Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и принципы избирательного процесса в законодательстве субъектов Российской Федерации, входящих в УФО 12
1. Выборы и избирательный процесс в Уральском Федеральном округе 12
2. Реализация принципов проведения выборов в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации 47
Глава 2. Структура и содержание избирательного процесса 71
1. Регулирование стадий избирательного процесса законодательством субъектов Российской Федерации 71
2. Регулирование правового статуса и полномочий избирательных комиссий в региональном законодательстве 130
3. Юридическая ответственность в избирательном процессе 159
Заключение 176
Библиографический список 180
- Выборы и избирательный процесс в Уральском Федеральном округе
- Реализация принципов проведения выборов в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации
- Регулирование стадий избирательного процесса законодательством субъектов Российской Федерации
- Регулирование правового статуса и полномочий избирательных комиссий в региональном законодательстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Провозглашенная в Конституции РФ идея правового государства не может быть реализована без создания эффективной упорядоченной и непротиворечивой правовой системы. К сожалению, в действительности правовая система, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации страдает от несогласованности нормативного материала. Это касается, в частности, и избирательного права.
Выборы являются институтом прямой демократии, позволяющим гражданам непосредственно участвовать в осуществлении народовластия. Роль и значение выборов не ограничивается сферой формирования представительных органов, поскольку выборы одновременно понимаются и как принцип конституционного строя. Это подчеркивает необходимость грамотного законодательного регулирования избирательного процесса.
Практика применения избирательного законодательства
свидетельствует о его несовершенстве, что в свою очередь предполагает необходимость устранения существующих пробелов. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации должен быть направлен на выявление противоречий между федеральным и региональным законодательством, на исследование особенностей избирательного законодательства в Уральском федеральном округе.
Исследуемая проблема является одной из актуальных в науке конституционного права. Бесспорна значимость гарантированного Конституцией РФ права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления являются важнейшим шагом в развитии и укреплении народовластия, так как народ, выразив в процессе голосования свою волю, формирует независимую (в пределах своей компетенции) от центра власть. Путем выборов формируются законодательные (представительные) органы государственной власти
4
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представительные
органы местного самоуправления, избираются должностные лица местного
самоуправления. Поскольку действующая Конституция провозгласила
Российскую Федерацию федеративным государством, государственная, в том
числе и законодательная, власть в ней осуществляется не только
федеральными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Федерации заслуживают особого внимания, так как являются базовыми нормативными актами, регулирующими избирательный процесс при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Становление и развитие демократического правового государства в Российской Федерации возможно при условии обеспечения проведения выборов как единственного легитимного способа делегирования власти народом. Периодические и честные выборы - это атрибут демократического государства. Значимость выборов способствует повышению роли и значения избирательного права, которое является фундаментом формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии.
Вышеизложенное определяет актуальность темы диссертационного исследования и позволяет говорить о необходимости проведения теоретических и практических исследований особенностей избирательного процесса в субъектах Российской Федерации (на примере Уральского федерального округа).
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе проведения выборов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ, а также выборных должностных лиц и органов местного самоуправления, в соответствии с федеральным и региональным законодательством1.
1 под регионом диссертант понимает субъект Российской Федерации
5 Предметом диссертационного исследования являются содержащиеся в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ правовые нормы, регулирующее избирательный процесс, а также практика проведения выборов на территории субъектов Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретико-правовом анализе нормативного регулирования избирательного процесса федеральным и региональным законодательством и выработке предложений по его совершенствованию. Учитывая высокий темп развития избирательного законодательства в Российской Федерации, исследование нормативно-правового регулирования избирательного процесса проводилось в динамике, то есть анализировались не только действующие нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения выборов, но и акты, утратившие юридическую силу.
Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда задач:
1. Исследовать федеральное законодательство и законодательство
субъектов Федерации, входящих в Уральский федеральный округ;
2. Провести анализ понятийного аппарата избирательного
законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов
Федерации - в частности понятия: «выборы», «избирательный процесс»,
«избирательные комиссии», «голосование»;
3. Исследовать порядок реализации принципов проведения выборов в
избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации.
4. Изучить стадии избирательного процесса и особенности их
регулирования в законодательстве;
Раскрыть понятие избирательных комиссий и изучить их правовой статус в федеральном и региональном законодательстве;
Провести анализ юридической ответственности в избирательном процессе в субъектах Российской Федерации.
