Содержание к диссертации
Введение 4
I. Избирательный процесс и место в нем предвыборной
агитации 19
1 Становление и развитие института предвыборной
агитации в России (историко-правовой аспект) 19
Избирательное право и избирательный процесс в современной России 43
Предвыборная агитация как стадия избирательного процесса 58
П. Правовое регулирование предвыборной агитации 71
Особенности правового регулирования предвыборной агитации и статуса ее субъектов 71
Средства, методы и виды предвыборной агитации. Недопустимость злоупотребления правом на ее проведение 102
Правовое регулирование финансирования предвыборной агитации. Использование зарубежного опыта 145
III. Факторы обеспечения законности предвыборной
агитации 167
Правовая культура как фактор обеспечения правового поведения субъектов предвыборной агитации и повышения электоральной активности 167
Юридическая ответственность за нарушения порядка
и правил проведения предвыборной агитации 181
З. Пресечение противоправной агитационной деятельности и
привлечение к юридической ответственности 198
Заключение 210
Список литературы 216
Приложения 237
Схема: Предвыборная агитация на телевидении и радио 237
Схема: Предвыборная агитация в периодических печатных изданиях 238
Таблица: Основные права и обязанности средств массовой информации в избирательном процессе 239
Перечень организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий Ленинградской области, имеющих статус региональных государственных
средств массовой информации 243
5. Схема: «Правовая культура» 246
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловливается особой значимостью этапа предвыборной агитации для проведения честных, свободных, справедливых выборов, а также недостаточностью исследования этого института, наличием неурегулированности ряда общественных отношений.
Накал борьбы за политическую власть в нашей стране не ослабевает. Особенно это проявляется в ходе выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления на этапе предвыборной агитации, когда различные политические объединения, кандидаты стремятся завоевать голоса избирателей. При этом зачастую используются грязные избирательные технологии, подрывается честная конкурентная борьба претендентов на депутатский мандат или выборную должность. В результате ставится под сомнение демократизм избирательного процесса, порождается недоверие граждан к выборам, а значит и к избранным органам власти.
Одной из главных причин таких негативных общественных явлений можно признать слабую проработанность весьма важного института избирательного права - института предвыборной агитации и ее правового регулирования.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения между участниками избирательного процесса по поводу организации и проведения предвыборной агитации.
Автор, основываясь на анализе отечественного исторического опыта и зарубежной практики правового регулирования предвыборной агитации, состояния современного избирательного права России и тенденций развития избирательного законодательства и избирательного
процесса, раскрыл понятие предвыборной агитации, ее место и роль в избирательном процессе, особенности правового регулирования, правила проведения и финансирование предвыборной агитации, юридическую ответственность за нарушения законодательства, регулирующего эту стадию избирательного процесса, а также вопросы правовой культуры субъектов предвыборной агитации.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и прикладные аспекты законодательного регулирования предвыборной агитации и ее финансирования, которые раскрываются исходя из правоприменительной практики в Ленинградской области и других субъектах Российской Федерации, реальных правовых отношений, возникающих в ходе предвыборной агитации между избирателями, кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками с одной стороны, и средствами массовой информации, избирательными комиссиями, правоохранительными и судебными органами, с другой стороны.
Основной проблемой, рассматриваемой диссертантом, явилось противоречие между действующими правовыми нормами, регулирующими предвыборную агитацию, и существующей практикой, показывающей несовершенство этих норм. Среди проблем, поднятых автором в диссертации, - необходимость совершенствования правовой основы деятельности СМИ в ходе избирательного процесса, четкого определения правового статуса субъектов предвыборной агитации, установления оптимального соотношения государственного и негосударственного финансирования избирательной кампании кандидатов и партий, повышения эффективности мер юридической ответственности и борьбы с правонарушающими избирательными технологиями, развития правовой культуры участников избирательного
процесса как фактора обеспечения законности при проведении предвыборной агитации и повышения электоральной активности.
Цель диссертационной работы - на основе анализа существующих нормативных правовых актов, регулирующих избирательный процесс, и опыта организации выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, проводимых в Ленинградской области и других регионах России, выявить потребности развития законодательной базы предвыборной агитации и выработать рекомендации по совершенствованию ее правового регулирования, а также правоприменения в этой сфере.
