.В. Партии и партийные системы: концепция М. Дювержи // Социально-политическая
жизнь. 1993. №9/10. С. 111-119.
33 См.: Согрин В.В. Политическая история современной России: 1985-2001: о г Горбачева до Путина. М., 2001.
'* См.: Тимошенко В.И. Российская многопартийность сегодня // Социально-политическая жизнь. 1991. JV" 11-
12. С. 26-39.
35 См.: Хабриесш Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость //
Журнал российского права. 2003. № 11. С. 20-32.
""' См.: Гражданское общество в России: Структуры и сознание /[К.Г. Холодковский, Г.Г. Дилигенский, СП.
Перегудов]. М., 1998.
37 [[(ендры.-ин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление: Ист.-нравоиой анализ: Дне... д-ра
юрид. наук: 12.00.01.-СПб, 1997.-331 с.
выявлении основных направлений совершенствования механизмов правового регулирования соответствующей группы общественных отношений.
В соответствии с названной целью были поставлены следующие задачи:
- исследовать процесс становления многопартийности в Российской Федерации
и в отдельных регионах, выделить особенности партийного строительства в
России, его перспективы;
выявить политико-правовое содержание деятельности партий в демократическом государстве;
- проанализировать процесс институционализации политических партий;
- изучить конституционное регулирование базовых начал функционирования
политических партий;
выявить проблемы совершенствования нормотворческой и правоприменительной практики в сфере партийного строительства;
определить место политических партий и блоков в избирательной системе Российской Федерации и степень их ответственности перед государством и гражданским обществом;
проанализировать деятельность парламентских фракций и их участие в формировании правительства как формы взаимодействия партий и власти.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сформулировать обобщения и выводы. 11ри написании работы применялся междисциплинарный подход. Многогранность объекта диссертационного исследования обусловила необходимость привлечения не только материала политико-правового характера, но и источников, относящимся к другим наукам (философия, социология, политология, история).
Теоретическую и эмпирическую базу исследования составила Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации.
Для комплексного освещения проблемы диссертационного исследования использовались нормативные акты зарубежных стран, публикации в периодических изданиях и результаты социологических исследований (анкетного опроса, интервьюирования), а также материалы электоральной статистики по выборам депутатов Государственной Думы. Также к работе над исследованием автором привлекались материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, посвященных вопросам становления и развития многопартийности в Российской Федерации и взаимодействия партий с исполнительными и законодательными органами власти.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании недостаточно изученной проблемы конституционного регулирования организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Автором впервые с системных позиций проведено исследование вопросов теории и практики формирования многопартийной системы в России, выявлены особенности становления и развития федеральной и региональной многопартийности, изучена практика правового регулирования выборов в контексте реализации государственной задачи поддержки и стимулирования конкуренции политических общественных объединений, проанализировано участие политических партий и блоков в избирательной системе, в том числе и в региональных избирательных кампаниях. Это позволило вынести на защиту следующие положения, обладающие свойством новизны:
1. Появление и легализация политических партий в России были следствием ускоренной политической и экономической модернизации. В современной Российской Федерации многопартийность существует в контексте
посткоммунистического транзита, ее движения от авторитаризма к политической демократии. Нынешняя российская многопартийность является лишь промежуточным результатом в рамках динамично развивающегося процесса.
Вместе с тем, в России существует возможность оформления двухпартийной системы, где консолидирующей элите, представляющей интересы значительных общественных слоев, противостоит системная оппозиция. Будущность партийного строительства во многом4 связана с появлением лидеров, способных возглавить движение к самоорганизации во имя установления в России гражданского общества и подлинной демократии.
2. Многопартийность наиболее ярко проявляет свои положительные
качества в условиях, когда общество достигает соответствующего уровня
социально-политической дифференциации, а социальные слои и группы более
или менее четко осознают свои публичные интересы. Функциональный анализ
конституционного статуса партий показывает, что они не только выражают
интересы тех или иных социальных групп, но и активно участвуют в
формировании этих интересов, помогают кристаллизовать и очерчивать
конфликтующие интересы, скрытые различия и противоречия в обществе,
определять те приоритеты, которые делают их политическими
единомышленниками и союзниками. Партии разрабатывают аргументы для
перевода различий в экономической, социальной и культурной структуре в
требования и конкретные действия; соединяя гражданское общество с
государством, они способствуют преодолению или смягчению конфликтов,
имманентно присущих отношениям между ними. Указанные функции
политических партий должны найти свое выражение в нормативных правовых
актах, регулирующих их статус.
