Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие правотворческого процесса. Общая характеристика полномочий Президента Российской Федерации в правотворческом процессе
1 Понятие правотворческого процесса в науке конституционного права
2 Классификация форм участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе
Глава II. Издание нормативно-правовых актов Президентом Российской Федерации — непосредственная форма участия Главы государства в правотворческом процессе
1 Виды правовых актов Президента Российской Федерации и их соотношение друг с другом
2 Юридическая сила актов Президента Российской Федерации 69
3 Проблема определения предмета регулирования нормативных правовых актов Президента Российской Федерации
4 Судебный контроль за законностью правовых актов Президента Российской Федерации
Глава III. Взаимодействие Президента Российской Федерации с другими субъектами правотворчества — опосредованная форма участия Главы государства в правотворческом процессе
1 Формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации
2 Влияние Президента Российской Федерации на правотворчество Правительства Российской Федерации 161
3 Влияние Президента Российской Федерации на правотворчество субъектов Российской Федерации
Заключение
Список использованных правовых актов и библиография
- Понятие правотворческого процесса в науке конституционного права
- Классификация форм участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе
- Виды правовых актов Президента Российской Федерации и их соотношение друг с другом
- Формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Центральным звеном государственного механизма России является Президент
Российской Федерации. Президент не только наделен, согласно Конституции, обширными собственными полномочиями, но и, в силу своего статуса и фактического положения в политической системе нашего государства, оказывает существенное влияние практически на все явления и процессы, происходящие в стране.
Одной из важнейших функций любого государства является правотворчество, т.е. возведение воли государства в закон, процесс придания этой воли характера общеобязательных правил поведения.
Значение Президента в правотворческом процессе, можно сказать без преувеличения, огромно. Глава государства не только осуществляет собственное правовое регулирование по чрезвычайно широкому кругу вопросов, но — прямо или косвенно — определяет правотворческую политику государства в целом.
Ныне действующая Конституция Российской Федерации предполагает такую модель организации государственной власти, при которой деятельность всех ее ветвей — законодательной, исполнительной и, в меньшей степени, судебной — замыкается на Президенте. Фактически это означает, что ни одно сколько-нибудь важное правотворческое решение не может быть реализовано без участия главы государства.
Конечно, такое положение дел обуславливается спецификой исторического контекста подготовки и принятия Конституции в 1993 г. Основной закон, разработанный в обстановке жесточайшей конфронтации ветвей власти, не мог не отразить в себе исторические реалии, сопутствующие его принятию.
Этим объясняется и гипертрофированная роль Президента Российской Федерации в системе государственной власти, и его неопределенное положение в системе разделения властей, и «размытость» его полномочий. Все эти факторы вызвали немалое число вопросов относительно правотворческой компетенции Главы государства.
Однако в настоящее время, когда отношения в обществе и во власти более или менее стабилизировались, когда необходимость в каких-либо чрезвычайных и экстраординарных мерах отпала, актуальным становится вопрос о конституционно-правовой реформе.
В ходе будущей реформы немаловажным будет уточнение конституционного статуса главы государства, четкое определение его компетенции и полномочий, включая и правотворческие.
Помимо сказанного, годы, прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, породили обширную практику применения Основного закона органами всех ветвей государственной власти и толкования его Конституционным Судом. Сложилась и устоялась своеобразная система правотворческих обычаев, прямо в Конституции не выраженных; значительное число идей и правил в области правотворчества, включая и правотворчество Президента, выработано в процессе деятельности Конституционного Суда по толкованию конституционных норм. Безусловно, данная практика также должна быть учтена в ходе конституционной реформы.
Все это свидетельствует о том, что правотворческие функции Президента в настоящее время нуждаются в тщательном изучении. Необходимо выявить, какие из этих функций играют положительную, а какие отрицательную роль в процессе формирования права, и сформулировать предложения по
дальнейшему совершенствованию механизмов участия главы государства в правотворчестве.
