Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Муниципальная служба в системе местного самоуправления 12
1. Понятие, становление и развитие муниципальной службы в РФ 17
2. Муниципальная служба как институт муниципального права 33
3. Нормативная основа муниципальной службы в РФ 48
Глава II. Правовое регулирование отношений, складывающихся при формировании кадрового состава муниципальной службы в российской федерации 79
1. Подбор кадров в органы местного самоуправления 79
2. Кадровый резерв муниципальной службы 99
3. Роль представительного органа в формировании кадрового состава муниципальной службы 118
Глава III. Правовое регулирование отношений, складывающихся в процессе поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниицпальной службы в Российской Федерации 137
1. Поступление на муниципальную службу 137
2. Прохождение муниципальной службы 152
3. Прекращение муниципальной службы 171
Заключение 182
Библиография 191
- Понятие, становление и развитие муниципальной службы в РФ
- Муниципальная служба как институт муниципального права
- Подбор кадров в органы местного самоуправления
- Поступление на муниципальную службу
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимости вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы местного самоуправления.
Несмотря на многочисленность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, процесс его развития протекает весьма противоречиво, иногда со значительными отклонениями от принятых нормативных правовых актов и программ.
Повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы. Эффективное функционирование муниципальной службы в России, ее укомплектованность кадрами высокой квалификации, по мнению автора, следует рассматривать в качестве одного из решающих факторов становления местного самоуправления и устранения многих кризисных явлений в период вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. В этой связи необходим анализ правовых факторов, влияющих на организацию и функционирование муниципальной службы в Российской Федерации, что представляет собой новую исследовательскую задачу, имеющую и прикладное значение.
Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой важной ее составляющей, как муниципальная служба. Сегодня, когда идет активный процесс формирования законодательной базы муниципальной службы, формируются и внедряются новые подходы к различным ее аспектам, институт муниципальной службы вновь становится предметом научных исследований. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли во взаимоотношениях
'Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // С3 РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
государства и местного самоуправления. Они связаны с пересмотром роли федерального законодательства в регулировании отношений в сфере местного самоуправления в сторону его усиления. В связи с этим появилась необходимость повышения эффективности функционирования муниципальной службы за счет совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.
В Российской Федерации к настоящему времени сложились базирующиеся на Конституции РФ законодательные основы муниципальной службы. Действуют Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» . Учитывая недостаточное и неполное законодательное регулирование отношений, связанных с прохождением муниципальной службы на федеральном уровне, особое значение приобретают нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие муниципально-служебные отношения. Однако, очевидно, что основой организации муниципальной службы является, в первую очередь, сам Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Он прежде всего позволяет выяснить, кто является муниципальным служащим, что такое муниципальная должность и что такое муниципальная служба".
Однако принятый в 2007 году Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» и другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы муниципальной службы. Не проведены в жизнь такие принципы, на которых базируется институт муниципальной службы в России, как принцип равного доступа граждан к муниципальной службе, принцип компетентности и профессионализма кадров, принцип стабильности муниципальной службы.
'Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе и Российской Федерации» // СЗ РФ.
2007. № 10. Ст. 1152.
2См.: Муниципальное право России: Учебник. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 366.
Актуальность избранной темы исследования также определяется необходимостью качественного обновления кадрового состава муниципальной службы, вовлечения в муниципальную деятельность наиболее компетентных, имеющих высокий личностный потенциал, профессионально состоятельных граждан. До сих пор поступление граждан на муниципальную службу, карьерное продвижение, а также оценка профессионализма и деловых качеств муниципальных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя муниципального органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Сохраняется тенденция к увеличению числа муниципальных служащих, профессиональное образование и опыт которых не соответствуют квалификационным требованиям к замещаемым должностям.
Важнейшими направлениями в осуществлении процесса подбора кадров и реализации * кадровой работы в муниципальном образовании, обеспечивающими привлечение квалифицированных кадров в органы местного самоуправления и организацию их продвижения по службе, являются формирование кадрового резерва, аттестация, подготовка и переподготовка муниципальных служащих. Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирования муниципальной службы, эти направления кадровой работы не получили достаточной законодательной регламентации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований и зачастую носят формальный характер.
