Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические основы структурного реформирования национальной экономики
1.1. Предпосылки структурных преобразований экономики России . 10
1.2. Понятие, сущность структурных преобразований экономики . 29
1.3. Мировой опыт структурного реформирования экономики. 36
1.4. Стратегии и цели российского варианта структурных 56 преобразований.
ГЛАВА 2. Анализ действующего механизма структурного реформирования экономики России
2.1. Анализ структурных изменений и инвестиционной деятельности в национальной экономике . 68
2.2. Преобразования государственной собственности. 96
2.3. Использование промышленного потенциала экономики. 116
2.4. Анализ эффективности внешних заимствований. 136
ГЛАВА 3. Совершенствование механизма осуществления структурных реформ в национальной экономике
3.1. Рационализация институциональных механизмов . 149
3.2. Усиление роли государства в инвестиционных процессах при проведении структурных реформ. 171
Заключение 186
Список литературы 191
Приложения
- Предпосылки структурных преобразований экономики России
- Понятие, сущность структурных преобразований экономики
- Анализ структурных изменений и инвестиционной деятельности в национальной экономике
- Рационализация институциональных механизмов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях формирования правового государства, развития демократичешл о. гражданского общества, когда роль и значение законодательных актов возрастают со всей очевидностью, процедурные механизмы в законодательной деятельности приобретают особое знача ше и необходимость их совершенствования выступает на первый план. В этом смысле детального изучения требует такое сложное правовое явление, как законодательный процесс, представляющий собой урегулированную нормами парламентского права процедуру по внесению законопроектов субъектами права законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию (одобрению) парламентом, а также подписанию, обнародованию главой государства и опубликованию1.
Сложность федерального законодательного процесса Российской Федерации, жестко заданная последовательность его стадий, предоставление права законодательной инициативы довольно широкому, но четко очерченному (закрытому) кругу субъектов (часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации), обязательность точного соблюдения всеми участниками законодательного процесса нормативно уст ановленных законодательных процедур призваны обеспечить, во-первых, своевременное отсеивание случайных, недостаточно проработанных и не имеющих четкого предмета правового регулирования законопроектов и «во-втерьгх, принятие действиїельно актуальных и компромиссных законов, отражающих интересы различных социальных групп или хотя бы явно им не противоречащих.
Законодательный процесс всегда привлекал внимание исследователей. Примечательно, что еще в дореволюционной России проблематика законодательной деятельности органов государсгвенной власти нашла отражение в работах ряда ученых-юристов2. Позднее, в советский период, несмотря на достаточно ограниченный характер законодательной деятельности высших представительных органов государственной аласти, была проделана значительная работа по теоретическому исследованию законодательного процесса. В частности, вопросы, связанные с понятием, содержанием законодательного процесса, раскрытием его отдельных стадий (этапов), организацией прогнозирования и планирования законотворческой деятельности органов государственной власти, рассмапривались в научных трудах А.В. Васильева, В.М. Горшенева, И Л. Дюрягина, Д.А. Ковалева, Е.И. Козловой, Н.П. Колдаевой, И.В. Ко гшевской, А.В. Мицкевича, А С Пигапкина. СВ. Поленикой, Р.В. Раскатом и других исследователей.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и начала реали іации основных принципов парламентаризма в современной России научный интерес к законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации существенно возрос, что связано со следующими обстоятельствами.
Во-первых, сущностные изменения общественного устройства России, ее государственного строя привели к необходимости уточнения многих ка гегорий, J серий и институтов конституционного права, в том тшсле и категории «законодательный процесс».
Во-вторых, уход от излишней идеологизации правового знания, существование различных мировоззренческих концепций, оценок, понятий и институтов вызвали новые представления о статусе парламента и его роли в формировании правового пространства страны.
И. наконец, в-третьих, радикальное реформирование во всех сферах общественной жизни привело к значительному возрастанию объема законодательной деятельности и повышению ее роли в общественно-государственном развитии, что потребовало нового осмысления вопросов законодательного процесса в целях повышения его эффективности.
Теоретико-правовые основы современного федерального законодательного процесса России получили развитие в научз іьтх трудах таких видны: исследователей-правоведов и конституционалистов, как С.А. Авакьян («Федеральное Собрание парламент России»), СВ. Бошяо («Правотворчество; путь от источника к форме права»). А.И. Бобылев («К вопросу понятия прешо і ворчесіва»), В.Д. Горобец («Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации»), И.В. Гранкин («Парламент России»). А.Н. Кокотов («Федеральный законодательный процесс: понятие и структура»). Ю.К. Краснов («Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования»), В.Г. Ткаченко («Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы»), Т.Я.Хабриева («Парламентское право России»), В.А. Шеховцев («Развитиероссийско] о парламентаризма»).
При этом особого внимания застуживаютработьт. в которых исследованию подлежит законодательная техника. Новым в них является признание ее как-важного фактора оптимизации законотворчества и эффективности законодательства4. Обстоятельно изучаются также проблемы качества закона. его соответствия стандартам и правилам законодатель! юн техники, норма требованиям4.
Однако вопросы, связанные с анализом состояния, проблем и перспект ив правового регулирования федерального законода гельного процесса России, к сожалению, неполучили достаточного освегпениявіїа шьіхтрудахисслсдовагеїаі совремеї його пфиода. В связи с этим диссертант попытался восполнить этот і іробет и на основе проведенного мониторинга действующих нормативно-правовых актов в сфере федерального законодательного процесса, анализа их эффективности и основных недостатков, а также подробного изучения находящихся на рассмотра гии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов по вопросам регулирования федерального законодательного процесса России пришел к выводу о необходимости в целях упорядочения зжонодзтелы юй деятельности, повышения эффективности ееорганизаі ЦІЙ принятая единого феяфального закона .который являлся бы обязательным для «гетучасшиков федерального законодательного процесса России, четко определял бы их права, обязанности и реглама л ировал основные законодатель! іьте ттроцедурьг.
