Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционное обоснование разделения властей как принципа законотворческой деятельности 18
1.1 Разделение властей - универсальный принцип российской государственности: особенности конституционного закрепления, нормативное содержание 18
1.2 Законодательная власть в системе разделения властей: российская конституционная модель разделения властей в Российской Федерации и ее реализация в законотворческом процессе 41
1.3. Особенности законотворческой деятельности как сферы реализации конституционного принципа разделения властей 69
1.4. Разделение властей «по вертикали»: федеративные начала законотворческой деятельности в Российской Федерации 95
ГЛАВА 2. Конституционные основы взаимодействия властей в законотворческом процессе 120
2.1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации как субъекта законотворческого процесса: полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия властей 120
2.2. Полномочия исполнительной власти по участию в законотворческом процессе 139
2.3. Принцип разделения властей и проблема делегированного законодательства 160
2.4. Судебная власть и законодательный процесс 181
Заключение 202
Библиографический список
- Законодательная власть в системе разделения властей: российская конституционная модель разделения властей в Российской Федерации и ее реализация в законотворческом процессе
- Особенности законотворческой деятельности как сферы реализации конституционного принципа разделения властей
- Полномочия исполнительной власти по участию в законотворческом процессе
- Судебная власть и законодательный процесс
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Разделение властей является фундаментальным общедемократическим принципом конституционной организации современных демократических государств. Его действие распространяется на все уровни и сферы реализации государственной власти, что подтверждает универсальный характер данного принципа демократического правового государства.
В концептуальном плане разделение властей во многом определяет модель конституционного устройства общества и государства, где право и закон играют особую роль как с точки зрения гарантирования принципов демократии, защиты прав и свобод человека и гражданина, так и обеспечения эффективной системы организации и функционирования всей структуры государственной власти, включая законодательную ветвь. Охватывая собой реализацию государственной власти в целом, все ее функциональные и организационные проявления, разделение властей призвано утверждать, в том числе, эффективный порядок законодательного упорядочения всех сторон общественной и государственной жизнедеятельности.
Принцип разделения властей - как он закреплен в Конституции РФ и
реализуется в национальной системе конституционных отношений - является
не некой самодовлеющей ценностью, а имеет во многом практико-прикладное
значение. В сфере законотворчества он призван обеспечить рационализацию и
оптимизацию законодательной деятельности, повысить ее эффективность с
точки зрения более полного решения задач на каждом из этапов
законодательного процесса. Соответственно, конституционное разделение
государственной власти исходит не из монополизации законодательной
функции, а предполагает соразмерное общественным потребностям и
адекватное функциональному содержанию конституционно-правового статуса
участие в законотворческом процессе органов различных ветвей
государственной власти. От правильного понимания и последовательной
реализации принципа разделения властей в законотворческой сфере во многом зависит, в конечном счете, эффективность реализации данной формы государственно-властной деятельности, равно как и само по себе качество принимаемых законов.
Этим определяются выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность с точки зрения теории и практики развития современного российского конституционализма, имея в виду потребности совершенствования как законотворчества на основе обеспечения более последовательного взаимодействия всех ветвей власти в законотворческом процессе, так и правоприменения.
Степень научной разработанности проблемы. Ввиду отсутствия специальных работ, в которых непосредственно анализировались бы проблемы реализации принципа разделения властей в законотворческом процессе, теоретическую основу исследования составили научные работы, посвященные, с одной стороны, анализу принципа разделения властей, в частности, вопросов, связанных с генезисом и концептуальным содержанием данного принципа, местом и ролью отдельных ветвей государственной власти в государственно-правовом механизме, и, с другой стороны, исследованию вопросов, касающихся законотворческого процесса как в общетеоретическом, концептуальном плене, так и с точки зрения анализа более конкретных, в том числе, прикладных аспектов законотворчества.
Автором учитывался, в частности, тот факт, что формированию доктрины разделения властей в ее классическом понимании способствовали труды Дж. Локка, Ш. Монтескье, А. Гамильтона, Д. Мэдисона, И. Бентама, Б. Констана и др. В Российском государстве идеи разделения властей также имеют достаточно глубокую историю, при этом особую актуализацию они получили на рубеже XIX-XX вв. в работах В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина и др.
