Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Законодательный процесс в субъектах российской федерации: понятие, нормативное регулирование 15
1. Понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 15
2. Нормативное регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (на опыте Центрально-Черноземного региона) 41
ГЛАВА 2. Особенности и виды законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 66
1. Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 66
2. Виды законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 86
ГЛАВА 3. Содержание законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 92
1. Законодательный процесс, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов 92
2. Законодательный процесс, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии региональных законов 109
3. Законодательный процесе, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации при официальном толковании региональных законов 130
4. Законодательный процесс, осуществляемый путем (всена родного голосования) референдума 143
Заключение 167
Список использованной литературы 174
Приложение 1 193
Приложение 2 212
- Понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
- Нормативное регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (на опыте Центрально-Черноземного региона)
- Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
- Законодательный процесс, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов
Введение к работе
Актуальность диссертационтюго исследоваимя. Конституция Россий- ской Федерации (часть 2 статьи 5), принятая всенародным голосованием 12
декабря 1993 г., впервые за всю историю развития российской государствен ности закрепила право субъектов Российской Федерации на формирование собственного законодательства. Создание законодательного массива на уровне регионов предполагает наличие четко установленной процедуры, которая представляет собой упорядоченную систему юридически установленных правил подготовки и принятия законов субъектами Российской Федерации.
Актуальность исследования законодательного процесса как самостоя- тельного правового явления определяется следующими факторами.
Во-первых, любая материальная норма может выступать регулятором общественных отношений только в случае подключения к такому регулированию соответствующими процедурно-процессуальными предписаниями. В противном случае она ограничивает диапазон своего воздействия лишь уров- нем правовой информации.1 Конституция Российской Федерации, предоставив субъектам Российской Федерации право на принятие законов, не опреде- ляет формы его осуществления. Данное положение, несмотря на его важность
и политическую значимость, без процессуальной регламентации может ос таться абстрактной правовой декларацией. Единственным способом введения в действие конституционных предписаний является создание в регионах собственных процедур законотворчества. Поэтому формирование процессуальных правил законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации является важнейшим средством реализации конституционных норм.
Во-вторых, законодательный процесс всегда направлен на создание закона, который является центральным элементом правовой системы республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Рождение закона, начиная со стадии его разработки и заканчивая принятием и опубликованием, это процедура, в результате которой в действующую нормативную ткань вводятся новые юридические нормы. Научно обоснованный и правильно организованный законодательный процесс создает предпосылки для выработки наиболее совершенных по содержанию и форме правовых предписаний, соответствующих особенностям политического, экономического, социального развития отдельных субъектов Российской Федерации. От нормативных процедур законотворчества зависит качество принимаемых региональных законов и их жизнеспособность.
В-третьих, законодательный процесс является важнейшим стабилизирующим началом, правовым ориентиром в создании системы законодательства в субъектах Российской Федерации. В период бурной активизации нормотвор-ческой деятельности встает острая проблема внутренней структуризации региональных законодательных актов. Это вызвано тем, что в субъектах Российской Федерации часто отсутствует четкое представление о том, какую систему законодательства они строят, из каких отраслей, подотраслей (разделов, блоков) она должна состоять, какую структуру будет иметь каждая отдельная отрасль законодательства, какова очередность принятия законов для обеспече-ния системности формирования и развития регионального законодательства. Значимая роль в данном случае принадлежит законодательному процессу, поскольку планирование и подготовка проектов законодательных актов - одна из существенных его стадий. Именно здесь закладывается основа законодательных массивов республик, краев, областей, городов федерального значе ния, автономной области, автономных округов, определяются ее системообразующие элементы и их взаимосвязь.
В-четвертых, в основе законодательного процесса лежит принцип законности. Он проявляется в том, что законодательство субъектов Российской Федерации должно формироваться в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Законность может выполнить свое назначение лишь при наличии системы условий и средств, гарантирующих ее реальность. Такими средствами выступают процессуальные нормы, устанавливающие процедуру принятия законов в субъектах Российской Федерации. Строгое соблюдение правил законодательного процесса обеспечивает правомерность создаваемого законодательного акта.