Задачами диссертационной работы явились:
изучение отечественного исторического опыта правового регулирования предвыборной агитации;
определение четких юридических понятий и правил, определяющих процесс предвыборной агитации;
определение проблем и выработка мер по совершенствованию правового регулирования проведения предвыборной агитации, прежде всего через средства массовой информации;
4. разработка рекомендаций для избирательных комиссий,
правоохранительных органов по вопросам, связанным со стадией
предвыборной агитации;
обоснование и формулирование предложений по развитию законодательства в части финансирования предвыборной агитации;
разработка рекомендаций по усилению юридической ответственности за правонарушения, допущенные в ходе предвыборной агитации;
рассмотрение зарубежной практики для определения мер по обеспечению равных правовых условий избирательных объединений,
избирательных блоков, кандидатов при проведении предвыборной агитации и ее финансировании;
8. формулирование мер по повышению правовой культуры участников избирательного процесса.
Научная новизна исследования заключается в практическом исследовании института предвыборной агитации с точки зрения проблем ее современного правового регулирования.
Автором обосновывается необходимость раздельного правового регулирования агитационной и информационной деятельности в ходе избирательной кампании, разработаны предложения по обеспечению равенства прав кандидатов, созданию дополнительных гарантий и условий для проведения предвыборной агитации.
Представлены конкретные предложения автора, направленные на
изменение порядка выдвижения кандидатов на выборные должности во
взаимосвязи с проблемами организации предвыборной агитации,
определение субъектов предвыборной агитации, имеющих право
доступа в средства массовой информации, повышение эффективности
борьбы с негативными избирательными технологиями, в том числе
«войной компроматов», использованием «грязных» денег,
использованием административного ресурса, установление
оптимального порядка публикации опросов общественного мнения,
проводимых в ходе выборов, проведения предвыборной агитации в
форме массовых мероприятий, выпуска агитационных печатных
материалов, установление и эффективное применение мер
конституционно-правовой, уголовной и административной
ответственности за нарушения законодательства при проведении предвыборной агитации, определение критериев для признания выборов недействительными вследствие таких нарушений.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложен вывод о том, что понятийный аппарат
законодательства о выборах в части предвыборной агитации не в полной
мере учитывает сложившуюся правоприменительную практику
последних лет.
Предвыборная агитация не должна отождествляться с
информацией о выборах, распространяемой избирательными
комиссиями, государственными и муниципальными органами,
средствами массовой информации. В этой связи предлагается из
понятия «предвыборная агитация» исключить деятельность,
побуждающую к участию в выборах, определить полный
(исчерпывающий) перечень признаков предвыборной агитации.
Представлены предложения по раздельной регламентации
информационной и агитационной деятельности.
Разработана и предложена концепция организации предвыборной агитации на ее начальном этапе. Концепцией предусматривается, что предвыборная агитация начинается сразу после оформления инициативы выдвижения кандидата. При этом предлагается осуществлять выдвижение кандидатов от групп избирателей определенной численности по месту жительства и по месту работы с определением конкретных поручений избирателей кандидату, последующей отчетностью о их выполнении (в случае избрания), возможностью отзыва. При сохранении института сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов необходимо определить порядок информирования избирателей о кандидатах в этот период.
2. На основе исследования правового статуса субъектов
предвыборной агитации и правового статуса средств массовой
информации обосновано положение о том, что в действующем
законодательстве право на предвыборную агитацию в СМИ недопустимо ограничено, порядок их использования определен нечетко.
Право доступа в СМИ в целях предвыборной агитации предлагается предоставить избирательным объединениям, не выдвигавшим кандидатов на данных выборах, а также гражданам, создавшим агитационную группу, зарегистрированную в избирательной комиссии и открывшую специальный банковский счет для финансирования агитационной деятельности. Представлены конкретные предложения по повышению роли и статуса государственных и муниципальных средств массовой информации, более полному информированию избирателей о кандидатах, партиях в ходе выборов, проведению в этих целях публичных дебатов. Обосновывается необходимость установить, что результаты опросов общественного мнения, связанные с выборами, публикуются в СМИ при условии, что эти опросы проведены специализированными социологическими учреждениями, организациями, обладающими государственными лицензиями на эту деятельность.