Автор обоснованно считает, что проблема регулирования законодательного процесса Российской Федерации на федеральном законодате ином уровне - это один из существенных аспектов актуальности выбранной темы диссертационного исследования.
Сущность законодательного процесса раскрывается через взаимодействие органов государственной власти нараз;іичньіх стадиях (этапах) ег о ос тцесп леішя.
В этом проявляется шциалш законодательного процесса как способа выявления, согласования и реализации в принимаемых законах социальных интересов, главныминосителями которых являются конспггуционііьіе участники (субъекты) законодательного процесса. Следовательно, сотрудничество и взаимодействие в законодательном процессе необходимы и неизбежны, ибо положительный соїгиальньїй и политический результат могут дать лишь те закотюдательныерешения, которые учитывают и обеспечивают баланс интересов всех ветвей государственной власти.
К сожалению, наукой отечественного конституционного права вопросы взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе России являются малоизученными и нуждаются в серьезном исследовании на монофафическом уровне, поскольку оіти затрагивают сущностное понимание законодательного процесса как эффективного способа государственного управления обществом посредством обеспечения социально-политического компромисса.
Можно с уверенностью констатировать, что подробному научному анализу конституционно-правовых форм взаимодействия субъектов в федеральном законодательном процессе России посвящены только три монофафии - И.В. Ижуткиной («Участие органов исполнительной власти в законодательном процессе в Российской Федерации»), А.Н. Шохина («Взаимодействие властей в законодательном процессе») и И. И. I ІІувалова («Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе»). При этом следует отметить, что работа А.Н. Шохина является первым в России серьезным монофафическим исследованием проблем взаимодействия властей в законодательном процессе, привлекающим внимание своею полнотой, системностью изложения и богатым практическим опытом. Однако все выводы и предложения автора этой книги основьгоаются на анализе нормативно-правовых актов и законодательной деятельности Государственной Думы пфиода с 1994 по 1999 гг., в силу чего многие из предлагаемых им мер по повышению эффективности организации федерального законодательного процесса России уже получили закрепление в нормах Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федфации, принятого 22 января 1998 года, и, таким образом, объективно утратили свою пфспективную актуальность.
В связи с этим во второй главе диссертационной работы диссертант попытался на основе анализа законодательной деятельности Государственной Думы пфвого, второго и третьего созывов провеет обстоятельное исследование конституционных форм взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федфации с палатами Федфального Собрания Российской Федфации, ибо от степени научной разработанности данных вопросов зависит результативность практического поиска оптимальных путей обеспечения эффективного взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе. Эти и другие изложенные обстоятельства предопределили актуальность и выбор темы диссфтаиионного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диесф гадиошюго исследования составили научные труды по теории и практике законодательного процесса в целом. Основные проблемы федерального законодательного процесса Российской Федфации были и остаются в центре внимания как ученых в области общей теории права, так и правоведов-конституционалистов.
В частности, исследованию вопросов федерального законодательного процесса посвящены труды следующих ученых: С.А. Авакьяна («Процесс правотворческой деятельности представительных органов властїт и его регламентация», «ФедеральноеСобрание парламент России»), А.Н. Аверьянова («К вопросу о совфшенствовании законотворчества в Российской Федерации»), А.И. Бобылева («К вопросу понятия правотворчества»), СВ. Бошно («Правотворчество: путь от источника к форме права»). Р.В. Васильева («Законодательный процесс. Понятие, институты, стадии»), В.Д. Горобца («Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации»), И.В. Ижуткиной («Участие органов исполнительной власти в законодательном процессе в Российской Федерации»), В.Б. Исакова («Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития»), А.Н. Кокотова («Федфальный законодатегьньш процесс: понятиен структура»), А.А. Котенкова («Актуальныепроблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе»), Ю.К. Краснова («Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совфшенствования»), В.И. Лафитского («Законодательный процесс. Очерки конституционного права иносгранных государств»), Э.Т. Рамазановой («Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федфации: теория и практикареализации», В.Г. Ткаченко («ФедфальноеСобрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы»), А.Н. Шохина («Взаимодействие влас гей в законодательном процессе»), И.И. Шувалова («Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе») и многих, других видных российских и зарубежных исследователей.
Вмест е с тем многие проблемы федфального законодательного процесса Российской Федерации остаются все ещенфазрешенными и требуют глубокого теоретического осмысления. В диссертационной работе предпринята попытка системного анализа федфального законодательно! о процесса России во взаимодействии его конституционных участников (субъектов) с тем. чтобы на основании полученных результатов сформулировать конкретные законопроектные мероприятия, направленные на существенное повышение эффективности его организации.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основании изучения научной литературы, положений
Конституции Российской Федерации 1993 года, федфальныхконстатуционных, федфальных законов, регламентов палат Федфального Собрания Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федфации, постановлении Конституционного Суда Российской Федфации, а также сравгалельного анализа статистических данных о законодательной деятельности Государстве шой Д умы Федфального Собрания
Российской Федерации за период с 1994 по 2003 гг. рассмотреть теоретико-правовые основы и раскрыть сущность федерального законодательного процесса России через исследование основных, конституционных форм взаимодействия федеральных органов государственной власти на различных стадиях его осуществления с тем, чтобы на основании полученных результатов определить основные пути обеспечения эффективного взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе России.