Представительный орган местного самоуправления, призванный представлять и защищать интересы населения в муниципальном образовании, контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, фактически отстранен от участия в кадровой работе муниципального образования. Полномочия представительного органа в области решения кадровых вопросов и участия в реализации кадровой политики муниципального образования существенно ограничиваются на муниципальном уровне.
Также непрерывное изменение уже сформировавшегося законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе привело к возникновению пробелов и противоречий в правовом регулировании отношений, складывающихся в системе муниципальной службы.
Немаловажным фактором, вызвавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с прохождением муниципальной службы, стал провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Процессы совершенствования государственной гражданской службы, непосредственно влияющие на совокупность норм института муниципальной службы, указывают на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы.
Можно выделить следующие наиболее проблемные вопросы функционирования муниципальной службы:
- наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской
Федерации о муниципальной службе;
- недостаточная эффективность кадровой работы в сфере муниципальной
службы;
- отсутствие эффективных методов стимулирования деятельности и
профессионального роста муниципальных служащих.
Муниципальная служба представляет собой весьма значительный по объему правовой институт, и, разумеется, в рамках одного диссертационного исследования его невозможно полностью осветить. Поэтому в настоящем исследовании анализируются лишь наиболее важные, с нашей точки зрения, элементы муниципальной службы: подбор кадров в органы местного самоуправления, формирование кадрового резерва муниципальной службы, освещается роль представительного органа в формировании кадрового состава муниципальной службы, а также рассматриваются наиболее актуальные
проблемы, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы.
Вопросы денежного содержания муниципальных служащих, ответственности муниципальных служащих, контроля за деятельностью муниципальных служащих, учреждения должностей муниципальной службы, правового статуса муниципального служащего также вынесены за рамки настоящего исследования, так как представляют собой отдельные темы научного исследования.
Возрастающая актуальность комплексной теоретической разработки вопросов прохождения муниципальной службы, связанная с процессом ее реформирования, несовершенство нормативного правового регулирования отношений в данной сфере как на федеральном, так и региональном уровне, а также степень научной разработанности указанных проблем оказали решающее влияние на выбор тематики диссертационного исследования. Ввиду наличия явных пробелов и противоречий в регулировании отношений, связанных с прохождением муниципальной службы, большое значение для совершенствования института муниципальной службы в целом имеют теоретические и практические разработки в данной области.
Объектом исследования диссертационной работы являются муниципально-служебные отношения, возникающие в процессе поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы.
Предметом исследования выступают правовые, теоретические и практические вопросы прохождения муниципальной службы.
Степень научной разработанности. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась, как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий.
В большинстве работ советских ученых-юристов эти проблемы анализировались с позиций административного права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, Л.В. Сухаревой, В.Ф. Трошина и
некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование.
В последнее десятилетие, в связи с принятием па федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации значительного числа специальных нормативных правовых актов, регулирующих различные правовые отношения в сфере местного самоуправления, отмечается существенная, активизация научных исследований в данной области. Особое внимание уделено работам в области конституционного и муниципального права С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, B.C. Бондаря, Т.М. Бялкина, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Герасименко, Ю.А. Дмитриева, И.П. Ильинского, А.И. Казанника, А.Н. Костюкова, В.М. Манохина, В.И. Матирко, С.А. Михневой, А.В. Москалева, А.В. Ноздрачева, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, Ю.Н. Старилова, Н.С. Тимофеева, Н.Л. Пешина, Д.А. Федяева, Г.Н. Чеботарева, В.И. Шкатуллы, В.А. Юсупова, B.C. Якушева.
Муниципальное право является одной из новейших отраслей российского права. Поэтому, муниципальная служба в той же мере, что и другие категории муниципального права - местный референдум, муниципальные выборы, статус органов местного самоуправления, публично-правовые интересы местного сообщества, — нуждается в самостоятельном комплексном исследовании.