Предлагается наделить избирательные комиссии правом выносить официальные предупреждения редакциям средств массовой информации за нарушения порядка проведения предвыборной агитации, вменить в обязанности территориальных органов Министерства информации, печати и массовых коммуникаций Российской Федерации осуществление контроля за законностью участия СМИ в избирательных кампаниях. По опыту Франции указанными контрольными функциями и полномочиями по мнению автора могут быть наделены независимые советы по аудиовизуальным СМИ.
3. Проведенный анализ практики избирательных кампаний
позволил сформулировать дополнительные меры по борьбе с
негативными избирательными технологиями и прежде всего «войной
компроматов».
Среди предлагаемых мер усиление ответственности субъектов предвыборной агитации за распространение заведомо ложных сведений о кандидатах, оперативность пресечения, опровержения такой информации и ухудшения правового положения в избирательном процессе лиц, ее распространяющих. Предусмотрен запрет на публикацию в СМИ материалов, компрометирующих кандидатов, если заказчиком не представлены редакции доказательства содержащихся в материалах сведений, а также предложено установить разрешительный порядок распространения агитационных печатных материалов после рассмотрения их избирательными комиссиями на соответствие требованиям закона. Опубликование информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидатов, предложено включить в нормы закона, определяющие недопустимость злоупотреблений правом на проведение агитации. Предусмотрено создание в регионах третейских судов, судебных палат, иных организаций общественного контроля для обеспечения предварительного рассмотрения конфликтных ситуаций в сфере распространения информации.
4. Отмечается, что в проводимой законопроектной и
законодательной деятельности по-прежнему слабо решаются вопросы
недопустимости применения на выборах административного ресурса и
подкупа избирателей.
В этой связи с использованием развернутой аргументации представлены предложения по недопустимости использования
депутатами представительных органов власти преимуществ перед другими кандидатами для ведения агитации в средствах массовой информации. Предлагается ввести полный запрет на проведение предвыборной агитации в средствах массовой информации в интересах других граждан лицами, замещающими выборные государственные и муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими (кроме случаев, когда они сами являются кандидатами в депутаты, кандидатами на выборные должности).
Разработаны предложения, позволяющие существенным образом ограничить технологию массового подкупа избирателей на выборах путем введения их административной ответственности в таких случаях, а также посредством установления требования к кандидатам незамедлительно представлять в соответствующую избирательную комиссию договоры, заключаемые ими с избирателями на проведение предвыборной агитации. Обращено внимание на возможности использования отечественного исторического опыта недопущения воздействия на избирателей посредством подкупа и другими методами.
5. Поскольку одной из серьезных проблем избирательного процесса остается использование денежных средств на предвыборную агитацию помимо избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, предлагаются конкретные меры по обеспечению соответствующих требований законодательства.
В эти меры входит предложение определить, что эфирное время и печатная площадь приобретаются кандидатами под контролем избирательных комиссий или через комиссии таким образом, чтобы комиссии выступали посредниками в финансовых отношениях между кандидатами и средствами массовой информации, издательско-полиграфическими предприятиями. При этом предлагается предоставить
право избирательным комиссиям устанавливать перечень предприятий, в которых могут изготавливаться агитационные печатные материалы.
В качестве существенного изменения в законодательстве предлагается определить правовой статус предвыборных штабов, групп поддержки кандидатов, консалтинговых фирм, действующих в целях избрания кандидатов, предусмотрев меры контроля законности их деятельности.
6. Делается принципиально важный вывод о том, что
государственное участие в финансировании избирательной кампании
кандидатов должно быть намного более существенным, чем в настоящее
время. Это предложение направлено на уменьшение влияния различий в
материальных возможностях кандидатов на их возможности в
организации избирательной кампании, а значит ограничение влияния
денег на результаты выборов.
