Содержание к диссертации
Введение
Глава I Конституционные основы государственного единства Российской Федерации
1. Государственное единство как категория конституционно-правовой науки , 15
2. Обеспечение единства современного Российского государства: взаимосвязь правовых, политических, социально-экономических и духовных факторов , 33
3. Механизм обеспечения государственного единства в Российской Федерации 49
Глава II Роль главы государства в обеспечении государственного единства Российской Федерации
1 Полномочия Президента Российской Федерации в сфере обеспечения- государственного единства 66
2. Президент Российской Федерации - координатор взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти 82
3, Роль Президента Российской Федерации в определении стратегического курса развития Российского государства 99-
Глава III. Организационный механизм реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере обеспечения государственного единства
1. Администрация Президента Российской Федерации - рабочий аппарат главы государства 115
2. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах как элемент института «президентской власти» 132
3. Роль совещательных органов при Президенте Российской Федерации в обеспечении государственного единства 149
4. Взаимодействие Президента Российской Федерации с институтами гражданского общества в целях обеспечения единства государства 166
Заключение 182
Библиография 192
- Государственное единство как категория конституционно-правовой науки
- Обеспечение единства современного Российского государства: взаимосвязь правовых, политических, социально-экономических и духовных факторов
- Полномочия Президента Российской Федерации в сфере обеспечения- государственного единства
- Администрация Президента Российской Федерации - рабочий аппарат главы государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние два десятилетия в России произошли кардинальные изменения в развитии общества и государства. Социально-экономические н политические трудности переходного периода, последовавшего за распадом Союза ССР, вызвали усиление центробежных процессов, появление очагов вооруженных конфликтов, попытки сецессии отдельных субъектов Федерации. Указанные обстоятельства обусловили необходимость выработки системы политико-правовых и организационных гарантий, обеспечивающих единство Российского государства в сложившихся к моменту распада Союза ССР границах»
В условиях трансформации государственного и политического строя поиск оптимального соотношения единоличного и коллегиального начал в управлении государством выразился в учреждении в Российской Федерации института президентуры, занимающего доминирующее положение в системе государственных органов, символизирующего единство народа и государства. В стране была конституционно оформлена модель «президентской республики», то есть реально властвующего Президента,
Внимание диссертанта сосредоточено на исследовании роли Президента Российской Федерации в обеспечении единства возглавляемого им государства.
Конституцией Российской Федерации предусмотрены значительные полномочия главы государства как гаранта государственного единства. Обеспечивая верховенство Основного закона на всей территории страны, Президент РФ гарантирует воплощение в жизнь одной из фундаментальных целей, закрепленных в преамбуле федеральной Конституции, — сохранение исторически сложившегося государственного единства России. В случае необходимости глава государства принимает меры, направленные на охрану его суверенитета, независимости и государственной целостности. Президент РФ координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального /уровней, обеспечивая их системное
4 ^ единство. Определяя в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики, он играет ключевую роль в формировании стратегического курса развития государства. Таким образом, категория «гарантирование государственного единства» может рассматриваться как создание Президентом РФ условий, обеспечивающих сохранение такого единства в неизменном виде.
Данный, тезис подтверждается практикой функционирования института президентуры на протяжении последних, лет. Укреплению российской государственности способствовала начатая в 2000 году по- инициативе Президента РФ. модернизация системы государственного управления, воплотившая курс на упорядочение1 взаимоотношений Федерации и ее субъектов, укрепление единства исполнительной вертикали,, установление механизмов ответственности региональных и муниципальных- органов публичной' власти. Институт президентуры в этих условие становится, главным интегрирующим-, фактором, обеспечивающим единство конституционного пространства, формирующим новый; тип федерализма, в России. Следует отметить, что существующая система управления государственными делами действенна и работоспособна только при эффективном руководстве союторопы главы государства:
Исследование роли Президента РФ в обеспечении государственного единства приобретает особую актуальность в контексте развития дезинтеграциотшых процессов в постсоветский" период, истории России. Несмотря на.их приостановление в>результате.инициированных Президентом РФ начиная с 2000- года действий федерального центра; не следует недооценивать серьезность, внутренних и внешних угроз, единству современного' Российского государства, его безопасности.. Сложный, национальный; и конфессиональный состав населения, в сочетании с построением Федерации на основе национально-территориального принципа:, являются «плодотворной» почвой для возникновения конфликтных ситуаций. Существенное воздействие на поддержание единства государства способны, оказать и получившие развитие, в 1990-е годы кризисные
тенденции в социально-экономической, духовно-культурной сферах жизни общества, негативные внешнеполитические факторы.
Вместе с тем, необходимость исследования рассматриваемого института обусловлена недостаточной научной разработанностью ряда вопросов, связанных с инициированным главой государства реформированием федерации в России, последовательным усилением прерогатив Президента РФ в процессе укрепления «властной вертикали», характером его взаимоотношений с иными органами государственной власти, ролью аппарата Президента РФ в осуществлении им своих конституционных полномочий.