На современном этапе развития российской государственности проблема разделения властей получила серьезное осмысление в работах, прежде всего, специалистов в области конституционного права и общей теории права, таких как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, И.Н. Барциц, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, СВ. Бородин, Н.В. Витрук, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова, Б.С. Крылов, В.И. Крусс, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, М.И. Марченко, М.А. Митюков, В.А. Лебедев, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.Я. Любашиц, В.В. Невинский, СИ. Некрасов, B.C. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, О.Г. Румянцев, М.С Саликов, Б.С. Страшун, Д.Л. Сурков, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, И.Г. Шаблинский, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин и другие.
Одновременно в своем исследовании автор опирался на работы, в которых раскрываются общие и специальные вопросы законотворческой деятельности и законодательного процесса. Проблемы законотворческой деятельности исследовались в разное время А. И. Абрамовой, Л. В. Акоповым, В.В. Алёхиным, В.К. Бабаевым, В.М. Барановым, А.А. Белкиным, СВ. Боботовым, Н.А. Бобровой, СА. Боголюбовым, В.И. Васильевым, Р.Ф. Васильевым, Б.В. Дрейшевым, Л.Н. Завадской, Т.Д. Зражевской, М.Г. Кириченко, Д.А. Ковачевым, Н.В. Котелевской, А.А. Котенковым, Л.Т. Кривенко, В.А. Кряжковым, А.В. Малько, А.В. Мицкевичем, Л.А. Морозовой, В. . Лапаевой, Л.А. Окуньковым, М.В. Прохоровым, Т.Н. Рахманиной, П.И. Седугиным, И.Н. Сенякиным, А.А. Сергуниным, В.М. Сырых, Ю.Н. Стариловым, СВ. Полениной, Ю.А. Тихомировым, B.C. Троицким, В.И. Фадеевым, Т.Я. Хабриевой, Л.В. Четвериковой, В.И. Чехариной, Н.А. Шевелевой и др.
Эмпирическую основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, решения Конституционного Суда РФ, конституции (уставы) и законы субъектов
Российской Федерации, а также правоприменительная практика реализации принципа разделения властей в процессе осуществления федеральной и региональной законодательной деятельности и участия в ней органов различных ветвей государственной власти.
Целью диссертационного исследования является обоснование конституционного содержания принципа разделения властей и выявление особенностей его реализации в сфере законотворческого процесса в Российской Федерации, анализ конституционно-правовых полномочий субъектов законотворческой деятельности и механизмов их реализации на отдельных стадиях законотворческого процесса с точки зрения обоснования самостоятельности законодательной власти в данной сфере государственно-властной деятельности, с одной стороны, и совершенствования форм и способов согласованного взаимодействия законодательной власти с государственными органами других ветвей власти в процессе разработки и принятия законов, с другой стороны, имея при этом в виду конституционное требование разделения властей в законотворческом процессе как по «горизонтали», так и по «вертикали» организации системы органов государственной власти в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены и решены следующие задачи:
рассмотреть конституционно-правовое значение принципа разделения властей с точки зрения его организационного и функционально-компетенционного влияния на сферу законотворческой деятельности;
определить особенности конституционного закрепления и нормативного содержания принципа разделения властей с точки зрения самостоятельности законодательной власти и ее взаимодействия с другими ветвями власти;
исследовать статусные и функциональные характеристики законодательной власти в соотношении с другими ветвями власти и на основе
этого анализа - определить особенности реализации разделения властей на отдельных стадиях законотворческого процесса;
проанализировать особенности законотворческой деятельности как сферы реализации конституционного принципа разделения властей в условиях федеративного государства и связанных с этим федеративных начал в законотворческой деятельности в Российской Федерации;
показать специфику конституционно-правового статуса Президента РФ как субъекта законотворческого процесса в Российской Федерации и одновременно - как гаранта согласованного функционирования государственных органов всех ветвей власти в законотворческом процессе в РФ;
провести анализ полномочий исполнительной власти по участию в законотворческом процессе, в том числе, на отдельных его стадиях и в связи с разработкой и принятием отдельных видов законодательных актов, включая так называемые «финансовоемкие» законопроекты, при разработке и принятии которых проявляются дополнительные особенности реализации принципа разделения властей;
- выявить место и значение делегированного законотворчества в
российской конституционной модели разделения властей с точки зрения ее
соответствия разделению властей как принципу формирования
государственности;
- в связи с реализацией принципа разделения властей в законотворческой
сфере определить роль судебной власти в законотворческом процессе.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие в связи с законотворческой деятельностью участников федерального и регионального законодательного процессов, а также нормотворческой деятельностью органов исполнительной и судебной власти, порождающей «квазизаконодательные» последствия.
Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие осуществление законотворческого процесса и участие в нем органов различных ветвей государственной власти, а также определяющие возможности «квазизаконодательного» нормотворчества органов исполнительной и судебной власти.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования
состоит в использовании возможностей: общенаучной компаративистской
методологии в ходе анализа сходства и различий между зарубежной и
российской политико-правовой теорией разделения властей и практикой ее
реализации в сфере законотворчества; системно-структурного и
институционального методов, которые позволили выявить особенности
политико-правовых институтов в РФ с точки зрения их взаимодействия в
законотворческом процессе, оценить факторы, стабилизирующие и
дестабилизирующие баланс ветвей власти на отдельных стадиях
законотворчества; специальных сравнительно-правового и историко-юридического методов в их приложении к предмету диссертационного исследования.
Также были использованы различные общенаучные и специальные научные методы: формально-юридический, анализа и синтеза, логический и иные методы познания. Одновременно предлагаемое конституционно-правовое исследование основывается, с учетом специфики предмета исследования, на использовании методологии смежных гуманитарных наук - истории, социологии, политологии.
Научная новизна исследования заключается в том, что работа представляет попытку комплексного анализа разделения властей как конституционного принципа законотворческого процесса в Российской Федерации, исследования конституционно-правовых характеристик данной деятельности на основе выявления особенностей конституционно-правового
статуса участников законотворческой деятельности, принадлежащих к различным ветвям власти.
В этом плане впервые в отечественной литературе исследуется конституционно-правовой механизм реализации принципа разделения властей в сфере законотворческой деятельности, в соответствии с чем: выявлены особенности отечественной конституционной модели разделения властей с точки зрения ее реализации в законодательном процессе; проанализированы особенности законотворческой деятельности как государственно-властной сферы реализации конституционного принципа разделения властей, в том числе, с учетом и в соотношении данного принципа с конституционным принципом федерализма, его влиянием на законотворческий процесс в Российской Федерации; показана специфика конституционно-правового статуса Президента РФ как субъекта законотворческого процесса и как гаранта согласованного функционирования властей в законотворческом процессе; проведен анализ полномочий исполнительной власти по участию в законотворческом процессе, выявлены новые тенденции, связанные с усилением ее влияния в законотворчестве и нормотворческой деятельности в целом, в связи с чем, дана оценка места и значения делегированного законотворчества в российской конституционной модели разделения властей; исследованы также - в аспекте реализации принципа разделения властей -отдельные вопросы, касающиеся роли судебной власти в законотворчестве.
Научную новизну диссертационного исследования определяют основные положения, выносимые на защиту:
1. Конституционный принцип разделения властей в РФ (статья 10 Конституции РФ) характеризует как организационные (статические), так и функциональные (динамические) начала, что имеет значение, в том числе, для законотворческой сферы.
Организационные проявляются в конституционных основах устройства власти, включая гарантии самостоятельности органов законодательной,
исполнительной и судебной власти; функциональные начала реализуются в конституционных основах осуществления государственной власти как единой по своей социально-политической природе и назначению. При этом сущность конституционного принципа разделения властей заключается в организационно-функциональном разграничении основных направлений деятельности государственной власти при обеспечении условий эффективного взаимодействия их субъектов. Соответственно, конституционное разделение властей предполагает не монополизацию законодательной функции законодательными (представительными) органами государственной власти, а ориентирует на поиск оптимальных, соответствующих конституционно значимым целям форм и способов участия в законодательном процессе органов различных ветвей государственной власти.
2. В теории и практике современного конституционализма, в отличие от традиционных представлений об исключительных прерогативах парламента в законотворческом процессе, само понятие законотворческой деятельности претерпевает изменения: оно приобретает широкое социально-политическое и правовое содержание и представляет собой специфическую юридическую форму государственно-властной деятельности, направленной на выявление, формирование и закрепление в виде общеобязательных (законодательных) правил воли народа (общества). Это объективно допускает, а в конкретных конституционных системах разделения властей (включая Российскую Федерацию), предполагает участие в законотворческой деятельности, наряду с парламентом, также органов других ветвей государственной власти.
Однако сами особенности законотворческой деятельности как сферы реализации принципа разделения властей определяют, что только парламент вправе принимать окончательное решение о судьбе законопроекта и его итоговом содержании; органы же исполнительной и судебной власти участвуют в законотворческом процессе в соответствии с полномочиями и в порядке, определенными действующим законодательством.