В этих целях предлагается увеличивать объемы бесплатно предоставляемых эфирного времени и печатной площади, ограничивать возможности частных (акционерных) средств массовой информации в агитационной деятельности в ходе выборов в органы государственной и муниципальной власти, а также предоставлять кандидатам возможность выпуска агитационных печатных материалов на бесплатной основе.
Сделан вывод: установление в российском законодательстве о выборах оптимального соотношения государственного и частного финансирования может быть осуществлено при учете положительного зарубежного опыта государственного финансирования выборов, такого опыта в нашей стране в советский период, а также с учетом специфики современной действительности России.
7. Доказательно утверждается, что к проблемам обеспечения
законности при проведении предвыборной агитации требуется
комплексный подход, основанный на усилении ответственности за нарушения законодательства о выборах, значительной активизации работы правоохранительных органов, совершенствовании судебной практики, и, одновременно, на повышении правовой культуры.
Отмечается, что эффективность механизма правового регулирования предвыборной агитации зависит от уровня правосознания ее субъектов. В этой связи представлены предложения по осуществлению единой общефедеральной государственной политики в области организации и проведения выборов и просветительской деятельности, связанной с ними. Определены дополнительные меры со стороны избирательных комиссий, государственных и муниципальных органов по повышению активности избирателей на выборах с учетом того, что негативные избирательные технологии, такие как подкуп избирателей, существенно воздействуют на результаты голосования в условиях пассивного, равнодушного отношения к выборам большей части избирателей.
В целях значительного повышения действенности конституционно-правовых санкций за нарушения избирательного законодательства предложены критерии для признания выборов недействительными вследствие нарушений на стадии предвыборной агитации (в том числе влекущие отмену результатов выборов). Утверждается, что конституционно-правовая ответственность кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков должна наступать и в случаях, когда подобные грубые нарушения законодательства были допущены доверенными лицами (правомочия которых пока четко не установлены), агитаторами, участниками групп (штабов) поддержки, другими уполномоченными лицами кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков. Сроки
обжалования итоговых решений избирательных комиссий и рассмотрения жалоб на эти решения должны быть предельно короткими.
Определены критерии привлечения к уголовной ответственности за нарушения законодательства о выборах. В круг деяний, подпадающих под уголовную юрисдикцию, предложено включить использование «грязных» денег при финансировании избирательной кампании. Сформулированы предложения по применению мер административной ответственности за нарушения порядка и правил проведения предвыборной агитации, усилению соответствующих санкций. Предложено ускорить учреждение административных судов. Особое внимание уделено проблеме единообразного применения норм избирательного законодательства судами и избирательными комиссиями.
На основе подробного анализа опыта взаимодействия
избирательных комиссий и правоохранительных органов по пресечению
правонарушений на стадии предвыборной агитации делается вывод о
настоятельной необходимости значительно активизировать
деятельность, прежде всего, органов внутренних дел в данном направлении.
Положения, выносимые на защиту, имеют практическое содержание, направленное на совершенствование действующего законодательства и правоприменения, поскольку данное исследование носит прикладной характер.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации обобщения, теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы в целях решения проблем правового обеспечения и организации избирательного процесса
соответственно законодательными (представительными) и
исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, политическими партиями и общественными объединениями, средствами массовой информации. Они могут быть полезны другим участникам избирательного процесса, в том числе профессиональным политикам, журналистам, а также теоретикам права и специалистам.
Материалы исследований могут быть применены в учебном процессе при чтении курсов "Конституционное право России", "Муниципальное право России", спецкурсов "Избирательное право Российской Федерации", "Предвыборная агитация", при проведении образовательных и иных мероприятий - факультативов, учебных деловых игр, олимпиад, а также при подготовке тематических передач в средствах массовой информации по проблемам избирательного права и избирательного процесса.
Практическое значение диссертационного исследования определяется также существующей возможностью апробации и реальным внедрением выработанных автором рекомендаций.