В этой связи теоретическое осмысление института президентуры, его роли в обеспечении государственного единстна представляет собой актуальную задачу конституционно-правовой науки, имеющую, вместе с тем, и важное практическое значение.
Состояние научной разработанности темы- Начало формированию
концептуальных подходов к современному пониманию категории
«государственное единство» положили труды дореволюционных российских
ученых В.М.Гессена, А.А.Жилина, Ф.Ф.Кокошкина; Б.ЭЛольде;
I-Ш.Палиенко, А.СЛщенко1, а также работы советских государствоведов,
среди которых необходимо выделить монографии В.А.Дорогина,
Д.Л.Златопольского, М.Г.Кириченко, И.М.Кислииына, К.Д.Коркмасовой,
И.Д.Левица, А.И.Лепешкипа, Б.Л.Манелиса, Ю.Г.Судницына,
Э.В,Тадевосяна, Н.П.Фарберова, О.ИЛистякова, В.С.Шевцова2. Несмотря на
1 См.: Автономия, федерация и национальный вопрос // Под ред. В.М. Гессенд. - СПб., 1906; Жилин А.А.
Теория союзного государства. - Киев, 1913; Кокоткгт Ф.Ф. Областная автономия и единство России. -
ЬЛ.Г 1905; Он же. Автономия л федерация. - Пг.. 1917; Иопъда Б.Э. Очерки русского государстпенного прана. -
СГГії,, Т911; Патент Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. -
Ярославль, 1912; Ященко А.С Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. -
Юрьев, 1912.
2 См., напр.: Дорогий В.Л. Суверенитет в советском государственном праве. — М., 1948; Здатопольскиїї ДЛ.
СССР - федеративное государство. - М., 1967; Кириченко М.Г. СССР: национально-государственное
устройство (конституционные основы). - М., 1982; Кислицын И.АЇ. Вопросы теории и пракіики федерального
строительства Союза ССР. - Пермь, 1969; Коркмисива КД, Национальная государственность в СССР. -
Ростов-па-Дону, 1970; Левин КД. Суверенитет. - М;, 194S; Лепешкип AM Советский федерализм (теория и
практика). - М., 1977; Манєлис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях, —
Ташкент, 1964; Судницыи Ю.Г, Наинопшп.ш.ш суверенитет в СССР, - М., 1958; Тадевосдн Э.В. Советская
ігационалыш государственность. - М., 1972; Фарберов ЇІ.П. Некоторые вопросы советского федерализма, -
i\L, 1963; Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922), - Мт 1966; Шевцов B.C.
Национальным суверенитет (проблемы іеории и методологии). - М., 197S.
то, что проблематика обеспечения единства государства не была предметом специальных исследований указанных ученых, безусловным достижением отечественной конституционно-правовой науки дореволюционного и советского периодов явилась разработка теории федерализма, автономии, правового положения национальных меньшинств.
Распад Союза ССР, развитие центробежных процессов в России и некоторых других государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, обусловили необходимость выработки новых научных подходов к поддержанию единства государства, системе обеспечивающих его гарантий.
Различные аспекты современного правового понимания категории «государственное единство» и роли Президента РФ в его обеспечении нашли отражение в исследованиях, посвященных анализу теории и практики развития федеративных отношений в' России, конституционным основам федерального вмешательства, диалектике национального и территориального в организации и функционировании государства, конституционно-правовым проблемам суверенитета. Среди них следует назвать работы Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, В.Г.Анненковой, С.Н.Бабурина, М.В:Баглая, И.Н.Барцица,' Л.М.Карапетяна, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина; В.О.Лучина, В.В.Мамонова, Н.А.Михалевой, А.А.Муравьева, С.В.Нарутто, И.А.Умновой (Конюховой); ТЛЯ.Хабриевой, А.А.Чинчикова, В.Е.Чиркина и других ученых . Особо следует отметить диссертационные исследования И.В.Левакина и В.И.Радченко, а также монографию под ред. Б.С.Эбзсева, посвященные рассмотрению
3 См., напр.: Абдулатшгов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000; Авакыш С.А. Конституционное право России. Учебный курс: в 2-х тт. - М., 2007; Анненкова В.Г. Конституционно-правовые институты единства Российского государства. Под ред. В.В.Володина. - Саратов, 2005; Бабурин С.Н. Территория государства: теоретико-правовые проблемы // Дисс. ... докт. юрид. наук. -М., 199S; Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М., 2001; Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А, и др. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. -М., 1994; Карапе/пян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001; Кутафин О.Е. Российская автономия. - М., 2006; Лучнії В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. -М., 2002; Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России. - Саратов, 2004;> Михалева И.А. Правовые аспекты современного российского федерализма // В кн.: Федеративное устройство России: история и современность. - М., 1995; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства РФ как фактор совершенствования системы регионального управлении // Дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2003; Нарутто СВ. Федерализм и единство государственно-правовой системы. - Хабаровск, 2001; Умнова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. — М., 2004; Хабртва Т.Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. - М,, 1998; Чгшчгіков А,А. Целостность государства: вопросы теории // Дисс. ... докт. юрид. наук. — М., 1995; Чиркип В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998.
конституционно-правовых проблем обеспечения единства и целостности современной России4.