3. В федеративном государстве, каковым является Россия, система
разделения властей имеет также «вертикальное» измерение, связанное с
разграничением, в том числе, законодательных полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ. В современных условиях повышенную актуальность
приобретает сохранение и укрепление федеративных начал законотворческой
деятельности, что предполагает, в частности: необходимость усиления
гарантий участия субъектов РФ в реализации законотворческих полномочий,
относящихся к ведению РФ; недопустимость поглощения сферы совместных
законотворческих полномочий РФ и субъектов РФ федеральным
законотворчеством с «делегированием» субъектам РФ отдельных полномочий,
пределы которых определялись бы не Конституцией РФ (ст.72), а
федеральным законодательством; расширение реальных возможностей
реализации субъектами РФ своих прав на отдельных стадиях федерального
законотворческого процесса и т.д.
4. Российская модель разделения властей предполагает активную роль
Президента РФ в законотворческом процессе, что должно оцениваться как с
учетом его собственных нормотворческих полномочий (право законодательной
инициативы, подписание либо отклонение принятого закона, его
обнародование), так и исходя из его конституционно-правового статуса как
главы государства.
Во втором случае президентское воздействие на законотворческий процесс определяется, прежде всего, формированием целей, законодательной стратегии как основы реализации основных направлений внешней и внутренней политики государства (часть 3 статьи 80 Конституции РФ). Одновременно, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти в законодательном процессе, что должно происходить в ординарных конституционных
процедурах, включая согласительные (ч.2 ст.80, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).
Особое значение имеет возможность осуществления полномочий по осуществлению Президентом РФ первичного («квазизаконодательного») правового регулирования. Это возможно лишь при наличии объективных обстоятельств, требующих незамедлительного нормативно-правового реагирования, что, во всяком случае, должно служить достижению целей защиты основ конституционного строя, гарантирования прав и свобод человека и гражданина, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Общие принципы нормативно-правовой деятельности Президента РФ в порядке замещения либо восполнения отсутствующего закона необходимо конкретизировать на уровне федерального закона.
5. В настоящее время актуализируется проблема сбалансированного
участия органов исполнительной власти в законотворческой деятельности, что
должно исключать противоречащую принципу разделения властей
неоправданную активность и, тем более, доминирование на отдельных стадиях
законотворческого процесса органов исполнительной власти, в особенности - в
процессе реализации так называемых приобретенных полномочий,
сложившихся, в своей основе, с учетом практики взаимодействия
законодательной и исполнительной власти в законотворческом процессе.
Такие приобретенные полномочия (касающиеся, в частности, порядка подготовки и направления Правительством РФ в палаты Федерального Собрания официальных отзывов о рассматриваемых законопроектах, участия уполномоченных Правительством РФ лиц в заседаниях палат Федерального Собрания, защиты позиций Правительства РФ по данным им заключениям, представления поправок к законопроектам и т.п.) нуждаются в их более конкретном урегулировании, в том числе, на уровне Регламентов палат Федерального Собрания.
6. Особой разновидностью приобретенных полномочий участия
исполнительной власти в законодательном процессе является делегированное
законотворчество. Генезис института делегированного законодательства обусловлен объективными факторами законотворческой деятельности, а также особенностями реализации принципа разделения властей в соответствующей сфере государственно-властной деятельности. Поэтому сам по себе этот институт как направленный, прежде всего, на оптимизацию правотворческой деятельности государства, не должен ослаблять позиции парламента в государственно-правовой системе и не может рассматриваться - при условии соблюдения конституционных начал взаимоотношений соответствующих органов - как вмешательство исполнительной власти в прерогативы законодательной власти.
Важнейшим критерием правомерного делегирования является вытекающий из Конституции РФ принцип правовой определенности, согласно которому законодательное оформление делегирования должно быть ясным, четким и непротиворечивым, однозначно и недвусмысленно очерчивать характер, состав и объем передаваемых нормотворческих полномочий, не позволяя их расширительное толкование. Соответствующие вопросы должны быть урегулированы применительно к федеральному уровню - в специальном федеральном законе, а применительно к субъектам Российской Федерации - в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
7. Эффективность законотворческой деятельности во многом зависит от своевременности и качества конкретизации принятого закона на подзаконных (нижестоящих) уровнях иерархии правовой системы, в связи с чем, законотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти должна быть скоординирована с нормотворческой деятельностью исполнительных органов государственной власти. Процессу принятия закона, которым прямо предусмотрено или предполагается осуществление подзаконного правового регулирования, должна сопутствовать
подготовка всего комплекса соответствующих подзаконных нормативных правовых актов и проекты таких актов должны быть доступны депутатам уже при решении вопроса о судьбе законопроекта. Эта сфера взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти также нуждается в специальном урегулировании как на федеральном, так и региональном уровнях.