В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:
- дать понятие законодательного процесса через соотношение, прежде всего, с такими обшегеоретическими понятиями, как «правотворческий процесс» и «законотворческий процесс», а также применительно к федфальному законодательному процессу Российской Федерации:
- рассмотреть основные принципы федерального законодательного процесса Российской Федерации, выражающие его сущность, особенности и общую направленность:
- ітроанализировать состояние правового регулирования современного федерального законодательного процесса Российской Федерации, выявить основные недостатки и сформулировать конкретные законопроектные мероприятия, направленные на повышение эффективности организации законодательной деятельности в России;
- провести исследование конституционных форм участия Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе России и на основе полученных результатов сформулировать закої юпроектные мфоприятия, направленные на совершенствование правового регулирования участия главы государства в законодательном процессе страны;
- провести исследованиеконституционных форм участия Правительства Российской Федфации в федфальном законодательном процессе России и на основе полученных результатов предложить законопроектные меры по повыл гению роли исполнительной власти в формировании законодательной базы страны;
- выявить основные пути обеспечения эффективного взаимодействия властей в федфальном законодательном процессе Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступает комплекс общественных отношений, возникающих в сферефедфального законодатешьного процесса Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является взаимодействие властей в федеральном законодательном процессе России, осуществляемое в конституционно установленных формах.
Методологическая основа диссертационного исследования. При подготовке диссертации были использованы общепринятые в современной юридической науке методы исследования: диалектический, формально юридический, исторический, статистический. фавнительно-правовой, системно-структурный и другие. Комплексное использование указанных методов было направлено на проведение максимально объективного и обстоятельного исследования рассматриваемой проблематики.
Нормативной базой послужили конституции Российской Федерации, зарубежных государств, республик - субъектов Российской Федерации; федфальньїеконституционньїе законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации: указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации; регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования являются материалы практики работы палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных судов и других органов государственной власти, отражающие проблемы федерального законодательного процесса Российской Федерации. В ходе работы над диссертацией использованы также материалы практики, обобщенные с участием автора на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета в ходе подготовки к республиканским научно-практическим конференциям и межвузовской научно-практической конференции по актуальным проблемам юридической науки и образования.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что вгтервые на основе тщательного анализа всех нормативно-правовых актов, действующих на сегодняшний день в сфере правового регулирования федерального законодательного процесса России, с учетом последних изменений и дополнений их редакций, было проведено комплексное изучение федерального законодательного процесса России во взаимодействии его конституционных участников (субъектов) за период деятельности Государства пюй Думы всех трех созывов - с 1994 по 2003 гг.
Так. во втором параграфе первой главы диссертационной рабо ты при рассмотрении принципа планирования федерального законодательного процесса России диссертант самостоятельно пришел к выводу о том, что интенсив» юсть рассмотрения законопроектов и принятия законов из примерной программы Государственной Думы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, не является показателем эффективности реализации принципа планирования в законодательной деятельности Государственной Думы. Выполнение приоритетной части примерной программы законопроектной работы Государствеї той Думы обеспечивается не за счет принятия законов и рассмотрения законопроектов непосредственно из ее запланированной часги, но, главным образом. - за счет дополнительно включаемых в течение сессии законопроектов: за период с 2000 по 2003 гг. из их числа было принято 67% законов и рассмотрено 93,5% законопроектов, тогда как аналогичные показатели по итогам работы над изначально запланированными законопроектами оказались в 2,1 раза ниже6.
В свою очередь, в третьем параграфе первой главы диссертационного исследования в ходе анализа состояния, проблем и перспектив правового регулирования федерального законодательного процесса России было впервые осуществлено научное исследование проекта Федерального закона «О порядке приня іия федеральных конспггуционных законов и федеральных законов» (далее - законопроект) на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, достижения изначально поставленных целей, а также наличия новелл, имеющих принципиальное значение для повышения эффективности федерального законодательного процесса России, действенности его отдельных законодатель!шгх процедур. В частности, для болееэффективной реали зации конституционных положений о деятельности согласительных комиссий (часть 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации) диссертант предлагает (с изложением конкретных формулировок правовых норм) ввести в парламентскую практику впредь до окончательного принятия данного законопроекта правовой механизм принятия Советом Федерации решений по поправкам к отклоненному федеральному закону посредством внесения соответствующих изменений и дополнении в статьи 109 (часть 1), 111 (часть 4) и 114 (часть 3) Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002года (вред, постановления Совета Федерации ФС РФ от 26 мая 2004 года № 152-СФ).
Во второй главе диссертации впервые обоснованно раскрывается сущность федерального законодательного процесса России через взаимодействие федеральных органов государственной власти на различных стадиях (этапах) его осуществления. Проводится подробное комплексное исследование конституционных форм взаимодействия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации, на основании чего формулируются рекомендации по повышению эффективности взаимодействия властей в федеральном законодатели ом процессе России путем совершенствования правового регулирования участия главы государства и Правительства Российской Федерации в процессе создания основополагающих правовых актов страны -законов. В частности, автором предлагаются конкретные формулировки законопроектных норм, направленных на повышение роли заключения Правительства Российской Федерации как эффективного способа обеспечения
." финансовой обоснованности принимаемых законов, а также на установление президентского контроля за конституционностью принимаемых (одобряемых) палатами Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов. В диссертационной работе обоснованы следующие теорешческие положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Как юридический процесс законодательный процесс представляет собой наиболее полно урегулированный правовыми нормами проектный этап законотворческого процесса, связанный с деятельностью компетентных органов государства, направленной на создание, изменение, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов и осуществляемой в строго регламентированном порядке и в особой процессуальной форме.
2. Сущность федерального законодательного процесса Российской Федерации раскрывается через взаимодействие органов государственной власти наразличныхетадиях (этапах) его осуществления. В этом проявляется социально-политический аспект закон ода тельного процесса как способа выявления, согласования и реализации в принимаемых законах социальных интересов, главными носителями которых являются конспитуционныеучастники (субъекты) законодательного процесса.