Скорее всего, и после конституционно-правовой реформы в нашем государстве не произойдет радикальной смены формы правления, и Российская Федерация, видимо, останется по-прежнему президентской республикой. Но, независимо от этого, статус Президента, его компетенция и полномочия требуют уточнения и коррекции. Это необходимо для восстановления баланса сил всех ветвей государственной власти в правотворческом процессе.
Внесение таких корректив позволит стабилизировать правовую систему государства, повысить качество принимаемых (издаваемых) правовых актов, разрешить многие правотворческие коллизии, восполнить пробелы в действующем конституционном праве.
Из изложенного следует, что исследование правотворческих функций Президента является весьма актуальной задачей науки конституционного права на данном этапе.
Степень научной разработанности проблемы. Тема правотворчества Президента Российской Федерации, его роли и места в правотворческом процессе является актуальной и для науки российского конституционного права.
Большое значение для осмысления и познания правотворческих функций Президента имеют труды ведущих конституционалистов, посвященные актуальным проблемам состояния, совершенствования и развития Конституции Российской Федерации, науки и отрасли конституционного права (С.А. Авакьян, Ю.А. Дмитриев, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин, Б.С. Эбзеев и др.).
Особый интерес многих отечественных конституционалистов и специалистов в области теории права и государства вызывают
вопросы собственного нормотворчества Президента России издания им нормативных актов, соотношения этих актов с другими правовыми актами, прежде всего — федеральными законами, разграничения нормотворческой компетенции между Главой государства и федеральными органами исполнительной власти и т.д. (В.П. Казимирчук, В.О. Лучин, А.В. Мазуров, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.И. Радченко, В.А. Рощин, Ю.А. Тихомиров и т.д.).
Вместе с тем, российскими учеными-правоведами специально исследуются и вопросы участия Президента в законодательном процессе (А.А. Кочетков, П.В. Крашенинников и др.), проблемы конституционно-правовой ответственности Главы государства применительно к его нормотворчеству (Н.М. Колосова, В.А. Виноградов, Д.Т. Шон и др.).
При этом многие актуальные вопросы участия Президента в правотворчестве не получили еще должного теоретического осмысления (вопросы классификации форм участия Президента в правотворческом процессе, проблемы обжалования актов Главы государства гражданами и некоторые иные).
В исследуемой теме немало дискуссионных моментов, которые не только вызывают живой интерес специалистов, но и имеют большое прикладное значение для будущей конституционно-правовой реформы («восполняющее» правотворчество Президента, проблемы точного определения его правотворческой компетенции, проблемы дуализма актов Президента и Правительства, различные аспекты реализации права президентского «вето» и пр.).
Цели исследования. Настоящее диссертационное исследование посвящено ряду существенных проблем науки российского конституционного права, связанных с выяснением роли Президента Российской Федерации в правотворческом процессе,
исходя из конституционного статуса Главы государства и объема его полномочий.
С одной стороны, в качестве важной цели работы видится выявление и уточнение места Президента Российской Федерации в правотворческом процессе в целом, классификация и анализ форм его участия в этом процессе.
С другой стороны, в исследовании предпринята попытка произвести подробный анализ места правовых актов Президента в системе российских источников права, проанализировать проблему их юридической силы по сравнению с другими нормативными правовыми актами, прежде всего - федеральными законами.
В-третьих, исследование имеет целью определить также степень влияния Президента на других субъектов правотворчества.
Научная новизна исследования. Настоящая работа - одно из первых комплексных исследований, в котором рассматривается большинство форм и особенностей участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе — как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Диссертантом в процессе написания работы сформулировано несколько положений, отличающихся, как представляется, характеристиками научной новизны, которые и выносятся им на защиту.
1. Выделяются две основные формы участия Президента Российской Федерации в правотворчестве — непосредственная и опосредованная. Непосредственная форма участия - это издание им собственных нормативных актов, которые могут иметь форму указов и распоряжений. При этом предпочтительной формой для нормативных актов Президента должен считаться его указ. Распоряжение же, как правило, носит характер правоприменительного акта.