Предметное исследование конституционно-право в ого статуса Президента РФ как главы государства проведено в работах К.Н.Бобылевой, Г.В.Дегтева, Ю.А.Дмитриева, В.И.Кайнова, Л.А.Окунькова, В.И.Радченко, В.Н.Суворова, И.Д.Хутинаева. Таким образом, теоретическую основу исследования составили научные идеи дореволюционных, советских и современных российских ученых в области конституционного и муниципального права России, теории государства и права, административного и международного права.
Вместе с тем, в монографиях и статьях в научных периодических изданиях, посвященных институту президентуры, роль Президента РФ в обеспечении государственного единства рассматривалась фрагментарно, либо в рамках исследуемых основных проблем в сфере государственного строительства. Это вызывает необходимость самостоятельного комплексного исследования законодательного регулирования и сложившейся практики участия Президента РФ в обеспечении единства Российского государства. Кроме того, несмотря на наличие ряда работ, посвященных вопросам функционирования отдельных подразделений аппарата Президента РФ , в научной литературе отсутствует комплексное исследование его роли в реализации конституционных полномочий главы государства.
4 Левакин И.В. Государственное единство России: теоретико-правовое исследование // Дпсс. ... докт. юрид.
наук. - М., 2003; Радченко В.И. Конституционные основы государственной целостности Российской
Федерации // Дисс. ... дою-, юрид. наук. - М, 2003; Государственное единство и целостность Российской
Федерации (конституционно-правовые проблемы) // Отв. ред. Б.С.Эбзеев. - М., 2005.
5 См.: Бобылева К.И. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной деятельности // Дисс.... канд. юрид.
наук. — М., 2007; Дегтев Г.В. Институт президентства в Российской Федерации: особенности правового
статуса и компетенции, проблемы совершенствования // Дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2005; Каинов В.И.
Институт президентства: конституционно-правовой статус // Дисс. ... докт. юрид. наук. - СПб., 1999;
Правовой статус Президента РФ / Под ред. IO.A. Дмитриева. - М., 1997; Окунькиа Л.А. Президент РФ.
Конституция и политическая практика. — М., 1996; Радченко В.И. Президент в конституционном строе РФ /
Под ред. Б.С. Эбзеева. -Саратов, 2000; Суворов В.Н. Конституционный статус Президента РФ //Дисс. ... докт.
юрид. наук. - М., 2000;Хутшаев И.Д. Институт президентства и проблемы формы государства. - М., 1994.
6 См., напр.: Кокурипа О.Ю. Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в субъектах
Российской Федерации // Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Петровский Д. П. Конституционно-правовой
статус вспомогательных органов при главе государства // Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2005;
Скрытшков Н.Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента РФ // Дисс. ...
канд. юрид. паук. - Челябинск, 2006; Чепиков B.C. Правовые основы организации системы президентской
власти в РФ II Дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003; Черкасов К.В. Конституционно-правовой статус
института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Дисс. ... канд. юрид. наук. -
Саратов, 2003.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, законодательство субъектов Федерации, конституции ряда зарубежных государств. При подготовке работы активно использовались материалы практики деятельности Президента РФ, парламента и Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, законодательство дореволюционной России и Союза ССР, а также статистические данные.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового обеспечения государственного единства России. Соответственно, предметом исследования является институт президентуры как основной интегрирующий фактор, обеспечивающий поддержание единства Российского государства на современном этапе его развития.
Целью исследования является комплексный анализ роли Президента РФ в обеспечении единства Российского государства, учитывающий особенности ее нормативного закрепления и практической реализации, а также выработка рекомендаций и предложений, направленных: на совершенствование законодательства в данной сфере.
В соответствии с отмеченной выше целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи:
а) исследованы общетеоретические подходы к обеспечению
государственного единства, а также его особенности в федеративных
образованиях, в том числе построенных по национально-территориальному
принципу;
б) выявлена взаимосвязь правовых, политических, социально-
экономических, духовно-культурных факторов, оказывающих воздействие на
обеспечение единства Российского государства на современном этапе его
развития;
в) раскрыто содержание механизма обеспечения государственного
единства России, как совокупности политико-правовых и организационных
гарантий, способных нейтрализовать дезинтеграционные процессы;
г) определено значение Президента РФ в обеспечении единства
Российского государства и управлении государственными делами в целом;
д) рассмотрены конституционно-правовые основы и практика реализации
полномочий главы государства в сфере обеспечения государственного
единства с учетом отечественного и зарубежного опыта;
е) проанализирована роль аппарата Президента РФ в осуществлении им
своих полномочий в рассматриваемой сфере;
ж) выявлены существующие пробелы в законодательном регулировании в
области охраны государственного единства и определена необходимость
совершенствования законодательства в данной сфере.
Методологической основой диссертационного исследования является* общенаучный диалектический метод познания. Для достижения поставленной' цели и рсшенші отдельных задач также использовались историко-правовий, сравнительно-правовой, формально-юридический, логико-формальный, системно-структурный и иные научные методы исследования.