3. Цель политической партии состоит в реализации представительства в
органах публичной власти тех слоев населения, которые поддерживают
соответствующие политические позиции. При этом главная функция
политической партии - электоральная, что определяется самой сущностью их
как организаций, предназначенных для завоевания и осуществления власти. Она должна рассматриваться не только как право, но и как обязанность партий. В этой связи заслуживают положительной оценки положения Федерального закона "О политических партиях", в соответствии с которыми длительное неучастие какой-либо партии в выборах служит основанием для утраты ею статуса партии.
В диссертации обосновывается следующее содержание
конституционного механизма взаимодействия политических партий с органами публичной власти:
- обеспечение взаимосвязи между различными уровнями и ветвями
государственной власти;
выработка компромиссных политических решений;
выполнение посреднических функций между социальными группами, составляющими их избирательную базу;
проведение мобилизации общественного мнения в поддержку выдвигаемых публично-значимых проблем, идейное и организационное обеспечение избирательных кампаний и выдвижение кандидатов на выборные должности на всех уровнях власти.
4. Партийная система обретает свойства стабильности и эффективности
при условии невмешательства в конституционные нрава политических партий
органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом
принципы правового государства диктуют необходимость обеспечения
связанности политических партий правом, зависимости их деятельности от
положений законодательства. При этом закон не должен давать основания и
порождать неконституционные механизмы блокирования регистрации
оппозиционных партий, а также административного вмешательства во
внутрипартийную жизнь с целью исключения оппозиционных партий из
избирательных кампаний.
5. Обеспечение правовыми средствами формирования партий
парламентского типа, приверженных принципам конституционализма, прав и
свобод личности и ориентированных на парламентский путь прихода к власти через демократические выборы, способствует постепенному переходу от опасной своей дестабилизирующей неорганизованностью множественности партий к формированию устойчивой многопартийной системы.
Нормативные правовые акты, регулирующие статус политических партий, должны основываться на конституционной системе государства и развивать положения базовых законов, обеспечивая разумный баланс между самостоятельностью политических партий и их ответственностью перед государством и обществом.
6. Изучив динамику развития политических партий в системе публичной
власти, автор показал, что в России еще не сложился устойчивый механизм
формирования многопартийности. В диссертации указываются достоинства и
недостатки становления многопартийности в Российской Федерации.
По мнению диссертанта, ряд положений Федерального закона "О политических партиях" нуждается в совершенствовании. Так, законодательное закрепление в ст. 3 Закона количественного ценза региональных отделений и количественного ценза членов в региональных отделениях ограничивает конституционное право граждан на объединение для создания политических партий, и создает тем самым потенциальную возможность для сосредоточения власти в руках одной политической группы, что, в свою очередь, нарушает такие конституционные принципы, как идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, закрепленные в ст. 13 Конституции Российской Федерации.
7. Проблемы многопартийности, правового регулирования организации и
деятельности политических партий имеют важные территориальные аспекты,
связанные с особенностями функционирования федеративной системы и
местного самоуправления в современной России.
По мнению диссертанта, перспективы развития партий на региональном уровне следует связывать не с политической жизнью самих региона, а с одним из аспектов политического процесса страны в целом - с ипституциопализациеи
общероссийских партий. Региональное разнообразие России открывает широкие возможности для формирования в различных ее частях своеобразных партийных систем, творческого подхода к конструированию политических институтов, апробирования в отдельных субъектах Российской Федерации новых механизмов и подходов.
8. В Федеральном законе "О политических партиях" недостаточно четко сформулирован механизм ответственности руководства политических партий, например, за ненадлежащее использование имущества партии (собранные членские взносы, доходы от предпринимательской деятельности). В диссертации обосновывается вывод о необходимости применения юридических санкций за данные правонарушения.
