Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институт муниципальной службы в системе местного самоуправления
1. Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы 14
2. Понятие и виды муниципальных должностей 33
3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих 53
Глава II. Основные направления развития института муниципальной службы
1. Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы 78
2. Некоторые проблемы регулирования муниципальной службы в субъекте Российской Федерации 96
3. Проблемы формирования института муниципальной службы 106
Заключение 124
Список использованной литературы 129
- Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы
- Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих
- Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы
- Проблемы формирования института муниципальной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, сложный и противоречивый, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования властных институтов, но и разработки теоретических и прикладных аспектов их эффективного функционирования. В связи с формированием местного самоуправления большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы.
Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года, ратифицированной Государственной Думой Российской Федерации 20 марта 1998 года1, и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается. К тому же, несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, проявление которых составляет смысл функционирования местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях заметного снижения уровня государственного управления использовать возможности формирующегося муниципального института власти, опереться на основной потенциал демократии - гражданскую инициативу и ответственность людей, проявления свободной самоорганизации населения, действенное муниципальное нормотворчество, соответ-ствующее конституционным параметрам.
Противоречивое состояние проблемы обусловлено многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от прошлого. Кроме того, сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияют и низкий уровень правосознания, слабая подготовленность управленческих кадров.
Многие муниципальные служащие оказались слабо подготовленными для работы в современных условиях, так как их знания, умения и навыки сформировались в иной общественной среде, требовавшей иных общекультурных, профессиональных и личностных качеств. Утвердившийся ранее стереотип поведения и профессиональной деятельности во многом является сдерживающим фактором.
Образовавшийся дефицит компетентных кадров выдвинул на первый план проблему создания корпуса муниципальных служащих, обладающих современными научными знаниями, умениями и навыками и профессионально подготовленных к осуществлению целей и функций как государства, так и местных муниципальных сообществ в своей практической деятельности. Решение столь сложной задачи невозможно без эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Создание и организация работы такой системы - дело трудное и длительное, но крайне важное и необходимое. Следовательно, это направление должно быть приоритетным в современной кадровой политике. Новая система должна стать одним из путей повышения эффективности муниципального управления общественными процессами, становления гражданского общества и формирования правового государства. Однако эта система, во-первых, еще не выстроена, а во-вторых, не имеет пока необходимой нормативно-правовой основы, в том числе и на уровне института муниципальной службы.
Право, являясь инструментом регулирования общественных отношений, обеспечивает присущими ему средствами решение задач, стоящих перед обществом и государством. В условиях, когда общественные движения в стране не имеют еще должного авторитета и влияния в широких слоях населения, муниципальные правовые институты стали основной силой, определяющей направление и характер проводимых реформ. Вместе с тем в их деятельности отчетливо проявляются не только позитивные, но и негативные элементы, когда «фактически и по существу элементы старой административной практики управления общественным развитием не только сохраняются, но и воспроизводятся на, казалось бы, новой социальной и политической основе»1. Преодоление сложившегося положения не только стимулирует теоретические исследования, но и совершенствует непосредственные правовые основы организации института муниципальной службы, соответствующего кадрового обеспечения эффективной реализации основных принципов самоуправления в России.
Состояние научной разработанности темы. Состояние теоретических исследований в области института муниципальной службы и местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей, в частности, А.Н. Васильчикова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, М.И. Свечникова, Б.Н. Чичерина и других. Лишь в конце 50-х - начале 60-х годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии С.А. Авакьяна, Б.Н. Габричидзе, Т.М. Пальгуновой, СВ. Соловьевой, И.Е. Фарбера, К.Ф. Шеремета и других.
В 70-е годы появились работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80 - 90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы.
Несомненно, комплексной стала книга В.И. Фадеева «Муниципальное право России» (М., 1994. 167 с), на основе которой впоследствии был создан универсальный учебник О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации» (М., 1997. 428 с). В 2000 году этими авторами издан переработанный учебник «Муниципальное право Российской Федерации»1, в котором впервые подробно освещаются вопросы муниципальной службы.