Различные аспекты правового регулирования муниципально-служебных отношений рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, А.В. Володина, А.Г. Гладышева, И.Р. Гиммаева, В.А. Гневко, В.В. Еремяна, Л.А. Калиниченко, Н.В. Колесникова, С.А. Казакова, В.А. Кобзаренко, В.Л. Лютцера, Е.И. Колюшина, Е.В. Мирониченко, И.И. Овчинникова, СВ. Михневой, В.И. Фадеева, СЮ. Фабричного, А.А. Наквасиной, О.Л. Савранской, Н.В. Степанова, Н.Н. Черногора, Ю.А. Тихомирова.
Современный период развития муниципальной службы отмечен работами таких авторов, как П.Г. Абдулазизовой, Т.Э. Каллагова, В.Б. Муравченко, B.C. Нечипоренко, И.В. Лагун, Т.С Червенщук, И.Н. Сурманидзе, В.А. Санеева,
отдельно можно отметить публикации СЕ. Чаннова, М.В. Преснякова, Е.С. Шугриной, Е.Ю. Киреевой, в которых рассматриваются различные аспекты правового регулирования муниципально-служебных отношений.
Однако пока недостаточны комплексные исследования проблем прохождения муниципальной службы на основе системного анализа законодательства о муниципальной службе, в том числе проблемы формирования кадрового состава муниципальной службы, повышения эффективности службы граждан в органах местного самоуправления, защиты прав муниципальных служащих при прохождении муниципальной службы и при проведении различных мероприятий, направленных на повышение уровня профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенные пробелы.
Основная цель настоящего диссертационного исследования заключается в проведении комплексного научно-теоретического анализа современного состояния института муниципальной службы, в разрешении конкретных проблем, связанных с организацией и правовым регулированием отношений, складывающихся в процессе ее прохождения: поступлением на муниципальную службу, подбором кадров, формированием кадрового резерва, участием представительного органа в кадровой работе муниципального образования, аттестацией муниципальных служащих, повышением квалификации и переподготовки муниципальных служащих, прекращением муниципальной службы, а также выработке рекомендаций по совершенствованию нормативного правового регулирования указанных муниципально-служебных отношений.
Таким образом, автор акцентирует внимание на тех правовых проблемах,
которые препятствуют формированию и функционированию
профессионального и высококвалифицированного кадрового состава муниципальной службы.
Системный и сравнительный анализ рассматриваемых элементов института муниципальной службы, выявление проблемных моментов и пробелов в законодательстве РФ (а также в законодательстве субъектов РФ и в муниципальных правовых актах) по исследуемым проблемам даст возможность разработать рекомендации по их устранению.
Для достижения намеченной цели автором сформулированы следующие задачи исследовательского плана:
- осуществить правовой анализ развития института муниципальной
службы в Российской Федерации;
провести комплексное исследование федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере организации и прохождения муниципальной службы;
выявить особенности соотношения правовых норм в системе муниципальной и государственной службы;
- изучить способы замещения муниципальных должностей
муниципальной службы, охарактеризовать основные способы подбора кадров, в
том числе и сложившиеся на практике, и выявить недостатки в решении этих
вопросов;
- рассмотреть место и роль кадрового резерва в формировании кадрового
состава муниципальной службы, исследовать нормативную основу и
разработать конкретные предложения по совершенствованию правового
регулирования в этой сфере;
- осветить роль представительного органа в кадровой работе
муниципального образования;
- провести комплексный анализ проблем и исследовать существенные
пробелы в нормативно-правовом регулировании отношений, возникающих в
процессе поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы,
дать практические рекомендации в решении этих проблем.
Методологическую основу' исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, материалистический, диалектический, исторический и системные методы; а также специальные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, историко-юридическии, комплексный, логический метод, методы структуры функционального и системного анализа и иные методы научного познания.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и другие, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования. В процессе проведения диссертационного исследования широко использовались правоприменительная практика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научные труды отечественных и зарубежных ученых-муниципалов, материалы периодической печати, статистические данные, касающиеся муниципальной службы.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что в рамках диссертационного исследования на обширном нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная разработка проблем правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации, предложены пути их решения, выработаны рекомендации по совершенствованию нормативной базы как на федеральном
уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующей отношения, связанные с прохождением муниципальной службы, а также по повышению эффективности конкретной кадровой работы, направленной на формирование высокопрофессионального кадрового состава муниципальной службы.
