Содержание к диссертации
Введение
Глава I: Теоретико-правовые основы федерального законодательного процесса Российской Федерации
1. Понятие законодательного процесса . 21
2. Основные принципы федерального законодательного процесса Российской Федерации. 41:
3 Состояние, проблемы и перспективы правового регулирования федерального законодательного процесса Российской Федерации 71
Глава II Конституционные основы взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе Российской Федерации
1. Конституционные формы участия Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе 93
2. Конституционные формы участия Правительства Российской Федерации в федеральном законодательном процессе 124
3 Основные пути обеспечения эффективного взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе Российской Федерации 145
Заключение 158
Библиография 175
- Понятие законодательного процесса
- Состояние, проблемы и перспективы правового регулирования федерального законодательного процесса Российской Федерации
- Конституционные формы участия Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе
- Основные пути обеспечения эффективного взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях формирования правового государства, развития демократического, гражданского общества, когда роль и значение законодательных актов возрастают со всей очевидностью, процедурные механизмы в законодательной деятельности приобретают особое значение и необходимость их совершенствования выступает на первый план. В этом смысле детального изучения требует такое сложное правовое явление, как законодательный процесс, представляющий собой урегулированную нормами парламентского права процедуру по внесению законопроектов субъектами права законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию (одобрению) парламентом, а также подписанию, обнародованию главой государства и опубликованию1.
Сложность федерального законодательного процесса Российской Федерации, жестко заданная последовательность его стадий, предоставление права законодательной инициативы довольно широкому, но четко очерченному (закрытому) кругу субъектов (часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации), обязательность точного соблюдения всеми участниками законодательного процесса нормативно установленных законодательных процедур призваны обеспечить, во-первых, своевременное отсеивание случайных, недостаточно проработанных и не имеющих четкого предмета правового регулирования законопроектов и, во-вторых, принятие действительно актуальных и компромиссных законов, отражающих интересы различных социальных групп или хотя бы явно им не противоречащих.
Законодательный процесс всегда привлекал внимание исследователей. Примечательно, что еще в дореволюционной России проблематика
законодательной; деятельности органові государственной власти? нашла; отражение в работах ряда ученых-юристов?.. Позднее, в советский; период, несмотря; на достаточно ограниченный характер законодательной; деятельности; высших представительных органов: государственной власти;, была? проделана значительная- работа по» теоретическому исследованию? законодательного1 процесса. В частности,, вопросы, связанные! с понятием, содержанием t законодательного процесса, раскрытием его отдельных стадий I (этапов); организацией; прогнозирования ш планирована законотворческой; деятельности органов государственной власти,-рассматривались в научных трудах А:В; Васильева, ВІМ1 Горшенева; ИіЯі Дюрягина; Д1А.. Ковачева, Е.Ш Козловой;, НїШ Колдаевой; ШВІ Котелевской, A.BL Мицкевича, А.С. Пиголкина; С.ВІ Полениной; Р.В; Раскатова т других исследователей;
После принятия Конституции Российской і Федерации «1993" года и началш реализации основных, принципові парламентаризма; вь современной! России і научный; интерес к, законодательной; деятельности? Федерального Собранши Российской Федерации существенно? возрос, что? связано со? следующими? обстоятельствами.
Во-первых, сущностные изменения общественного? устройства России, ее- государственного строя привели; к необходимости; уточнения; многих категорий; теорий и; институтов; конституционного; права; в томі числе ш категории «законодательный процесс».,
Во-вторых,, уход от излишней; идеологизации правового знания, существование различных мировоззренческих-концепций; оценок, понятишиї институтов:вызвали новые представления-о статусе парламентами; его; роли; ві формировании правового пространства страны.
И» наконец; в-третьих, радикальное реформирование во» всех сферах общественной? жизни привело к; значительному возрастанию объема! законодательной» деятельности ш повышению ее роли» в общественно-государственном; развитии,, что? потребовало нового осмысления? вопросов законодательного процесса в целях повышения его эффективности:
Теоретико-правовые: основы» современного федерального законодательного; процесса России? получили развитие ве научных трудах таких видных исследователей-правоведовЇ Ш конституционалистов , как: С.А. Авакьян («Федеральное Собрание-—парламент России»); С.В- Бошно («Правотворчество: путь, от источникам к: форме права»); А.Ш Бобылев\ («К вопросу понятия; правотворчества»),, ВЦЦ, Горобец? («Конституционно-правовой» статус: парламентам Российской Федерации»); И;ВГ Гранкиш («Парламент России»), АіН; Кокотов («Федеральный ї законодательный? процесс: понятие и структура»),. ЮЗС Краснов ; («Законодательный процесс в Государственной! Думе:: пути» совершенствования»); B.F. Ткаченкої («Федеральное: Собрание Российской; Федерации1 в законодательном? процессе:: содержание, проблемы? и і перспективы»); Т.Я; Хабриеваг («Парламентское право: России»), В А., Шеховцев («Развитие: российского» парламентаризма»).
При? этом особого внимания5 заслуживают работы, BS которых: исследованию подлежит законодательная техника: Новым/ в них; является признание: ее: как: важного? фактора? оптимизации! законотворчества? ш эффективности (законодательства1. Обстоятельно изучаются также проблемы! качества закона; его соответствия стандартам и правилам! законодательной» техники, нормативно-правовым требованиям .
Однако вопросы, связанные с анализом состояния, проблем и перспектив? правового регулирования федерального законодательного процесса России, к сожалению, не получили? достаточного» освещения в\ научных трудах: исследователей современного периода. В связи с этим диссертант попытался і восполнить этот пробел и на? основе; проведенного? мониторингаї действующих: нормативно-правовых актов, в; сфере федерального; законодательного; процесса; анализам их- эффективности! и- основных недостатков;, а;также- подробного изучения? находящихся на! рассмотрении! Государственной І Думы» Федерального Собрания Российской Федерации? законопроектов - по ; вопросам регулирования; федерального законодательного; процесса Россиш пришел к выводу о необходимости в;целях; упорядочения; законодательной деятельности; повышения эффективности; ее организации! принятия; единого федерального закона, который! являлся бы; обязательным; для і всех участников; федерального законодательного процесса\ России;. четко определял бы; их права, обязанности; и- регламентировал; основные; законодательные процедуры.