Соблюдение конституционного принципа разделения государственной власти при осуществлении делегированного законотворчества должно гарантироваться эффективным судебным нормоконтролем. Это предполагает последовательное разграничение нормоконтрольных полномочий в системе самой судебной власти - между Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. Возможной моделью законодательной регламентации судебного нормоконтроля за делегированным законодательством является распространение полномочий Конституционного Суда РФ в порядке конкретного конституционного контроля на проверку нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в федеральном законе, при условии, что соответствующие нормативные положения закона и правительственного акта были применены в конкретном деле заявителя и нарушают конституционные права и свободы человека и гражданина. Полномочия Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ при этом должны ограничиваться проверкой законности, а не конституционности актов делегированного законодательства.
В условиях российской системы разделения властей активным участником законодательного процесса является также судебная власть. Это проявляется не только в реализации органами судебной власти определенных полномочий непосредственно в законотворческом процессе, но также в формах так называемого «негативного законодательства» (отмены тех или иных
законоположений в силу незаконности, неконституционности), а также позитивного судебного нормотворчества.
Особым субъектом законотворческой деятельности является
Конституционный Суд РФ, что связано с его специфическим конституционно-правовым статусом и двойственным положением в системе разделения властей. С одной стороны, Конституционный Суд РФ входит в состав судебной власти как орган, осуществляющий правосудие; с другой, конституционное правосудие по самой сути, в своих итогово-правовых характеристиках, существенным образом сближается с нормативно-у становительной юридической практикой, хотя это не должно вести к отождествлению данной формы государственно-властной деятельности с законотворчеством.
Научно-теоретическая значимость результатов исследования
заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных,
но недостаточно изученных проблем науки конституционного права.
Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут
способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о
конституционной модели разделения властей в законотворческом процессе, конституционных механизмах реализации законотворческой деятельности, совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы для повышения эффективности законотворческой деятельности на различных ее стадиях, совершенствования правоприменительной практики органов государственной власти различных уровней.
Материалы и выводы диссертации могут использоваться в процессе преподавания дисциплин конституционного, административного, муниципального права, спецкурсов по проблемам законотворчества.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета. Основные идеи излагались автором в докладах на заседаниях кафедры, на научных и научно-практических конференциях. Материалы исследования получили реализацию также в научных публикациях (8 статей общим объемом ок. 3 п.л.).
Законодательная власть в системе разделения властей: российская конституционная модель разделения властей в Российской Федерации и ее реализация в законотворческом процессе
Разделение властей - один из основных принципов политической организации общества, закрепленный в конституционном законодательстве всех современных государств, провозглашающих принципы демократии и правовой государственности. Основной смысл данной- политической концепции состоит в предотвращении или сведении до минимума возможности злоупотребления властью путем ее сосредоточения в одних руках. Средством для этого служит установление в государстве такого отношения различных властей между собой, при котором они могли бы сдерживать друг друга, не допуская перевеса одной из них. Данная система сдержек и противовесов предполагает четкое правовое определение компетенции и функций трех основных видов власти - законодательной, исполнительной и судебной, характера их отношений с обществом и между собой.
Сама идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Д. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье. При этом теоретическая база была подготовлена всем объективным ходом истории, а толчком к её оформлению послужили буржуазные революции в Англии (1640 - 1648 гг.) и впоследствии во Франции (1789 - 1794 гг.).
В научной литературе даются разные трактовки принципа разделения властей, поэтому, прежде всего, обратимся к основателю самой доктрины -Ш. Монтескье. «...Все погибло, - писал он, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления- общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц».1
Однако Дж. Локк, разделяя власть, подчинил все власти законодательным органам, поскольку «тот выше, кто может предписывать законы». Дж. Локк не выделял отдельно судебную власть, считая ее основным элементом исполнительной власти. Дальнейшее развитие теория разделения властей получила в работах Ш. Монтескье, назвавшего три «рода» власти: законодательную, исполнительную и судебную. Последняя, по его мнению, может быть доверена не какому-нибудь специальному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия на определенное время г Ж.Ж. Руссо с позиции неотчуждаемого, единого и неделимого народного суверенитета идею Ш. Монтескье о разделении властей не признал и одним из первых выдвинул предложение о разделении государственных функций, но не власти.3 И. Кант, признавая необходимость разделения законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, подчеркивал необходимость взаимного дополнения, связи и согласования.