Научная новизна данной работы обусловлена и тем, что диссертация является одним из первых научных исследований, проведенных с учетом современного федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, в котором предпринята попытка объективного и системного анализа состояния правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Законодательство о муниципальной службе не удовлетворяет
потребности правового регулирования в этой области с точки зрения полноты и качества правового регулирования муниципальных служебных отношений. Недостатки и пробелы в правовом регулировании отношений в сфере муниципальной службы вызваны, с одной стороны, диспозитивным характером отдельных норм Федерального закона, с другой стороны, ограничением законодательной компетенции субъектов Федерации. В этой связи необходимо расширение установленных на федеральном уровне полномочий субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию отношений в сфере организации муниципальной службы.
2. В целях обеспечения реализации принципа равного доступа граждан к
муниципальной службе и объективности процедуры подбора кадров,
представляется целесообразным в нормативных правовых актах,
регламентирующих порядок проведения конкурса, предусмотреть условия, при
которых проведение конкурса является обязательным, и случаи, когда
должности муниципальной службы замещаются без прохождения конкурса, в
силу особых гарантий государства или особых условий, связанных с
прохождением муниципальной службы.
Предлагается рассматривать кадровый резерв, как особый способ поступления на муниципальную службу, механизм формирования которого в настоящее время в органах местного самоуправления еще значительно отстает от запросов практики и носит скорее формальный, чем планомерный характер.
Надо обеспечить эффективное участие представительного органа муниципального образования в формировании кадрового состава муниципальной службы. Это обосновано необходимостью придать замещению должностей муниципальной службы состязательный и объективный характер.
В нормативных правовых актах субъектов Федерации помимо общих квалификационных требований к муниципальным служащим, необходимых для исполнения должностных обязанностей, следует устанавливать и дополнительные условия в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения.
Нормативное регулирование отношений, связанных с проведением конкурсной процедуры замещения должностей муниципальной службы, формированием кадрового резерва, повышением квалификации, подготовки и переподготовки муниципальных служащих, кроме тех, которые определены в Федеральном законе, необходимо нормативно закрепить за субъектами Российской Федерации, что позволит обеспечить единый подход к правовому регулированию данных отношений и продолжить разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления с учетом их специфики.
Предлагается рассматривать аттестацию муниципальных служащих как процедуру, проводимую не только для оценки соответствия муниципальных служащих замещаемым должностям, но и также в целях формирования профессионального кадрового состава муниципальных служащих, выявления возможности замещения ими вышестоящей должности, стимулирования повышения квалификации, профессионализма и результативности профессиональной служебной деятельности муниципального служащего.
Единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих может быть обеспечено только в случае, если в законодательстве субъектов РФ и муниципальных правовых актах о муниципальной службе будут установлены требования, совпадающие с применяемыми на государственной гражданской службе к аналогичным отношениям.
В диссертации выявлен ряд пробелов и противоречий в федеральном законодательстве о муниципальной службе в части, регулирующей отношения, возникающие по поводу поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы.
10. Представляется целесообразным внести изменения:
10.1. В следующие статьи Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»:
1. Пункт 2 статьи 17 изложить в следующей редакции: «Случаи и порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливаются муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования».