Автор; обоснованно? считает, что; проблема? регулирования законодательного» процесса Российской» Федерации на федеральном законодательном уровне — это один \ из существенных аспектов актуальности выбранной темы диссертационного исследования.
Єущность законодательного; процесса раскрывается; через; взаимодействие: органов государственной? власти» на различных стадиях (этапах); его? осуществления; В; этом проявляется» социально-политический! аспект законодательного, процесса как: способа: выявления;, согласованиям и:
реализации в принимаемых законах социальных интересов, главными носителями которых являются конституционные участники? (субъекты) законодательного процесса. Следовательно; сотрудничество ш взаимодействие в законодательном процессе необходимы и; неизбежны, ибо положительный социальный? ш политический І результат могут дать лишь те законодательные: решения, которые учитывают ш обеспечивают баланс: интересов всех ветвей государственной власти.
К! сожалению, , наукой отечественного конституционного права вопросы? взаимодействия! властей? в федеральном? законодательном процессе России являются? малоизученными! ш нуждаются в серьезном; исследовании; наг монографическом! уровне, поскольку они- затрагивают сущностное понимание законодательного? процесса? как эффективного? способа? государственного? управления? обществом! посредством? обеспечения? социально-политического компромисса;
Можно с уверенностью констатировать, что подробному научному/ анализу конституционно-правовых: форм І взаимодействия І субъектов в федеральном? законодательном! процессе России посвящены- только три? монографии — И.В. Ижуткиной: («Участие органов исполнительной? власти в законодательном процессе в Российской Федерации»), ALH:„ Шохина («Взаимодействие:властей:в законодательном? процессе»): и И;И;, Шувалова («Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе»). При этом следует отметить, что работаіА.Н; Шохина: является: первым: в і России серьезным монографическим: исследованием проблем взаимодействия: властей; в І законодательном; процессе,, привлекающим; внимание, своею; полнотой, системностью изложения; и: богатым практическим» опытом. Однако все: выводы и предложения: автора; этой книги? основываются- на: анализе нормативно-правовых актов: и законодательной деятельности Государственной Думы«периодам с 1994 по 1999 гг., в силу чего многие из предлагаемых им: мер по повышению эффективности организации:
федерального законодательного процесса России уже получили закрепление в: нормахі Регламента Государственной? Думы Федерального» Собрания Российской Федерации,, принятого 22 января? 1998 года, и,, такими образом, объективно утратили свою перспективную актуальность.
В? связи» с этим; во» второй главе диссертационной работы; диссертант попытался! на? основе анализа законодательной; деятельности Государственнойs Думы: первого;, второго ш третьего сознвові провести обстоятельное: исследование конституционных формі взаимодействия? Президента Российской Федерации и Правительства: Российской Федерации с: палатами І Федерального Собрания і Российской! Федерации, ибо от степени научной і разработанности? данных; вопросов зависит результативность, практического- поиска оптимальных; путей обеспечения эффективного взаимодействия; властей в? федеральном законодательном! процессе;. Этш ж другие: изложенные? обстоятельства предопределили актуальность и і выбор! темы диссертационного исследования;
Степень, научной і разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного? исследования; составили! научные; трудьп по теориш и» практике законодательного процесса ві целом. Основные проблемы федерального законодательного процесса! Российской] Федерации были ш остаются центре внимания ; как ученых в области общей теории права; так и; правоведов-конституционалистов.
В І частности; исследованию? вопросов; федерального законодательного процессам посвящены; труды; следующих ученых:: G.A;. Авакьяна\ («Процесс: правотворческой: деятельности- представительных: органов; власти; ш его; регламентация»; «Федеральное Собрание - парламент России»); АіНі Аверьянова («К вопросу о совершенствовании законотворчества в Российской Федерации»), А.И: Бобылева («К вопросу понятия правотворчества»), С.В; Бошно («Правотворчество:: путь от источника к форме права»); Р.В; Васильева; («Законодательныйf процесс. Понятие,
институты, стадии»), ВІД; Горобца («Конституционно-правовой? статус парламента Российской Федерации»), И.В. Ижуткиной («Участие органові исполнительной власти в: законодательном процессе в Российской? Федерации»), В:Б. Исакова («Федеральное законотворчество:: некоторые тенденции развития»),, АІНІ Кокотова , («Федеральный законодательный процесс: понятие и структура»), А.А. Котенкова («Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ4 и Государственной Думы; Федерального Собрания РФ в законодательном? процессе»),. Ю.К. Краснова («Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования»), В;И.. Лафитского («Законодательный? процесс. Очерки конституционного правам иностранных государств»), Э.Т. Рамазановош («Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации:; теория! ш практика реализации», В.Г.. Ткаченко («Федеральное: Собрание Российской?Федерации! в; законодательном? процессе: содержание, проблемы, и перспективы»), А.Н:, Шохина («Взаимодействие властей» в законодательном? процессе»),, И:Иі Шувалова («Правительство Российской? Федерации в законотворческом процессе») и многих других видных российских и зарубежных исследователей:
Вместе с тем многие проблемы федерального законодательного процесса Российской Федерации остаются все еще неразрешенными и требуют глубокого1 теоретического осмысления: В; диссертационной работе предпринята1 попытка? системного? анализа федерального законодательного процесса России во взаимодействии? его конституционных? участников (субъектов): с тем, чтобы на основании, полученных результатов сформулировать конкретные законопроектные мероприятия, направленные на существенное повышение эффективности его организации.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основании изучения научной литературы, положений Конституции? Российской; Федерации 1993 года;, федеральных
конституционных, федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации,. постановлений Правительства Российской Федерации,- постановлений Конституционного Суда Российской: Федерации, а также сравнительного анализа: статистических данных; о? законодательной; деятельности; ГосударственнойI Думы: Федерального Собрания Российской Федерации! за период с: 1994 по- 2003 гг. рассмотреть, теоретико-правовые основы и раскрыть сущность федерального законодательного» процесса России через исследование основных, конституционных форм взаимодействия федеральных органов; государственной власти на различных стадиях; его осуществления? с тем, чтобы на; основании: полученных: результатов определить основные пути обеспечения эффективного: взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе России..