С момента вступления в силу новой Конституции Российской Федерации понятия «законодательный процесс», «законодательная процедура», «порядок подготовки и принятия законов», «законотворчество» получили устойчивое признание и использование в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Данная тенденция нашла свое отражение в Уставах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, устанавливающих процедурные правила принятия законов. В связи с этим проблемы становления, развития, совершенствования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации представляют теоретический и практический интерес.
Стшеиь разработанности темы и круг источников. Начало фундаментальному изучению и анализу процессуальных форм законотворчества положили русские юристы Градовский А.Д., Коркунов Н.М., Неволин К.А., Рязановский В.А. Отечественные ученые Абрамова А.Й., Алексеев С.С., Андрианов Н.Д.,
Антонова ЛИ., Байтин М.И., Бахрах Д.И., Горшенев В.М., Громова О.Н., За-строжная O.K., Керимов Д.А., Ковачев Д.А., Кутафин О.Е., Марченко Н.И., Ноздрачев А.Д., Петров Г.И., Пиголкин А.С., ПоленинаС.В., Студеникина М.С., Сорокин В.Д., Сырых В.М., Тихомиров Ю.А., Шеремет К.Р. продолжили разработку названного вопроса. Ими были сформулированы общетеоретические подходы к законодательному процессу. При этом наибольшее количество научных публикаций издано по проблемам принятия федеральных законов (Алексеев С.С., Гузнов А.Г., Ковачев Д.А., Керимов Д.А., Надеев Р.К., Поленина СВ. и др.).
Вопросам законотворчества в субъектах Российской Федерации посвящено незначительное количество исследований. Наиболее фундаментальными являются коллективные монографии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.1 Законодательную деятельность (на примерах Северо-Западного и Уральского регионов) в отдельных работах анализируют Казанцев М.Ф. и Сергевнин СП.2 Различные аспекты законотворчества и проблемы его совершенствования рассматриваются на страницах «Журнала российского права» (Боброва Н.А., Игнатьева М.Н., Самигуллин В.К., Умнова И.А., Чернобель Г.Т., Шагиева Р.В.).
Названные исследования содержат характеристику только отдельных сторон законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. К ним относятся стадии принятия законов; проблемы субъектного состава законодательного процесса; социальные факторы, влияющие на его развитие и эффективность. Наукой конституционного права детально изучаются региональные
законы как объект законодательного процесса, предмет их правового регулирования и внутреннее содержание; проблемы систематизации законодательных актов; разбираются правотворческие ошибки и даются рекомендации по написанию и оформлению законов. Кроме того, специалистами выдвигаются отдельные предложения по совершенствованию нормативной базы законотворчества: предлагаются проекты законов «О нормативно-правовых актах»; «Закона о законах»; «Законодательного кодекса (на примере Свердловской области)».
Признавая важность вклада ученых в разработку вопросов, связанных с региональным законотворчеством, необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе комплексного, всестороннего анализа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Малоизученной остается законодательная база краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, содержащая процессуальные нормы, направленные на принятие законов. Ни в одном из специальных исследований, посвященных законотворчеству регионов, не выделяются его характерные признаки и особенности, не рассматриваются вопросы классификации законодательного процесса. Не изучаются такие его разновидности, как официальное толкование законов субъектов Российской Федерации; механизм реализации на уровне области права законодательной инициативы в Государственной Думе Российской Федерации; рассмотрение на заседаниях законодательных органов проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Диссертационное исследование базируется на анализе Конституции Российской Федерации 1993 г., федеральных конституционных и федеральных законов и иных правовых актов, регулирующих вопросы законотворчества.
В основу изучения нормативных процедур положено законодательство Центрально-Черноземного региона (Воронежская, Орловская, Липецкая, Белгородская, Курская, Тамбовская области). Это связано с проявлением в них
тенденции к созданию прочной правовой базы, устанавливающей организационно-процедурные нормы. Кроме того, процесс становления и развития законодательной деятельности в названных областях в какой-то мере типичен для других субъектов Российской Федерации.