Применение перечисленных методов позволило определить, роль Президента Российской Федерации в обеспечении государственного единства, выявить основные проблемы, связанные с реализацией компетенции главы государства в рассматриваемой сфере и возможные пути их разрешения.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые осуществлено комплексное конституционно-правовое исследование роли Президента РФ в обеспечении единства Российского государства, с учетом существенного обновления института президентуры, вызванного изменениями, внесенными в федеральное законодательство начиная с 2000 года,
В диссертации предложен и обоснован новый подход к пониманию роли Президента РФ как гаранта государственного единства. По мнению диссертанта, институт президентуры становится главным интегрирующим
10 фактором, обеспечивающим единство конституционного пространства; формирующим новый тип федерализма, существенно обновленную вертикаль власти. Такой вывод подтверждается не только анализом конституционного законодательства, на и правоприменительной практики в конституционно-правовой сфере.
В результате проведенного исследования диссертантом выносятся на защиту следующие положения:
1. Единство Российского государства представляет совокупность
неотъемлемых характеристик, вытекающих из конституционно-правового
статуса суверенного государства. Единство государства предполагает
качественное состояние целостности и нераздельности его составных частей,
при котором центральная государственная власть, выражающая
общенациональную волю и обладающая территориальным верховенством,
способна принимать эффективные и согласованные меры по нейтрализации
внешних и внутренних угроз его существованию. Проблема обеспечения
государственного единства, таким образом, имеет комплексный характер,
поскольку затрагивает вопросы единства публичной власти в государстве,
обеспечения его территориальной целостности, общенационального единства в
решении стоящих перед страной задач.
2. Обеспечение единства Российского государства на современном этапе
его развития обусловливает необходимость преодоления многочисленных
угроз: в сфере федеративных отношений (попытки сецессии субъектов
Федерации, дисбаланс в отношениях «центр-регионы»); в социально-
экономической сфере (диспропорции экономического развития субъектов РФ;
социальное расслоение населения; межнациональные противоречия; кризисная
демографическая ситуация; неконтролируемая миграция и др.); в духовно-
культурной сфере (маргинализация общества, духовно-нравственный кризис;
отсутствие четко сформулированной стратегии национального развития); в
сфере внешней политики (негативные последствия процесса глобализации,
ослабление роли существующих механизмов международной безопасности,
рост религиозного фундаментализма в мире и пр.).
3. Механизм обеспечения государственного единства Российской
Федерации отличается сложной структурой находящихся в отношениях
взаимосвязи и взаимодействия составляю і цих элементов. Он включает как
предупредительные меры, направленные, прежде всего, на контроль за
соблюдением органами публичной власти, гражданами и их объединениями
Конституции и законодательства РФ, так и чрезвычайные, используемые для
разрешения кризисных ситуаций, способных повлечь распад государства.
В связи с этим действия и решения, предпринимаемые в целях обеспечения государственного единства, необходимо рассматривать в двух аспектах, соотносящихся как общее и специальное: 1) как активную целенаправленную деятельность, способствующую интеграции частей государства в целое (меры в социальной, экономической, духовно-культурной сферах); 2) как «антикризисное управление» в случае обострения внутренних и внешних угроз национальной безопасности (применение силового воздействия, прежде всего, мер федерального вмешательства, введение военного и чрезвычайного положения).
4. Президенту РФ принадлежит решающая роль в обеспечении единства
Российского государства. Институт президентуры в современной России
выступает в качестве системообразующего элемента, своеобразного «каркаса»
российской государственности.
Президент РФ как гарант государственного единства: 1) обеспечивает верховенство федеральной Конституции и законов, единсгво правового пространства России; 2) руководит органами и силами обеспечения* обороны страны и безопасности государства; 3) координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней, обеспечивает их системное единство; 4) играет ключевую роль в определении стратегического курса развития Российского государства; 5) обеспечивает консолидацию основных общественных сил вокруг базовых общенациональных ценностей и задач.
5. Компетенция Президента РФ в сфере охраны государственного
единства имеет ярко выраженный дискреционный характер, оставляющий
широкие возможности для проведения инициативной политику личного усмотрения при принятии решений. Предлагается следующая классификация полномочий главы государства: 1) прямо закрепленные в Конституции РФ; 2) предусмотренные федеральным законодательством; 3) «скрытые» («подразумеваемые») полномочия, вытекающие из статуса Президента РФ как главы государства, его обязанности принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 ст. 80 Конституции РФ).
6. По мнению диссертанта, сосредоточение масштабных властных
полномочий в руках Президента РФ, возглавляющего единую вертикаль
управления государственными делами, янляетея объективно необходимым на
современном этапе развития Российского государства. Вместе с тем, принятие
мер по охране государственного единства представляет собой не только право,
но и конституционную обязанность Президента РФ. Это вызывает
необходимость разработки Федерального конституционного закона
«О Президенте Российской Федерации», который должен конкретизировать
полномочия главы государства, его обязанности и механизмы ответственности
за их неисполнение.