В соответствии с поставленной і целью решались следующие задачи:
- дать понятие законодательного процесса через; соотношение, прежде всего, с такимиї общетеоретическими- понятиями; как «правотворческий: процесс» и «законотворческий процесс», а также применительно: к; федеральному законодательному процессу Российской Федерации;
- рассмотреть основные принципы федерального законодательного; процесса Российской Федерации, выражающие его сущность, особенности и І общую направленность;,
- проанализировать состояние правового регулирования современного федерального законодательного процесса» Российской: Федерации, выявить основные недостатки- и. сформулировать конкретные законопроектные, мероприятия, направленные на повышение эффективности организации законодательной деятельности в России;
- провести исследование конституционных форм участия Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе России І И на основе полученных результатов сформулировать законопроектные
мероприятия, направленные на совершенствование правового регулирования участия главы государства в законодательном процессе страны;
- провести исследование конституционных форм участия Правительства Российской? Федерацию в : федеральном; законодательном: процессе: России? и на основе; полученных: результатові предложить законопроектные меры по повышению роли»исполнительной власти в формировании законодательной базы страны;
- выявить основные: путш обеспечения эффективного взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования? выступает комплекс: общественных: отношений! возникающих: BJ сфере федерального-законодательного процесса Российской Федерации.
Предметом: диссертационного исследования: является: взаимодействием властейів федеральном законодательном процессе России,1 осуществляемое в конституционно установленных формах.
Методологическая: основа диссертационного» исследования. При: подготовке диссертацииf были? использованы: общепринятые: в: современной юридической науке методы исследования: диалектический; формально-юридический; исторический, статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный и: другие; Комплексное использование указанных методов было направлено: на проведение: максимально объективного? ш обстоятельного исследования рассматриваемой проблематики;
Нормативной базой: послужили: конституции: Российской? Федерации; зарубежных: государств,, республик, — субъектов. Российской» Федерации;; федеральные; конституционные законы, федеральные законы,, законы субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации;: регламенты Совета Федерации и: Государственной: Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Эмпирической; базой? исследования являются материалы практики работы» палат Федерального! Собрания; Правительствам Российской Федерации,, федеральных судов: и других органові государственной? власти, отражающие проблемы федерального законодательного процесса Российской Федерации; В \ ходе работы над диссертацией использованы также материалы; практики,, обобщенные с участием; автора- наї кафедре:конституционного? и: муниципального ; права Дагестанского государственного s университета в ходе подготовки- к: республиканским научно-практическим; конференциям и межвузовской научно-практической5 конференции- по актуальным проблемам юридической науки и образования;
Научная? новизна диссертационной: работы: заключается: в? том; что впервые: на: основе тщательного? анализа всех: нормативно-правовых актову действующих на: сегодняшний? день в: сфере правовогоs регулирования? федерального законодательного процесса России;, с: учетом: последних изменений и дополнений І их редакций; было? проведено: комплексное; изучение: федерального- законодательного процесса: России; во взаимодействии: его: конституционных: участников; (субъектов): за период; деятельности Государственной Думы всех трех созывов — с 1994 по 2003 тг.
Так, во втором; параграфе первой главы; диссертационной работы, при; рассмотрении: принципам планирования? федерального? законодательного: процесса: России: диссертант самостоятельно» пришел: к выводу? о? том;, что интенсивность, рассмотрения? законопроектов: и принятия! законов из: примерной: программы Государственной\ Думы: в: части: законопроектов, подлежащих: первоочередному/ рассмотрению, не; является показателем: эффективности реализации: принципа; планирования; в законодательной деятельности Государственной і Думы. Выполнение приоритетной части примерной: программы: законопроектной работы: Государственной Думы обеспечивается • не за счет принятия законов и рассмотрения законопроектов непосредственноt из ее запланированной; части,, но,, главным образом, - за
счет дополнительно включаемых в течение сессии законопроектов: за период с 2000 по 2003 гг. из их числа было принято 67% законов и рассмотрено 93,5% законопроектов, тогда как аналогичные показатели по итогам работы над изначально запланированными законопроектами оказались в 2,1 раза ниже1.
В свою очередь, в третьем параграфе первой главы диссертационного исследования в ходе анализа состояния, проблем и перспектив правового регулирования федерального законодательного процесса России было впервые осуществлено научное исследование проекта Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее - законопроект) на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, достижения изначально поставленных целей, а также наличия новелл, имеющих принципиальное значение для повышения эффективности федерального? законодательного процесса России, действенности его отдельных законодательных процедур. В частности, для более эффективной реализации конституционных положений о деятельности согласительных комиссий (часть 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации) диссертант предлагает (с изложением конкретных формулировок правовых норм) ввести в парламентскую практику впредь до окончательного принятия данного законопроекта правовой механизм принятия Советом Федерации решений по поправкам к отклоненному федеральному закону посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в статьи 109 (часть 1), 111 (часть-4) и 114 (часть 3) Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года (в ред. постановления Совета Федерации ФС РФ от 26 мая 2004 года № 152-СФ).
Во второй главе диссертации впервые обоснованно раскрывается сущность федерального законодательного процесса России через взаимодействие федеральных органов государственной власти на различных стадиях (этапах) его осуществления. Проводится подробное комплексное исследование конституционных форм взаимодействия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации, на основании чего формулируются рекомендации по повышению эффективности взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе России путем совершенствования правового регулирования участия главы государства и Правительства Российской Федерации в процессе создания основополагающих правовых актов страны -законов. В частности, автором предлагаются конкретные формулировки законопроектных норм, направленных на повышение роли заключения і Правительства Российской Федерации как эффективного способа обеспечения финансовой обоснованности принимаемых законов, а также на установление президентского контроля за конституционностью принимаемых (одобряемых) палатами Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов.
В диссертационной работе обоснованы следующие теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Как юридический процесс законодательный процесс представляет собой наиболее полно урегулированный правовыми нормами проектный этап законотворческого процесса, связанный с деятельностью компетентных органов государства, направленной на создание, изменение, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов и осуществляемой в строго регламентированном порядке и в особой процессуальной форме.