3. Основными принципами федерального законодательного процесса Российской Федерации, раскрывающими его сущность, особенности и общую направленность, являются леї ализм, в соответствии с которым все участники федерального законодательного процесса России должны соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру принятия федфалъньгхконстшутщонньгх и федеральных законов, демократизм, научность иішанироватше.
4. Интенсивность рассмотрения законопроектов и принятия законов из примерной программы Государственной Думы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, не является показателем эффективности реализации принципа планирования в законодательной деятельности Государственной Думы. Выполнение приоритетной іасги примерной программы законопроектной работы Государственной Думы обеспечивается не за счет принятия законов и рассмотрения законопроектов непосредственно из ее запланированной части, но главным образом - ы счет дополнительно включаемых в течение сессии законопроектов.
Для повышения роли планирования в федеральном законодательном процессе России при формировании приоритетной части примерной прої раммы законопроектной работы Государственной Думы необходимо, в первую очередь, учитывать не правовой сіатус субъекта права законодательной инициативы, а содержательную сторону законопроекта, его базовость и концептуальное значение для развития правовой системы России в целом, её отдельных отраслей и подотраслей. Во-вторых, при составлении проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц и на его основе - порядка работы очередного заседания Государственной Думы отдавать предпочтение тем законопроектам, что были изначально утверждены на одном из первых заседаний Государственной Думы как подлежащие первоочередному рассмотрению, то есть запланированным законопроектам из приоритетной части примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию.
5. П о прошествии двенатцати лет со дня принятия Конституции Российской Федерации 1993 года стало вполне очевидным, что для упорядочения законодательной деятельности, повышения эффективности её организации необходимо принятие единого федерального закона, который являлся бы обязательным для всех участников федерального законодательного процесса России, четко определял бы их права, обязанности и регламентировал основные законодательные процедуры.
Разработанный и находящийся в настоящее время на стадии рассмотрения Государственной Думой во втором чтении проект Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» характеризуется достаточной полнотой регулирования всех стадий федерального законодательного процесса, системностью, непротиворечивостью положений, и его окончательное принятие (с учетом предлагаемых изменений) в качестве федерального закона внесло бы значительный вклад в развитие правового регулирования федерального законодательного процесса России и, в частности, в обеспечение эффективного взаимодействия всех его конституционных участников (субъектов).
6. Президент Российской Федерации занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит непосредственно ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную власть (статья 10, часть 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации). Как глава государства Президент Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации обеслечиваетв установленном порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в том чисте в сфере федерального законодательного процесса.
7. В целях обеспечения на заключительной стадии федерального законодательного процесса Российской Федерации президентского контроля за конституционностью принимаемых (одобряемых) палатами Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов необходимо законодапшъно закрепить путем дополнения статьи 107 Конституции Российской Федерации самостоятельной частью соответствующего содержания либо путем окончательного принятия Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» норму о праве
Президента Российской Федерации возвратить поступивший федеральный закон в соответствующую палату Федерального Собрания РОССИЙСКОЙ Федера; щи без рассмотрения в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федфации требований к порядку принятия федеральных законов.
8. Социально-экономическая направленность большинсіва рассматриваемых палатами Федфального Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса Правительства Российской Федфации как органа государственной власти, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти на федфальном уровне решать важнейшие вопросы управления страной, предопределяют, что Правительспзо Российской Федфации должно принимать мфы по обеспечению системности и содфжательного единства федфального законодательного процесса путем активного участия в формировании законодательной базы страны.
Для повышения роли Правительства Российской Федерации в федфальном законодательном процессе необходимо совершенствовать как сущеапвунлцие фоутл взаимодействия Правительства Российской Федфации с Федфальным Собранием Российской Федфации, гак и нормативно закрептт новые.
9. В целях повышения законодательной активности Правительства Российской Федфации необходимо введениерегла меншого запретана принятие Советом Государственной Думык рассмотрению законопроектов, аналогичных по предмету правового регулирования тем, что уже были официально внесены Правительством Российской Федерацией, до момента отклонения соответствующего правительственного законопроекта по результатам рассмотрения его Государственной Думой в пфвом чтении.
10. Поскольку в федеральном законодательном процессе участвуют различные субъекты (Государственная Дума, Совет Федфации, Правите-ііьство Российской Федфации, Президент Российской Федфации), чьи внутренние акты (регламенты, положения) не являются общеобязательными нормативно правовыми актами,для всех участников законодательного процесса, то вопрос о заключении Правительства Российской Федфации должен получить правовую регламентацию исключительно на уровне федфального закона путем конкретизации положений части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что полученныев процессе научно-исследовательской деятельности резуль гаты вносят определенный вклад в развитиетаукиконстит}ттиодаогоправа Российской Федфации и зарубежных стран.
В этом отношении в диссфтащтонной работе есть не только богатый тгоретический матфиал, но и анализ, научное осмысление практическог о опыта
законі штельной деятелы гости В России за Пфиод с 1994 по 2003 гг. Следует указать, что исследование артистических характфистик федфального законодательного процесса представлено наличием в диссертации девяти таблиц и четырех диагрт ш, из которых две характфизуют законодательный процесс США и ФРГ.
ГТрактическая значимость исследования определяется возможностями его использования при подготовке предложений по совершенствованию действующего конституционного законодательства, а также подзаконных нормативно-правовых актов в ефферегулирования организации федфального законодательного процесса России (регл а ментов палат Федфального Собрания Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федфации).
Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе - при преподавании соответствующих разделов дисциплин конституционного права Российской Федерации. конституционного права зарубежных стран и специального курса «Законодательный процесс».
Апробация результатов диссертационного исследования и внедрение их в практику. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомеї гдации прошли апробацию в процессе обсуждения на заседании кафедры конституїшонного и муниципального права юридического факультета Дагестанскогогосударственного университета. Основные положения, практические выводы и рекомендации дисефтации изложены автором в 10 опубликованных научных работах, а также нашли свое отражение в выступлениях автора на различных научно-практических конференциях.