Дальнейшее теоретическое осмысление принципа разделения властей вырастает, прежде всего, из попыток исключить возможность злоупотребления властью путем установления такого порядка вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. «Назначение принципа разделения властей - исключить возможность концентрации всей полноты власти в руках одного лица или органа, который превратился бы в неограниченного и всесильного повелителя, издающего законы, обеспечивающего их исполнение и наказывающего за непослушание».1 В первую очередь, именно с этим идеологическим и функциональным багажом принцип разделения властей вошел в круг представлений современного правового государства, потянув за собой априористические и слабо осознаваемые мысли о дисперсности и плюральности государственной власти. Дорогу к подобной интерпретации проложило учение ряда юристов Нового времени (Л. Гуго, П. Пюттера, Г. Вайтца и др.) о делимости суверенитета в государстве. Теория разделенного суверенитета предполагала, в первую очередь, вертикальное разделение властей, т.е. разделение властей в плоскости территориального устройства. Так появились концепции «сложного государства» - государства, состоящего из других государств. Однако горизонтальное разделение властей на уровне государства как целого также раскрывается в установлении координации, субординации и иерархических переходов между подсистемами и структурными элементами политической власти в обществе, власти, отражающей соотношение классовых, этнических, религиозных, идеологических, экономических и т.д. сил в самом обществе.
В рамках теории «разделения властей» был сформулирован и обоснован одноименный правовой принцип, который получил законодательное закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (впервые в Конституции США 1787 г.) и был претворен на практике.
Особенности законотворческой деятельности как сферы реализации конституционного принципа разделения властей
Однако, несмотря на столь значимую роль законодательных органов, уровень конституционно-правового регулирования их формирования и деятельности в определенной степени противоречив и явно недостаточен. В Конституции РФ не закреплена система законодательных органов, в связи с чем, ее нормы регламентируют не законодательную власть в целом, а только порядок создания, функционирования и полномочия федерального органа законодательной власти - Федерального Собрания.
Вместе с тем, Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган впервые в истории отечественного конституционализма характеризуется как Парламент государства, а именно -парламент Российской Федерации, т.е. употребляемые в Конституции понятия «Федеральное Собрание» и «Парламент» являются синонимами.
Наименование «Федеральное Собрание» подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией РФ (ст. 71-73) разделения законодательных прерогатив.
Понятие «Федеральное Собрание» впервые появилось в проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, созданной I Съездом народных депутатов (известен как проект О.Г. Румянцева), где под Федеральным Собранием понималась одна из палат обновленного парламента. Согласно ст. 87 проекта, обновленный Верховный Совет должен был состоять из двух палат: Государственной Думы и Федерального Собрания.1 В качестве названия парламента в целом понятие «Федеральное Собрание» появилось в президентском проекте новой Конституции РФ, подготовленном С.С. Алексеевым, СМ. Шахраем" и представленном на первое заседание Конституционного Совещания в мае 1993 г. Однако юридическая основа для реального, практического создания Федерального Собрания как высшего законодательного и представительного учреждения была создана Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указ имел решающее значение в практической имплементации предложений и Федеральном Собрании.
В Указе постановлялось, «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ» и предлагалось учредить новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.
Российский парламент осуществляет различные функции: представительную, законодательную, контрольную, легитимизационную, финасово-бюджетную, властную (властно-управленческую), функцию обратной связи, стабилизационную, идеологическую. Основными из них являются представительная, законодательная и контрольная" функции. Другие функции парламента РФ не названы в Конституции РФ прямо, однако они непосредственно прослеживаются исходя из закрепленных ею полномочий парламента, инструментов и средств.3
Основной, материально осязаемой функцией парламента Российской Федерации, является законодательная функция: принятие законов или других нормативно-правовых актову обладающих высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции РФ. Закон регулирует все общественные отношения в стране и на международной арене. Он направлен на защиту интересов государства, потребностей основных классов и социальных групп, а также отдельных личностей. Назначение закона и законодательной функции парламента - обеспечить благосостояние, счастье и процветание граждан страны, государства в целом. Из определения Федерального Собрания как парламента следует, что этот орган призван выражать волю многонационального народа РФ, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в России. В условиях разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную Федеральное Собрание олицетворяет самостоятельную федеральную законодательную власть. В самом названии российского парламента - Федеральное Собрание -закреплено его положение как органа федеративного государства. В структуре, порядке формирования, предметах ведения палат Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы), его законодательной и иной деятельности должно учитываться федеративное устройство России.