Конституции и законодательство республик как особых государственных образований в работе не рассматривались. Субъекты Российской Федерации - республики - имеют длительную практику принятия законов, в связи с чем ими накоплен достаточный опыт законотворчества и практически отсутствуют проблемы, связанные с нормативным регулированием законодательного процесса. Помимо этого правотворческая деятельность республик уже детально изучалась наукой конституционного права, и учеными давались рекомендации, направленные на ее совершенствование.1
Объектом настоящего диссертационного исследования является законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как урегулированная нормативными актами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов деятельность участников законодательного процесса, направленная на принятие (изменение, дополнение, отмену) региональных законов или их официальное толкование, а также на участие в фе-деральном законотворчестве в формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными нормативными актами.
Щели ш задачи исследования., Цель диссертационного исследования -разработка и обобщение теоретических основ законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, а также подготовка практических рекомендаций, направленных на нормативное совершенствование законодательной деятельности регионов.
Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие задачи.
1. Определить теоретическое понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации как правовой категории, дать характеристику его объектов, субъектов, содержания.
2. Проанализировать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (на примере областей Центрально-Черноземного региона), закрепляющие процедурные правила принятия законов. Выявить общее и особенное в нормативном регулировании законодательного процесса. Провести типологию правового качества названных актов.
3. Раскрыть характерные черты и особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
4. Провести классификацию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Рассмотреть его разновидности, реально сложившиеся в практической законодательной деятельности краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
5. Теоретически обосновать необходимость и практическую значимость рассмотрения процедуры официального толкования законов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов субъектов Российской Федерации в рамках регионального законодательного процесса.
6. Выявить особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, осуществляемого путем референдума (всенародного голосования). Проанализировать роль народной инициативы в формировании регионального законодательства. Рассмотреть правовые формы участия граждан в законодательном процессе.
7. Сформулировать предложения, направленные на совершенствование процессуальных форм законотворчества в субъектах Российской Федерации.
Методолошчкгсшш ©шока впсследоиагашш- При подготовке диссертации автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на
общенаучных методах (системный анализ, соотношение исторического и логического, восхождение от абстрактного к конкретному, диалектическое познание, моделирование) и специальных правовых методах исследования. Использован сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования законодательной деятельности. Методологической основой для выработки понятий и их определений служат законы формальной логики и правила лингвистики.
Научим новизша. В диссертации впервые проводится комплексный анализ законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (на примере областей Центрального Черноземья) как целостного правового явления. В этой связи делается попытка ввести в научный оборот многие излагаемые в работе положения, характеристики и выводы. К ним относится понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, его объекты, субъекты, содержание; виды законодательного процесса; отличие законодательного процесса от иных видов процессуальной деятельности, его роль в общей системе правотворчества российского государства. Выделяются характерные признаки нормативного регулирования законотворчества в субъектах Российской Федерации. Кроме того, впервые рассматриваются в рамках законодательного процесса регионов такие виды деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как участие в законодательном процессе, осуществляемом Федеральным Собранием Российской Федерации при принятии федеральных законов; официальное толкование законов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В работе обосновывается научная концепция систематизации процессуальных норм, устанавливающих основы законотворчества в единый нормативный акт, - Законодательно-Процессуальный кодекс субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость,, В данном диссертационном исследовании делается ряд выводов и практических предложений, которые могут быть использованы при формировании правовой базы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. На основе анализа нормативных актов Центрально-Черноземного региона дается характеристика правового качества законодательных актов, содержащих процессуальные нормы, выявляются типичные правотворческие и юридические ошибки в типологии региональных нормативных актов и процедуре их принятия. Определяются законотворческие проблемы, характерные для большинства субъектов Российской Федерации, и указываются правовые средства и способы для их разрешения.
Диссертант предлагает использование в субъектах Российской Федерации накопленного им практического опыта в разработке нормативных актов, регулирующих процедурные формы участия государственно-правового отдела Воронежской областной Думы в законотворчестве как самостоятельного субъекта законодательного процесса.
В диссертации разработаны конкретные рекомендации, направленные на совершенствование законодательной деятельности в регионах: предлагаются формулировки нормативных положений Уставов субъектов Российской Федерации, устанавливающих основы законодательного процесса; дается оптимальная структура закона о нормативно-правовых актах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов; обосновывается необходимость принятия единого кодифицированного нормативного акта в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации; представляется схема модельного закона субъектов Российской Федерации «Законодательно-Процессуальный кодекс» и пояснительная записка к нему.