Апробация результатов исследования реализована путем отражения основных положений и выводов диссертации в научных публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях, семинарах. Особенно важна реализация ряда рекомендаций в деятельности Избирательной комиссии Ленинградской области, включая разработку законопроектов по выборам в органы государственной власти и в органы местного самоуправления Ленинградской области, нормативных актов Леноблизбиркома, регулирующих порядок проведения предвыборной агитации, а также
организацию работы Совета по сотрудничеству со средствами массовой информации и рассмотрению информационных споров, контрольно-ревизионной службы, созданных при Леноблизбиркоме.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и
состоит из введения, трех глав, включая девять параграфов, заключения,
списка литературы, пяти приложений. В первой главе рассматриваются
историческая отечественная практика правового регулирования
агитации при проведении выборов, основные правовые категории —
избирательное право и избирательное законодательство, избирательный
процесс и его структура, роль и место предвыборной агитации в
избирательном процессе. Во второй главе автором сделан акцент на
существующие проблемы в изучаемой правовой сфере: особенности
правового регулирования предвыборной агитации, аспекты
совершенствования правовой основы предвыборной агитации в
средствах массовой информации, в формах массовых мероприятий и
распространения агитационных печатных материалов,
проанализировано правовое положение субъектов агитации при проведении выборов, а также раскрыт вопрос недопустимости злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации. Здесь же поднята проблема создания оптимальной нормативной правовой базы финансирования агитационной деятельности кандидатов, избирательных объединений и блоков, при этом дан анализ зарубежной практики. В отдельную главу выделена проблема обеспечения законности при проведении предвыборной агитации. Это сделано с учетом роли правовой культуры как фактора обеспечения правового поведения субъектов агитационной деятельности. При этом меры по повышению электоральной активности представлены в том числе как возможность преодоления воздействия негативных избирательных
технологий. Вопросы повышения юридической ответственности за нарушения законодательства при проведении предвыборной агитации рассмотрены с точки зрения обоснования необходимости этих мер, при этом представлены различные виды юридической ответственности. В приложениях представлены материалы об организации предвыборной агитации в современных условиях - на телевидении и радио, в периодических печатных изданиях, раскрыты основные права и обязанности средств массовой информации в избирательном процессе.
Методологической основой диссертации явились труды известных ученых и практиков в области конституционного, избирательного права — таких как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, А. А. Вешняков, А.В. Зиновьев, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, А.Е. Постников, В.В. Пылин, Б.А. Страшун, В.Н. Хропанюк, В.Е. Чиркин и ряд других.
Также использованы научные работы и публикации авторов, исследующих конкретные проблемы избирательного процесса, в том числе предвыборной агитации и её финансирования, роли средств массовой информации, например, работы А.С. Автономова, СВ. Большакова, Л.Э. Варустина, А.Б. Венгерова, И.М. Дзялошинского, М.И. Кукушкина, В.В. Лапаевой, М.С. Матейковича, Г.С. Мельник, В. Монахова, В.Д. Мостовщикова, В.П. Сальникова, А.К. Симонова, Л.В. Сморгунова, 3-М. Зотовой, М.А. Федотова, Е.Н. Хрусталева, М.А. Шишкиной и др.
Исторический аспект настоящего исследования основывается на трудах русских ученых прошлого и начала нынешнего века, прежде всего, В.В. Водовозова, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, а также на сборниках первоисточников. При анализе зарубежной
практики правового регулирования избирательного процесса использованы работы зарубежных ученых и специалистов, таких как Р.Давид, М. Пинто-Душинский, А.де Токвиль, К. Фузаро.
В настоящем исследовании использованы основные нормативные акты по регулированию хода предвыборной агитации, в том числе федеральные законы, законы Ленинградской области и ряда других субъектов Российской Федерации, инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования представляют материалы практики применения действующего законодательства в области предвыборной агитации и ее финансирования в Ленинградской области. При этом проанализированы материалы судебных процессов, документы избирательных комиссий, прокуратуры и другие материалы, позволяющие судить о недостатках законодательной базы, о правонарушениях в период предвыборной агитации и их причинах. Также использованы материалы и документы избирательных комиссий ряда других субъектов Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, результатов конкурсных мероприятий в области избирательного права, проводимых в среде современной молодежи и среди средств массовой информации, журналистов, а также личные исследования и наблюдения автора как заместителя председателя Избирательной комиссии Ленинградской области и члена рабочей группы областной прокуратуры по правонарушениям в ходе избирательных кампаний.