2. Сущность федерального законодательного» процессам Российской Федерации1 раскрывается! через взаимодействием органов государственной власти на различных стадиях (этапах) его осуществления. В этом проявляется? социально-политический4 аспект законодательного процесса как: способа выявления; согласования» шреализациш вшринимаемых законах социальных интересов; главными! носителями которых; являются? конституционные: участники (субъекты) законодательного процесса.
3; Основными! принципами федерального? законодательного- процесса? Российской» Федерации; раскрывающими: его сущность, особенности и общую направленность,.являются легализм; в\ соответствии:с которым все участники» федерального законодательного: процесса! России! должны» соблюдать установленную: Конституцией I Российской; Федерации і процедуру; принятия федеральных, конституционных: ш федеральных?: законов, демократизм, научность и планирование.
4. Интенсивностьч рассмотрения: законопроектов и принятия! законов і из примернойЇ программы: Государственной Думы; в части? законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, не является показателем! эффективности: реализации! принципа планирования в: законодательной: деятельности: Государственной: Думы., Выполнение: приоритетной; части? примерной? программы: законопроектной: работы: Государственной Думы: обеспечивается; не за счет принятия: законов и рассмотрения і законопроектов і непосредственно из ее запланированной части;, но главным образом - за счет дополнительно включаемых: в течение сессии законопроектов.
Ддяї повышения] ролиі планированиям ВІ федеральном: законодательном-процессе: России! при: формировании: приоритетной части: примерной» программы:законопроектной работы Государственной; Думы необходимо, в: первую очередь, учитывать не правовой: статус субъекта: права? законодательной инициативы, а содержательную сторону законопроекта; его базовость и концептуальное значение для развития правовой системы России
в целом, её отдельных отраслей І и подотраслей. Во-вторых, при ; составлении! проекта календаря» рассмотрениям вопросов Государственной; Думой- на очередной месяц и на; его»основе - порядка; работы» очередного заседания Государственной Думы: отдавать» предпочтение темі законопроектам, что были? изначально? утверждены І на І ОДНОМ ИЗ; первых: заседаний: Государственной Думы; как подлежащие первоочередному рассмотрению, то есть запланированным з законопроектам» из; приоритетной: части примерной программы законопроектной! работы: Государственной; Думы, на текущую? сессию.
5: По прошествии? двенадцати: лет сог дняі принятия: Конституции? Российской і Федерации» 1993 года? стало вполне очевидным;, что для і упорядочения законодательной! деятельности;. повышения! эффективности і её1 организации необходимо принятие единого: федерального!закона; который! являлся! бы обязательным! для всех: участников! федерального: законодательного процесса России; четко определял бы их права; обязанности и регламентировал основные законодательные процедуры.
Разработанный? и: находящийся в і настоящее: время: на стадии s рассмотрения Государственной! Думой во BTopoMf чтении: проект Федерального закона,"О порядке принятия:федеральных конституционных законов ш федеральных законов" характеризуется достаточной полнотой регулирования: всех стадий: федерального законодательного! процесса, системностью, непротиворечивостью положений; и его» окончательное принятие; (с: учетом: предлагаемых изменений)? в: качестве федерального закона; внесло; бы: значительный; вклад; вз развитие- правового; регулирования; федерального; законодательного процесса России: и; в: частности, в; обеспечение эффективного: взаимодействия всех его конституционных участников (субъектов).
6. Президент Российской«Федерации занимает, особое место в системе: органов государственной: власти и? не входит: непосредственно» ни? в:
законодательную, ни ві исполнительную, ни в судебную власть» (статья 10, часть If статьи? 11 Конституции; Российской Федерации). Как глава государства; Президент Российской Федерации! вісоответствии; с частью» 2 статьи; 80 Конституции Российской Федерации- обеспечивает в І установленном порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов; государственной; власти, в і томі числе в сфере федерального законодательного процесса..
7. Вї целях обеспечениям наї заключительной? стадии? федерального законодательного процесса Российской-Федерации президентского контроля за конституционностью І принимаемых (одобряемых) палатами; Федерального t Собрания; Российской! Федерации федеральных законов необходимо; законодательно- закрепить, путем» дополнения статьи: 107 Конституции Российской? Федерации самостоятельной? частью соответствующего содержания»либо?путем; окончательного? принятия5 Федерального закона "0 порядке принятия? федеральных конституционных законов, и федеральных законов" норму о праве Президента Российской? Федерации возвратить\ поступивший федеральный \ закон % в соответствующую: палату Федерального» Собрания? Российской? Федерации; без рассмотрения в случае нарушения- палатой установленных Конституцией; Российской Федерации -: требований \ к, порядку принятия федеральных законов.
8. Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых:палатами Федерального; Собрания: Российской: Федерацииі законопроектов; а; также особенности! конституционно-правового? статуса Правительства! Российской! Федерации: как: органам государственной: власти,- уполномоченного при- осуществлении исполнительной? властиз на; федеральном уровне решать важнейшие вопросы управления; страной,, предопределяют, что Правительство Российской Федерации должно? принимать меры по обеспечению системности и содержательного і единства \
федерального законодательного процесса путем; активного участия; в формировании законодательной базы страны.
Для; повышения; роли« Правительства; Российской Федерации» вг федеральном законодательном s процессе: необходимо совершенствовать«как существующие формы; взаимодействия; Правительства Российской? Федерации! с; Федеральным Собранием? Российской Федерации; так и; нормативно закреплять новые;,
91. В? целях повышения? законодательной активности! Правительства! Российскою Федерации» необходимо- введение; регламентного запрета: на принятие: СоветомЇ Государственной Думы; к рассмотрению; законопроектов;, аналогичных: not предмету правового регулирования; тем;, что уже; были? официально внесены Правительством Российской! Федерацией;.до?моментаї отклонения соответствующего правительственного = законопроекта- по» результатам рассмотрения его Государственной Щумош в первом чтении.
10 Поскольку в федеральном; законодательном; процессе; участвуют различные субъекты; (Государственная? Дума;. Совет Федерации, Правительство Российской? Федерации, Президент Российской?Федерации), чьи внутренние? акты (регламенты, положения) не являются общеобязательными нормативно-правовыми! актами ддж всех: участниковt законодательного; процесса; то вопрос о? заключении і Правительства Российской; Федерации; долженt получить правовую» регламентацию! исключительно? наї уровне1 федерального? закона! путем? конкретизации: положении части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.