7. Модернизация системы государственного управления, начатая* в 2000
году по инициативе Президента РФ и отразившая курс на усиление властных
полномочий федерального центра в отношениях с региональными и
муниципальными органами власти, в целом имела положительный эффект для
укрепления российской государственности. Она не свидетельствует об-отказе
от построения федерации в России и возврате к унитаризму во
внутригосударственном строительстве. Скорее, это свидетельство
преобразования России из децентрализованной федерации в
централизованную. При этом, безусловно, произошло существенное
обновление института президентуры. Прежде всего, глава государства был
наделен новыми полномочиями, обеспечивающими необходимый баланс прав,
обязанностей и ответственности во взаимоотношениях центра и регионов.
8; Преобладание единоличного начала в управлении государством - это одновременно и сильная^ и. слабая- сторона слолсившейся в России модели государственного властвования, К ее недостаткам относятся риски, обусловленные чрезмерным централизмом, «сконцентрированностью» органов государственной власти на фигуре Президента РФ, слабостью альтернативных механизмов поддержания единства государственной власти, служащего фундаментом государственного единства.
От личностных качеств Президента РФ, по существу, во многих случаях напрямую зависит эффективность работы государственного аппарата. Без авторитетного и ответственного лидера, способного проявить в кризисной ситуации политическую волю, сложившаяся^ система управления государственными делами России ослабевает. В этой связи построение оптимальной модели взаимоотношений в системе российской власти подразумевает формирование системы сдержекг и противовесов, при котором, она будет споссбна.эффективно и согласованно работать и в стандартных,.и в экстраординарных ситуациях, вне зависимости от личности, руководителя страны-
9. Задача-обеспечения государственного единства может быть решена-
Президентом РФ только в тесном взаимодействии с общественными
институтами и непосредственно с народом.
Президент РФ оказывает активное, содействие становлению в России гражданского общества, выступающему естественным социальным базисом демократического государства, способствует вовлечению граждан- и их объединений в процесс выработки и реализации государственной политики. Формирование Президентом РФ общенационального единства в результате учета и координации интересов различных социальных групп населения является важным фактором обеспечения стабильности государства, поддержания'его единства.
10. Вспомогательные органы при Президенте РФ являются одной из
наиболее, значимых частей государственного механизма, оказывают
воздействие^ на решение широкого круга вопросов внутренней и внешней
14 политики государства. Они играют весьма существенную роль как в процессе реализации конституционных полномочий Президента РФ в сфере охраны государственного единства, так и в функционировании всей системы органов государственной власти.
Фактическое значение рабочего аппарата главы государства в политической жизни страны выходит за рамки его конституционной вспомогательной, обеспечивающей роли. В частности, очевидно, что Администрация Президента РФ, включающая подразделения, действующие на федеральном и межрегиональном уровнях, а также в субъектах Федерации, «перерастает» изначально присущую ей служебную функцию.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в решении ряда научных и практических задач в области охраны государственного единства. Полученные в ходе исследования результаты и
основанные на них выводы могут быть полезными для совершенствования
законодательства в данной сфере и правоприменительной деятельности. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», при подготовке учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты РФ, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Положения и выводы, содержащиеся в исследовании, опубликованы в периодической научной литературе, прошли обсуждение на научно-практических конференциях.
Структура работы. Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и обусловлена необходимостью последовательного изложения материала. Работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографического списка.
Государственное единство как категория конституционно-правовой науки
Вопросы поддержания государственного единства, поиск способов его обеспечения традиционно находятся в центре внимания науки конституционного права.
При системном изучении государства как политико-территориальной организации общества в качестве его составляющих выделяется известная триада: территория, население (народ), государственная власть. Определяющая, интегрирующая, системообразующая роль среди названных компонентов государственности принадлежит государственной власти. Центральная государственная власть обеспечивает верховенство и общеобязательность своих решений на всей территории страны, придает обществу целостность и управляемость, служит важным фактором организованности и порядка. Инструментом реализации властных полномочий, регулятором общественных отношений служат правовые предписания дополняемые возможностью применения мер государственного принуждения к их нарушителям.
Именно наличие единого источника публичной власти, действующей в интересах всего населения соответствующего государства и распространяющейся на всю его территорию, как нам представляется, следует признать важнейшим признаком и неотъемлемым элементом состояния государственного единства.
Вместе с тем, единство государства, его жизнеспособность определяются исторически сложившимися условиями. К ним, по мнению диссертанта, относятся пространственно-географические параметры страны, национальный и конфессиональный состав населения, связи политического, экономического, социального и культурного характера между входящими в состав государства территориями, населяющими его нациями и народностями. Значительные внутренние контрасты, особенно имеющие этнокультурное происхождение, являются источником развития центробежных сил, тенденций к распаду государства.
Обеспечение верховенства центральной власти, эффективности управления территориями, баланса общегосударственных интересов и потребностей национальных меньшинств предполагают поиск оптимальной модели взаимодействия центра и регионов, сочетания общего и особенного в едином государстве. На разных этапах развития Российского государства этот вопрос находил различные, порой диаметрально противоположные решения.
До января 1918 года Россия представляла собой унитарное государство с высокой степенью самостоятельности национальных окраин.