Анализ научной литературы по данной теме дает полное основание назвать авторов, внесших немалый вклад в разработку этой проблемы: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, РФ. Васильева, В.В. Володина, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, В.Е. Гупиева, С.Э. Жилинского, Н.И. Глазунова, В.Н. Иванова, Н.Г. Кобец, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, A.M. Куренного, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, НА. Михалеву, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Я. Сливы, Ю.Н. Стари-лова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина и других.
Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования института муниципальной службы, до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, компетенции, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, важнейшим элементом которого выступает муниципальная служба.
Сложность темы и ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права прежде всего через такой основной механизм, как институт муниципальной службы и его соответствующее кадровое обеспечение.
В этом аспекте прежде всего следует отметить, что отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Но в большинстве работ советских ученых юристов эти проблемы анализировались с позиций трудового права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, Л.В. Сухаревой, В.Ф. Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование, правового положения лиц, совмещающих работу с обучением.
В рамках науки административного права, а также государственного и муниципального управления вопросы подготовки и повышения квалификации служащих исследовались в связи с рассмотрением более широкого круга проблем совершенствования управления, государственной и муниципальной службы, совершенствования работы с кадрами. Прежде всего отметим работы И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и других. Специальных работ, посвященных анализу названной проблемы, практически не было, за исключением, с известной долей условности, монографии Ю.А. Розенбаума1.
В целом за последние годы в административно-правовой науке проблемы становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования должным образом не исследовались. Многие элементы понятийного аппарата, такие, как «гражданское общество», «муниципальный служащий» и «служащий муниципальной службы», «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», еще не получили четкого научного обоснования, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе. Недостаточно изученной остается проблема классификации факторов, влияющих на правовой статус муниципальных служащих, процесс муниципального нормотворчества.
Должным образом не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В настоящее время фактически нет научных работ монографического характера, в которых бы всесторонне анализировался названый круг вопросов. Вместе 1 Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. - М., 1981.
с тем необходимость повышения уровня образования, профессиональной подготовки и квалификации муниципальных служащих, четкого определения требований, которым они должны соответствовать, потребность в расширении и совершенствовании правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации требуют специального глубокого изучения и обобщения. Все это и предопределило выбор данной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают муниципальные отношения, формирующиеся в процессе реализации Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов по развитию и совершенствованию местного самоуправления, института муниципальной службы.
Предметом исследования выступают конкретные правовые акты, события, действия, реальные общественные отношения, свидетельствующие о состоянии института муниципальной службы в России, его статусе и тенденциях, кадровом обеспечении и направлениях развития.
Цель диссертационной работы состоит, во-первых, в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования института муниципальной службы как непосредственного механизма функционирования государства и обогащающейся жизнедеятельности гражданского общества на основе самоуправленческих инициатив российских граждан и, во-вторых, в выработке конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования отношений в системе муниципальной службы.
Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
- рассмотреть институт муниципальной службы как предмет правового регулирования, выявить конституционные и законодательные основы его статуса и функционирования;
- исследовать механизм реализации муниципального права посредством анализа понятия и реальных видов нормативно определенных должностей и соответствия им конкретных служащих в данной сфере власти;
- проанализировать современные управленческие и кадровые технологии, модели устройства института муниципальной службы, проблемы, стоящие на пути их реализации;
- осуществить на этой основе комплексное, системное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования и организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а также выработать рекомендации по повышению эффективности правового регулирования соответствующих муниципальных и общественных отношений;
- показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства об институте муниципальной службы и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) наиболее полной и эффективной реализации права местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего системный, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний.
Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучены законодательные и нормативные акты 1985 - 2001 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме исследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления центрально-черноземных областей, Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской и других областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институт муниципальной службы, механизмы и технологии его практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного анализа актуальных проблем развития института муниципальной службы в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах в связи с отсутствием сильной муниципальной власти на местах.