Опосредованная форма — это участие Президента в правотворчестве совместно с другими субъектами правотворческого процесса. Чаще всего опосредованная форма участия проявляется в законодательном процессе. Такое участие является основной опосредованной формой, поскольку Президент не может, а обязан принимать участие в законотворчестве. Помимо основной, можно выделить и дополнительные опосредованные формы — контрольную (отмена актов Правительства, приостановление действия актов органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов Федерации, направление запросов в Конституционный Суд с целью признания того или иного акта неконституционным) и участие в подписании международных договоров Российской Федерации и договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации.
2. Автором предложена новая классификация нормативных указов Президента по пяти основаниям: 1) по критерию нормативности; 2) по отраслевой принадлежности; 3) по характеру издания (по генетическим признакам); 4) по характеру волеизъявления; 5) по сфере действия.
3. Обосновывается тезис, согласно которому изменения в ст. 65 Конституции (в части изменения наименований субъектов Федерации) оптимально вносить не указами Президента, а актами Совета Федерации.
4. Предлагается механизм закрепления в Конституции права Президента издавать указы, восполняющие пробелы в законодательном регулировании. По мнению диссертанта, такие указы допустимо издавать только при наличии соответствующего поручения законодательного органа (Государственной Думы) с последующим утверждением их этой палатой. Другой случай, когда Президенту может быть предоставлено такое полномочие — это
ситуация, когда положения того или иного законодательного акта признаны неконституционными решением Конституционного Суда, но есть острая потребность скорейшего восполнения возникшего пробела.
5. Обосновывается необходимость точного определения правотворческой компетенции Президента Российской Федерации — либо путем принятия специального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», для чего в Конституции необходимо предусмотреть саму возможность появления такого Федерального Конституционного Закона, либо путем перечисления таких полномочий в самом тексте Конституции.
6. Выдвигается тезис о тройственном статусе Президента как участника законодательного процесса — 1) как субъекта права законодательного инициативы, 2) как постоянного участника, реализующего через своих представителей в палатах Федерального Собрания полномочия по обсуждению и доработке всех федеральных законов, 3) как обязательного участника, осуществляющего конституционные полномочия по подписанию, обнародованию или же отклонению законов.
7. Обосновывается необходимость конституционного закрепления оснований для наложения Президентом «вето» на федеральные законы.
Практическая значимость работы. Автором предлагаются также конкретные практические меры (в частности, связанные с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Конституцию), направленные на устранение имеющихся противоречий в определении статуса Президента применительно к правотворческому процессу.
Кроме того, положения диссертации могут быть использованы в процессе подготовки студентов по курсу конституционного права
Российской Федерации, а также при чтении соответствующих спецкурсов («Президент Российской Федерации», «Акты Президента Российской Федерации», «Правовые акты» и т.д.).
Объект, предмет и метод исследования. Объектом исследования является российская правовая система.
Предмет исследования составляют правоотношения, возникающие в связи с осуществлением Президентом Российской Федерации его правотворческих функций, а также функций, связанных с его участием в реализации правотворческих функций иными субъектами правотворческого процесса.
Метод исследования - комплексный. При написании работы применялись как общенаучные методы познания (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение), так и методы юридической науки (формально-догматический, компаративистский, историко правовой).
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу настоящего исследования составили правовые акты Российской Федерации - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда, указы и распоряжения Президента, акты федерального Правительства, нормативные акты субъектов Федерации, а также отдельные акты СССР и РСФСР. Всего в процессе написания работы автором было привлечено более ста правовых актов, подавляющее большинство которых — нормативные.
В процессе исследования автором использовалась правоприменительная практика федеральных судов, законопроекты, материалы палат Федерального Собрания, зарубежные источники права.
Методологическая база исследования. Методологическую базу настоящего исследования составили, во-первых, труды отечественных ученых в области конституционного права, во-вторых, труды теоретиков права и государства (С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, А.А. Кененов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц и др.).
При подготовке диссертации были проанализированы авторефераты диссертационных работ по смежным темам, защищенных в последние годы (А.Ф.-оглы Алиев, С.А. Карапретян, О.Н. Кичалюк и пр.).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были предметом обсуждения на кафедре конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Отдельные положения диссертации отражены в ряде опубликованных работ автора.