2. В пункт 3 и в пункт 4 статьи 18, изложив их в следующей,редакции: «3. По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит одно из следующих решений: 1) соответствует замещаемой должности муниципальной службы; 2) соответствует замещаемой долэ/сности муниципальной службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для заліещения вакантной долэ/сности муниципальной службы в порядке долэ/сностного роста; 3)
соответствует замещаемой должности муниципальной службы при условии успешного прохождения профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификаъ^ии; 4) не соответствует замещаемой должности муниципальной службы». «4. По результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о том,, что муниципальный служащий: 1) подлежит повышению в долэюности или включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности муниципальной службы в порядке доллсностного роста; 2) направляется на профессиональную подготовку, переподготовку или повышение квалификации; 3) присваивается очередной классный чин; 4) пониэюается в долэюности муниципальной службы»;
3. Пункт 5 статьи 13 изложить в следующей редакции: «5. Близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья:, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, либо, если аналогичные отношения возникают с выборным должностным лицом местного самоуправления»;
10. 2. В Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
1. Часть 10 статьи 37 дополнить следующим пунктом: «14) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной слулсбой и установленных статьями 13 и 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной слуэ/сбе в Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретический и практический материал, а также рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы:
— для совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о муниципальной службе;
- в научных исследованиях по проблемам местного самоуправления и муниципальной службы.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения также могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин: «Административное право», «Конституционное право», «Муниципальное право», в процессе преподавания курсов государственной и муниципальной службы, в практической деятельности органов местного самоуправления и в дальнейших работах, посвященных данной теме.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные результаты исследования опубликованы в виде научных статей автора в журналах, входящих в Перечень рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки Российской Федерации.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и библиографии.
Понятие, становление и развитие муниципальной службы в РФ
Процесс демократических преобразований местных органов власти и управления, формирования местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется по нескольким направлениям. Проводимые в Российской Федерации реформы местного самоуправления ставят перед современной муниципальной наукой, законодательной и правоприменительной практикой множество непростых вопросов, одним из которых является поиск оптимальных и эффективных правовых основ института муниципальной службы. Ведь эффективность местного самоуправления во многом зависит от функционирования муниципальной службы.
Муниципальная реформа, осуществляемая на основе положений Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», послужила новым импульсом для развития института муниципальной службы и совершенствования правового статуса муниципальных служащих. По мере развития местного самоуправления институт муниципальной службы представляет все больший интерес, так как они органически связаны между собой, поскольку в деятельности муниципальных служащих реализуются вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделяются муниципалитеты.
Формирование муниципальной службы связано с процессом становления и развития местного самоуправления как одной из форм публичной власти. Наличие муниципальной службы изначально заложено в Европейской хартии местного самоуправления1. Так, в части 1 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что без ущерба для более общих законодательных положений местные органы должны иметь возможность сами определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. В части 2 статьи 6 прямо говорится о том, что условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор квалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и профессионализма; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе. Таким образом, можно утверждать, что здесь речь идет о профессиональной муниципальной службе.
Понятие термина «муниципальная служба» в науке неоднозначно. Муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно - полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией)1. Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с Законом не относятся к категории муниципальных служащих. Однако рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.
Предметом же нашего исследования выступает муниципальная служба в узком смысле — как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках нормативного определения муниципальной службы. Перечень признаков муниципальной службы, дающих нам представление о муниципальной службе в узком понимании данного правового явления, отражается в науке муниципального права1.
Что касается нормативного определения муниципальной службы, то оно сложилось в рамках узкого толкования муниципальной службы в Федеральном законе от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», где муниципальная служба определяется как «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной».
Под муниципальной службой в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора. Соответственно, лица, осуществляющие профессиональную деятельность на постоянной основе на этих должностях, являются муниципальными служащими. В п. 1 ст. 6 названного Закона дано определение должности муниципальной службы, под которым понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
И.И. Овчинников, определяя понятие муниципальной службы, указывает, что это особый вид публичной профессиональной служебной деятельности, осуществляемый гражданами Российской Федерации, а также гражданами иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации.
Муниципальная служба как институт муниципального права
Эволюция общественных отношений внутри государства объективно приводит к изменениям в его правовой системе. История развития России в этом плане не является исключением.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года инициировало волну значительных изменений в российской правовой системе. Именно в данный период истории в российской правовой системе возникают не только новые правовые институты, но и целые отрасли права. Ярким примером подобной отрасли права является муниципальное право Российской Федерации.
Муниципальное право Российской Федерации представляет собой совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, складывающихся в системе местного самоуправления1.
Своеобразие муниципального права в системе российского права проявляется в том, что нормы муниципального права, во-первых, выступают как нормы основных отраслей права, во-вторых, данные нормы, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во_.вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права.
Муниципальное право, как отрасль права, имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.
