Содержание к диссертации
1. Введение. 3-14
2. Глава I. Проблема субъектов избирательного процесса в российском избирательном праве.
§ 1. Понятие избирательного процесса, его субъектов и их классификация
§ 2. Тенденции развития избирательного законодательства, связанные с правовым положением субъектов избирательного процесса.
3. Глава II. Субъекты избирательного процесса. Проблемы совершенствования их статуса и деятельности.
§ 1. Органы, определяющие дату выборов. 70 - 84
§ 2. Органы, осуществляющие проведение выборов. 84 -117
§ 3. Субъекты избирательного процесса, имеющие право избирать (выдвигать кандидатов, участвовать в предвыборной агитации, голосовать) и/или быть избранными.
§ 4. Средства массовой информации как субъекты избирательного процесса, информационно обеспечивающие проведение выборов.
§ 5 Субъекты, осуществляющие контроль за выборами. 173-214
§ 6. Субъекты избирательного процесса, материально обеспечивающие проведение выборов.
4. Заключение. 226 - 229
Список использованной литературы. 230-278
Введение к работе
Актуальность исследования. Конституцией Российской Федерации 1993 года Россия провозглашена демократическим правовым государством с республиканской формой правления, в котором также признается и гарантируется местное самоуправление, которое осуществляется гражданами, в том числе путем выборов и через выборные органы местного самоуправления. В Конституции многонациональный народ страны провозглашен носителем суверенитета и единственным источником власти. Высшим непосредственным выражением власти народа, сказано в Конституции, помимо референдума являются свободные выборы. Посредством выборов, через избирательный процесс, политическая власть народа трансформируется в государственную власть1, формируются органы местного самоуправления. Именно поэтому процесс организации и проведения выборов имеет конституционно-правовое значение и заслуживает самого пристального исследования.
Процесс формирования органов публичной власти посредством выборов прочно вошел в практику государственного строительства и развития местного самоуправления в нашей стране. С использованием процедуры выборов замещается пост Президента Российской Федерации, формируются Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, представительные органы государственной власти субъектов Федерации и представительные органы местного самоуправления. Высшие должностные лица субъектов Федерации также замещают свои посты посредством выборов. В подавляющем большинстве случаев уставы муниципальных образований предусматривают выборы глав муниципальных образований. Количественное и качественное разнообразие в масштабах страны органов публичной власти, избираемых непосредственно населением, влечет за собой практически постоянное воспроизводство избирательного процесса.
1 См.: Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избирательный процесс в России. -В сб.: Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. -М.: Ин-т гос-ва и права РАН. 1995. - С. 81-82.
Целью этого процесса является формирование органов власти в соответствии с установленными правовыми нормами. Она достигается путем совершения в основном на базе законодательных норм действий гражданами, объединенными в группы в зависимости от отношения к той или иной ассоциированной или не ассоциированной форме. Каждая группа для достижения цели имеет свои права и обязанности. Выявление основных участников избирательного процесса, их характеристика, классификация, а также подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы должны способствовать повышению эффективности в достижении цели выборов.
Процесс проведения выборов постоянно совершенствуется. В результате этого меняются как количественные, так и качественные характеристики его участников. Теоретическое рассмотрение поставленных вопросов тем более важно, что оно осуществляется с учетом как ранее действовавших, так и самых новых нормативных документов, регулирующих избирательный процесс. Это один из аспектов, отличающих настоящее исследование от иных работ, например, от учебника «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации»2. Стоит, однако, признать, что изменения правовых норм будет влиять на актуальность настоящей работы. Однако представляется, что сделанные выводы об основных институциональных элементах российского избирательного процесса не потеряют своей значимости.
Объектами исследования являются:
1) правовое положение субъектов современного избирательного процесса на выборах органов публичной власти, избираемых непосредственно населением;
2) специальная литература, затрагивающая вопросы избирательного процесса и его субъектов;
3) правовые акты, регулирующие или регулировавшие избирательный процесс. Эти акты охватывают советский и постсоветский период развития нашего государства, в том числе самые современные документы, что позволяет проанализировать трансформацию правового статуса субъектов избирательного 2 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. ред. А.В.Иванченко. - М.: НОРМА. 1999 процесса во времени. При написании работы было учтено федеративное устройство России. В субъектах Федерации также принимались и принимаются правовые акты, определяющие специфику субъектов их избирательного процесса. В процессе исследования были проанализированы правовые акты 73 субъектов Федерации, в том числе 16 республик, 6 краев, 47 областей, 2 автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, полученные с помощью справочной информационной системы «Консультант Плюс: Региональное Законодательство»;
4) практика проведения выборов. Решения избирательных комиссий, судов конституционной и общей юрисдикции и иные данные, не охватываемые нормативным материалом, но позволяющие более детально исследовать вопрос о ф субъектах избирательного процесса также анализируются в диссертации.