Полагаем также, что контроль за деятельностью партий не должен ограничиваться государственными административными механизмами, необходим общественный контроль институтов гражданского общества, включая иные политические партии.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Работа может быть полезна всем, кто занимается научными
исследованиями по проблемам становления и функционирования
многопартийности в стране. Материалы диссертации могут использоваться в
нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности
государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления. Выводы и предложения, сформулированные в
диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования многопартийности как одного из необходимых условий формирования гражданского общества в Российской Федерации; совершенствования механизма повышения правового статуса и эффективности функционирования политических партий в современных условиях и в перспективе; подготовки учебно-методических материалов, пособий но курсу «Конституционное право России», «Политология», а также в ходе преподавания этих курсов в высших учебных заведениях.
Понятие и конституционно-правовое содержание деятельности партий в демократическом государстве
Важнейшими субъектами политических отношений в демократическом государстве являются политические партии. Именно в их деятельности конкретно выражаются основополагающие принципы демократии: политический плюрализм, представительство, выборность должностных лиц. Партии наравне с избирательными системами переводят различные формы плюрализма в гражданском обществе в подсистему политического, сферу властных отношений, составляют единый механизм завоевания власти. Они выступают главными субъектами политических отношений и в этом качестве без них невозможно представить современную демократию. Основные партии в их взаимодействии, взаимоотношении, взаимных конфликтах и взаимной ротации у власти рассматриваются как единая партийная система, во многом определяющая жизнеспособность и функционирование всей политической системы в целом. Говорить о партиях - значит поднимать вопросы об их месте и роли в политической системе, их функциях, социальном составе электората, их организационной структуре, типах и формах.
Существует множество определений политической партии. Одно из первых таких определений дал известный английский политический деятель и философ XVIII в. Э.Берк. По его мнению, «партия представляет собой организацию людей, объединенных с целью продвижения современными усилиями национального интереса и руководствующихся некоторым специфическим принципом, относительно которого все они пришли к согласию».
Современное понимание партий с соответствующими типологическими признаками начало формироваться в XIX- начале XX вв. К примеру, немецкий исследователь В.Хасбах рассматривал партию как «союз людей с одинаковыми политическими взглядами и целями, стремящихся к завоеванию политической власти с целью использования для реализации собственных интересов». М.Вебер считал партии «общественными организациями, опирающимися на добровольный прием членов, ставящих себе целью завоевание власти для своего руководства и обеспечение активным членам соответствующих условий (духовных и материальных) для получения определенных материальных выгод или личных привилегий, либо для того и другого одновременно»38. Очевидно, что во всех этих случаях партия рассматривается как группа людей, объединившихся для участия в политической жизни и преследующих цель завоевания политической власти.
Один из отечественных исследователей политической истории России писал: «Политические партии - свободные общественные группы, образующиеся внутри правового государства для совместного политического действия на почве правового государства для совместного политического действия на почве общих всем индивидуумам интересов и идей»39. По мнению Б.Н.Чичерина, цель государства состоит в употреблении власти для гармонического сочетания всех элементов общежития и достижения общего блага. Российское государство он рассматривает как силу, стоящую над сословиями, классами, группами, действующую в интересах всего общества. И все же, по его мнению, «... государственной деятельности мало. ... Это привлечение к участию в политической жизни общественных сил просто необходимо для сохранения и развития всего государства в подобные периоды истории. Конечно, это потребует от правительства пересмотра политических взглядов. Но в настоящее время без этого обойтись невозможно» .
В 1906 г. попытку сформулировать понятие «партия» предпринял один из лидеров РСДРП Ю.О.Мартов. Он отметил, что это «союз людей единомыслящих, ставящих себе одни и те же цели и сговорившихся соединить свои силы для согласованной деятельности в государственной жизни». По его мнению, политические партии образуются с целью оказать влияние на жизнь государства в условиях, когда «граждане получают возможность заниматься открыто политической деятельностью, т.е. принимать участие в ведении государственных дел»41.
Однако не всякую группу людей, организованных для выражения их интересов, можно назвать партией. Признаки, отличающие партию от других политических сил, сформулировали Дж.Лаиаломбар и М.Вейнер в работе «Политические партии и политическое развитие». Они выделили четыре признака партии:
1. Партия - это организация, то есть достаточно длительное время действующее объединение людей. Долговременность действия организации позволяет отличать ее от клиеителы, фракции, клика, которые возникаю ! и исчезают вместе со своими организаторами.
2. Существование устойчивых местных организаций, поддерживающих регулярные связи с национальным руководством.