Именно в структуре муниципального права Российской Федерации мы находим ранее неизвестный российской правовой системе институт муниципальной службы в Российской Федерации. Необходимо отметить, что с точки зрения правового подхода термин «институт» означает систему правовых норм, регулирующих обособленную часть определенных отношений в рамках данной отрасли права2. Муниципальная служба является одним из важных институтов в отрасли муниципального права, отражающей характерные черты российской муниципальной практики, и отличается многоцелевой функционально-направленной деятельностью, включая исполнение полномочий органов местного самоуправления.
Муниципальная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование объединения муниципальных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, решений муниципальных органов, а также личный правовой статус служащих . Институт муниципальной службы является исходным правовым средством в системе построения местного самоуправления, ибо он включает в себя правовой материал, который используется в каждодневной практике органов власти, т.е. он обеспечивает функционирование местного самоуправления. Данный правовой институт состоит из первичных единичных юридических положений - правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости служебные отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и нормативные акты, устанавливающие все его основные элементы.
В рамках института муниципальной службы можно выделить материальные нормы, которые устанавливают статусные положения, определяющие принципиальные черты этого правового института, и процессуальные - регулирующие отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах.
Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и подзаконные акты, устанавливающие все его основные элементы. Например, Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» фиксирует следующие общие пединституты: муниципальных должностей; понятие муниципального служащего и основы его правового положения; прохождение муниципальной службы. Муниципально-служебные пединституты обусловлены существованием комплексного социально-правового института муниципальной службы, и их значение определяется тем положением, которое они занимают в структуре муниципальной службы.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что современный правовой институт муниципальной службы — это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы муниципальной слуэюбы, статуса муниципальных служаїцих, гарантий и процедур его реализации (выполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей и функций), а таю/се механизма прохоэ/сдения муниципальной службы.
Муниципальная служба как правовой институт имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относятся, прежде всего, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного самоуправления.
К основным задачам муниципальной службы относится обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Это задача вытекает из ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.
Рассматривая задачи муниципальной службы, необходимо отметить, что они, на наш взгляд, во многом совпадают с задачами государственной службы. Нормативным подтверждением тому является положение п. 2. ст. 3 Конституции РФ, которая провозгласила, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления». При этом муниципальная служба настолько характеризуется властным содержанием, насколько им обладает и государственная служба в целом .
Подбор кадров в органы местного самоуправления
Становление института муниципальной службы, формирование и развитие его кадрового состава в условиях модернизации общества выступает как сложное многоплановое социальное явление. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами граждан, включая муниципальных служащих, работающих в аппарате муниципального образования.
Важную роль в этом, пишет В.М. Анисимов, отводится формированию кадрового состава управленческого уровня, причем автоматически этот процесс формироваться не может1.
Обеспечение эффективности муниципальной службы предполагает проведение целенаправленных мер по осуществлению кадровой работы, привлечению и отбору в органы местного самоуправления высокопрофессиональных и компетентных кадров, имеющих соответствующие установленным критериям и стандартам уровень образования, стаж работы.
Муниципальные служащие по роду своей деятельности часто оказываются в эпицентре политического противоборства различных сфер и уровней власти, борьбы за власть тех или иных социальных сил. Возникновение и решение многих кризисных ситуаций нередко связываются с кадровыми перестановками.
В связи с этим, существует опасность ее ведения в угоду отдельным лидерам, их личных интересов - это так называемый командный принцип подбора личного состава служащих. Решение современных социально- экономических проблем путем подбора кадров подобным способом представляется ущербным .
Не случайно на проведенном 23 июля 2008 года под руководством Президента РФ Д.А. Медведева совещании, было констатировано наличие серьезных сложностей при подборе и рассмотрении кандидатур лиц, претендующих на замещение руководящих должностей на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом Президентом РФ была отмечена недопустимость «замещения должностей по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги. В список должны попадать настоящие специалисты, а не лица, которые нравятся, попали по знакомству или по коррупционной схеме»2.
Непосредственно назначению на муниципальную должность предшествует подбор кандидатур на должности муниципальной службы, или, другими словами, подбор кадров. Его значимость трудно переоценить. Все лица, занятые в муниципальном управлении, пришли туда в результате того или иного отбора. Поскольку «кадры решают все», то качество, профессионализм, эффективность муниципального управления в существенной мере зависят от кадровых решений.