Статья 1 Основных законов Российской империи 1906 года провозглашала «единство и нераздельность Российского государства»7. Комментируя названное положение, Б.Э.Нольде отмечал решающую роль единой государственной власти. «Единство и нераздельность государства юридически заключаются в том, что государство, в данном своем территориальном составе, подчинено одной верховной власти. Россия перестала .бы быть «единой и нераздельной», если бы какая-либо часть ее отошла в обладание другой верховной власти. Такой, нарушающий единство и нераздельность, результат может появиться в двух случаях: если часть русской территории уступлена другой державе или если внутри русских границ сложилась и существует государственная власть, принципиально независимая от русской власти» .
За внешним единством Российского государства скрывалась асимметричность статуса его составных частей. Тенденция унификации, выражавшаяся в постепенном ограничении автономии национальных окраин Империи, сочеталась с сохранением особого статуса Великого княжества Финляндского - государственного образования, которое, «составляя нераздельную часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства» (ст. 1 Основных законов).
Представляется ошибочным, - писал Б.Э.Нольде, - предположение, что в единообразии осуществления прав власти на всем пространстве государства заключается содержание понятия единства страны. Единообразие осуществления власти не предрешает ее единства. Единство государства зависит не от того, симметрично ли распределена государственная власті а от того, каков характер признанной за отдельными частями государства самостоятельной власти
Дореволюционное русское государствоведение подвергало критике идеи федеративного устройства применительно к России. По мнению А.СЛщенко, «появление жизнеспособного федерализма есть лишь выражение роста унитарной идеи. В России федерализм мыслим лишь как раздробление единой суверенной власти, и потому он должен быть безусловно осужден». Напротив, приводились доводы за содействие «разумному и целесообразному» самоуправлению, за децентрализацию в рамках унитарного Российского: государства, как альтернативы федеративному устройству, которая, однако, «не должна основываться на племенных, провинциально-национальных различиях»10.
В качестве фактора, делающего невозможным федерализм в России рассматривался многонациональный состав населения. Согласно А.А.Жнлину европейским странам можно строить федеративное государство, «так как там все население представляет одну нацию». Поэтому преобразование России в союзное государство «было бы гибелью этого государства» В условиях фажданской войны конституционное закрепление федеративного устройства Российской Республики стало способом сохранения единства государства, решения национального вопроса, альтернативой провозглашенному Белым движением лозунгу «единой и неделимой» России.
Обеспечение единства современного Российского государства: взаимосвязь правовых, политических, социально-экономических и духовных факторов
Особенной остроты проблемы в отношениях федерального центра и субъектов РФ достигли в 1990-е годы. Нарушение баланса полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов, децентрализация государственного управления в условиях политической нестабильности привели к хаосу в федеративных отношениях. Обострившаяся до кризисного уровня деформация федеративного процесса в России во многом была связана с недооценкой системности государственно-правовой действительности, неверным пониманием природы федеративного государства, степени автономности субъектов федерации и местного самоуправления .
По мнению диссертанта, в создавшейся ситуации приостановление дезинтеграционных процессов было невозможно без усиления позиций федерального центра, вертикали исполнительной власти, уточнения полномочий органов публичной власти всех уровней. Начиная с 2000 года, укреплению российской государственности способствовало совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления, выраженное административными новациями Президента РФ, правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
Вместе с тем, претензии некоторых регионов па большую самостоятельность, их сепаратистские устремления остаются потенциальным источником конфликтов в федеративных отношениях. Амбиции региональных лидеров и элит подкрепляются особенностями российской федеративной модели: неравенством конституционного статуса субъектов РФ, дополняемого диспропорциями в территориальных размерах, численности населения, экономическом потенциале, сочетанием национального и территориального начал в структуре Федерации,
Выравнивание реальных прав и компетенции субъектов РФ, способное укрепить единство Федерации, затруднено противоречивостью конституционных норм. Конституция РФ, устанавливая равноправие всех субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5), в то же время закрепляет особенности конституционно-правового статуса республик и автономий.
Республики, построенные на национальной основе, обладают определенными привилегиями по сравнению с другими субъектами РФ. Признание республик государствами в составе Российской Федерации (часть 2 ст. 5 Конституции РФ) - основа их претензий на высокую степень самостоятельности вплоть до провозглашения суверенитета, один из основных факторов, способных вызвать распад государства, До настоящего времени, как отголосок «парада суверенитетов» 1990-х годов, в конституциях некоторых республик в составе РФ сохраняется упоминание об их «суверенитете» э данный термин наполняется новым содержанием, не соответствующим его общепринятому научному значению.
Вопрос об асимметрии в федеративном устройстве России вызывает осірую полемику. Так, Л.М.Карапетян считает, что федерализм не может быть асимметричным в принципе . Ущербность идізи асимметричной федерации; даже ее опасность для федеративного строительства в России, отмечает С.ААвакьяі-і15.
С точки зрения Р.У.Айбазова, различия- в правах субъектов порождают неравноправие народов, не соответствуют самой идее федерализма, предполагающей конституционно равноправный статус всех членов единого федеративного государства46.