Структура и объем диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссфтация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка литфатуры.
Предпосылки структурных преобразований экономики России
Современная Россия находится на этапе, когда приходится не просто перестраивать экономику, а воссоздавать ее заново. Это является чрезвычайно сложной задачей: СССР представлял собой единый экономический организм, хозяйственные связи после его распада нарушены, контролировать ход развития экономики командно-административными методами уже невозможно, а четко выраженных новых механизмов еще нет.
Рыночная экономика, основанная на свободном предпринимательстве и совершенной конкуренции, давно доказала свое решающее преимущество по сравнению с другими экономическими системами. Не случайно именно с формированием рыночной экономики следует связывать надежды на повышение эффективности общественного производства, преодоление народнохозяйственных диспропорций, возникших на почве командно-административной системы, рациональное участие в международном разделении труда и, в конечном счете, повышение жизненного уровня населения.
В СССР был сформирован особый тип макропропорциональности, который явился результатом ряда противоречивых факторов. Во-первых, это факторы ускоренного индустриального развития страны путем централизованного направления ресурсов накопления, инвестиций в развитие промышленности и накопление основных производственных фондов. В результате в народном хозяйстве СССР была создана мощная индустриальная база, но сформирована структура с чрезмерной долей отраслей, производящих средства производства. С точки зрения милитаризации военные расходы а 80-х годах составлял свыше 80 млрд. рублей (23%), военное производство занимало 15% ВВП.
Форсированное и весьма обременительное для страны создание тяжелой индустрии не основывалось на традиционно предшествующей налоговой политики, значительных материальных и финансовых ресурсов в руках главного инвестора - государства. Во-вторых, существенное влияние на формирование структуры народного хозяйства оказала потребность не только в формировании собственной топливно-энергетической базы для развития промышленности, но и одновременное увеличение обязательств перед партнерами по странам СЭВ по поставкам топлива и сырья. Закрытость советской экономики при недостаточной конкурентоспособности продукции также стимулировали экспорт сырьевых продуктов и энергоносителей с целью увеличения поступления валюты. В результате сформировалась не просто ориентированная на производство средств производства, а утяжеленная структура промышленности и народного хозяйства - с преобладанием капиталоемких сырьевых и топливно-энергетических отраслей. Так к 1990 г. в топливно-энергетический комплекс вкладывалось 12,8 % всех капиталовложений, а во все отрасли, связанные с производством сырья, энергоносителей и первичных материалов, - почти 50%. В-третьих, существенная деформация структуры народного хозяйства была вызвана развитием военно-промышленного комплекса, который по некоторым оценкам составляла свыше 50 % отечественного машиностроения. В силу особого характера продукции и в силу межотраслевых взаимодействий данного комплекса с сырьевыми отраслями воздействие данного фактора на всю структуру промышленности и народного хозяйства было исключительно велико.
Вопрос о сверхмилитаризации экономики СССР уже перестал быть дискуссионным. Достаточно напомнить, что из всей продукции отечественного машиностроения в 1991 году более 60 % составляли товары военного назначения, 75 % всех ассигнований в стране на науку шло на военно-исследовательские нужды, третья часть всех работников добывающих и обрабатывающих отраслей народного хозяйства работало непосредственно в интересах обороны страны.
Бесспорный приоритет военно-экономических интересов в нашем обществе привел к появлению и развитию организационного, технологического и экономического монополизма военно-промышленного комплекса. Так, доля военного производства в машиностроении составляла в общем объеме производства 80%. Итогом подобной монополизации стала сверхмилитаризация страны: только в период с 1970 по 1990 годы СССР израсходовала на вооружение сверх необходимого 700 млрд. рублей. Примерно 16-28 % ВНП СССР использовалось в военных целях, в то время как США в 70-80-х гг. этот показатель равнялся 5-6,3%, в западноевропейских странах НАТО -2,1-5,2%, в Японии -1-1,4 %} Столь огромные затраты СССР на оборону являлись тяжелым бременем для экономики. Кроме того, неправильно были избранны приоритеты, стремление СССР к паритету чуть ли не со всем миром (танковый парк СССР составлял почти 50% танкового парка мира - 65 тыс. единиц), упор на количественные факторы, затратные методы финансирования при игнорировании факторов экономической эффективности, абсолютная секретность, исключающая эффективное распространение передовых технологий на другие сектора экономики, также обусловливали отставание страны в технологическом и социально-экономическом соревновании с капитализмом. Таким образом, военно-промышленный комплекс СССР как крупнейший высокотехнологичный сектор играл большую роль в формировании структурного облика экономики.
Понятие, сущность структурных преобразований экономики
О структурной перестройке в современной литературе говорится достаточно много, в то же время нет должной ясности, что она собой представляет. Под этим термином иногда понимается нечто иное, чем то, что используется применительно к развитым индустриальным странам, когда говорилось о структурной перестройке 70-80-х гг.
В стабилизационных программах международных финансовых организаций обычно под структурными реформами понимается направление экономических преобразований, связанное с изменением институционального базиса и правил регулирования экономики, изменение структуры экономики применительно к изменяющимся условиям рынка. Некоторые авторы считают, что структурная перестройка это ликвидация нерентабельных производств, проведение серии банкротств убыточных предприятий, но вряд ли можно это считать перестройкой. В рыночном хозяйстве неизбежно разорение неприбыльных предприятий, за исключением незначительной части, остающейся в государственной собственности и призванной обслуживать общественные потребности. Процесс разорения какой-то части предприятий -постоянный процесс, происходящий в рыночной экономике, он внутреннее ее свойство и, хотя он может повлиять на изменение структурных реформ, выделить его как определенный период развития - период структурной перестройки - не имеет смысла.