7. Сформулировать выводы и предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, регулирующего избирательный процесс в субъектах Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, Н.С. Бондаря, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, А.В. Иванченко, А. Н. Кокотова, В.А. Кочетова, С.Д. Князева, В.А. Лебедева, В.Г. Позина, А.С. Соломаткина, С. Сомова, В.А. Трегубенкова, А.А. Торшенко. Многие из них считают, что в первую очередь необходимо исследовать правовые конструкции основных терминов, используемых в избирательных законах. Указанные авторы приводят аргументированные доводы о несовершенстве терминологии, используемой законодателем в нормах, регулирующих избирательный процесс, и предлагают внести изменения и уточнения в действующее законодательство. При анализе правового регулирования отдельных стадий избирательного процесса использовались труды В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, В.А. Виноградова, Н.С. Воронова, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, В.В. Красинского, А.Д. Кириллова, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова, А.А. Югова.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, уставы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных, частно-научных и специальных методов познания, выбор которых обусловлен, прежде всего, спецификой объекта и предмета, а
7 также целями и задачами исследования: метод анализа и синтеза, системный метод, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Региональное избирательное законодательство неоднократно являлось предметом исследования в монографиях, статьях и диссертациях . Однако, проблематика данного направления исследования до настоящего времени недостаточно разработана. Многие правоведы отметили печальную традицию: к каждым федеральным выборам в Российской Федерации принимается новый избирательный закон или, как минимум, новая его редакция. Следовательно, особенности регулирования избирательного процесса в региональном законодательстве не раскрыты в научной литературе, так как новые законы требуют дополнительных исследований. Проведенное исследование характеризуется научной новизной, так как избирательное законодательство Уральского федерального округа претерпело существенные изменения. Ряд действующих законов еще ни разу не применялся при проведении выборов. В отличие от ранее проводимых научных исследований, изучающих избирательный процесс, в данной работе проанализирован избирательный процесс в субъектах Российской Федерации на примере Уральского федерального округа, с учетом последних изменений избирательного законодательства.
В работе сформулированы и обоснованы следующие новые теоретические положения, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Законы субъектов Федерации, призванные дополнять и конкретизировать федеральное законодательство с учетом особенностей конкретного региона, как показывает практика, фактически копируют нормы федеральных законов. При правовом регулировании избирательного
1 См.: В. А. Лебедев Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000.; Веденеев Ю. А., Лысенко В. И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8.
8 процесса в субъекте Федерации . законодателю необходимо руководствоваться принципом разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и закрепить ряд норм, устраняющих пробелы в избирательном законодательстве.
2. Автором сделан вывод о неоднозначности понятий «выборы» и
«избирательный процесс» и предложены собственные определения,
отражающие все существенные признаки этих сложных социальных явлений
и исключающие возможность отождествления понятий «выборы» и
«избирательный процесс».
По мнению диссертанта, выборы — это способ обязательного, регулярного воспроизводства законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации, а также его выборных должностных лиц государственного и муниципального аппаратов власти, путем самостоятельного, свободного избрания гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории данного субъекта, в соответствии с действующим законодательством.
Избирательный процесс - это система организационно взаимосвязанных и реализуемых в установленной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Законодательные органы субъектов Российской Федерации должны реализовать свое право на нормативное регулирование избирательного процесса.
3. Представляется необходимым дополнить и конкретизировать
нормы федерального законодательства путем закрепления в региональных
нормативных правовых актах следующих принципов избирательного
процесса: принципа альтернативности выборов, их обязательности и
принципа равных выборов по отношению ко всем участникам. Это позволит
9 ликвидировать пробелы в избирательном законодательстве и предоставит гражданам дополнительные гарантии осуществления их избирательных прав.
4. Необходимо принять решение о кодификации законодательства,
регулирующего избирательный процесс в Челябинской и Курганской
областях, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономном округе.
Многие положения законов этих субъектов Федерации повторяются в
нескольких правовых актах, законы обладают идентичной структурой.
Разрозненность правового материала вызывает проблемы при применении
законов на практике. Отсутствие систематизации затрудняет работу с
правовыми источниками. Представляется целесообразным перенять
положительный опыт Свердловской и Тюменской области и объединить
действующие нормативные акты в Избирательный кодекс. Автор предлагает
при кодификации законов дифференцировать правовые нормы, сформировав
три базовых раздела: основы организации и проведения выборов,
избирательный процесс, заключительные положения.