Более взвешенной представляется точка зрения Н.А.Михалевой, полагающей, что однородность субъектов федерации, хотя и предпочтительнее с теоретических позиций, не является гарантией се стабильности .
Действительно, распад Чехословакии, Югославии, СССР, конституции которых предусматривали однопорядковые составные части и равноправие субъектов федерации, показал, что симметрии не всегда достаточно для обеспечения прочности федерации. Однако, по мнению диссертанта, это не делает менее очевидной необходимость снижения роли национального фактора в структуре Российской Федерации.
Характерной особенностью России является то, что она представляет собой одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где проживает более ста народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Все субъекты РФ, в том числе и созданные по национально-территориальному принципу, являются многонациональными по своему этническому составу.
Суверенитет отдельных наций и народностей находит свое выражение в суверенитете многонационального народа РФ. Республики и автономии являются территориальной формой самоопределения всех народов, проживающих на соответствующей территории, а не только титульного этноса. Как справедливо отмечает ІСД.Коркмасова, при такой ситуации становится трудно объяснимым, почему в качестве так называемой титульной признается, как правило, та или другая, но только одна национальность, не составляющая большинство населения субъекта Федерации .
Проводя анализ этнополигических процессов в республиках РФ, А. А.Муравье в подчеркивает, что к настоящему моменту практически во всех из них уже закреплен статус этнических групп, отработана и конституционно закреплена система их представительства в высших, законодательных и исполнительных органах власти республик. Происходит закрепление политического статуса этнических групп на федеральном уровне. В связи с этим в новое измерение могут перейти и этнополитические конфликты, стороны в которых обретают все более выраженную организационную структуру .
Полномочия Президента Российской Федерации в сфере обеспечения- государственного единства
История отечественной государственности свидетельствует о востребованности сильной и авторитетной единоличной власти, существовании тенденции к сосредоточению в руках главы государства, традиционно персонифицировавшего центральную государственную власть, значительных полномочий»
На рубеже 80-х и 90-х годов XX века распад партийно-государствен ного аппарата, прогрессирующая дезинтеграция единой союзной государственности периода перестройки и последовавшая трансформация государственного и политического строя России обусловили изменение системы высших органов государственной власти. Поиск оптимального соотношения единоличного и коллегиального начал в управлении государством выразился в учреждении сначала на союзном уровне, а затем в Российской Федерации института президентуры, занимающего доминирующее положение в системе государственных: органов, символизирующего единство государства и народа. Тем самым в России была конституционно оформлена модель «президентской республики», то есть модель реально властвующего Президента.
Институт президентуры в России прошел в своем развитии несколько этапов. Первоначально, в соответствии с Конституцией (Основным законом) РСФСР 1978 года (в ред. от 24 мая 1991 г.) Президент РСФСР (затем - РФ) имел статус высшего должностного лица государства и главы исполнительной власти.
С принятием Конституции РФ 1993 года концепция президентской власти претерпела существенные изменения, Президент РФ обретает статус главы государства. Как отмечал В.Н.Суворов, в российской власти нашла отражение роль Президента как арбитра в системе высших органов государства, государственного лидера, определяющего политику страны и руководящего исполнительной властью . Наделенный масштабными полномочиями в сфере внутренней и внешней политики, Президент РФ не входит в систему разделения властей. Это дает основания сделать вывод о том, что у Президента - своя самостоятельная форма власти, которую некоторые исследователи именуют президентской властью98.
Модернизация системы государственного управления, начатая в 2000 году и воплотившая курс на усиление властных полномочий федерального центра в отношениях с регионами и муниципалитетами, по мнению диссертанта, ознаменовала новый этап в развитии института президентуры в России. Институт президентуры становится главным интегрирующим фактором, обеспечивающим единство конституционного пространства., формирующим новый тип федерализма, существенно обновленную вертикаль власти.
Мы солидарны с мнением Г.В.Дегтева, отмечающего весьма существенные сдвиги в реализации компетенции Президента; появление новых полномочий в рамках укрепления исполнительной вертикали власти и обновления федерализма, формирование нового законодательства, существенно меняющего деятельность таких тесно связанных с Президентом институтов власти, как парламент, органы государственной власти субъектов. Федерации, суды, прокуратура и т.п. Развитие института президентуры в России с 2000 года позволяет сделать вывод о его фактическом обновлении, требующем новых конституционно-правовых решений, регулирующих статус Президента РФ99.
Системный анализ положений Конституции РФ я федерального законодательства подтверждает решающую роль Президента РФ в обеспечении единства Российского государства.
Модель президентуры, сформировавшаяся в России, способствует активному участию главы государства в правовой охране Конституции, что является яркой особенностью российского конституционализма на современном этапе его развития. Такой вывод подтверждается не только анализом конституционного законодательства, но и правоприменительной практики в конституционно-правовой сфере100.
Как гарант федеральной Конституции (часть 2 ст. 80 Конституции) Президент РФ обеспечивает ее прямое действие, применение конституционных норм на всей территории Федерации, что, как: обоснованно полагает Н.А.Михалева, является главным условием упрочения российской государственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, развития федеративных отношений, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.