Имеется и расширенная трактовка структурной перестройки, когда под ней понимается «технологическая, отраслевая, управленческая, организационная, социальная».1 При такой трактовке структурная перестройка охватывает все процессы, характерные для перехода к рыночной экономике.
В наиболее общем виде, структурные реформы есть обоснование и выбор эффективных направлений развития экономики в целом или отдельных ее отраслей, сфер и соотношения между ними. На каждом историческом этапе структурные реформы призваны обеспечить сбалансированное развитие экономики страны и ее регионов, на основе достижений научно-технического прогресса, и реализовать задачи повышения эффективности производства и удовлетворения потребностей общества. Структурные реформы неразрывно связаны с инвестиционной политикой и в решающей мере являются взаимоопределяющими факторами.
Очень важно обратить внимание на некоторое содержательное отличие понятия "структурное регулирование (реформирование)", широко используемого в научной литературе, от принятого в нашей практике понимания понятия "структурная политика". Первое понятие адекватно отражает народнохозяйственный аспект активной государственной политики с целью преодоления структурных деформаций, складывающихся на уровне отдельных секторов и отраслей. В то же время структурная политика, целесообразность дальнейших усилий по разработке и осуществлению которой не подлежит сомнению, представляет по своему охвату более широкую область государственного вмешательства, в частности связанную с разрешением внутриотраслевых проблем и проблем стимулирования инноваций по их специфическим направлениям.
Исходя из этого чтобы определить сущность структурного реформирования экономики, необходимо определить объект реформирования, а именно деформации экономики страны.
Накопленные российской экономикой за предшествующие годы структурные деформации многочисленны и разнообразны. Они отражены, Во-первых, в отраслевой структуре, в гипертрофии тяжелой промышленности и военно-промышленного комплекса, отставании производственной и социальной инфраструктуры, разбухании незавершенного строительства и др. Во-вторых, в технологической структуре производства: вследствие того, что прежняя экономика отторгала технологические инновации, значительная, если не преобладающая, часть отечественных предприятий имеет морально устаревшую материально-техническую базу, не позволяющую рассчитывать науспешную деятельность в условиях рынка. В-третьих, — в техническом уровне и качестве выпускаемой продукции, что было обусловлено замкнутостью советской экономики, отсутствием в ней конкуренции и других институциональных механизмов, способных блокировать выпуск и реализацию низкокачественных товаров. В-четвертых, — в размерной структуре производства — доминировании крупных и сверхкрупных предприятий при почти полном отсутствии малых. В-пятых, — в системе существовавших между предприятиями хозяйственных связей, которые устанавливались в централизованном порядке и практически без учета их влияния на издержки производства и конечные результаты деятельности.
Что же следует понимать под структурной перестройкой экономики или, как в последнее время обозначают этот процесс в стабилизационных программах Правительства - структурными реформами? Структурные реформы экономики - это структурные перспективные преобразования, способные обеспечить устойчивый экономический рост, выход национальной экономики на передовые рубежи НТП.
Понятие «структурные реформы» объединяет в себе все, что не входит в разделы макроэкономической, бюджетной и денежно-кредитной политики. Различается структурная перестройка в стабильной обстановке сложившихся рыночных отношений и в переходный период, связанный с социальными (институциональными) преобразованиями. Структурная перестройка отражается системой макроэкономических показателей, показателями отраслевой и территориальной статистики, — статистикой институциональных изменений (формирование многоукладной экономики, приватизация, акционирование, развитие малого бизнеса, фондового рынка). Структурная перестройка российской экономики осуществляется в процессе замены централизованного планирования управлением, основанным на использовании рыночных инструментов, что обусловливает особенно крупные масштабы, глубину и сложность изменений в производстве, сфере распределения и социальных отношениях в обществе.
В узком смысле структурные реформы включают направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса, как-то: приватизация и корпоративное управление, процедуры банкротства, рынок земли и недвижимость, рынок труда, конструкция налоговой системы, развитие финансовых институтов, внешнеэкономическая политика и политика в сфере инвестиций, регулирование специфических отраслей (естественные монополии, сельское хозяйство). Понимаемые в широком смысле, структурные реформы включают дополнительный комплекс вопросов, связанных с «расходной» частью бюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении и жилищно-коммунальной сфере.
Именно структурные реформы оказывают прямое и косвенное влияние на динамику реального сектора экономики через дефицит бюджета и социальные мотивации.
Структурные реформы экономики - ключевой фактор возобновления экономического роста. На современном этапе специфика российских реформ состоит в том, что перестраивать необходимо экономику, сложившуюся, в основном, в условиях планово-распределительной системы и изоляции от мирового рынка, страдающую глубокими деформациями, низкой конкурентоспособностью большинства секторов обрабатывающей промышленности, высоким уровнем монополизации.
Немаловажно отметить, что структурные реформы это прежде всего: следствие принятой государством стратегии экономического развития; реализация долгосрочной экономической стратегии; неразрывно связаны с завершающим этапом трансформации экономики; основополагающий элемент адаптации экономики в мировом хозяйстве.