Научная новизна исследования состоит также в том, что в нем предпринята попытка комплексного, системного исследования проблем правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих, организации и управлению системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
- обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования института муниципальной службы - формирования системы норм упорядочения деятельности муниципальных служащих в условиях развития местного самоуправления; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции, комплексно представлен механизм ее реализации в системе местного самоуправления;
- раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма взаимодействия муниципальной и государственной служб;
- методология реализации федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и местного нормотворчества в организационно-правовых, организационно-деятельностных и информационно-технологических аспектах функционирования органов муниципальной службы;
- многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о муниципальной службе, а также эффективного экспериментирования в ходе ее развития;
- обоснование вывода о том, что общие требования, предъявляемые к поступающим на муниципальную службу, относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу государственной и муниципальной службы, а также уровню специальных знаний и законодательства и тем самым реализуют конституционный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе. Установлено, что квалификационные требования к служащим зависят от характера исполняемых ими по должности полномочий; выявлено, что квалификационные требования по муниципальной должности определяют во многом направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем института муниципальной службы, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления.
В частности, предложено определять правовой статус института муниципальной службы с учетом всего спектра функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной поддержки.
Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в муниципальном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости - центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.
В целом теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в частности, автор исследования предлагает внести дополнения в федеральный закон об основах муниципальной службы, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере муниципальной службы. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов муниципального права, государственного управления, государственной и муниципальной службы, других юридических и гуманитарных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах. По их результатам опубликованы статьи в научных сборниках общим объемом 12 печатных листов.
Материалы исследования используются автором в преподавании конституционного права, ряда спецкурсов в Воронежском институте МВД Российской Федерации.
Диссертант принимал участие в разработке проектов законов, принятых Воронежской областной Думой. К ним относятся: Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 года «О муниципальной службе в Воронежской области»; Закон Воронежской области от 16 февраля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области"».
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованной литературы.
Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы
Концептуальное осмысление института муниципальной службы требует выяснения его природы, анализа истоков, коренящихся в самом гражданском обществе.
Не вдаваясь в историю понятия «гражданское общество» и учитывая его генетическую связь прежде всего с местным самоуправлением, подчеркнем, что в современном понимании этим термином обозначается форма добровольной самоорганизации конкретного человеческого сообщества, возникшая без давления со стороны государства, как совокупность независимых общественных институтов (в том числе и института муниципальной службы), напрямую не подчиненных государству, но связанных с последним и оказывающих известное давление на государственную власть.
В этой связи можно выделить ряд признаков гражданского общества, которые помогут рельефнее понять природу института муниципальной службы. Среди них: 1. Наличие образовавшихся самодеятельных ассоциаций, озабоченных общественными интересами. 2. Относительная независимость от государства. 3. Гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ. 4. Деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственного нормативного регулирования. 5. Горизонтальность, добровольность и равноправие отношений. К элементам гражданского общества, которое начало складываться в России с конца 80-х гг. XX в., следует отнести достаточно заметные его составляющие: 1. Формирование предпринимательского слоя как основы «среднего» класса. 2. Появление многопартийной системы, способствующей значительной активизации населения и развитию гражданских инициатив. 3. Возникновение собственно самодеятельных (не политических) объединений, добровольных общественных организаций социального характера, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях. Процесс образования последних - несомненный показатель становления российского гражданского общества. Однако в результате двойной социальной деструкции, имевшей место в советское и постсоветское время, общество приобрело, да и сохраняет сейчас, довольно аморфный характер. В нем наряду с конструктивными инициативами и группами появилось большое число людей и групп с асоциальными устремлениями, анархистскими и криминальными установками. К счастью, они не определяют доминирующую тенденцию на развитие здорового самоуправления, хотя последнее пока оценивается населением как малоэффективное.
Принципиально значимым для понимания гражданского общества является наличие местного самоуправления. Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1. Государство стремится управлять обществом и тем самым навязывать ему свою волю, определять его судьбу. Самоуправление придает самостоятельность гражданскому обществу, предоставляет возможность ограничивать всевластие государства. Достигнув своей зрелости, гражданское общество становится способным не только ограничивать всевластие государства, но и ставить деятельность последнего под свой контроль.
Иначе говоря, введение в исследовательский оборот понятия «гражданское общество» важно не только потому, что оно составляет центральный элемент цивилизованного правового поля, но и в силу того, что гражданское общество как реальное явление выступает необходимым промежуточным звеном, без которого невозможно ни осмысление природы, ни появление самих институтов самоуправления, возникающих на элементах свободного волеизъявления граждан и их инициатив.