Каждый из институтов государственной власти в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые направлены на обеспечение действия Конституции, защиту прав и свобод личности. Однако только перед Президентом РФ ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность, что создает условия для осуществления всеми иными органами власти своих полномочий в нормальном конституционном режиме. Обеспечивая верховенство Основного закона на территории России, Президент РФ гарантирует воплощение в жизнь одной из фундаментальных целей, закрепленных в преамбуле Конституции, -сохранение единства возглавляемого им государства, как предпосылки для стабильного развития и процветания многонационального российского народа.
Администрация Президента Российской Федерации - рабочий аппарат главы государства
В России, как и других республиканских государствах с сильной президентской властью, вспомогательные органы при главе государства являются одной из наиболее значимых частей государственного механизма. Они оказывают существенное воздействие на решение широкого круга вопросов внутренней и внешней политики.
Прежде чем перейти к рассмотрению роли Администрации Президента РФ в обеспечении его деятельности, необходимо проанализировать конституционно-правовой статус вспомогательных структур при главе государства, в своей совокупности составляющих т.н. аппарат Президента.
Главенствующее положение института Президента РФ в системе государственных органов предопределяет тезис о существовании самостоятельной «президентской власти» и, соответственно, об органах данной власти, к которым некоторые ученые относят структуры аппарата главы государства. Так, по мнению В.И.Радченко5 в настоящее время идет процесс формирования самостоятельной четвертой ветви власти власти Президента РФ как главы государства, стоящей над чремя чрадиционными ветвями власти. Постепенно обретают конституционно-правовое содержание структура, содержание этой власти: Президент РФ - Совет Безопасности РФ -Администрация Президента РФ - полномочные представители Президента РФ в федеральных округах205.
Включение четвертой ветви власти в классическую триаду отражает фактическое место Президента РФ в системе органов государ ственной власти, поскольку от эффективного исполнения его полномочий зависит устойчивая работа всего государственного механизма, - отмечают Ю.А.Дмитриев и А,М.Николаев
Напротив, М.В.Баглай придерживается точки зрения о том, что Президента России следует отнести к числу органов исполнительной власти. При этом, однако, Президент РФ соединяет в своем лице функции и полномочия главы государства . По его мнению, употребление термина «президентская власть» может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него собственных: полномочий и комплексный характер Qro прав и обязанностей во взаимодействии с другими властями, но в основном - с исполнительной властью .
Своеобразной является, позиция В.СЧепикова, который считает возможным говорить о «вертикали президентской исполнительной власти», подразумевая Администрацию Президента РФ как «государственный орган президентской исполнительной власти» на федеральном уровне, полномочных представителей Президента РФ на уровне федеральных округов и главных федеральных инспекторов в субъектах Федерации2" ,
Анализируя место и роль структур аппарата Президента РФ в системе органов государственной власти, следует отметить следующее. Действительно, как полагает диссертант, вывод о существовании четвертой «президентской» власти следует из противоречия между ст. 10 и 11 Конституции РФ, Однако в данном случае, как нам представляется, правомерно рассматривать вопрос о самостоятельности «президентской власти» только как власти главы государства, не входящего в систему разделения властей. Аппарат Президента играет лишь обслуживающую, вспомогательную роль, в связи с чем было бы неверно говорить об «органах президентской власти» (подразумевая Администрацию Президента России, его полномочных представителей, Совет Безопасности РФ), поскольку данные структуры не обладают государственно-властными полномочиями. Администрация Президента РФ, Совет
Безопасности, полпреды Президента - это элементы механизма президентской власти, подразделения аппарата главы государства, обеспечивающие реализацию его полномочий.
Представляя собой совокупность структур, играющих вспомогательную, подчиненную роль при Президенте, данные органы, тем не менее, имеют весьма существенное значение в системе управления государственными делами. В своей совокупности они составляют мощный обеспечивающий аппарат, включающий совет дательно-консультативные, координационные, контрольные, информационно-аналитические подразделения. Как отмечает С.Ю.Кашкин, руководящий и в определенной части специализированный персонал этого аппарата представляет собой т.н. «политическое чиновничество», лично связанное с главой государства и обычно-покидающее свои должности с его выбытием210.
Мы придерживаемся точки зрения Н.Н.Скрьшникова, который, анализируя функциональное предназначение вспомогательных органов при Президенте РФ, подчеркивает, что их необходимо рассматривать в нескольких взаимосвязанных аспектах: как структуры, обеспечивающие эффективное функционирование института Президента РФ; как средство упрочения взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти; как инструмент обеспечения взаимодействия Президента РФ с иными субъектами политического процесса"1 .
Вспомогательные органы, обеспечивающие деятельность главы государства, характеризуют некоторые общие признаки, К ним., по мнению диссертанта, относятся: отсутствие собственных властных полномочий, права издания от своего имени общеобязательных нормативно-правовых актов; потенциальная возможность возникновения коллизий между юридически закрепленной и фактической ролью в политической жизни страны; ограничение задач данных органов подготовкой решений главы государства, в то время как их принятие, безусловно, остается прерогативой Президента РФ;