Переход к постиндустриальному рынку в России, согласно опыту развитых стран, не может не быть сопряжен с кардинальными структурными изменениями. Структурная перестройка - длительный процесс, который займет не менее 10-15 лет. Вместе с тем динамика структурных изменений, сроки начала и темп экономического роста зависят от ряда факторов, из которых важнейшими являются следующие: создание и поддержание макроэкономических условий, необходимых для роста;
Анализ структурных изменений и инвестиционной деятельности в национальной экономике
Одной из центральных проблем, стоящих перед Россией в ходе реформ, является обеспечение экономического роста на основе кардинальной структурной перестройки экономики. Мировой опыт показывает, что эта цель достигается, прежде всего, путем привлечения значительных инвестиционных ресурсов в реальный сектор, а также организации механизма их эффективного использования. Однако до сих пор эти задачи оказались реализованными явно не в должной мере. В настоящее время огромная часть внутренних сбережений не инвестируется в экономику. Капитал «замораживается» в иностранной валюте, экспортируется за границу, поглощается государственными заимствованиями. При этом многие предприятия и ряд отраслей в целом в результате резкого сокращения капитальных вложений, направляемых на техническое перевооружение и реконструкцию производства, находятся (с точки зрения износа основных фондов) на грани, за которой восстановление производственного потенциала невозможно. В этой связи структурные реформы должны содержать те методы воздействия, которые бы активизировали инвестиционный климат. Приведенные в Главе 1. исследования особенностей российского переходного периода, роли отечественных и зарубежных инвесторов, других участников инвестиционного процесса показали необходимость формирования инвестиционной стратегии, которая была бы наиболее эффективна для развития экономики в современных условиях. Выбор приемов, форм и методов воздействия государства на инвестиционные процессы в России связан не только с бюджетными ограничениями, но и с особенностями экономики: со «стартовыми» условиями и их трансформацией под воздействием внешних и внутренних факторов. Инвестиционная деятельность государства в современной науке рассматривается как достаточно сформировавшаяся проблема, специфика которой требует специфических методов решения, основанных на имеющемся потенциале реального сектора. Безусловно, инвестиционная политика является производной от экономической политики или стратегии хозяйствования на конкретном предприятии. Однако осознание роли государства, непосредственно не принимающего участия в конкретных проектах, но обеспечивающего условия для проявления инвестиционной активности, позволяет подойти не только к анализу инвестиционных процессов в условиях структурного реформирования, но и выбрать меры, позволяющие значительно их активизировать. По нашему мнению основная цель структурного реформирование экономики России не только в том, чтобы содействовать формированию условий для стимулирования инвестиций, а в создании более благоприятный инвестиционный климат в целом, в том числе для поддержки реформирования. Вопрос об инвестиционном климате в России ныне выходит на первый план. От него, возможно, более чем от всех других факторов зависит будущее российской экономики. Из этого вытекает ряд проблем, препятствующих проводимым реформам. Социальные, экономические и политические проблемы России можно развязать только при условии, что будет обеспечен экономический рост, причем долгосрочный, не менее 4-5% в год в течение 20 лет. Иначе Правительству РФ придется продолжить сокращение социальных расходов и отставание страны будет увеличиваться. Эту задачу можно решить только при масштабном притоке инвестиций. Загрузка имеющихся мощностей, учитывая их старение и низкую эффективность, позволит увеличить ВВП не более чем на 8-12%. Есть два принципиально различных пути увеличения инвестиций: Первый путь - мобилизация ресурсов в руках государства и рост государственных капиталовложений, что в России сегодня практически невозможно. Второй путь, - привлечение в крупных масштабах частных инвестиций, - более естествен для рыночной экономики. Но для них как раз нужен благоприятный инвестиционный климат, столь благоприятный, чтобы стимулировать сбережения и чтобы Россия получила предпочтение на международном рынке капитала. Только в этом случае приток иностранных инвестиций будет дополнен прекращением оттока капитала отечественного. Если в первые годы реформ темпы преобразований в России внушали инвесторам определенный оптимизм, то затем темп был потерян, и интерес инвесторов в значительной мере утрачен. Очевидно, добиться коренного перелома в этой сфере, выработать рекомендаций относительно того, что и как надо делать в предстоящий период для радикального улучшения инвестиционного климата в России - первостепенная, поистине национальная задача. Работа над ее решением должна дать новый импульс жизненно необходимым структурным реформам.1 Понятие "инвестиционный климат" отражает степень благоприятности ситуации, складывающейся в той или иной стране (регионе, отрасли), по отношению к инвестициям, которые могут быть сделаны в страну (регион, отрасль). Для оценки инвестиционного климата применяются выходные параметры инвестиционного климата в стране (приток и отток капитала, уровень инфляции и процентных ставок, доля сбережений в ВВП), а также входные параметры, определяющие значения выходных, характеризующие потенциал страны по освоению инвестиций и риск их реализации. В их числе: природные ресурсы и состояние экологии; качество рабочей силы; уровень развития и доступность объектов инфраструктуры; политическая стабильность и предсказуемость, вероятность возникновения форс-мажорных обстоятельств; макроэкономическая стабильность: состояние бюджета, платежный баланс, государственный, в том числе внешний долг; качество государственного управления, политика центральных и местных властей; законодательство, полнота и качество в плане регулирования экономической жизни, степень либеральности; уровень соблюдения законности и правопорядка, преступность и коррупция; защита прав собственности, уровень корпоративного управления; обязательность партнеров при исполнении контрактов; качество налоговой системы и уровень налогового бремени; качество банковской системы и других финансовых институтов; доступность кредитования; открытость экономики, правила торговли с зарубежными странами; административные, технические, информационные и другие барьеры входа на рынок; уровень монополизации экономики. Традиционно принято считать, что главные конкурентные преимущества России - это богатые природные ресурсы, высокий уровень образования и сильный интеллектуальный потенциал. В последнее время качества рабочей силы у западных инвесторов, инвестирующих в реальный сектор, вызывает сомнение. Сравнительная интегральная оценка качества рабочей силы, которую швейцарский институт Beri ежегодно определяет для 49 стран, характеризует Россию как страну не очень благоприятную для размещения производства, на рубеже с группой стран не подходящих для размещения какого-либо производства. Вопреки распространенному мнению о дешевизне российской рабочей силы, соотношение зарплаты и производительности труда российских рабочих проигрывает аналогичному показателю во многих странах, составляя 1/5 от максимального уровня. Соотношение таких параметров, как трудовая дисциплина и труд оценивается в 1/3 от возможного максимального уровня. Весьма ограниченное количество трудящихся обладает квалификацией и культурой производства, необходимыми для современного компьютеризированного производства. Что касается инфраструктуры, то она обычно оценивается как явная слабость. Необъятные просторы оборачиваются значительными транспортными издержками, что снижает привлекательность регионов, удаленных от рынков сырья и сбыта. Отсутствие современной инфраструктуры значительно увеличивает величину необходимых первоначальных затрат. Политическая стабильность и предсказуемость представляют одно из самых уязвимых мест российского инвестиционного климата. Остановимся на анализе наиболее существенных из остальных факторов. Макроэкономические показатели 1998 года ухудшились вследствие кризиса, но следует подчеркнуть, что достигнутая ранее финансовая стабилизация не была сорвана. Инфляция повысилась, составив за первые восемь месяцев 1999 года около 30%, но не вышла за допустимые рамки. Надо учитывать, что макроэкономические параметры зависят не только от внутренних российских данных, но и от мировых, конъюнктура которых в тот момент сложилась благоприятным образом для российской экономики. Вместе с тем еще в 1996 году стало ясно, что только макроэкономической стабилизации и даже снижения процентных ставок будет недостаточно для возобновления экономического роста и повышения инвестиционной активности. Кризис 1998 года это подтвердил - нужны серьезные и комплексные структурные изменения.