Стоит отметить, что за пределами проблем избирательного процесса остаются вопросы проведения референдумов и отзыва выборных лиц3, регулируемые нормами, по определению А.А.Вешнякова, референдумного и 3 Авторы учебника «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», объединив под одним заголовком процесс избрания в органы . публичной власти, процедуру отзыва выборных лиц и проведения референдумов (референдумный процесс), вероятно, полагают, что указанные проедуры могут, несмотря на различие в целях и результатах, рассматриваться как единая система -как избирательный процесс. Характерно то, что при определении активного избирательного права ответственный редактор учебника А.В.Иванченко относит к нему также «право принимать участие в отзыве членов и руководителей выборных органов» (Там же. С. 31). То, что его позиция по отношению к референдуму не изменилась свидетельствует публикация в редактируемом А.В.Иванченко журнале «Выборы. Законодательство и технологии» статьи С.Сентяковой, посвященной референдуму в Удмуртской Республике (См.: Сентякова С. От парламентской м республики к президентской. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 5.-С. 40-41.) отзывного права4. Это связано с тем, что результатом референдума не является избрание представителей в органы государственной власти и местного самоуправления. В качестве дополнительного аргумента можно сослаться на саму Конституцию Российской Федерации (далее - Конституция РФ), а также на Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»5 (далее - ФЗ «Об основных гарантиях ...»), которые разграничивают вопросы выборов и референдумов и применяют слова «избирать», «быть избранным» только к проведению выборов, а не к референдуму. Так, в статье 32 Конституции РФ говорится, что граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Процесс отзыва выборного лица, также как и процедура проведения референдума, конечно близок избирательному процессу, но не имеет своей целью формирование выборных органов, а может в некоторых случаях (когда выборное лицо отозвано) служить лишь предвестником начала избирательного процесса. Аналогичная позиция была высказана Конституционным Судом Российской Федерации, который не относит институт отзыва, отражающий конституционную ответственность избранного лица перед избравшим его народом, к институту избирательного права6.
4 Вешняков А.А. Развитие избирательного права и законодательства: итоги и перспективы. - В сб.: Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда. - М.: НОРМА. 2000. - С. 2.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653.
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.
Таким образом, вопросы проведения референдумов и отзыва выборных лиц остаются за пределами настоящего исследования. Равно как остаются за пределами работы вопросы выборов органов управления общественных объединений и хозяйствующих субъектов, поскольку по их итогам органы публичной власти не формируются.
Интерес представляет проведение выборов в самих органах публичной власти, если они являются коллегиальными. Посредством таких выборов определяется руководящий состав самих органов, частично формируется такой орган, как Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, могут избираться выборные должностные лица местного самоуправления. Эти выборы должны стать предметом пристального изучения в дальнейшем. В настоящей же работе рассматривается только процесс прямых выборов, право участвовать в которых в качестве избирателей принадлежит подавляющему большинству граждан России. Поэтому и определение понятия избирательного процесса, понятия субъектов избирательного процесса будет дано применительно к прямым выборам органов публичной власти.
Основываясь на законодательном определении процедуры формирования судов (мировых судей), в том числе учитывая потенциальную возможность прямого избрания мировых судей населением, к избирательному процессу можно отнести и порядок избрания мировых судей. Такая позиция не нова. А.И.Ким в своей работе «Советское избирательное право» в качестве цели отношений в рамках избирательной системы определял помимо избрания представительных органов власти также формирование судов . Однако вопрос о субъектах избирательного процесса, имеющего в качестве цели избрание населением мировых судей, из-за фактически малого объема нормативного материала и практики его применения не будет рассматриваться в настоящей работе.
Более глубоко исследовать вопрос о субъектах избирательного процесса позволяют разработки отечественных правоведов, которые стали теоретической основой диссертации. Рассмотрением общественных отношений, 7 Ким А.И. Советское избирательное право. Вопросы теории избирательного законодательства и практики его применения. - М.: Юрид. лит. 1965. - С. 5, 11.