При подготовке работы диссертант опирался на собственный опыт участия в законотворческой деятельности в качестве руководителя Государственно-правового отдела Воронежской областной Думы, а также эксперта Экспертного Совета комитета Совета Федерации Федерального Собрания Рос сийской Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политики. Исследовательский интерес к научному осмыслению законодательного процесса в субъектах Российской Федерации как целостного правового явления в немалой степени стимулировался проблемами, возникающими в практической деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Воронежской области. Сформулированные автором отдельные положения диссертационного исследования имеют прикладную направленность и могут быть применены в процессе создания законодательства на уровне субъектов Российской Федерации, а также при проведении юридических экспертиз нормативных актов, устанавливающих правила принятия законов в регионах.
Апробация результатов исслкадоюяшия. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах: 1) семинары, посвященные образовательной программе «Процедура подготовки и принятия правовых актов области как субъекта субъектов Российской Федерации» (25-29 февраля; 2-5 апреля; 16-18 мая 1996 г., г.Воронеж); 2) международный семинар «Местное самоуправление в Российской Федерации: соответствие законодательства Российской Федерации Европейской хартии местного самоуправления. Контроль за законодательными актами региональных и местных органов власти» (24-25 марта 1997г.э Красногорск Московской области); 3)семинар с руководителями государственно-правовых отделов субъектов Российской Федерации. «Проблемы законотворчества в субъектах Российской Федерации» (27-28 апреля 1998г., г.Москва); 4) Всероссийская научно-практическая конференция «Конституционно-правовая реформа современной России: опыт и перспективы» (16-17 декабря 1998г., г.Москва); 5) семинар «О взаимодействии законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в нормотвор ческом процессе» (27-28 ноября 1998 г., г.Москва). По результатам конференций опубликованы статьи в научных сборниках.
Диссертант принимал участие в разработке проектов законов и иных нормативно-правовых актов, принятых Воронежской областной Думой, отдельные положения которых легли в основу предлагаемой схемы модельного закона «Законодательно-Процессуальный кодекс». К ним относятся: Закон Воронежской области от 27 октября 1994 г. №3-з «Об органах государственной власти Воронежской области», Закон Воронежской области от 19 января 1995 г. №21-з «О правовых нормативных актах Воронежской области»; Закон Воронежской области от 21 мая 1997 г. №2-П-03 «О Регламенте Воронежской областной Думы»; «Положение о порядке взаимодействия областной Думы и администрации области при подготовке и принятии законов области», утвержденное совместным постановлением областной Думы и администрации области от 16 апреля 1999 г. №852/425; «Положение о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области», утвержденное постановлением областной Думы от 11 декабря 1998 г. №673-П-ОД.
Струпоура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и двух приложений.
В приложении 1 представлена схема модельного закона «Законодательно-Процессуальный кодекс», пояснительная записка к нему, которые могут применяться в субъектах Российской Федерации. Приложение 2 содержит схему «Виды законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (по субъектам и содержанию)».
Понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
Конституция Российской Федерации признала уставы и законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов самостоятельными элементами правовой системы российского государства. Субъекты Российской Федерации, в лице своих органов государственной власти становятся активными участниками законотворческого процесса.
Децентрализация нормотворческих полномочий несет в себе позитивные начала, так как дает возможность регионам самостоятельно регулировать многие узловые проблемы с учетом самобытности территории, характерных особенностей ее экономического и социального развития. Вместе с тем, такая правотворческая свобода не должна выходить за рамки представленной компетенции, провоцировать появление правовых конфликтов, коллизий, разрушать единство законодательства Российской Федерации.] Поэтому создание законов происходит в границах строго упорядоченной процедуры, установленной в региональных нормативных правовых актах. В связи с этим проблемы становления, развития, совершенствования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации представляют теоретический и практический интерес.
Прежде чем сформулировать понятие «законодательного процесса в субъектах Российской Федерации», определить его участников, границы, объем, содержание и особенности, необходимо дать понятие «законодательства субъектов Российской Федерации», на формирование которого, в конечном итоге, направлено региональное законотворчество.