Рационализация институциональных механизмов
Рыночная экономика в России находится в середине структурного реформирования. Но, не смотря на это, до сих пор отсутствует ряд важнейших рынков, рыночных институтов и механизмов способствующих формированию благоприятного инвестиционного климата страны. Современная наука давно пришла к мнению, что рыночная экономика без вмешательства государства не способна обеспечить эффективное использование своего потенциала. Опыт государственного регулирования России, в реформировании очередной раз подтвердил это утверждение. Меры Правительства РФ, предпринятые в период с 1991 по 2001 гг. ориентированы преимущественно на создание и реконструкцию сферы обращения и финансов, механизмы координации отраслей промышленности и регионального развития. Известно, что рыночная экономика проявляет свои преимущества в зависимости от того, насколько развиты и настроены на эффективное хозяйствование ее институты. Поэтому трансформационные процессы в странах переходной экономики подразумевают первоочередное осуществление институциональных преобразований, создающих прежде всего тот «экономический порядок», который заставляет предпринимателей действовать не только прибыльно, но и в интересах общества в целом.1 Структурная реформа экономики требует рационализации институциональных механизмов, нового подхода к их разработке и реализации. Необходимо сместить акценты в подходе к управлению экономическими процессами. В российских условиях недостаточно ограничиваться классическими регулирующими воздействиями на рынки, прежде всего следует обратить внимание на качество их функционирования. Воздействие на качество функционирования рынков распадается на три основные составляющие: - создание в экономики необходимые рыночные институты и инструменты; - правовое обеспечение деятельности участников рынка; - информационное обеспечение рынка. В первую очередь, речь здесь идет об ускоренном формировании рынков, необходимых для обеспечения экономического роста. В России, например, практически не работают рынок коммерческих кредитов, рынок коммерческих долговых обязательств, межбанковский кредитный рынок излишне сегментирован и слаб для того, чтобы обеспечить потребное перераспределение финансовых ресурсов. Опыт показывает, что без государственной поддержки не приходится рассчитывать на начало эффективного функционирования указанных рынков в ближайшей перспективе. Государство в состоянии способствовать развитию целого ряда институтов (институт коммерческой оценки долгов, институт финансовой экспертизы экономических проектов) и инструментов, существование которых существенно облегчило бы развитие соответствующих рынков. В целом, в настоящее время преждевременно говорить о либерализации экономики, по-нашему мнению, прежде всего необходимо добиться эффективного функционирования и управляемости рыночных процессов. В этой связи необходима не либерализация, а снижение административных барьеров. Целью институциональных преобразований является создание условий для максимально возможной интеграции и кооперации в экономике рыночных институтов. Только на этой основе можно будет добиться повышения согласованности и координации стратегий различных экономических субъектов. Институциональные преобразования - это единственная возможность создать опорные точки будущего экономического роста. Вся политика государственной власти в этой сфере должна быть ориентирована на создание условий для выхода из кризиса с сохранением потенциала будущего роста. Это особенно важно, если учесть, что системные изменения носят, как правило, необратимый характер. Для этого необходимо решить ряд разнообразных задач, к числу которых относятся: 1. Снижение инвестиционных рисков и повышение надежности коммерческих связей. Сегодня их низкая надежность приводит к завышению затрат предприятий реального сектора на производство и сбыт продукции, к ощутимым потерям от несвоевременности и неточности исполнения контрактных обязательств. 2. Стимулирование процессов концентрации капитала на инвестиционных рынках, создание привлекательных условий для крупных стратегических инвесторов испытывающих интерес в предприятиях реального сектора российской экономики. 3. Разработка и осуществление целостной и последовательной стратегии развития института управления государственной собственностью. 4. Структурные реформы должны изменить коренным образом система управления деятельностью унитарных предприятий на основе бизнес-планирования и установления финансово-экономических показателей их деятельности, экономического мониторинга и контроля над деятельностью руководителей унитарных предприятий с точки зрения выполнения предприятиями их бизнес-планов. 5. Необходима тщательная инвентаризация предприятий госсектора. Определение масштабов и структуры их дочерних и аффилированных с ними предприятий, позволяющих "уводить" государственные активы из-под государственного контроля - и активное пресечение такой деятельности. 6. Для стимулирования экономического роста должен быть пересмотрен налоговый режим. Россия находится сейчас в той стадии экономического развития, которая требует осуществления активных инвестиций в технологический потенциал почти всех сфер бизнеса.