Структура диссертации. Текст диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии. Общий объем исследования составляет 219 машинописных листов, выполненных компьютерным набором по стандартам, установленным ВАК РФ.
Понятие правотворческого процесса в науке конституционного права
Право, понимаемое как иерархически построенная, упорядоченная система общеобязательных норм - правил поведения, установленных (санкционированных) государством и охраняемых силой государственного принуждения, относится к числу важнейших социальных регуляторов, определяющих поведение людей, деятельность различных органов и организаций, самого государства, и является, таким образом, значительным фактором, упорядочивающим общественное бытие в целом.
Право нельзя рассматривать как что-то внешнее по отношению к человеку и обществу, равно как и нечто «естественное» и присущее социуму имманентно. Оно - плод длительной эволюции, поступательного развития экономических, психологических, культурных форм жизни общества. Право не может существовать вне социальной организации людей (принцип «ibi societas ubi ius»), но не всякой социальной организации, а лишь такой, которая управляется посредством публичной власти, т.е. посредством государства. Право - это выраженная в определенной форме воля государства как носителя публичной власти, регулирующая общественные отношения. Следовательно, творить право может только государство.
В связи со сказанным, важнейшим направлением деятельности государства, одной из основных его функций считается правотворчество.
Правотворчество - это «одна из важнейших сторон деятельности государства, форма его активности, имеющая непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, дополнение или отмену»1. Из приведенного определения следует, что правотворчество как правовой феномен характеризуется следующими признаками: а) осуществляется государством в лице уполномоченных на то органов власти или должностных лиц; б) является видом государственной деятельности, т.е. имеет процессуальную форму ; в) является целевой деятельностью, т.е. его результат должен выражаться в создании, изменении или отмене конкретных норм права; г) имеет волевую природу.
Правотворчество является механизмом возведения воли государства в закон (под термином «закон» в данном случае следует понимать любой источник права), придания ей общеобязательного характера. Но воля государства по своей сути есть производное от воли народа. В соответствии с ч. 1 ст. 3 действующей Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Воля народа первична по отношению к воле государства, она рассматривается как одно из важнейших составляющих народного суверенитета3. Поэтому в конечном итоге правотворчество, имея непосредственным своим источником волю государства, служит для выражения и возведения в закон воли народа. С точки зрения теории народного суверенитета, государство призвано опосредовать волю народа через свою волю и выражать ее в нормативных предписаниях.
Государственная власть, отчуждаясь от общества, нередко перестает считаться с общественным мнением, волей народа, начинает выражать интересы не столько общества, народа, сколько узкокорпоративные, сословные, классовые. Для преодоления этой ситуации важно закрепление и гарантирование институтов прямой демократии, которые позволяют народу реализовать свои суверенные права, в том числе, и в области правотворчества, минуя государство. «При несоответствии действительной воли представительного органа государства актуальной воле народа в решении конкретного вопроса должен вступить в действие механизм прямой демократии, в рамках которого выяснится подлинная воля народа относительно разрешения данного вопроса»4.
Поэтому правотворчество может осуществляться и непосредственно народом, когда народ реализует свои суверенные права напрямую, путем принятия решения на всенародном голосовании (референдуме). При этом организационные мероприятия в области подготовки и проведения референдума, определения и закрепления его результатов обеспечиваются соответствующими государственными органами.
Важной чертой правотворчества является и то, что оно представляет собой форму государственной деятельности, «основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества»5, иными словами, опирается на научно обоснованные данные и осуществляется на определенной методологической основе.
Правотворчество - процесс, характеризующийся протяженностью во времени и распадающийся на ряд этапов и стадий. В литературе закрепилось мнение, что правотворческий процесс включает в себя два основных этапа: во-первых, действия первоначального характера - принятие принципиального решения о разработке акта, проведение организационно-подготовительных мероприятий, создание рабочей группы, выработка текста проекта будущего нормативного акта, его согласование с заинтересованными лицами и органами; во-вторых, действия, сопряженные с приданием проекту должной юридической силы -внесение его на утверждение в компетентный орган, обсуждение проекта в этом органе, принятие акта и его опубликование (обнародование)6.