Теоретическая иі практическая; значимость, диссертацию состоит: в: том; что полученные в процессе научно-исследовательскойt деятельности результаты з вносят определенный вклад І В развитие науки конституционного права Российской Федерации и зарубежных стран.
В? этом отношении; в диссертационной; работе есть не только; богатый; теоретический; материал;, но? т анализ, научное: осмысление: практического
опыта законодательной деятельности в России за период с 1994 по 2003 гг. Следует указать, что исследование статистических характеристик федерального законодательного процесса представлено наличием в диссертации девяти таблиц и четырех диаграмм, из которых две характеризуют законодательный процесс США и ФРГ.
Практическая значимость исследования определяется возможностями его использования при подготовке предложений по совершенствованию действующего конституционного законодательства, а также подзаконных нормативно-правовых актов; в сфере регулирования организации федерального законодательного процесса России (регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации).
Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе - при преподавании соответствующих разделов дисциплин конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран и специального курса «Законодательный процесс».
Апробация результатов диссертационного исследования и внедрение их в практику. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации прошли апробацию в процессе обсуждения на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Дагестанского государственного университета. Основные положения, практические выводы и рекомендации диссертации изложены автором в 10 опубликованных научных работах, а также нашли свое отражение в выступлениях автора на различных научно-практических конференциях.
Структура и объем диссертации обусловлены предметом и задачами; исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
Понятие законодательного процесса
Румынский теоретик праваг А. Нашиц отмечает, что создание права; «необходимого для жизни? и? деятельности? людей; — это почетная; но; трудоемкая задача, ибо даже: самых лучшихг побуждений» недостаточно для? того, чтобы- создать творение,, которое адекватно» и? в; нужный момент, отражало бы жизнь, во всей ее сложности и со свойственными ей тенденциями І развития; в котором общество могло бы без труда узнать себя и і. увидеть недеформированное. отражение? своего реального бытия, своих устремлений и чаяний»1.
Процесс: создания? правовых норм (правообразования) начинается! с? возникновения объективных общественных закономерностей; требующих: государственного правового регулирования, проходит через: институты общества и государства; реализуется? законодательной; исполнительной m судебнойі властями в присущих им формах. В свою очередь, правотворчество: как элемент (часть) процесса правообразования представляет: собой;одну из важнейших сторон деятельности государства;, форму его? активности, имеющую своей непосредственной целью создание, изменение, прекращение действия (отмену) правовых норм;
Как; справедливо отмечает: в: своему исследовании. Л.В1 Смирнягин; правотворческая деятельность» государства: «есть, прежде всего; перевод объективных: законов: общественного развития- на языкг решений; облеченный в соответствующую юридическую форму» . «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения» . По сути, являясь основным, начальным! звеном механизма! правового регулирования, правотворчество? (правотворческая деятельность) начинается! тогда; когда; необходимость нововведений! назрела, ш их направление уже- предопределено самим? общественным І развитием; Hat данном? этапе в? процесс: правообразования: вступают компетентные- государственные органы, и: в этомг смысле правотворчество представляет собой : деятельность -. государства;, в результате которой! в правовую систему вливаетсяі новый? элемент — нормативно-правовой акт. Иными словами; нормативно-правовой акт - это завершающее звено, итог, правотворческой? деятельности; посредством; которой осуществляется І формирование? правовой системы» страны; Поскольку- закон является? одним? из; основных видов; нормативно-правовых: актов; то: Иї деятельность по созданию;, изменению, прекращению? действия! (отмене)» законов - законотворческая г деятельность (законотворчество) - представляет/ собой один из основных видов: правотворческой: деятельности-(правотворчества)..
Законотворчество! характеризуется органическими единством: трех: егсн основных компонентов: познания, деятельности: и результата,, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно? законченный цикл законотворчества; вслед за которым по восходящей линии \ следуют в тойї же последовательности? аналогичные циклы, образующие в своей целостности: систему этого»процесса; Как; отмечает: С.В; Бошно;.для: того: чтобы; в» законах; адекватно отражались происходящие в обществе: процессы,, необходимо: постоянно обнаруживать, изучать- и, умелое использовать, объективные: закономерности, направляющие эти; процессы2. Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание; тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся: общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.
Если с чисто юридическойї (формальной) точки? зрения законотворчество выступает как процесс создания? правовых норм, облеченных в форму закона, то в социальном разрезе — это согласование воли субъектов; права,, поиск компромисса; между различными социальными интересами. W в этою сфере? как нигде близко СХОДЯТСЯЕ политическая, нравственная; и правовая» культуры, без единения которых невозможны успешная деятельность по созданию законов, подлинно творческое отношение законодателя; к своей; работе. Несколько отступая от темы нашего і исследования,, хотелось бы отметить, что суть, правовой? культуры. законодателя состоит в образе его мышления и соответствующих действиях, основанных на; признании» и познании, прежде всего,, общечеловеческих ценностей I права, требований: законности и; правопорядка, в і строгом і соответствии? с которыми должна осуществляться законотворческая и правоприменительная деятельность.
На необходимость выделения; законотворчества в; качестве самостоятельного вида правотворческой деятельности указывают многие исследователи. В частности, профессор М;Н. Марченко правотворчество? называет законотворчеством, при этом справедливо обращает внимание на то, что законотворчество представляет собой і разновидность правотворчества?. По мнению Председателя Московской городской думьії В ;М. Платонова; "законодательная деятельность есть одна из основных форм правотворчества,- наиболее: распространенная: в- Российской- Федерации, правом осуществления которой наделены высшие представительные органы Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народ - носитель и единственный источник государственного суверенитета"1.
«Поскольку к закону предъявляются более высокие юридические требования: он регулирует более значимые общественные отношения, чем иные нормативные правовые акты; он обладает высшей юридической силой; ему не должны противоречить иные нормативные правовые акты, естественно, складывается положение, что законотворчество - это самостоятельная, более сложная юридическая деятельность по созданию таких видов нормативных правовых актов, как законы"2, - отмечает в научной статье, посвященной вопросу понятия правотворчества, профессор А.И. Бобылев. В свою очередь, профессор В.М. Сырых по этому поводу пишет, что "в силу особой значимости законов в правовом регулировании общественных отношений деятельность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства — законотворчество"3.