Из ст. 94 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 1 и 5 следует, что представительным и законодательным органом РФ именно как федеративного государства является парламент в целом, т.е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы.1
При этом Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, реализуя свое конституционное назначение в установленных Конституцией формах, всегда одновременно выступает как представительный и законодательный орган. Однако это не исключает и отдельной характеристики каждой из его конституционных функций.
Представительным органом Федеральное Собрание является в силу того, что оно призвано выступать представителем всего многонационального народа РФ, всех субъектов РФ, находящихся в составе РФ, учитывать специфические интересы проживающих в них наций и народностей, всех социальных слоев российского общества. Достигается это путем формирования Федерального Собрания на основе всеобщего политического участия граждан РФ и, прежде всего, на всеобщих свободных вы борах.
Полномочия исполнительной власти по участию в законотворческом процессе
Эти должностные лица участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания сообразно своему статусу. Так Полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации уполномочен: представлять позицию первого лица по федеральным конституционным и федеральным законам, одобренным и принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение в верхнюю палату парламента; - представлять обоснования отклонения Президентом принятых и одобренных парламентским Собранием федеральных законов; - представлять указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения, внесение на утверждение Совета Федерации в соответствии с пунктами «б» и «в» части 1 статьи 102 Конституции РФ.
Полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе выступает на заседаниях Государственной Думы по законопроектам, внесенными Президентом РФ, представляет его позицию, обосновывает причины отклонений главой государства принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации нормативных актов высшей юридической силы.
Среди других форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти можно отметить ответственность Правительства РФ перед
Государственной Думой, которая может выразить недоверие Правительству или отказать в доверии (ст. 117 Конституции РФ).
Кроме того, для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального собрания Российской Федерации введен институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в Совете Федерации и Государственной Думе.1 Основной их задачей является представление интересов Правительства РФ в палатах парламента. В связи с этим, они наделяются следующими полномочиями: - участвуют без специального решения Правительства в заседаниях палат, в работе их комитетов, комиссий и других органов; - выступают от имени Правительства в парламенте, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам; организуют участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам,-внесенным Правительством; - решают вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представителей Правительства в случае невозможности их присутствия на заседаниях представительного органа при рассмотрении законопроектов и законов; - согласовывают проекты документов, направляемые Правительством в палаты Федерального Собрания; - согласовывают проекты решений Правительства о назначении на должность и освобождении от должности статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти; - участвуют в подготовке информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам; - контролируют и информируют Правительство о ходе законодательного процесса и прохождении законодательных инициатив Правительства в палатах Федерального Собрания; выявляют случаи несоответствия законопроектных позиций федеральных органов исполнительной власти-и точки зрения Правительства РФ; - взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации.
Деятельность полномочных представителей Правительства в палатах Федерального Собрания координируется Заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства и обеспечивается Аппаратом Правительства. Полномочные представители Правительства в палатах Федерального Собрания координируют работу статс-секретарей -заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с законодательным процессом.
Наряду с рассмотренными направлениями взаимодействия законодательной и исполнительной власти в законотворческом процессе, отмечается активная нормотворческая деятельность самого Правительства РФ, число нормативных актов Правительства РФ растет с каждым годом. Некоторые нормативно-распорядительные акты Правительства становятся традиционными (например, ежегодные постановления о календарных переносах выходных дней для объединения с праздничными днями).
Другим направлением взаимодействия законодательной и исполнительной власти становится концепция делегированного законодательства и так называемой регламентарной власти.
Несмотря на то, что Конституцией РФ не предусмотрены положениям делегированном законодательстве, на практике применяется делегирование полномочий парламентом Правительству, а иногда и Президенту РФ (например, в текст закона включается поручение Правительству РФ или Президенту РФ урегулировать те или иные вопросы)1.
Что касается «регламентарной власти», то она означает возможность издания исполнительной; властью актов; фактически приобретающих силу законов. В отличие от делегированного законодательства, для этого не требуется передачи полномочий парламентом. Такая, система используется, например, во Франции, в некоторых странах- Африки. В России регламентарная власть пока не используется, хотя предпосылки к ее установлению имеются (например, право Президента РФ при определенных условиях издавать, указы по законодательным полномочиям).