3. Цель партии — завоевание и осуществление власти. Стремление к осуществлению власти позволяет отличить партии от групп давления. Пели партии ставят цель завоевание власти на выборах, осуществление ее посредством работы депутатов от партии в парламенте и правительстве, то группы давления не стремятся к захвату власти, а пытаются воздействовать, влиять на власть, оставаясь вне ее сферы.
4. Обеспечение народной поддержки, начиная от голосования и кончая активным членством в партии. По этому признаку партии отличаются от политических клубов, которые не участвуют в выборах и парламентской деятельности.
В этом качестве в большинстве случаев партии выражают интересы определенных социальных сил и признаны представлять эти силы в структурах власти. В данном контексте партии играют ключевую роль несущей конструкции как гражданского общества, так и политической системы.
Характерные признаки партии, сформулированные Дж. Лапаломбаром и М. Вейнером и отличающие их от других форм политической организации, не привели к однозначному определению партии. По нашему мнению, наиболее удачным является определение, данное французским политологом Р.-Ж. Швапрценбергом: «Политическая партия - это непрерывно действующая организация, существующая как на национальном, так и на местных уровнях, нацеленная на получение и отправление власти и стремящаяся с этой целью к народной поддержке».
Особенности партийного строительства в России: исторические тенденции, перспективы
В России конца XIX - начала XX в.в. номинально действовало около 300 партий - общероссийских и национальных. До 1905 г. в стране возникло 4 общероссийских и 47 национальных партий и движений. К февралю 1917 г. их число уже составляло 45 общероссийских и 113 национальных партий и движений, с марта по октябрь 1917 г. - 8 общероссийских и 46 национальных партий и движений. С конца 1917 г. по 1925 г. список российских политических партий пополнился еще 7 общероссийскими и 76-79 национальными организациями, большинство которых тяготело к социалистической ориентации. Таким образом, в период с 1882 г. но 1925 г. в России функционировало 60 общероссийских и 228-231 национальных партий и движений (в число последних входили вновь образованные партии республик Средней Азии и Казахстана и Федерации национальных партий (групп) - английской, чехословацкой, немецкой, румынской и др.) .
Деятельность партий в СССР регулировалась Положением о добровольных обществах и союзах, утвержденным ВЦИК и СМК только 10 июля 1932 г. По отношению к ВКП(б) - КПСС оно формально применялось по аналогии. Лсгитимационная норма о партии большевиков появилась лишь в Конституции СССР 1936 г., зафиксировавшей идею о руководящей и направляющей роли ВКПР (б). Она была закреплена и в 6-й статье Конституции СССР 1977 г., особо подчеркнувшей, что КПСС является «ядром политической системы социалистического общества»53. Несмотря на то, что деятельность партии ограничивалась рамками Конституции СССР, КПСС превратилась в партию государства. Она фактически устанавливала законы страны, определяла ее внутреннюю и внешнюю политику.
Вступивший в силу 1 января 1991 г. Закон СССР «Об общественных объединениях» установил, что политическая партия как разновидность общественных объединений создается и действует на основе добровольности, равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности, так была создана правовая и политическая основа формирования многопартийности.
Началом этого процесса принято считать выступление Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева, провозгласившего на XIX Всероссийской партийной конференции КПСС курс на так называемый «плюрализм мнений».
В конце 80-х годов предметом широких общественных дискуссий стала проблема тотальной монополии КПСС. «Руководящая и направляющая роль КПСС», закрепленная в ст. 6 Конституции СССР, была подвергнута массированной атаке. Отношение же к ней в обществе было неоднозначным. Так, в декабре 1989 г. лишь 35 % опрошенного населения считали в тот момент необходимым исключить из Конституции положение ст. 6 о руководящей и направляющей роли КПСС; 33 % придерживались мнения, что необходимо дополнительно изучить вопрос до принятия окончательного решения, а 19 % выступали за сохранение этой статьи.
Однако, уже в марте 1990 г. III Внеочередной Съезд народных депутатов СССР внес изменения в данную статью. В ее новой редакции право на участие в выработке политики, в управлении государственными и общественными делами признавалось как за КПСС, так и за другими партийными, профсоюзными, молодежными и иными общественными организациями. Таким образом, на деле был легализован принцип политического плюрализма.