5. Институт совмещения различных видов выборов, активно
используемый субъектами Российской Федерации, позволяет
минимизировать расходы на подготовку и проведение выборов,
концентрирует внимание избирателей на процессах формирования выборных
органов государственной власти и местного самоуправления, снижает
электоральную нагрузку на соответствующие бюджеты и на государственные
и муниципальные средства массовой информации. Учитывая сложившуюся в
Уральском федеральном округе традицию совместного проведения выборов
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
необходимо законодательно закрепить возможность совмещения различных
видов выборов, в частности, определить полномочия избирательных
комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов,
урегулировать вопросы конкуренции норм, регламентирующих различные
виды выборов.
Региональные законы активно используют термин «голосование», но его определение не содержится ни в федеральном законодательстве, ни в законах субъектов Федерации. По мнению диссертанта целесообразно закрепить следующее легальное определение: голосование - это установленная законом форма выражения воли избирателей относительно самостоятельного определения каждым из них своего предпочтения в победе того или иного кандидата (списка кандидатов) на выборах в органы государственной власти субъекта РФ или в органы местного самоуправления.
Учитывая быстрые темпы разработки и внедрения ГАС «Выборы», необходимо принять ряд мер, которые обеспечат дополнительную защиту о возможных ошибок при эксплуатации ГАС «Выборы»:
закрепить в региональных законах требования о высшем специальном образовании системного администратора, который организует и осуществляет работы по эксплуатации комплекса средств автоматизации в соответствующей избирательной комиссии;
- ввести в законы Уральского федерального округа нормы об ответственности системного администратора, если по его вине будет нарушена безопасность ГАС «Выборы».
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты восполняют ряд имеющихся пробелов в научных представлениях об избирательном процессе в субъектах Российской Федерации и содержат новые подходы в исследовании теоретических основ избирательного процесса в субъектах Российской Федерации. Сделанные выводы и рекомендации могут служить основой для последующих исследований по данной проблематике.
Практическая значимость исследования выражается в том, что материалы диссертации могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, регулирующего избирательный процесс. Выводы и предложения могут найти применение в научной и
педагогической работе в процессе преподавания курса конституционного права, специального курса государственно-правовой специализации «Избирательное право»; при подготовке методических рекомендаций и учебных программ для студентов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на
кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского
государственного университета, где произведено ее рецензирование и
обсуждение. Основные положения проводимого исследования были
апробированы путем издания в научных журналах и сборниках шести
публикаций. Положения и выводы диссертационного исследования были
изложены в сообщениях на научно-практических конференциях,
проводившихся в 2003-2004 году в Уральском Институте Бизнеса г. Челябинск.
Структура диссертационной работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Работа включает в себя введение, две главы, объединяющие в себя 5 параграфов, заключение и список литературы.
Выборы и избирательный процесс в Уральском Федеральном округе
Институт непосредственного участия народа в управлении государством в форме выборов имеет большое значение в процессе развития конституционализма и демократизации государства. Согласно Конституции Российской Федерации, свободные выборы и референдум являются высшим непосредственным выражением власти народа. Институт выборов гарантирует свободу личности, ее автономию и самоопределение. При этом осуществление государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации нуждается в образовании постоянно функционирующих органов государственной власти. Эти органы являются основными каналами осуществления народовластия в России, поэтому нельзя недооценивать необходимость их формирования исключительно демократическим путем.
Однако в настоящее время многие правоведы отмечают несовершенство правового института избирательного права, что порождает проблемы при применении конкретных норм на практике. Это обусловлено несогласованностью нормативного материала и несовершенством правотворческого процесса. Указанные причины порождают противоречивые и несовершенные нормативные акты, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации . Институт избирательного права не является исключением. До сих пор наблюдаются проявления правового разрыва между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, особенно отчетливо прослеживающиеся в 1990-егоды, но до конца не устраненные и на сегодняшний день1. Анализ нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уральского федерального округа, регулирующих избирательный процесс, позволил выявить существующие недостатки, пробелы и противоречия.
Нормативное регулирование процесса проведения выборов осуществляется как федеральными законами, так и нормативными актами субъектов Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами2. Согласно статье 72 действующей Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени, как Российской Федерации, так и субъектов РФ. Как отмечает Н. М. Добрынин, вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти .
Если федеральное законодательство регулирует с различной степенью полноты выборы во все органы государственной власти и органы местного самоуправления, то законодательством субъектов Российской Федерации устанавливается порядок выборов только в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Региональные законы, принятые по вопросам совместного ведения, не должны копировать федеральные законы по названию и предмету регулирования. Они призваны дополнять и конкретизировать федеральное законодательство с учетом особенностей конкретного региона (под регионом автор понимает субъект Российской Федерации). Как считает В. А. Лебедев, соотношение регионального законодательства с федеральным не строится по принципу иерархичности. Они в известной степени равноправны, взаимосвязаны между собой. Некоторые нормативные акты субъектов Федерации более самостоятельны. Другие находятся в неразрывной связи с нормами федерального законодательства и по своей сути составляют единое целое . В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Федерации, действует федеральный закон .
Исходя из смысла ст. 73 Конституции РФ к предмету исключительного ведения субъектов РФ относятся определение избирательной системы, применяемой при выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления в субъектах РФ, а также установление конкретных параметров избирательных процедур в соответствии с особенностями субъекта РФ и местных сообществ. При этом должны соблюдаться стандарты избирательных прав граждан .
По законодательству субъектов Федерации, установление системы и порядка формирования органов государственной власти субъектов осуществляется нормативными актами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами организации государственной власти, закрепленной федеральным законом . Представляется правильной точка зрения, что взаимоотношения федеральных и региональных законодательных органов должны строиться на принципах конституционности, соответствия региональных законов федеральным, минимизации дублирования норм, научного прогнозирования законодательных решений3.
Реализация принципов проведения выборов в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации
Избирательное право и избирательный процесс непосредственно связаны с политической сферой функционирования государства, они являются гарантией функционирования институтов системы представительной демократии. Свободные, периодические и честные выборы становятся обязательным атрибутом современной российской государственности. Принципы проведения выборов отражают основные начала избирательного права и являются фундаментом правового регулирования электоральных отношений. Действующая Конституция Российской Федерации не содержит специальной главы об избирательной системе и не устанавливает принципы организации и проведения выборов, лишь ст. 32 Конституции РФ провозглашает право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Единственное исключение в Конституции РФ сделано в отношении президентских выборов, конституционной основой которых являются всеобщее равное и прямое избирательное право и тайное голосование1.
Конституция является основным законом и другие нормативные акты должны соответствовать ей. Нельзя не согласиться с мнением С.Д. Князева, который отмечает, что так как выборы составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимо закрепить принципы организации выборов и участия в них граждан на конституционном уровне .
По мнению ученых отсутствие в Конституции РФ главы об избирательной системе, игнорирование принципов избирательного права не способствует определению четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой является воссоздание на новых принципах всего избирательного законодательства в Российской Федерации1.
Под принципами российского избирательного права, как объективного правового феномена, следует понимать «основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих императивное, внутренне сбалансированное и нефальсифицированное проведение различных видов выборов в Российской Федерации . Принципы избирательного права очерчивают исходные параметры, в рамках которых складывается механизм правового регулирования электоральных отношений, и одновременно выступают в качестве своеобразного вектора, определяющего направление развития избирательного права. Представляется правильной точка зрения, согласно которой установление и изучение собственных принципов современного российского избирательного права имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, так как без учета исходных оснований, на которых формируется правовая регламентация избирательных отношений, крайне затруднительным представляется адекватно целостное восприятие всего комплекса норм избирательного права, оценка их содержания, уяснение их значения, восполнение имеющихся пробелов правового регулирования электоральных отношений, устранение несоответствий и противоречий между отдельными предписаниями избирательного законодательства .
Согласно ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, следовательно, необходимо проанализировать международно-правовые акты, устанавливающие принципы проведения выборов .
Всеобщая Декларация прав человека в ст. 21 устанавливает, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования3.
Кроме того, принципы проведения выборов закреплены и в Международном Пакте о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь право и возможность без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей1.
Протокол №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод закрепляет обязанность государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти . Названные принципы избирательного права, закрепленные в нормах международно-правовых актов, признаются и гарантируются Российской Федерацией в качестве конституционных прав и свобод.
Проанализировав международные нормы права, нельзя не согласиться с выводом, содержащемся в юридической литературе: несмотря на определенные различия в законодательном регулировании в разных странах, к основным принципам избирательного права следует отнести всеобщность, равное избирательное право, тайность голосования, периодичность проведения выборов .
Законодательство Российской Федерации, учитывая международные стандарты, тоже закрепляет принципы проведения выборов.