Если рассматривать правотворческую деятельность (правотворчество) с точки зрения образующих ее организационных действий, то она вполне охватывается понятием "правотворческий процесс" и в этом смысле представляет собой "систему юридически установленных процедур деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан, направленной на создание, изменение, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов и выражающейся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования"4.
Состояние, проблемы и перспективы правового регулирования федерального законодательного процесса Российской Федерации
Сложность и І качество результатові деятельности? любой системы ; -биологической технической или? социальной - заведомо не могут быть сколько-нибудь заметно выше: сложности и качества её: организации Это положение в полной мере относится к государственной: власти; как; политико-правовому институту (системе), одним«из і важных элементов осуществления Г которого является; законодательная деятельность. Предъявляемые: российским обществом? требования: к результатам законодательной? деятельности: органові государственной власти:должны; находить адекватное отражение: в? организации: законодательного? процесса: ш уровне: профессионализма: его участников. Выражаясь иными словами, качество; принимаемых: в Россииі законов;, прежде: всего, зависит от эффективности? организации самого законодательного процесса;
Дляг постоянного и целенаправленного совершенствования! законодательного? процесса необходимое определить индикаторы, позволяющие в: режиме постоянного наблюдения (мониторинга) выявлять недостатки в организации законодательной; деятельности: и правильно» оценивать её результаты. Наиболее ёмкими? и: точными: критериями (индикаторами): эффективности законодательного процесса: являются качество и- действенность как отдельных: законов; так и системы: законодательства» в целом; Но оценка законодательного процесса согласно/ таким? критериям, достаточно сложна; а режим постоянного наблюдения (мониторинга): за: действием; практическим: применением» каждого закона: требует значительных материальных: затрат. Поэтому наряду с подобными точными, но; сложными І в использовании и дорогостоящими инструментами целесообразно- применять и другие, относительно? более простые,, методы; дающие тем не менее пусть и не исчерпывающее, - но вполне достаточное представление о состоянии законодательного процесса. Такими индикаторами могут служить количественные характеристики законодательного процесса, сравнительно» легко поддающиеся; изучению ш аналитической; обработке. Приг этом следует оговориться; что; существует точка? зрения, согласно? которой использование: количественных: (валовых); показателей? в оценке законодательной деятельности; неправомерно шдаже; антинаучно . Однако, на наш взгляд, вопрос следует ставить в иной плоскости : - не о правомерности использования тех или иных показателей в принципе, а: 0 корректности сделанных на их основе выводов.
Как следует из статистических характеристик федерального законодательного процесса за период с 1994 по 2003 гг. (далее — отчетный! период), из общего числа внесенных на рассмотрение Государственной Думы і Федерального» Собраниям Российской Федерации; законопроектов: законами с стали около 40% .При этом наибольшей «проходимостью» характеризуются! законопроекты Президентам Российской Федерации і иг Правительства? Российской Федерации (около 80%); тогда как законодательные инициативы, исходящие от членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы,. в среднем? составили за отчетный? период около; 30% от всех! принятых: (одобренных); Государственной; Думой? и? подписанных: Президентом? Российской Федерации законов2.
Следует отметить, что; в; зарубежной? практике почти; все; законопроекты, вносимые в парламент правительством, проходят все стадии законодательного процесса: и становятся законами: без: заметных: потерь. В: частности, подданным: ВІИі, Лафитского, в» большинстве стран: Западной? Европы так называемый «коэффициент проходимости» правительственных законопроектов составляет; 85 - 99%. В з свою очередь, у законодательных инициатив депутатов парламента гораздо, более сложная судьба - для них соответствующий показатель в целом не превышает 5 - 10% . В связи с этим зарубежные исследователи; вполне обоснованно утверждают, что общий? «коэффициент выхода» (эффективность) законодательного процесса определяется, долей! правительственных законопроектові в; общему числе; законодательных инициатив2. Ш в основе; данной? ситуации; лежит весьма простое объяснение:: исполнительная! власть» имеет гораздо больше возможностей; (кадровых, материальных,, технических); для осуществления качественной подготовки законопроектов, нежели депутатский корпус.
Эффективностью организации законодательного1 процесса определяется не; только статистическими; показателями о? количестве внесенных,, рассмотренных,. принятых? ш впоследствии; подписанных: главой; государства; законов, но; главным; образом,. — согласованностью» действий субъектов і законодательного процесса, представляющих: различные- ветвиг государственной власти:
Проведенный; нами анализ статистических характеристик законодательной; деятельности: Государственной? Думы первого; второго ш третьего созывов (с 1994 по 2003) показывает, что і почтш75% принимаемых ею; законов не вызывают возражений! ни у Совета; Федерации, ни; у Президента Российской Федерации3. При этом большая часть законопроектов; из тех, что отклонялись Советом Федерации либо Президентом Российской Федерации, в результате применения к ним; согласительных процедур также становились законами. Кроме того, действует конституционный? механизм і. преодоления вето Президента Российской Федерации и Совета Федерации (часть! 5 статьи; 105 и; часть 3 статьи 107 КонституцииJ Российской Федерации). Так, в 5% случаев? Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации, после чего Президент Российской Федерации соглашается : с ней и подписывает закон и еще в s 3 % случаев федеральные законы вступают: в» силу в результате преодоления вето? Президента, Российской Федерации, когда отклоненный им федеральный; закон при повторном; рассмотрении; в; палатах Федерального Собрания Российской Федерации получает большинство не менее двух: третей голосов; от общего t числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Таким: образом, в; общей і сложности: более 3/4- законов,, принятых: (одобренных):Государственной;Думой за период с 1994 по 2003; гг., в итоге? были подписаны Президентом Российской Федерации и вступили в законную силу. Для наглядности обратимся к диаграмме 2.