Легко заметить, что институт муниципальной службы возникает не на пустом месте, а является результатом длительного правового и социального развития, где роль государства существенно меняется -общество «заставляет» его «делиться» властными полномочиями. Но при этом само государство снимает с себя часть неспецифической для него нагрузки, обретая в лице муниципальных органов своего помощника, который гораздо лучше «видит» и решает местные вопросы.
Итак, рассмотрение проблемы формирования института муниципальной службы вытекает из анализа особенностей гражданского общества. Одна из них состоит в том, что муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего - главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом не относятся к категории муниципальных служащих (ст. 1, 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1). Однако рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.
Предметом же нашего рассмотрения выступает муниципальная служба в узком смысле - как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках легального (установленного законом) определения.
Другой момент институциональности муниципальной службы заключается в утверждении универсальности теоретических и правовых черт, характерных для различных видов публичной службы и особенно - для государственной и муниципальной служб, схожесть которых подтверждается сходством законодательства, задач, прав, обязанностей, ответственности, гарантий и ограничений, функций служащих, функционирования и организации системы правовых институтов.
Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих
В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Это означает, что не являются муниципальными служащими лица, осуществляющие деятельность в органах местного самоуправления на выборных муниципальных должностях. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, также не являются муниципальными служащими.
Федеральный закон предусматривает две общие функции муниципального служащего в рамках муниципальной должности - исполнение и обеспечение полномочий органа местного самоуправления. Законодательства о муниципальной службе ряда субъектов Российской Федерации (Воронежской, Смоленской, Тамбовской, Читинской, Ярославской областей) использует эти же понятия для определения функций муниципальной должности муниципальной службы.
Под исполнением и обеспечением следует понимать положительные действия лица, исполняющего обязанности по должности муниципальной службы, где исполнение является действием по непосредственной реализации полномочий органа в пределах должностной компетенции (например, по должности главы исполнительного органа местного самоуправления, замещаемой путем найма; здесь также реализуется признак представительства от имени органа или территории), а обеспечение - действием, опосредующим исполнение и реализацию полномочий органа (т.е. функция исполнения сама нуждается в обеспечении). Следовательно, функцию исполнения полномочий органа может осуществлять его руководитель или лицо, его замещающее (в том числе руководитель самостоятельного структурного подразделения, входящего в систему органов местного самоуправления), а функцию обеспечения - входящие в штат органа местного самоуправления, подчиненные руководителю муниципальные служащие. Это положение правильно оценили законодатели Читинской области, поставив в Законе «О муниципальной службе в Читинской области» в определении муниципальной должности между понятиями «исполнение» и «обеспечение» разделительный союз «или» вместо предусмотренного федеральным законом соединительного союза «и». Для полноты иллюстрации приведем эту норму полностью: «муниципальная должность - штатная должность в муниципальных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий органов местного самоуправления или обеспечению полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, ответственностью за выполнение этих обязанностей и денежным содержанием за счет средств местного бюджета»1.
Если с функцией исполнения как понятием, характеризующим должность муниципальной службы, все ясно (эту функцию могут исполнять также лица, занимающие иные должности муниципальной службы, но здесь федеральный закон устанавливает четкий разграничивающий критерий -выборность), то функция обеспечения применительно к должности муниципальной службы требует особого разбора.
Федеральный закон (п. 2 ст. 7) устанавливает единственное исключение для отнесения лиц, входящих в штат органа местного самоуправления, к категории муниципальных служащих. К этой категории не относятся лица: а) не занимающие муниципальные должности муниципальной службы и б) исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления (технические секретари, работники машинописного и множительного бюро, хозяйственной службы и др.). Указанный юридический состав является совокупным, т.е. если перечисленные категории работников включены в реестр муниципальных должностей муниципальной службы, то они являются муниципальными служащими. Исходя из смысла этой нормы, видно, что решение данного вопроса оставлено на усмотрение законодателей субъектов Федерации. По содержанию труда любую работу, выполняемую в муниципальных органах и отличающуюся по своей форме и содержанию от труда рабочих, можно определить как работу служащего. Главный критерий, отличающий труд рабочих, - производство материальных благ1. Естественно, ни секретари, ни машинистки, ни хозяйственные работники под этот критерий не подпадают. Следовательно, они являются служащими, работающими в муниципальных органах. В этой связи целесообразно, на наш взгляд, ввести понятие «служащие органов местного самоуправления», в которое включались бы все работники муниципального органа, обеспечивающие исполнение полномочий данного органа.