складывающихся в процессе выборов, через призму исторического развития законодательства и практики его применения занимались А.В.Иванченко8, Ю.А.Новиков9 и другие. Осмысление избирательной системы советского этапа развития российского общества и государства было проведено в работе А.И.Кима «Советское избирательное право. Вопросы теории избирательного законодательства и практики его применения»10, в трудах Б.В.Щетинина «Советская избирательная система»11, В.И.Кирненко «Советская избирательная система»12, в статьях Г.В.Барабашева «Избирательная кампания: цели и средства»13, Б.А.Страшуна «Конституция РСФСР 1918 г и выборы в органы Советской власти, (исторический опыт и современность)»14, В.А.Масленникова «Полномочия трудовых коллективов в подготовке и проведении выборов народных депутатов»15, а также в работах других авторов.
Современное состояние избирательной системы нашло свое отражение в работах С.А.Авакьяна16, В.И.Лысенко17, В.И.Васильева и А.Е.Постникова18, Ю.А. Веденеева19 а также иных ученых и практиков.
8 См., например, Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. - М.: Весь Мир, 1996.
9 См., например, Новиков Ю.А. Избирательная система России: 90 лет истории. - М.: Манускрипт. 1996; Он же. История развития институтов избирательного права. - В уч.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. ред. А.В.Иванченко. - М.: НОРМА. 1999.
10 Ким А.И. Указ. соч.
11 Щетинин Б.В. Советская избирательная система. - М.: Знание. 1974.
12 Кириенко В.И. Советская избирательная система. - Киев: Вища школа. 1983.
13 Советское государство и право. 1987. № 4.
14 Там же. 1988. № 7.
15 Там же. 1989. № 9.
16 См., например, Авакьян С.А. Выборы 1993/94 в Российской Федерации: правила и процедуры. - М.: Интерлигал. 1993; Он же. Выборы-95 в Государственную Думу России. - М.: Ассистент. 1995; Он же. Выборы - 99 депутатов Государственной Думы: правила и процедуры. - М.: Интерлигал. 1999; Авакьян С. А., Прохоров М.В.
Избирательный процесс и общественные объединения. К выборам депутатов Государственной Думы. - М.: Зерцало. 1999.
17 См., например, Лысенко В.И. Некоторые вопросы развития избирательной политики и права в Российской Федерации в 90-е гг. - В сб.: Федеральное Собрание России: Опыт первых выборов. - М.: Институт государства и права РАН. 1994; Он же. Реформа избирательной системы в России и Италии: итоги и проблемы выборов 12 декабря 1993 г. и 27—28 марта 1994 г. // Государство и право. 1994. № Ц.
18 См., например, Васильев В.И., Постников А.Е. Законодательная основа выборов в Государственную Думу. - В сб.: Выборы депутатов Государственной Думы. 1995. Электоральная статистика. - М.: Весь Мир. 1996; Они же. Законодательная основа выборов Президента Российской Федерации. - В сб.: Выборы Президента Российской Федерации. 1996. Электоральная статистика. - М.: Весь Мир. 1996; Они же. Законодательное регулирование выборов глав администраций субъектов Федерации. // Журнал российского права. 1997. № 5; Они же. Путеводитель по избирательной кампании. - М.: Права человека. 1999; Васильев В. И. Кому и как выдвигать кандидатов. // Российская Федерация. 1994. № 8; Он же. Выдвижение и регистрация кандидатов. - В сб.: Выборы в Государственную Думу: Правовые проблемы. - М.: БЕК. 1995; Он же. Выдвижение и регистрация кандидатов. Статус кандидатов. - В сб.: Правовая культура, электоральная активность и телевидение. - М.: Студия «ВИКОН». 1996; Постников А.Е. Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и развитие избирательного законодательства. - В сб.: Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы. - М.: БЕК. 1995; Избирательное право России. - М.: ИНФРА-М-НОРМА. 1996; Он же. Закон о выборах в Государственную Думу и практика его реализации в 1995 году. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 4. /1996. № 1.
19 См., например, Веденеев Ю.А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления. // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. № 2. Он же. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизм реформирования. // Вестник Центральной избирательной комиссии
Наделение краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов статусом субъектов Российской Федерации и получение ими в связи с этим права иметь собственное законодательство породило бурное развитие избирательного законодательства на уровне субъектов Федерации. Этот процесс был предметом исследования в работах А.В.Иванченко20, Российской Федерации. 1997. № 2. Он же. Политическая демократия и электорально-правовая культура граждан. // Государство и право. 1997. № 2. Он же. Политическая реформа и избирательный процесс в России. - В сб.: Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. - М: Институт государства и права РАН. 1995.
20 См., например, Иванченко А.В. Особенности избирательных кампаний по выборам глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Результаты выборов. Пути совершенствования избирательного законодательства. -В сб.: Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995—1997. Электоральная статистика. - М.: Весь Мир. 1997.