Обращает на себя внимание тот факт, что в Конгрессе США\ реально рассматривается палатой в абсолютном\ выражении практически столько же законопроектов, сколькошв Государственной г Думе Федерального Собрания Российской Федерации; при этом и у них, и у нас различная; но значительная часть» законопроектов остается нерассмотренной; Но І в Конгрессе СІІШ постоянные комитеты палат не связаны никакими обязательными указаниями І о необходимости вынесениям на; рассмотрение соответствующей] палаты; каждого поступившего законопроекта;, они» (комитеты) і вправе? самостоятельно решать его судьбу, в том?числе и не давать ему дальнейшего» хода;, «похоронив»» в% архиве. Вь свою очередь, в Российской? Федерации Государственная? Дума; обязана? рассматривать, хотя; разумеется; не; обязана! принимать, все законопроекты, вносимые субъектами права законодательной І инициативы. Из; этого следует, что Государственная і Дума, не; рассмотрев; за; отчетный период- 50,6.. % внесенных законопроектов,, ш сути;, нарушила конституционные правам отдельных? субъектов, права законодательной і инициативы?.
На; наш; взгляд, причины; возникновения- в; Российском; парламенте/ такой ситуации; главным; образом, носят организационный характер ш связаны, в частности; со сроками рассмотрения поступивших законопроектов в; профильных и ответственных комитетах Государственной Думы при? подготовке;их к рассмотрению палатой;ві первом чтении,.но самая основная причина — все же тактическая. Это - несовершенство; системы, планирования і законопроектной работы; вернее,, отсутствие научно І обоснованной концепции развития І законодательства, четких программных ориентиров ; во ; всей? законотворческой! работе,, вследствие чего; в; нашем? парламенте при І наличии! соответствующих разработанных: (внесенных)? законопроектові зачастую не принимаются объективно необходимые обществу законы или принимаемые законы страдают бессистемностью, неполнотой правового регулирования либо регламентируют те вопросы, которые по своему характеру не нуждаются в урегулировании на уровне федерального закона.
Считаем, что для повышения эффективности федерального законодательного процесса необходимо создание и нормативное закрепление на федеральном законодательном уровне таких правил взаимодействия органов государственной власти, которые надежно защитят граждан, общество от принятия необоснованных, скоропалительных законодательных решений, спровоцированных политическими; спекуляциями и социальным популизмом. Речь, в частности, идет о необходимости осуществления специального нормативно-правового (законодательного) регулирования федерального законодательного процесса России в целом, во взаимодействии всех его конституционных участников (субъектов).
Конституционные формы участия Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе
В соответствии со; статьей 10 Конституции Российской Федерации: государственная власть, в І Российской? Федерации осуществляется на основе разделения! на законодательную, исполнительную? и судебную. Органы законодательной, исполнительной ш судебной власти самостоятельны. Это делает невозможным вмешательство в деятельность какой-либо одной ветви власти? двух- других. Однако,, как справедливо отмечает помощник Президента Российской; Федерации И;И: Шувалов; полноценная реализация! конституционного принципа разделения! властей предполагает не только самостоятельность, ш независимость законодательной,- исполнительной и судебной? властей- но ш их; активное взаимодействие, в; частности, в сфере законодательного з процесса ВІ целях повышения социальной значимости принимаемых на федеральном уровне законодательных решений1.
Сущность законодательного процесса раскрывается именно через взаимодействие органові государственной власти на различных стадиях (этапах); его осуществления. В? этом і проявляется социально-политический: аспекта законодательного процесса; как способа- выявления, согласования и реализации в принимаемых законах социальных интересов, главными; носителями которых; являются; конституционные участники; (субъекты); законодательного процесса. Следовательно, сотрудничество и взаимодействие в законодательном процессе необходимы и неизбежны, ибо положительный социальный и политический результат могут дать лишь те законодательные решения; которые учитывают и обеспечивают баланс интересов всех ветвей государственной власти.
Согласно частш 1 статьи 11 Конституции! Российской Федерации государственную - власть в: стране осуществляют Президент, Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и; Государственная Дума); Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации..
Установление такой очередности перечисления органов и должностных: лиц; реализующих государственную : власть,. по мнению многих российских: исследователей, преследует вполне определенную1 цель: признание (скорее психологически; чем юридически) первенства президентской власти!. Вместе: с тем: такая очередность»вызывает вопросы:: не; становится і л и і президентская І власть, отдельной; четвертой; властью или? онаї органически? ОТНОСИТСЯЕ К исполнительной? власти?: Используя» метод исключения; практически все: российские ученые-юристы признают: Президент Российской!Федерацииtне входит нив законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную власть, а занимает особое место в системе органов государственной!власти .
Тем: не; менее, утверждение в: России» смешанной: формы? правления; близкой»к полупрезидентской} республике , привело к тому, что многие из I полномочий! Президента1 либо; непосредственно носят исполнительный! характер? (руководство; внешней; политикой;, выполнение; функций Верховного І Главнокомандующего; Вооруженными Силами с Российской Федерации и некоторые другие), либо в значительной степени; приближены к исполнительной: власти:: Президент; Российской: Федерации» оказывает решающее: влияние на: формирование и отставку Правительства Российской Федерации и имеет право председательствовать на его заседаниях (статья 83, часть, 2. статьи: 112 Конституции Российской; Федерации). Bi литературе высказано мнение, что в той мере, ы какой Президент России непосредственно выполняет функции исполнительной властш либо» определяет содержание деятельности;Правительства Российской Федерации,, на него должен распространяться принцип разделения властей \ .
Наделение: Президента» Российской? Федерации значительными; полномочиями; в; сфере исполнительной! власти? наряду с: закреплением заі Правительством- Российской; Федерации; как; за органом і общей? компетенции? широких полномочий; по руководству федеральными органами! исполнительной! власти, государственному регулированию? социально-экономических; процессов ; (статьяі 114? Конституции! Российской; Федерации)? приводило; как известно,, к; серьезным; коллизиям! в;реализации полномочий\ данных органов С принятием Федерального? конституционного і закона от 17 декабря 1997 года?№ 2-ФКЗ І (в; ред; Федерального»конституционного закона; от 3 ноября;2004 года;№ 6-ФКЗ ) «О Правительстве:Российской Федерации» многие: из этих проблем? нашли; свое разрешение; Как?следует из; статьи; 30 названного Федерального конституционного закона; Президент Российской і Федерации, в соответствии; с; Конституцией; Российской; Федерации; обеспечивает согласованное функционирование; и взаимодействие Правительства! Российской; Федерации и; других; органов г государственной; власти; Данное; положение конкретизирует одно? из; основных, конституционных;, направлений деятельности. Президента- Российской Федерации по; организации государственной власти; — обеспечение согласованного функционирования! и взаимодействия; органові государственной? власти; (часть 2: статьи 80 ї Конституции; Российской? Федерации), в том числе в сфере федерального законодательного процесса.