Следует ли указанных работников причислять к категории муниципальных служащих и распространять ли на них действие федерального закона со всеми правами, льготами и гарантиями, установленными для них?
Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы
Вступивший в силу в феврале 1998 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не только установил общефедеральные принципы этого важного публично-правового института, но и очертил сферу законодательного регулирования вопросов муниципальной службы субъектами Российской Федерации1. В числе заключительных положений данного закона содержалось предложение законодательным органам субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять собственные законы о муниципальной службе.
Как показывает анализ изучаемой проблемы, в ряде субъектов Российской Федерации закон о муниципальной службе был принят ранее Федерального закона. Поэтому вступление в силу последнего потребовало новой редакции законов субъектов. Однако решение этой задачи заняло у многих региональных законодателей больше времени, чем было рекомендовано федеральным законодательством. Значительную сложность вызвал поиск оптимальных законодательных решений ряда важных практических проблем организации муниципальной службы. Остановимся на наиболее важных из них.
Первой, на наш взгляд, является проблема реестра муниципальных должностей, законодательного регулирования и самостоятельности местного самоуправления. Рассмотрим этот вопрос более подробно.
Согласно ст. 8 вышеуказанного Федерального закона, реестр муниципальных должностей муниципальной службы должен утверждаться законом субъекта Федерации. Чтобы юридически корректно и разумно с точки зрения практики решить эту задачу, региональный законодатель должен сначала правильно определить цель данного законодательного действия.
Как правило, ни у кого не вызывает сомнения необходимость упорядочить систему муниципальной службы, унифицировать требования к аппарату чиновников местного уровня, ввести своего рода табель о рангах. Однако как сочетается это с принципом самостоятельности местного самоуправления в пределах собственной компетенции? Может ли вообще реестр невыборных должностей в органах местного самоуправления устанавливаться законом субъекта Федерации, соответствует ли такое положение федерального закона российской Конституции?
Представляется, что решение федерального законодателя, относящее утверждение реестра должностей муниципальной службы к компетенции субъектов Федерации, не противоречит Конституции. Муниципальная власть не обладает суверенитетом, она действует в рамках законов федерального и регионального уровней, устанавливающих общие принципы ее организации. Вопросы муниципальной службы могут находить правовое решение как в законах, так и в нормативных актах самих муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям Федерации (п. 17 ст. 4), законодательство о муниципальной службе должно формироваться субъектами Федерации (п. 14 ст. 5), условия и порядок организации муниципальной службы должны закрепляться в уставе муниципального образования (п. 2 ст. 8)1.
Однако реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта Федерации, - это отнюдь не штатное расписание органов местного самоуправления, исчерпывающе определяющее схему их должностей. Норму ст. 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» нельзя толковать в отрыве от конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих актов определил допустимые границы законодательного регулирования вопросов, связанных с установлением структуры органов местного самоуправления. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области был сделан вывод о том, что вопрос о необходимости создания других органов местного самоуправления, кроме выборного, входит в исключительную компетенцию самого муниципального образования и не может решаться законом субъекта Федерации2.
В другом акте Конституционного Суда - Постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и Закона «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» - указывается, что закон субъекта Федерации не может содержать правовых норм, устанавливающих структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации)3. Поэтому реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденный законом субъекта Федерации, не может и не должен вводить исчерпывающий перечень возможных органов местного самоуправления и должностей в этих органах. На наш взгляд, задача регионального законодателя заключается не в определении структуры органов местного самоуправления и не в утверждении штатного расписания в них, а в установлении иерархии должностей муниципальной службы, единой системы наименований этих должностей, а главное - в установлении соотношений между государственными и муниципальными должностями, между муниципальными должностями в муниципальных образованиях разного уровня по квалификационным требованиям, денежному содержанию и т.д.