С.Д.Князева21, В.И.Лысенко22, М.С.Матейковича23, А.Е.Постникова24, В.П.Шергина25.
Работы указанных выше авторов, несмотря на наличие в них ряда теоретических положений, носят в большинстве своем справочный характер. Поэтому они использовались не только как теоретическая основа, но и как справочный материал, на основе которого в настоящей работе были сделаны теоретические выводы.
Целями диссертационного исследования являются выработка теоретических основ функционирования субъектов избирательного процесса, а также выявление наиболее оптимальных путей и средств совершенствования их статуса.
Достижению целей должно способствовать решение следующих задач:
21 Князев С.Д. Применение законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации. // Российская юстиция. 1997. № 10.
22 Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2(44).
Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. // Государство и право. 1998. № 7.
Постников А.Е. Законодательство и практика проведения выборов в субъектах Российской Федерации в 1993—1995 гг.: основные тенденции и поиск оптимальной модели. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. №3.
Шергин В.П. Пассивное избирательное право: условия его приобретения при выборах глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1996. № 20; Он же. О некоторых проблемах выдвижения и регистрации кандидатов при выборах глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. // Там же. 1997. № 1.
1. Определение субъектов избирательного процесса.
2. Классификация субъектов избирательного процесса.
3. Исследование развития избирательного законодательства России в советский и постсоветсткий периоды с особым вниманием к законам, принятым после вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года.
4. Выявление роли субъектов в современном избирательном процессе.
5. Выработка предложений по совершенствованию избирательного законодательства, в том числе определяющего права и обязанности субъектов избирательного процесса на его различных этапах (стадиях).
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач и достижения цели автором использованы методы системного и логического подхода, сравнительно-правового, исторического анализа, моделирования.
Научная новизна исследования заключается в том, что предпринята попытка проанализировать правовое положение субъектов избирательного процесса, как при проведении выборов федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом изучался самый современный нормативный и фактический материал. Впервые проведена классификация субъектов избирательного процесса по разным основаниям.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Избирательный процесс можно определить как регулируемую правовыми и иными социальными нормами деятельность, состоящую из совокупности объединенных определенными ближайшими целями действий индивидуальных и коллективных субъектов, направленную в целом на формирование путем прямых выборов органов публичной власти с результатами, не вызывающими недоверия, поскольку они были получены в соответствии с нормативными правовыми актами. А субъектов избирательного процесса, соответственно, как индивидуальных и коллективных (ассоциированных) участников выборов, совершающих действия, направленные на формирование органов публичной власти с результатами, не вызывающими недоверия, поскольку они были получены в соответствии с нормативными правовыми актами.
2. К субъектам избирательного процесса можно отнести не всех субъектов к ,. права, кто в какой-либо мере связан с проведением выборов, а лишь тех, чья деятельность направлена на формирование органов публичной власти с результатами, не вызывающими недоверия, поскольку они были получены в соответствии с нормативными правовыми актами.
3. Статус субъектов избирательного процесса можно выявить, осуществив их классификацию по различным основаниям.
4. Единый избирательный процесс должен рассматриваться с учетом того обстоятельства, что субъекты избирательного процесса, действуя в направлении цели выборов, должны достигнуть своей основной цели. Для одних - это ц! подготовка и проведение выборов, что достигается построением организационной инфраструктуры реализации гражданами избирательных прав и закреплением результатов волеизъявления избирателей, полученных при голосовании. Для других цель - это реализация своих избирательных прав. Поэтому стадии избирательного процесса должны рассматриваться как стадии в достижении двух ; различных целей, то есть должен применяться совершенно другой подход, отличный от существующего, согласно которому избирательный процесс можно выстроить в одну прямую линию.
5. Нормативно-правовая основа функционирования субъектов современного избирательного процесса зачастую не имеет конституционной основы, не является полной и тяготеет к унификации.
6. Реальный состав субъектов избирательного процесса в различные органы неодинаков.
7. Круг субъектов избирательного процесса в России изменяется во времени. При этом в нем имеется достаточно стабильная основа, практически неизменная и необходимая при проведении всех выборов. Сегодняшнее состояние круга субъектов избирательного процесса не идеально и имеются резервы для его качественной корректировки.
8. Существование тех или иных субъектов не всегда положительно сказывается при проведении выборов.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были использованы автором при работе в качестве члена окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1999 году.
Достижению цели исследования, решению задач, а также обоснованию положений выносимых на защиту должна способствовать структура диссертации включающая в себя введение, две главы, подразделенные на восемь параграфов, и заключение.