Начало 90-х годов оказалось серьезным поворотом в судьбе России. Распад Советского Союза, крушение прежней политической и экономической системы страны, изменение ценностных ориентации означали переход России в постсоциалистическую фазу развития. Он сопровождался усилением борьбы различных социальных и политических тенденций, все активнее проявлявшихся в жизни общества. Среди неформальных общественных движений, возникших в большом количестве в период перестройки, к концу 80-х годов укрепился ряд протопартийных формирований55. Именно в это время идеи многопартийности, плюрализации всех сторон политической жизни российского общества стали особенно актуальны и привлекательны, хотя и рассматривались на данном этапе большинством политиков и обществоведов достаточно отвлеченно. К примеру, Л. Гордон считал, что «...вопрос о многоиартийной системе у нас является совершенно несвоевременным. Он нынче попросту не имеет смысла»56. Подобного мнения придерживалась Т. Заславская: «Я не вижу социальной основы для создания какой-либо дополнительной партии»57.
Таким образом, известнейшие ученые, как и большинство российских интеллигентов, воспитанные на идеях бесконфликтности развития советского общества и его однородности, исходили из того, что для возникновения многопартийности необходимы более глубокие, чем имеющиеся в наличии факторы. В частности, нужны соответствующие социальная дифференциация и традиции развития гражданских структур, отсутствие гипертрофированных функций государственных органов власти, командно-административной экономики и т.д. Именно поэтому в общественном мнении тех лет возобладала точка зрения, согласно которой процесс складывания реальной российской многопартийности в ближайшем будущем рассматривался как дело бесперспективное.
А между тем в 1989-1990 гг. на базе общественных самодеятельных групп стали активно создаваться партии и партийные движения. Этому во многом способствовали выборы Народных депутатов СССР (лето 1989 г.), которые, проведя первоначально аморфную оппозиционную массу через горнило избирательных кампаний, дифференцировались, создав тем самым благоприятные условия для формирования в стране многопартийности. Ручавшаяся в середине 80-х годов либерализация режима, новые возможности, открывшиеся благодаря гласности, очень скоро привели к появлению по всей стране множества самодеятельных общественных объединений (кружков, клубов, комитетов, инициативных групп и т.д.) и их быстрой политизации. Они весьма разнились по направлениям деятельности и идеологическим позициям. Но общими для большинства из них были неприятие административно-командной системы и требование радикализации перестройки. Социальная среда, питавшая «неформальное» движение, состояла в основном из представителей научной и творческой интеллигенции, низших и средних служащих, учащихся, студентов. Это были главным образом люди в возрасте от 30 до 50 лет, с высшим образованием и, как правило, без диссидентского прошлого.
Конституционное регулирование базовых начал функционирования политических партий
Прежде чем приступим к анализу регулирования базовых начал функционирования политических партий в Российской Федерации, рассмотрим подобный опыт зарубежных стран и стран СНГ.
В США существует 20 тыс. некоммерческих объединений граждан, как на федеральном уровне так и в масштабах штатов, отдельных городов. Но не все они участвуют в политической жизни, а роль участвующих в этой жизни «групп давления» на государственную власть далеко не одинаково. Решающее значение в политической жизни США имеют в основном две политические партии: республиканская и демократическая, созданные еще в ХГХ в. При их возникновении и в первое десятилетие существования между ними были принципиальные разногласия. В настоящее время обе главЕїьіе партии не имеют постоянных программ — они принимают лишь предвыборные манифесты, но главным образом в год выборов Президента, не имеют постоянного членства (членами партии считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии), у них нет обязательных членских взносов (пожертвования вносятся по желанию), хотя в некоторых штатах у республиканцев бывают членские билеты. Национальные съезды партий (не все делегаты съездов являются выборными) созываются раз в четыре года для выдвижения кандидатуры Президента, между съездами функционируют национальные партийные комитеты, избираемые съездами.
Обе партии пользуются определенными привилегиями в избирательной борьбе. Выдвинутые ими кандидаты (и не только в президентских выборах) регистрируются автоматически, тогда как кандидаты других партий, для того чтобы баллотироваться, должны получить на первичных выборах определенное число голосов или собрать под своим заявлением (петицией) определенное число подписей избирателей (в разных штатах от 3 до 5 %). Вся партийная деятельность, равно как и порядок выборов, приспособлена в США к двухпартийной системе. В иных условиях политическая система США не могла бы работать так гладко.