В этом плане, по нашему мнению, заслуживает внимания практика принятия Реестра муниципальных должностей муниципальной службы в Воронежской области.
Во-первых, было установлено право муниципальных образований самостоятельно выбрать из утвержденного законом области Реестра те должности, которые подходят под их схему органов местного самоуправления. Перечень этих должностей согласно закону области должен закрепляться в Реестре должностей муниципальной службы муниципального образования, являющемся приложением к его уставу либо утверждаемом отдельным нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с уставом.
Проблемы формирования института муниципальной службы
В России, по разным источникам, от 13 до 18 тысяч муниципальных образований1. Реформа муниципальной службы, как и местного самоуправления в целом, должна начаться с осознания важности этой ветви власти, поскольку 80% местных проблем решается в конечном счете на этом уровне.
Следует заметить, что проблемы развития института муниципальной службы в настоящее время нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении. Об этом, кстати, говорилось и на прошедшей в Москве 2-3 апреля 1998 г. научно-практической конференции «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы»1, а также на конференциях, состоявшихся в Ростове-на-Дону2 и Перми3.
Разумеется, в данной диссертационной работе не ставится задача все поставить на свои места - для этого потребуется другой масштаб и объем, включенность в этот процесс государственных и научных институтов.
Помимо того, что уже было сказано в настоящей работе, мы лишь выделим те направления, по которым следует идти, совершенствуя институт муниципальной службы, обозначим и прокомментируем те проблемы, которые предстоит решить на этом пути.
Прежде всего в целях усиления системного характера муниципальной службы необходимо преодолеть разобщенность в толковании отдельных ключевых понятий муниципальной службы на федеральном уровне. Такой проблемой, в частности, является уточнение классификации муниципальных должностей по категориям. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» различает две категории должностей: выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности, замещаемые путем трудового договора. При этом федеральный законодатель не разводит понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы»4. Эту проблему решают законы субъектов Федерации. Например, согласно законодательству Воронежской области, классификация должностей муниципальной службы построена на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» в рамках трех категорий должностей, принятых также и в законодательстве о государственной службе: «А», «Б», «В». Критерием отнесения муниципальной должности к одной из данных категорий является степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии с этим к числу муниципальных должностей относятся должности категории «А», а к должностям муниципальной службы - должности категорий «Б» и «В» .
Таким образом, в законодательстве к муниципальной службе относят профессиональную деятельность на «иных муниципальных должностях» (федеральное законодательство) или на должностях категорий «Б» и «В» (законодательство субъектов Федерации). Уже этот разный терминологический подход порождает проблему.
Одновременно в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным законом не устанавливается. Как справедливо отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, «это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц как муниципальных служащих»2. Например, глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, он же обладает правами и обязанностями по службе, относящимися к сфере трудового права (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение и т.д.). Поэтому было бы вполне естественным в сфере муниципальной службы распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общеправовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами и обязанностями названных лиц. А вот последнее как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. Главы муниципальных образовани вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями; им не присваивают квалификационных разрядов, отсутствует практика их аттестации; существует особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.
Показательна в этом плане формулировка п. 3 ст. 1 Закона Воронежской области «О муниципальной службе в Воронежской области», гласящая, что нормы настоящего закона распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, на депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выполняющих свои обязанности выборного лица на постоянной штатной основе, не противоречащей их статусу выборного лица в соответствии с федеральным и областным законодательством и уставом муниципального образования1.
Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Однако при этом в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям2.
Одной из проблем развития института муниципальной службы, вызывающих наибольшую полемику, является совмещение исполнения функций муниципального служащего с обязанностями депутата представительного органа местного самоуправления. Как отмечает В.И. Васильев, «наложение запрета быть депутатами законодательных органов субъектов Федерации целесообразно, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ограничение же права муниципальных служащих быть депутатами представительных органов местного самоуправления вряд ли оправданно, поскольку на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей»3.