Регулирование стадий избирательного процесса законодательством субъектов Российской Федерации
Законодательство, регулирующее избирательный процесс при формировании органов государственной власти и муниципальных органов субъектов Федерации, а также при выборах должностных лиц составляют: Конституция РФ, Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", другие Федеральные Законы, Уставы (Основные Законы) Челябинской, Курганской, Тюменской, Свердловской областей, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, иные нормативные акты. Ни в одном из указанных нормативных актов нет понятия избирательного процесса.
В первой главе автор исследовал понятие избирательного процесса и пришел к определенным выводам. Во второй главе избирательный процесс рассматривается под другим углом, а именно как несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую от момента назначения даты выборов до объявления о результатах голосования .
Стадии избирательного процесса — это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица . Только совокупность юридически необходимых и достаточных процедур и действий, стадий как элементов избирательного процесса может обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов. В научной литературе нет единого мнения в отношении количества и наименования стадий избирательного процесса. Одни правоведы считают, что основные стадии избирательного процесса жестко регламентированы законодательством и включают в себя: составление списков избирателей, образование избирательных округов и участков, избирательные комиссии, выдвижение и регистрацию кандидатов, предвыборную агитацию, финансирование выборов, голосование и подсчет голосов избирателей, их опубликование, ответственность за нарушение избирательных прав граждан . Некоторые ученые выделяют основные и факультативные стадии избирательного процесса. К основным стадиям избирательного процесса они относят: назначение выборов (принятие решения о назначении даты выборов); образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей; выдвижение кандидатов (списков кандидатов), их регистрация; предвыборная агитация; голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование.
При этом факультативными стадиями являются: проведение в предусмотренных законом случаях повторного голосования, повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших, новых выборов . Точка зрения Ю. А. Дмитриева, В. Б. Исраеляна представляется правильной, так как законодатель в избирательном процессе действительно выделяет основные стадии (которые наступают обязательно в процессе проведения выборов) и дополнительные (которые могут и не наступить). По мнению автора, избирательные комиссии и юридическая ответственность в избирательном праве не являются стадиями избирательного процесса. Они представляют собой наиболее значимые институты избирательного права, так как обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан.
Функциональное назначение стадий избирательного процесса заключается в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий. Нельзя не согласиться с мнением ученых, что ряд элементов организации избирательного процесса носит обслуживающий, вспомогательный характер (например, финансирование выборов) .
В настоящем параграфе проводится анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего стадии избирательного процесса, а так же исследование особенностей избирательных кампаний по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления субъектов Федерации, входящих в Уральский федеральный округ.
Одной из основных стадий избирательного процесса, обеспечивающей периодичность проведения выборов соответствующего уровня, является порядок назначения выборов. Ранее действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. устанавливал, что выборы в РФ назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо в соответствие со сроками, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований1. Новый Федеральный закон в ст. 10 сохранил данную норму в прежней редакции, но при этом еще ввел сроки назначения выборов: решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до истечения срока, на который был избран соответствующий орган или депутаты. В случае досрочного прекращения полномочий указанных органов или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущее за собой неправомочность органа, выборы должны быть назначены не позднее, чем за 14 дней со дня такого прекращения полномочий2.
По ранее действующему Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. решение о назначении даты очередных выборов принималось минимум за семьдесят дней до дня голосования3. Законодательство отдельных субъектов РФ увеличивало этот период времени. Например, Законы Челябинской области «О выборах губернатора Челябинской области»4, «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области и иных представительных органов государственной власти» и «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области»2 устанавливали, что решение о назначении выборов принимается максимум за сто двадцать и минимум за девяносто пять дней до голосования. Действующие региональные законы субъектов РФ, входящих в Уральский федеральный округ, регулирующие избирательный процесс, определяют сроки назначения выборов аналогично Федеральному закону от 12 июня 2002 г3.
Регулирование правового статуса и полномочий избирательных комиссий в региональном законодательстве
Избирательным комиссиям принадлежит ведущая роль в подготовке и проведении выборов. Именно они осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан, распределяют средства, выделенные для проведения выборов, контролируют целевое использование этих средств, составляют списки избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, утверждают тексты бюллетеней для голосования и обеспечивают их изготовление, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, решают материально-технические вопросы подготовки и проведения голосования, устанавливают итоги выборов и доводят их до сведения избирателей, а также осуществляют иные действия в соответствии с действующим законодательством. В юридической литературе под избирательными комиссиями понимаются «государственные органы, которые уполномочены заниматься подготовительной и организационной работой для реализации выборов, осуществлять деятельность по исполнению избирательного законодательства, подсчитывать поданные голоса и официально объявлять результаты выборов» . Таким образом, избирательные комиссии обеспечивают прохождение всех стадий избирательного процесса в соответствии с законодательством.