Под подбором кадров следует понимать часть процесса формирования кадрового состава в органах местного самоуправления, связанную с выделением одного кандидата на вакантную должность муниципальной службы из общего числа кандидатов на данную должность путем определения соответствия качеств кандидата требованиям вакантной должности, а также целям и задачам муниципальной службы.
Еще В.И. Ленин в свое время отмечал, что подбор работников является основой всей организационной работы и должен проводиться по деловым и политическим качествам: «Чтобы управлять, нужно быть компетентным, нужно полностью и до точности знать все условия производства, нужно знать технику производства на ее современной высоте, нужно иметь известное научное образование»1.
Создание и внедрение нового, эффективного механизма подбора квалифицированных кадров для муниципальной службы является одной из главных целей становления местного самоуправления.
Замещение должности осуществляется в определенном порядке, установленном организационно-правовым способом. Проблема замещения должности существует столько же, сколько и сама должность".
Как справедливо отмечает В.М. Манохин, «на протяжении веков было испробовано немало различных способов замещения должностей: передача по наследству, купля-продажа, по жребию, назначение, избрание, конкурс, дарение, были и проигрыши должностей в азартных играх, «сажали» на должности и как принудительное отбывание повинности, замещение должности в порядке очередности и др. Каждое общество и государство избирало в данный период своей жизни такие из перечисленных способов замещения, которые наиболее соответствовали его социальному, устройству и политике правящих структур»3.
Юридические проблемы не обошли стороной и регулирование способов замещения муниципальной должности. Существует должность, существует конкретное лицо, претендент на нее и существуют служебные ограничения. И лишь при правильном соотношении этих трех элементов замещение конкретной должности определенным лицом будет легитимно.
Проанализировав практику подбора кадров на муниципальные должности муниципальной службы, можно сделать вывод, что в большинстве случаев подбор кандидатур на муниципальные должности муниципальной службы происходит тремя основными способами, а именно: - подбор кадров внутри действующего состава муниципальных служащих муниципального органа путем ротации; - подбор кадров по принципу родства, свойства и т.п. ; - подбор кадров на конкурсной основе.
Занятие вакансии путем внутренних перемещений в организации представляется правильным и надежным вариантом. Лицо, принимающее кадровое решение, хорошо знает кого назначает, каковы способности этого человека, как он проявил себя на прежней должности. Внутреннее продвижение по службе способствует стимулированию активной деятельности муниципальных служащих...Оно обеспечивает возможность карьеры в рамках муниципального органа, повышение классного чина, оплаты труда, ответственности, раскрытие способностей и профессиональных качеств.
К сожалению, данный способ в качестве способа подбора кадров и замещения вакантных должностей в законодательстве субъектов РФ и муниципальных образований четко не регламентирован. Как и по многим вопросам, связанным с регулированием муниципально-служебных отношений, в этом вопросе в настоящее время следует обратиться к нормам трудового права, регламентирующим процесс ротации кадров. Однако, на наш взгляд, в последующем необходимо законодательно закрепить ротацию (имея в виду и внутренние перемещения в муниципальном органе, и переходы муниципального служащего в другие муниципальные органы и пр.) как способ, могущий стать эффективным механизмом подбора кадров и замещения вакантных должностей, исходя из профессиональных заслуг и деловых качеств лиц, уже занятых на муниципальной службе. Это будет способствовать совершенствованию института муниципальной службы в целом, созданию и внедрению на практике новых, эффективных механизмов в сфере муниципального управления.
Поступление на муниципальную службу
Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в качестве одного из прав, признаваемых, соблюдаемых и защищаемых государством, провозглашает право каждого гражданина на равный доступ к муниципальной службе (п. 2 ст. 4).
Однако наличие у гражданина права на равный доступ к муниципальной службе не означает, что он вправе требовать, а муниципальный орган обязан обеспечить предоставление конкретной муниципальной должности в данном органе местного самоуправления. Право на равный доступ к муниципальной службе означает, прежде всего, равенство возможностей поступления на муниципальную службу при соответствии соискателей на замещение должности тем условиям и требованиям, которые установлены Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», законами субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами, а также трудовым законодательством.