Классификация форм участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе
Как отмечалось в 1 настоящей главы, правотворческий процесс в Российской Федерации характеризуется разнообразием форм и множественностью субъектов, в нем участвующих. Одно из центральных мест в ряду субъектов правотворческого процесса занимает Президент Российской Федерации, что объясняется его конституционным статусом и обширностью принадлежащих ему полномочий.
Конституция Российской Федерации 1993 г. внесла существенные коррективы в статус Президента. Если по ранее действовавшему Основному Закону (ст. 121-1) Президент рассматривался как высшее должностное лицо и . глава исполнительной власти Российской Федерации, то согласно Конституции 1993 г. он получил статус Главы государства. Это не могло не отразиться и на подходах к оценке места и роли Президента в правотворческом процессе.
С одной стороны, некоторые президентские полномочия в области правотворчества в результате принятия Конституции 1993 г. были сокращены. В частности, Президент лишился права отмены актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, каковым он был наделен в силу ч.З ст. 121-8 прежней Конституции. Также формально Президент не получил полномочия по проверке исполнения своих актов, какие он имел в силу ч. 1 ст. 121-8 Конституции 1978 г.
С другой стороны, многие права Президента в интересующей нас сфере были расширены. Указанное расширение проявилось в следующих обстоятельствах.
Во-первых, Конституция 1993 г. не предусматривает положения, аналогичного норме ч. 2 ст. 121-8 Конституции 1978 г., в соответствии с которой, в случае противоречия акта Президента Конституции, закону Российской Федерации, действует норма Конституции, закона Российской Федерации.
Во-вторых, хотя Президент больше уже и не рассматривается в качестве главы исполнительной власти в стране, он приобрел возможность непосредственной отмены актов федерального Правительства, которой до 1993 г. не обладал.
В-третьих, изменились конституционные формулировки, при помощи которых описывался порядок реализации права президентского «вето». Ч. 3 ст. 107 Конституции 1993 г. говорит об отклонении федерального закона Президентом, тогда как в ранее действовавшем Основном Законе речь шла о возвращении закона для повторного рассмотрения (ч. 2 ст. 117). Изменился и порядок преодоления президентского «вето» в парламенте: прежняя Конституция требовала для этого повторного принятия закона большинством голосов от общего числа депутатов в каждой из палат Верховного Совета; Конституция 1993 г. требует квалифицированного (не менее 2/3) большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы.
Формы участия Президента Российской Федерации в правотворчестве неоднородны. Они дифференцируются в зависимости от целого ряда обстоятельств, в числе которых могут быть названы: 1) задачи, стоящие перед Президентом в рамках конкретной правотворческой процедуры; 2) объем конституционных полномочий Президента в отношении такой процедуры; 3) единоличное осуществление Президентом правотворческой процедуры либо же совместно с другими субъектами правотворческого процесса.
Классификация форм участия Президента в правотворчестве осложняется, во-первых, тем, что на сегодняшний день в России до сих пор не принят Федеральный закон «О нормативных правовых актах», проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе еще с 1996 года, во-вторых, отсутствием (и принципиальной невозможностью, до внесения соответствующих изменений в Конституцию, принятия) специального конституционного закона о Президенте, которым могли бы регламентироваться все нюансы участия главы государства в правотворческом процессе, в-третьих, неопределенностью многих конституционных норм, регулирующих данный вопрос.
Можно признать правильным мнение, что «Конституция, видимо, должна содержать специальный раздел об основополагающих принципах правотворческой деятельности государственных органов. В ней следовало бы четко определить конституционную компетенцию каждого правотворческого органа на принятие (издание) нормативно-правовых актов в определенной форме, по конкретному кругу вопросов (предметов ведения)» .
Однако, поскольку Конституция в настоящее время такого раздела не содержит, классификация форм участия Президента в правотворчестве может быть произведена лишь доктринально.