Нельзя не согласиться с мнением, что в настоящее время получили широкое распространение некорректные избирательные технологии, когда резко увеличилось финансирование избирательных кампаний, от того, насколько эффективно избирательные комиссии могут защитить права граждан, во многом зависит законность и легитимность самих выборов... выполнение этой задачи обеспечивается установленными законом правовыми связями между комиссиями и гражданами: непосредственными (когда речь идет о праве избирать либо о праве быть избранным в качестве независимого кандидата) и опосредованными (когда граждане реализуют своё право быть избранными через политические партии и другие общественные формирования)1.
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные комиссии - это коллегиальные органы, формируемые в сроки, которые установлены законом, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов .
Федеральное законодательство формирует четкую систему избирательных комиссий, действующих на территории Российской Федерации, в которую входят: 1. Центральная избирательная комиссия; 2. Избирательные комиссии субъектов федерации; 3. Окружные избирательные комиссии; 4. Территориальные избирательные комиссии; 5. Участковые избирательные комиссии.
Законодательство субъектов Федерации, регулирующее избирательный процесс также закрепляет понятие и статус избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении выборов на территории субъекта РФ. Например, ранее действовавший Закон Челябинской области «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти и иных представительных органов государственной власти» в ст. 3 содержал следующее понятие: избирательные комиссии это коллегиальные органы, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации, организующие подготовку и проведение выборов депутатов законодательного (представительного) органа области и иных представительных органов, формируемые в порядке и сроки, установленные федеральными законами и законами области . Новый Закон Челябинской области «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области» был принят 24 апреля 2003г. и внес ряд изменений в избирательное законодательство Челябинской области. В частности, претерпело изменение понятие избирательной комиссии, которое дублирует определение, закрепленное Федеральным законом № 67-ФЗ2. Изменения в законодательстве других субъектов РФ, входящих в Уральский федеральный округ характеризуются аналогичными тенденциями к точному повторению норм федеральных законов .
Это неслучайно и обусловлено принятием новых Федеральных законов, регулирующих избирательный процесс. В настоящее время ведется работа по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным (вносятся изменения в действующие нормативные акты, принимаются новые законы). Приняты новые законы, регулирующие избирательный процесс при выборах депутатов законодательного органа государственной власти, выборы депутатов органов местного самоуправления, об избирательных комиссиях. Ранее действующие нормативные акты, регулирующие избирательный процесс утратили юридическую силу.
Как правило, при приведении законодательных актов субъектов федерации в соответствие с федеральными, нормативные акты субъектов полностью копируют нормы и понятия федерального законодательства. Законодательство субъектов РФ, входящих в Уральский федеральный округ, не является исключением . Но законодательство субъектов федерации призвано дополнять и уточнять федеральное, более полно описывать порядок проведения выборов, учитывая особенности субъекта. То есть нормативные акты субъектов РФ не должны с точностью до запятой транслировать нормы федерального законодательства, они вправе внести дополнения и разъяснения (однако они не могут противоречить федеральным законам). Например, закрепляя понятие избирательных комиссий, законы Челябинской области должны уточнить, что это органы, обеспечивающие подготовку и проведение выборов на территории Челябинской области, ведь в любом случае нормативные акты субъектов федерации регулируют порядок проведения выборов исключительно на территории субъекта (в частности, на территории Челябинской области) и за его пределами не действуют.
Таким образом, из приведенных определений можно выделить ряд черт, характеризующих избирательные комиссии:
1. Избирательная комиссия не может быть единоличным органом, все нормативные акты, регулирующие избирательный процесс (как федеральные, так и субъекта федерации) единогласно закрепляют в качестве основополагающей характеристики избирательной комиссии её коллегиальность.
2. Избирательные комиссии формируются в порядке и сроки, которые устанавливаются федеральными законами, законами субъектов федерации.
3. Основная цель деятельности избирательной комиссии организуют подготовку и проведение выборов.
4. Избирательные комиссии помимо подготовки и проведения выборов обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан РФ1.