Термин «законодательство» имеет весьма неоднозначное толкование и вызывает теоретические споры среди ученых. В широком смысле слова под законодательством понимается система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. В то же время понятие «законодательство» имеет и более узкое специальное значение, которое представляет собой совокупность взаимосвязанных законов.1
Для определения правильных подходов к данной проблеме необходимо выделить в виде основного ориентира категорию «закона», как основополагающего элемента, строительного материала всей правовой системы. Конституция Российской Федерации 1993 г. создала принципиально новые условия для повышения статуса и роли закона, по сравнению с ранее закрепленными конституционными положениями.2 Это проявилось и в расслоении законода-тельства на два уровня: федеральный и региональный. Такая градация дает возможность рассмотрения и изучения законодательства субъектов Российской Федерации как самостоятельного правового явления.
Содержание названной юридической категории раскрыто в статье 76 части 4 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Следовательно, Конституция Российской Федерации выделяет в правовой системе субъектов Российской Федерации именно закон, ограничивая его от иных видов правовых актов.
«Закон субъекта Российской Федерации - нормативный акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации, и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Федерации».1 Поэтому, используя на уровне регионов термин «законодательство», можно вести речь только о совокупности законов. Иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти не могут выступать элементами названной правовой категории. В связи с этим в юридической литературе отмечалось, что в современный период проведения правовых реформ целесообразно отказаться от широкой трактовки законодательства, под которым понимались не только законы, но и иные нормативные. Высшей юридической силой должен обладать закон, только на основе и во исполнении которого должны приниматься другие правовые акты.
Таким образом, под законодательством субъектов Российской Федерации следует понимать совокупность законов, принятых исключительно законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или населением путем всенародного голосования (референдума) по вопросам, находящимся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, а также в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Нормативное регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (на опыте Центрально-Черноземного региона)
Законодательство, как результат законотворческой деятельности, непосредственно зависит от тех процессуальных форм, при помощи которых происходит его становление и которые обеспечивают его качество и эффективность применения. Отсюда стремление всех участников законодательного процесса к постоянному совершенствованию нормативно-правовой базы подготовки, рассмотрения и принятия законов. Важность правового регулирования законодательного процесса неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. Тихомиров Ю.А. отмечал, что нормативные параметры законотворчества обязательны и их нельзя рассматривать как второстепенные и сугубо формальные. Именно от них зависит обеспечение соблюдения конституционных принципов и компетенции субъектов Российской Федерации в создании законов. 2 Чем детальнее и более всесторонне разработан законотворческий процесс регионов, тем благоприятнее он сказывается на развитии всей системы законодательства. 3 В современных условиях, когда происходят радикальные преобразования во всех сферах жизни общества, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастают, процедурные механизмы приобретают особое значение и необходимость их улучшения, рационализации выдвигается на первый план.
В связи с этим особую актуальность приобретает исследование особенностей формирования нормативной базы, устанавливающей основы законодательной процедуры в субъектах Российской Федерации.
Законотворчество регионов - сложный интегративный процесс, обладающий как общими чертами с аналогичными конституционными институтами федерального уровня, так и специфическими. Поэтому для правового регулирования законодательной процедуры в субъектах Российской Федерации характерны два признака:
а) использование в нормотворческой практике уже сложившихся процессуальных форм в деятельности законодательных (представительных) орга нов государственной власти Российской Федерации;
б) полная самостоятельность в установлении правил принятия законов и формировании регионального законодательного процесса.
Такая градация связана с отсутствием правового регулирования на федеральном уровне законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем правила принятия федеральных законов достаточно детально разработаны и закреплены в федеральных актах: Конституции Российской Федерации (ст. ст. 104-108), Федеральном Конституционном законе от 10.10.1995 г. «О Референдуме Российской Федерации»,2 Федеральном законе от 19.09.1997 г. с изменениями и дополнениями от 30.03.1999 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,3 Федеральном законе от 24.06.1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»,1 Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2 Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации, 3 Федеральным законом от 14.06.1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Палат Федерального Собрания» 4, Указе Президента Российской Федерации от 13.04.1996 г. №549 «Об утверждении положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с Палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» 5; Постановление Правительства Российской Федерации от 19.06.1994г. №733 «Об утверждении временного положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.1996 г. № 1536 «О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации» 6.
Предполагается, что отдельные процедурные нормы, применяемые при формировании законодательства в субъектах Российской Федерации, будут заложены в Федеральном законе «Об общих принципах системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако до настоящего времени этот акт еще не принят.
Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
Комплексное и всестороннее исследование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации предполагает анализ и характеристику его особенностей.
Законодательный процесс является разновидностью общего юридического процесса со всеми присущими ему чертами и признаками. Ученые неоднократно поднимали вопрос о правомерности использования термин «процесс в «непроцессуальных отраслях» права, в том числе и применительно к законотворческой процедуре.1 Длительная практика формирования российского права показала, что названная категория применяется, как правило, в области правосудия, при осуществлении административного или арбитражного производства. Даже большой юридический словарь под процессом понимает порядок рассмотрения дел в суде или административных органах.2 В связи с этим, на страницах специальной юридической литературы, начиная с 50-х годов, развернулась дискуссия о возможности применения процессуальных форм к юридической процедуре, в рамках которой осуществляется правотворчество.
Теоретические разногласия, прежде всего, затронули терминологическую сторону проблемы, которая сводилась к тому, что понятия «процедура», и «процесс» нельзя использовать как равнозначные. По этому поводу A.M. Васильев писал, что «нет достаточных оснований, чтобы согласиться со стремлением любую процедуру принятия юридически значимого решения государственными органами, даже если нет ее полной регламентации, рассматривать как процессуальную форму».1
Возражает против широкого понимания процесса и С.С. Алексеев. Он считает, что распространение указанных терминов на все юридические процедуры в области государственной деятельности могут привести к выхолащиванию, к размыванию понятий «процесс» и «процессуальные формы», к выветриванию из них представлений о таких правовых ценностях как комплекс юридических гарантий, призванных обеспечить достижение истины по юридическому делу и охрану всех его участников. По его мнению, все иные юридические процедуры вовсе не нуждаются в таких специфических гарантиях, которые сложились в области применения правового принуждения на началах правосудия.2
Обращает на себя внимание позиция М.С. Строговича, который процесс рассматривал исключительно как судебное процессуальное право, судопроизводство. 3 Решительно возражая против концепции общего юридического процесса, он считал ее искусственной конструкцией. «Ее коренным недостатком является безмерное расширение понятия процессуального права, процессуальной формы, процессуальной деятельности. Если принять ее, то под понятие юридического процесса ... подойдут совершенно различные по своему существу явления».
Однако функции процессуального права нельзя ограничивать только регламентацией принуждения или рассмотрения гражданско-правовых споров. В.И. Ленин подчеркивал: «... в ведении дел разными и разнородными предприятиями, учреждениями, ведомствами и пр. есть много сходного и сходного в основном». Это сходное применяется и в использовании процедурных, процессуальных форм в материальных отраслях права. Очень обоснованно данную позицию отстаивает Основин B.C., который отмечал, что процесс- это сущность развития и форма жизни любого явления. Поэтому в деятельности государственных органов он применяется в той же мере, как и судебных и некоторых иных юрисдикционных органов. Ведущий ученый государствововед подчеркивает, что к процессу можно отнести и рождение любого закона, и порядок его опубликования и применения и процедуру осуществления компетенции органов государственной власти в сфере законотворчества.2
Той же точки зрения придерживаются и другие представители науки, отстаивая возможность существования общего юридического процесса. Среди них - С.С. Студеникина, Г.И. Петрова, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, В.Д. Сорокин, Н.Г. Салищева, В.М. Горшенев и другими. Ими выдвигались идея о наличии в праве самостоятельной его части - процессуального права, нормы которого регламентируют все стороны деятельности и отношения не только в области юрисдикционной, но и при рассмотрении и разрешении любыми государственными органами и должностными лицами многообразных индивидуальных дел.3 В связи с этим свойства юридического процесса наблюдается не только в юрисдикционной, но и в других правовых формах деятельности государства.
Законодательный процесс, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов
Теоретические вопросы классификации всегда привлекали внимание ученых. Это вызвано тем, что классификация не только помогает научному осмыслению всего массива общественных отношений, охватываемых той или иной отраслью права, но и обеспечивает логическую стройность мышления. «Классификация - это способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых (качеств) зависят другие, производные от них признаки каждого из элементов подразделения».