Согласно5 части 1 статьи? 104 Конституции Российской; Федерации правом законодательной инициативы і в России обладают Президент Российской? Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной! Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные- (представительные)« органы? субъектов І РОССИЙСКОЙ Федерации: Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской! Федерации; Верховному Суду Российской! Федерации! и; Высшему Арбитражному Суду Российской? Федерации по вопросам их ведения.
Заметим, что по сравнению с предыдущей Конституцией РСФСР 1978і года перечень субъектов правам законодательной инициативы сокращен» (из? него исключены \ постоянные комитеты и і комиссии і парламента, Генеральный з прокурор; ш общественные организации і общероссийского масштаба). Вместе с тем; по сравнению с зарубежными! правовыми системами; ві частности;. ФРГ, Франции и США, этот перечень по своему разнообразию чрезвычайно t широк. Для наглядности обратимся к таблице 41.
Основные пути обеспечения эффективного взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе Российской Федерации
В соответствии с частью 1 статьи НО Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
Согласно статье 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 3 ноября 2004 года № 6-ФКЗ ) «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему исполнительной власти.
Исходя из содержания части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, Правительство Российской Федерации своей деятельностью обеспечивает реализацию единой государственной политики Российской Федерации: в различных сферах общественных отношений и на различных уровнях государственного управления. В юридической литературе совершенно обоснованно отмечается, что именно исполнительная власть (через единую систему своих органов) призвана, с учетом конкретных фактических обстоятельств, «непосредственно и практически организовывать и регулировать повседневную общественную жизнедеятельность людей»2.
В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная власть имеет по своей сути вторичный, производный, подзаконный характер . Как справедливо отмечает профессор? A\Hi, Кокотов; главное в законодательной\ деятельности\ парламента — поиск w формулирование компромиссных решений,, с одной? стороны, снижающих уровень общественных: противоречий; а с: другой? -позволяющих: органами исполнительной власти? в рамках: действующего г законодательства принимать достаточно эффективные управленческие решения .
Таким і образом; важность обеспечения четкого? взаимодействия Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания ; Российской Федерации обусловлена; прежде всего, тем, что эффективное осуществление законов связаноv с принятием: подзаконных актов; обеспечивающих их: действенность ш реализующих: установленную? законодательством: компетенцию? Правительства! Российской? Федерации. Для решения? этих; вопросов необходимы, планомерная? работа: ш согласованные: действия: парламента: и: Правительства: Российской: Федерации? с; тем;, чтобы» одновременно с законом: разрабатывались» проекты подзаконных актов; обеспечивающих применение данного закона на практике.
Во-вторых, социально-экономическая» направленность большинства рассматриваемых палатами: Федерального Собрания Российской? Федерации: законопроектов;, а- также: особенности? конституционно-правового статуса: Правительства: Российской: Федерации: как: органа: государственной: власти; уполномоченного при осуществлении» исполнительной власти: на федеральном? уровне: решать, важнейшие: вопросы: управления: страной, предопределяют, что І Правительство Российской: Федерации; должно принимать меры; по; обеспечению системности: и содержательного единства федерального законодательного процесса; путем активного участия- в; формировании законодательной базы страны.
Віцелом же, усиление роли Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности1 важно не толькоsс:точки?зрения? освоения Правительством Российской! Федерации своих; конституционных функций; оно» также? способствует более эффективному осуществлению і законодательных: полномочий? Федерального? Собрания Российской? Федерации; укрепляя и развивая принципы парламентаризма..
Проведенный! во» втором параграфе второй главы: настоящей-диссертационной! работы\ анализ конституционных: форм взаимодействия і Правительства Российской Федерации с: Федеральным Собранием Российской Федерации показывает необходимость, в целях: усиления? роли исполнительной і власти: в . законодательном» процессе совершенствования как уже существующих форм, так и нормативного закрепления новых.
Конституция Российской? Федерации: 1993 года: предполагает взаимодействие Правительства Российской? Федерации? ш Федерального Собрания: Российской Федерации ві той мере; в какой: Правительствоf Российской: Федерации является одним из: субъектов: законодательной-инициативы: (часть. Iі статьи? 104)s и уполномочено давать заключения на: законопроекты; вносимые на рассмотрение Государственной: Думьг другими -субъектами права законодательной инициативы (часть 3 статьи 104):
Прежде: всего, следует отметить большую значимость законопроектов; разрабатываемых: и: вносимых Правительством Российской. Федерации: в» качестве самостоятельного субъекта права законодательной? инициативы (часть 1 статьи 104: Конституции Российской: Федерации)., По данным бывшего Руководителя: Аппарата Правительства Российской Федерации — Министра Российской Федерации! И.ИІ Шувалова, инициируемые Правительством; Российской Федерации законопроекты: в; основном носят базовый определяющий характер, тогда как законопроекты, вносимые другими субъектами права законодательной инициативы, чаще всего касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы1. В частности, были приняты такие важные для страны федеральные законы, разработанные и внесенные на рассмотрение Государственной Думы Правительством Российской Федерации, как Земельный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, законы о реформе пенсионной системы и многие другие. На наш взгляд, приоритетный характер большинства правительственных законодательных инициатив, с точки зрения их актуальности и социальной востребованности, соответствует реальной роли Правительства Российской- Федерации как: высшего органа исполнительной власти страны, конституционно уполномоченного решать важнейшие вопросы общественно-государственной жизни (статья 114 Конституции Российской Федерации).
Однако, как следует из статистических данных, характеризующих законодательную деятельность Государственной Думы за период с 1994 по 2003 гг., из всех внесенных и принятых к рассмотрению Государственной Думы законодательных инициатив на долю Правительства Российской Федерации пришлось в среднем лишь около 16%2 (см. таблицу 5).