Следует отметить, что в отличие от Федерального закона от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» Федеральный закон от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет единые ограничения и перечень необходимых для поступления документов, что позволяет во всех субъектах Федерации организовать муниципальную службу, в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства. Это, несомненно, является положительным моментом нового Закона, так как в период действия Федерального закона от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» законами некоторых субъектов РФ и уставами муниципальных образований вводились дискриминационные, а порой, противоречащие Конституции ограничения, например, имущественный ценз, ценз оседлости и др. (Республика Саха (Якутия) , Пермская область"). Статья 16 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» раскрывает и уточняет принцип равного доступа всех граждан к муниципальной службе. В ч. 1 этой статьи перечислены условия, необходимые для реализации права на поступление на муниципальную службу: -достижение возраста 18 лет; - владение государственным языком РФ; - соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы; - отсутствие обстоятельств, исключающих возможность быть принятым на муниципальную службу.
Согласно Трудовому кодексу РФ заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими возраста шестнадцати лет. Повышение возраста в Законе связано с высокой ответственностью муниципальных служащих за выполнение должностных обязанностей по обеспечению полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, а также с особыми требованиями, предъявляемыми к муниципальным служащим. Достижение 18 лет требуется и для поступления на государственную гражданскую службу.
Впервые к участию в отношениях, связанных с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, допускаются граждане иностранных государств — участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. В своем большинстве международные договоры Российской Федерации, предусматривающие возможность равного с гражданами Российской Федерации допуска иностранных граждан к отдельным видам деятельности, распространяются на иностранных граждан, имеющих статус постоянно проживающих в Российской Федерации. Следует обратить внимание, что нормы международных договоров распространяются исключительно на граждан, заключивших их государств. Это, в свою очередь, означает, что они не применимы к лицам без гражданства, прибывшим из указанных государств.
Однако-данное положение Закона вступает в противоречие с Трудовым кодексом. В трудовом законодательстве не предусмотрено в качестве условия заключения трудового договора наличие гражданства. Установив, что муниципальная служба осуществляется на основании трудового договора, а Конституция России провозглашает свободу труда для всех, а не только граждан Российской Федерации, законодатель одновременно установил запрет на замещение должностей муниципальной службы иностранных граждан.
Новым требованием, которое ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что субъекты Федерации не обладают правом каким-либо образом дополнить это требование. Представляется, что в данном случае следует принимать во внимание Определение Верховного Суда РФ от 9 апреля 2008 года № 74-ГО8-231 по делу о признании недействующим отдельного положения ч. 1 ст. 13 Закона Республики Саха (Якутия) «О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)»". Суд признал, что требование о владении государственными языками соответствующей республики, как это установлено законодателем Республики Саха (Якутия), является по существу ограничительным условием поступления на муниципальную службу и может быть установлено только федеральным законодателем. Немаловажное значение имеет, на наш взгляд, норма Федерального закона № 25-ФЗ, согласно которой определен предельный возраст нахождения на муниципальной службе. Названная норма устанавливает, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу по достижении 65 лет. Дальнейшее продление срока нахождения на муниципальной службе, согласно Закону, возможно без возрастного ограничения. При этом каждый последующий договор заключается не более чем на один год.
Статистические данные о возрастной структуре кадрового состава муниципальных служащих показывают, что 27,5% составляют работники в возрасте от 50 до 59 лет, 31,5% в возрасте от 40 до 49 лет1. Учитывая, что наибольшее число имеющих возраст более 50 лет приходится на лиц, замещающих высшие и главные муниципальные должности, то в течение 10 лет произойдет высвобождение половины муниципальных служащих, занимающих ключевые муниципальные должности . В условиях отсутствия на местном уровне последовательной кадровой политики, направленной на формирование кадрового резерва, систематическую подготовку и повышение квалификации муниципальных служащих, думается, что данная норма Закона, позволяющая принимать на работу в органы местного самоуправления граждан, достигших 65 лет, позволит удержать на муниципальной службе квалифицированные кадры.