Анализ конституционных норм, которыми регулируются статус Президента и вопросы правотворчества в Российской Федерации, показывает, что Президент Российской Федерации, участвуя в правотворческом процессе, либо реализует свои властные полномочия главы государства непосредственно, либо выступает как участник законодательного процесса, субъект права законодательной инициативы. Очевидно, что это две основных формы правотворческой деятельности Президента, присущие ему в силу его конституционного статуса.
Виды правовых актов Президента Российской Федерации и их соотношение друг с другом
Важнейшим источником права в романо-германской правовой системе (к каковой большинство исследователей относят и наше государство) является нормативный правовой акт. Нормативный правовой акт, наряду с актом правоприменительным (индивидуальным), является разновидностью правового акта как такового; последний же можно определить как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)»34.
Как и другие источники права, известные науке и практике (обычай, нормативный договор, прецедент, доктрина и т.д.), нормативный правовой акт устанавливает, отменяет или изменяет правовые нормы, регулируя тем самым общественные отношения и выражая волю государства. При этом нормативный правовой акт обладает рядом признаков, присущих только ему и выделяющих его среди других источников права. Среди таких признаков важно отметить следующие:
1) документарная форма - нормативный правовой акт всегда оформляется в виде документа, т.е. письменного текста, сформулированного сообразно требованиям юридической техники, снабженного строго определенными реквизитами и атрибутами (изображение Государственного герба, заголовок, преамбула, рубрикация текста, номер, подпись уполномоченного должностного лица, контрассигнационные и заверительные надписи и т.д.), позволяющими идентифицировать данный документ в качестве источника права {свойство формальной определенности);
2) как правило, односторонний характер - в отличие, например, от нормативного договора, являющегося, как и всякий иной договор, результатом компромисса как минимум двух волеизъявлений, нормативный правовой акт формально выражает волю только одного органа или должностного лица, принявшего или издавшего его; исключение здесь составляют т.н. совместные нормативные правовые акты, согласованно издаваемые от имени разных органов власти в случаях необходимости совместного урегулирования тех или иных общественных отношений;
3) нормативность — это свойство нормативного акта, означающее, что посредством нормативного правового акта устанавливаются, изменяются, отменяются нормы права, меняется сфера их действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;
4) неоднократность применения - в принципе, любой источник права рассчитан на неоднократное применение, поскольку правовые нормы, им выражаемые, по своей природе являются типовыми моделями поведения субъектов общественных отношений, конкретизируемыми в процессе правоприменения; однако, в нормативных правовых актах их направленность на неоднократность применения прослеживается наиболее четко, поскольку из всех известных источников нормативный акт отличается наибольшей степенью формальной определенности;
5) компетенционный характер - нормативные правовые акты принимаются (издаются) исключительно государством (за исключением актов, принятых непосредственно населением на референдуме) в лице органов и должностных лиц государственной власти в рамках их компетенции, определенной Конституцией и законами;
6) системность и иерархичность - все нормативные правовые акты, действующие в государстве, представляют в своей совокупности единую систему, обладающую свойством иерархичности в зависимости от юридической силы актов, ее составляющих; исходя из принципа иерархичности, выделяется два больших пласта в системе нормативных правовых актов: законодательные акты (включая и Основной закон - Конституцию) и подзаконные акты;
7) процедурный характер принятия (издания) - нормативные правовые акты создаются не «стихийно» (как обычаи) и не применительно к конкретному общественному отношению (как прецеденты), они всегда - плод правотворческой процедуры, осуществляемой компетентными органами (должностными лицами) в юридически определенных формах;
Итак, нормативный правовой акт может быть определен как документарно оформленный правовой акт уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица или акт, принятый населением на референдуме, устанавливающий, изменяющий, отменяющий правовые нормы или изменяющий сферу их действия.
Наряду с нормативными правовыми актами выделяются и акты правоприменения (индивидуальные акты). Это также акты-документы, издаваемые компетентными органами или должностными лицами, которыми, однако, не устанавливаются, не изменяются и не отменяются правовые нормы, а содержащиеся в них предписания носят индивидуальный характер, т.е. адресованы конкретным лицам в связи с конкретными возникшими общественными отношениями. Индивидуальные акты направлены на применение правовых норм, выраженных в нормативных правовых актах.