Конституция США, включая поправки, о партиях не упоминает, по традиции они считаются «частным делом», «клубом» их членов. Однако в последние десятилетия приняты федеральные законы, регулирующие некоторые стороны деятельности партий (главным образом финансовые вопросы, связанные с выборами), а в штатах уже давно принято законодательство, также касающееся роли партий в выборах.112 В некоторых штатах действует законодательство, запрещающее деятельность партий и организаций, считающихся экстремистскими, в том числе Коммунистической. Федеральных законов общего характера о партиях нет. Закон 1974 г. регулирует вопросы финансирования партий и других объединений во время выборов. В отдельных штатах есть законодательство, определяющее порядок организации и деятельности партий, основы их организационной структуры, но опять-таки в связи с выборами. Существует решение Верховного суда США, которое касается роли партий в проведении первичных выборов, некоторых других конкретных вопросов. Есть также множество решений судов отдельных штатов, но они преимущественно связаны с финансированием партий и их ролью на выборах.
В Великобритании, как и в США, огромное значение для деятельности государственного механизма имеет двухпартийная система. В парламентских выборах участвуют обычно десятки традиционных и вновь образованных партий (на последних выборах 1997 г. - 40), но большинство в основном получает одна из двух основных партий (Консервативная или Лейбористская). В Великобритании нет закона о партиях (в настоящее время в парламенте есть правительственные законопроекты, касающиеся партий), пока что законодательные акты избегают даже упоминания о них, оперируя понятиями «правительство его (ее) Величества». Партии действуют на основе конституционного обычая о праве на объединения. Партия, находящаяся в опгюзиции, формирует свой теневой кабинет. Его ЧЛЄЕІЬІ следят за деятельностью соответствующих министерств и готовятся сменить их в случае победы партии на выборах в Парламент. Лидер оппозиции и два «кнута» се фракции в Палате общин («кнуты» - лица, обеспечивающие дисциплину членов фракции и, прежде всего, их явку на голосование) получают небольшое жалование из государственной казны. В результате этого оппозиция «встраивается» в государственную систему.
Основы статуса политических партий в конституционном нраве Франции впервые определены Конституцией 1958 г. Она устанавливает принципы создания и деятельности партий (создаются и действуют свободно); направление деятельности партий (содействуют выражению мнения народа путем голосования); ограничения, связанные с их структурой и деятельностью (должны уважать принципы национального суверенитета и-демократии - это означает, что внутренняя структура партии, ее деятельность должны соответствовать демократическим принципам). Все эти положения содержатся в одной довольно краткой статье Конституции (Ст. 4)113.
Специального закона о политических партиях во Франции нет, их создание и деятельность регулируются законами об ассоциациях 1901г. и 1971г.114 Предусматриваются пять различных видов ассоциаций, объединение могут создать два человека. Партии, как и другие ассоциации, создаются без какого-либо разрешения, путем подачи декларации (заявления) в органы министерства внутренних дел. Для получения прав юридического лица они должны быть зарегистрированы в этих же органах.
Законы, принятые в 90-е гг., регулируют финансирование политических партий со стороны граждан и государства; осуществляется финансирование партий и политических группировок в зависимости от численности их фракций в парламенте. Партии должны ежегодно публиковать свои финансовые отчеты, в противном случае они лишаются государственной поддержки. Контроль осуществляет Национальная комиссия за контролем счетов по избирательным кампаниям и выборам.
В Германии, согласно ст. 21 Основного закона, партии также могут создаваться свободно (явочным порядком), для этого не требуется разрешения или уведомления, их назначение — содействовать формированию политической воли народа; внутренняя организация партий определяется ими самими, но должна соответствовать демократическим принципам; партии должны представлять публичные отчеты (публиковать данные) о своем имуществе, фондах и источниках средств; партии являются антиконституционными, если стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя, поставить под угрозу существования ФРГ. Вопрос об антиконституционности и, следовательно, о запрещении деятельности партии решается в конечном счете Федеральным Конституционным судом115.