Взаимодействуя с исполнительной властью, законодательная власть осуществляет также и контрольные полномочия, что находит отражение в различных формах парламентского контроля, среди которых выделяют финансовый контроль, - парламентские. слушания, парламентские расследования, депутатские вопросы и запросы, отчеты Правительства, выражение ему недоверия или. отказ в доверии. Новой формой парламентского контроля стала введенная поправкой в Конституцию РФ в 2008 году ежегодная отчетность Правительства РФ перед Государственной Думой.
Не менее важное направление деятельности законодательной власти - ее взаимодействие с судебной властью; Характеризуя судебную власть, необходимо исходить из того, что она представляет собой конституционно обособленную и самостоятельную ветвь государственной власти, основное предназначение которой - разрешение правовых споров посредством деятельности судебных органов по осуществлению правосудия.
Судебная власть и законодательный процесс
К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия-.на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием, закон (право президентского вето).
Безусловно, наиболее важной формой участия Президента РСь в законодательном процессе является право главы государства отклонить федеральный закон. Право вето Президента на принятые Федеральным Собранием законы стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся пробелов и дефектов.
Необходимость выполнения Президентом функций политического арбитра во многом оправдывает и невозможность перехода современной России к чисто президентской форме правления, кода Президент не только глава государства, но и «де-юре» является главой исполнительной власти. Полное отождествление Президента с одной из ветвей власти, помимо, безусловно, положительного эффекта усиления его ответственности, будет иметь и отрицательные последствия. Будучи главой исполнительной власти, Президент не может быть арбитром в политических спорах между ветвями власти, т.к. в этом случае ставилась бы под сомнение беспристрастность его воздействия на отдельные ветви власти, и такое воздействие могло бы расцениваться как административное давление на парламент или суд.
Таким образом, с учетом особенностей российской конституционной системы разделения властей роль Президента РФ в законодательном процессе должна оцениваться как с учетом прямо закрепленных за ним нормотворческих полномочий и полномочий участия в законодательной деятельности, так и исходя из его общего конституционно-правового статуса как главы государства в системе государственной власти Российской. Федерации; С этой точки; зрения; президентское воздействие на законодательный процесс определяется, прежде всего, формированием целей, законодательной стратегии как основы- реализации основных направлений внешней и внутренней политики государства (часть 3 статьи 80 Конституции РФ).
Одновременно Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти в законодательном процессе,, что должно- происходить в ординарных конституционных процедурах, включая согласительные (ч.2 ст.80, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), а также путем реализации собственных конституционных полномочий, в законодательном процессе (право законодательной инициативы, подписание либо, отклонение принятого закона, его обнародование).
Осуществление, же Президентом РФ- собственного первичного («квазизаконодательного») правового регулирования возможно лишь при наличии объективных обстоятельств, требующих незамедлительного нормативно-правового реагирования: Во всяком случае, необходимым условием собственного президентского законотворчества должно служить достижение целей защиты основ конституционного строя, гарантирования прав и свобод человека и гражданина, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 1 статьи 80 Конституции РФ). Общие принципы нормативно-правовой деятельности Президента РФ в порядке замещения либо восполнения отсутствующего закона целесообразно конкретизировать на уровне федерального закона.
Полномочия исполнительной власти по участию в законотворческом процессе Основной вектор взаимоотношений законодательной власти в системе разделения властей задан отношениями с исполнительной властью, органы и полномочия которой определяются Конституцией РФ и законодательством России. Однако, в отличие от законодательной власти, органы исполнительной власти иерархичны и составляют исполнительную вертикаль, предполагающую подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Для законодательной власти такая иерархичность не характерна, законодательные органы опираются, на положения законодательства и, соответственно, подчинены закону.
Существуют дискуссионные точки зрения на соотношение, взаимосвязь и взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в рамках теории разделения властей, и прежде всего на значимость и роль каждой из них в государственной системе.1 Позиция о главенствовании законодательной власти в государственном механизме, поддержанная некоторыми авторами, базируется на том что, во-первых, парламент получает легитимацию путем прямого волеизъявления большинства населения страны через всеобщие выборы и, таким образом, выступает как орган народного представительства, а во-вторых, только эта ветвь власти наделена исключительным правом законотворчества, и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой действуют другие ветви власти