Как правило, все органы государственной власти и должностные лица, наделенные правом принятия (издания) нормативных актов, обладают и правом принятия (издания) правоприменительных актов. В то же время, огромное число органов и должностных лиц, наделенных правоприменительной компетенцией, не обладают компетенцией нормотворческой.
Формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации
Понятие законодательного процесса является одним из ключевых в науках конституционного права и общей теории государства и права. В отечественной научной литературе последних десятилетий сложилось два основных подхода к его определению.
Первый из отмеченных подходов предполагает широкую трактовку рассматриваемого понятия; в рамках этого подхода законодательный процесс определяется как «регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов» .
Согласно второму, более узкому, подходу законодательный процесс интерпретируется в качестве совокупности последовательных действий парламента, направленных на придание законопроекту соответствующей юридической силы. В частности, такой точки зрения придерживался Д.А. Ковачев, который полагает, что законодательный процесс начинается со стадии принятия закона к рассмотрению парламентом.
Автор настоящего исследования склонен поддержать первый («широкий») подход, т.к. «узкое... понимание законодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимы»130. Речь идет о тех стадиях законодательного процесса, которые осуществляются без непосредственного парламентского участия (реализация законодательной инициативы «непарламентскими» субъектами этого права, отклонение законов Президентом Российской Федерации, подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации).
Но нужно, как представляется, избегать и излишне широких трактовок законодательного процесса. Речь идет о тех случаях, когда в стадии законодательного процесса включаются непроцедурные, нормативно не урегулированные действия, связанные с предварительной подготовкой законопроекта (разработка концепции закона, планирование законотворческой деятельности и т.п.). Подобные, излишне широкие трактовки происходят от неразличения понятий «законотворчество» и «законодательный процесс»131. Если законотворчество - это вся многоаспектная деятельность заинтересованных лиц и органов, направленная на создание закона, то законодательный процесс - это строго регламентированная нормативными актами (Конституцией, федеральными законами, регламентами палат парламента и т.д.) последовательность процедур, осуществляемых уполномоченными органами государственной власти и должностными лицами и имеющих целью придание законопроекту соответствующей юридической силы.
Нет в юридической литературе и единства относительно количества стадий законодательного процесса. Стадии - это «относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу»132.
Число стадий современного российского федерального законодательного процесса, называемое в трудах отечественных ученых, варьируется. Очевидно, что, исходя из смысла Конституции, основных стадий законодательного процесса - пять: 1) выступление уполномоченного субъекта с законодательной инициативой; 2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе; 3) рассмотрение законопроекта в Совете Федерации; 4) отклонение закона Президентом Российской Федерации; 5) подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации.
При этом следует помнить, что российский парламент -Федеральное Собрание - является основным субъектом законодательного процесса Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации закрепляются активная роль и значительные полномочия Президента на всех стадиях законодательного процесса. Главу государства следует рассматривать как непременного и обязательного субъекта федерального законодательного процесса.
По-видимому, говоря о статусе Президента Российской Федерации как участника законодательного процесса, необходимо рассмотреть три формы участия Главы государства в законодательном процессе:
1) с одной стороны, Президент - субъект права законодательной инициативы - в таком случае его участие (в разных качествах) охватывает все стадии законодательного процесса; однако эта форма участия должна рассматриваться не как обязательная, а как, скорее, факультативная, поскольку Президент может воспользоваться предоставленным ему Конституцией правом, а может и не воспользоваться;
2) глава государства - постоянный участник законодательного процесса, который, через своих представителей в палатах Федерального Собрания, может участвовать практически во всех стадиях законодательного процесса при принятии любого закона, независимо от того, какой именно субъект права законодательной инициативы инициировал его;
3) наконец, Президент обязательный участник законодательного процесса, осуществляющий в рамках него определенные конституционные полномочия - по подписанию, обнародованию, отклонению законов; в этом случае Президент участвует не во всех, а лишь в некоторых стадиях.