Классификация любого правового явления имеет большое значение. По мнению В.Б. Исакова, оно заключается в следующем: во-первых, служит средством систематизации, предпосылкой научного анализа изучаемого объекта; во-вторых, выполняет эвристическую функцию, так как ставит перед исследователем новые вопросы, наталкивает на нерешенные задачи; в-третьих, выполняет прогностическую функцию, ибо выступает как инструмент, позволяющий зафиксировать всякие сдвиги в изучаемом явлении, определить тен-денции, перспективы его развития. «Всякая классификация, к основе которой лежат существенные признаки предмета, позволяет лучше изучить его свойства, более правильно определить этот предмет, установить характер его связей с другими предметами». 4 Следовательно, разграничение видов законодательного процесса субъектов Российской Федерации, как самостоятельного правового института, дает возможность лучше познать его сущность и выявить характерные для него особенности и специфику.
В юридической литературе делались отдельные попытки научной классификации законодательного процесса. В частности, законотворчество рассматривали как деятельность, осуществляемую законодательным органом власти или путем референдума (всенародным голосованием). Д.А.Ковачев процедуру принятия законов делит на процедуру принятия и изменения основного закона, конституции; процедуру принятия органических законов; процедуру принятия обычных законов.
Однако вопрос о разграничении видов законодательного процесса в субъектах Российской Федерации еще недостаточно исследован в науке конституционного права. Это вызвано следующими причинами. Во-первых, новизной формирования процедурных норм, регулирующих порядок принятия законов на уровне краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Во-вторых, полной самостоятельностью и независимостью регионов в сфере становления законодательного процесса на своей территории.
Всестороннее изучение практики развития законотворчества в субъектах Российской Федерации позволяет прийти к выводу о наличии различных видов данного правового явления, применяемых при формировании регионального законодательства. Это вызвано тем, что в основе процесса создания закона лежит сложное и многоплановое нормативное отражение общественной и экономической жизни. Как отмечалось учеными, создавая норму права, законодатель и иные субъекты - участники законотворческой деятельности из всего многообразия общественных отношений избирают только те, которые вообще могут быть урегулированы при помощи права. 3 «После этого законодателю необходимо найти, а иным субъектам - участникам процесса создания закона предложить надлежащей способ разрешения возникших вопросов, что связано с поиском наиболее целесообразных, эффективных и ориентированных на общее (типичное) методов и приемов правового регулирования данных общественных отношений. Выбирать приходиться и отвечая на вопросы о месте будущей нормы в общей системе законодательства субъекта Российской Федерации... Другими словами, основная черта и особенность отражения в законе явлений общественной и экономической жизни, состоит в многовариантном характере этого процесса...».
Системный анализ законодательной деятельности краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов предполагает выделение разновидностей законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. При этом речь идет не об искусственной классификации, а о реальных видах законотворчества, которые фактически уже сложились на практике и используются в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти регионов.
Основными критериями разграничения законодательного процесса являются объекты, субъекты, содержание, являющиеся логическими характеристиками любого понятия. Объект законотворчества выступает, как правило, в форме проекта закона (регионального или федерального) и не меняется при осуществлении различных процессуальных действий. Исключение составляет официальное толкование закона законодательным органом, которое направлено на разъяснение уже принятого закона. Поэтому по объектам законотворчество можно разделить на: - процесс, направленный на принятие законов субъектов Российской Федерации; - процесс, осуществляемый субъектами Российской Федерации при принятии федеральных законов.
Как уже отмечалось, участниками законодательного процесса могут выступать как органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и народ. Поэтому в зависимости от субъектов, законодательный процесс подразделяется на: - законодательный процесс, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, - законодательный процесс, осуществляемый гражданами, проживающими на территории субъекта Российской Федерации, путем референдума (всенародного голосования).
Наиболее сложной, с точки зрения содержания, является деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти регионов. Этому виду законотворчества свойственна строгая юридическая регламентация. Правовую основу осуществления процессуальных действий в данном случае составляют различные нормативные акты, принимаемые субъектами Российской Федерации, закрепляющие правила создания региональных законов или процедуры участия при принятии федеральных законов. По определению Керимова Д.А. «закон есть выражение сущности соответствующей законодательной системы, конкретизация этой сущности в содержании его предписаний, организованных внутренней структурой и выраженных вовне в определенной форме».