Политические партии в избирательной системе Российской Федерации
В последнее десятилетие политические партии и избирательные блоки принимают самое активное участие в избирательном процессе. Так, на выборах в Совет Федерации, состоявшихся 12 декабря 1993 г. в 86 двухмандатпых избирательных округах в Государственную Думу было избрано 444 депутата: 225 по общефедеральному избирательному округу и 219 - по одномандатным избирательным округам. В марте 1994 г. было избрано еще шесть депутатов. Не проводились выборы по одномандатному округу в Чеченской Республике. По общефедеральному округу только восемь из тринадцати избирательных объединений преодолели пятипроцентный барьер, дающий право на распределение мандатов. По результатам голосования места, полученные избирательными объединениями, распределялись следующим образом: Аграрная партия России - 21; «Яблоко»: Явлинский - Болдырев-Лукин - 20; «Выбор России» - 40; Демократическая партия России- 14; Коммунистическая партия Российской Федерации - 32; Либерально-демократическая партия России - 59; Партия российского единства и согласия - 18; политическое движение «Женщины России» - 21178.
Выборы не только позволили сформировать парламент страны, но и дали возможность апробировать новую избирательную систему, с помощью которой удалось, несмотря на трудности, укрепить правовую основу последующих демократических преобразований.
Практически повсеместно выборы проводились на основе мажоритарной избирательной системы. Это в значительной степени сузило представительство партий и политических объединений в новых органах власти. Вместе с тем партии, политические движения оказались неготовыми как к выдвижению своих кандидатов в депутаты, так и к работе с избирателями. Лишь 14 % избранных депутатов (представителей) выдвигались кандидатами от общественных объединений. На результатах выборов сказались и трудности в экономике: спад производства, обострение проблемы платежей, сбои в сфере бюджета и налогов вызывают дальнейшее снижение уровня жизни и, как следствие, недовольство людей, их нежелание поддерживать, кого бы то пи было на выборах. В основном это относится к городскому населению.
Избирательные объединения и избирательные блоки выдвигали кандидатов в депутаты, как по федеральному избирательному округу, так и в одномандатных избирательных округах. Процедура выдвижения кандидатов по Закону о выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. была более строгой, чем по Положению о выборах депутатов ГД в 1993 г.: решения о выдвижении кандидатов принимались на съездах (конференциях) избирательных объединений, т.е. на самых широких их форумах и обязательно тайным голосованием.
Принципиальное значение имела и норма Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, предусматривавшая возможность баллотировки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями одновременно по федеральному списку, т. е. в общефедеральном округе, и в одномандатных округах. «Двойная баллотировка» предоставила избирательным объединениям, т.е. политическим партиям, движениям и их блокам, возможность маневрировать своими кадрами, создавая дополнительные возможности для тех кандидатов, которые им особенно были нужны в парламенте, и одновременно проверяя их личную популярность в одномандатных округах.
На выборах 1995 г. кандидаты, выдвинутые как избирательными объединениями, так и непосредственно избирателями, должны были предварительно (до того как быть зарегистрированными избирательными комиссиями) получить поддержку определенного числа избирателей. В поддержку федерального списка, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, требовалось в определенный срок собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом на один субъект РФ должно было приходиться не более 70 % от требуемого общего числа подписей. По сравнению с предыдущими выборами условия сбора подписей изменились -тогда надо было собирать не менее 100 тыс. подписей, а на каждый субъект Российской Федерации должно было приходиться, не более 15 % подписей от их общего числа. В поддержку кандидатов в депутаты, выдвинутых по одномандатным округам, как и раньше, нужно было собрать не менее одного процента подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа.
Чтобы победить в одномандатном округе, следовало получить больше голосов, чем другие претенденты на депутатские мандаты. Таким образом, как и прежде, определение результатов выборов в одномандатных округах производилось по мажоритарной системе относительного большинства. Выборы в одномандатном округе могли быть признаны несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25 % зарегистрированных избирателей.
К участию в пропорциональном распределении, согласно федеральному закону, допускались избирательные объединения, избирательные блоки, за списки кандидатов которых проголосовало 5% и более избирателей, принявших участие в голосовании (по формуле Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. из распределения депутатских мандатов исключались избирательные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее 5% действительных голосов). Центральная избирательная комиссия должна была признать выборы по общефедеральному округу несостоявшимися, если бы в выборах приняло участие менее 25 % избирателей, включенных в списки избирателей.
