Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовой анализ разделения государственной власти между Федерацией и его субъектами
1.1. Федеративное государство как объект научного анализа: понятие, признаки, модели 12-59
1.2. Конституционно-правовое обеспечение разделения государственной власти между федеративным государством и субъектами Федерации 60-91
Глава II. Современные проблемы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами
2.1. Становление и эволюция российского федерализма и системы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами 92-130
2.2. Конституционно-правовое и институциональное обеспечение разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами 131-153
Заключение 154-156
Список использованных нормативно-правовых актов 157-183
и научной литературы
- Федеративное государство как объект научного анализа: понятие, признаки, модели
- Конституционно-правовое обеспечение разделения государственной власти между федеративным государством и субъектами Федерации
- Становление и эволюция российского федерализма и системы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами
- Конституционно-правовое и институциональное обеспечение разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федерализм занимает важное место в современной проблематике как зарубежной, так и отечественной правовой теории. Интерес ученых к данной проблематике имеет явную тенденцию к возрастанию и обусловлен не -только сложностью и многоплановостью объекта исследования - феномена федерализма и его многочисленных национальных моделей, но и задачами практического государственного строительства в Российской Федерации.
Со второй половины 80-х годов XX века одним из ключевых направлений политических реформ, осуществляемых в советском, затем постсоветском российском обществе и государстве, был переход от сугубо декларативного федерализма к подлинно федеративному устройству государства. Этот процесс протекает, во многом, непоследовательно, противоречиво и в значительной степени определяется ходом политической борьбы. Тем не менее, за последнее десятилетие реализованы наиболее универсальные принципы федерализма и реципиирован положительный опыт зарубежных федераций. При этом в процессе федеративного строительства в России было учтено историческое своеобразие российского политического опыта, совокупность отечественной ментальностй и других особенностей и условий.
Теоретический анализ федерализма как формы государственно-территориального устройства и его российской модели, в частности, исследование всего накопленного научной теорией и практикой позитивного и негативного опыта федеративного строительства позволяют не только учесть чужие ошибки, но и в процессе формирования основополагающих институтов федерализма в максимальной степени отобразить в них специфику российских условий их функционирования.
В этой связи принципиально важным представляется конституционно-правовое исследование существующей системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами как стержневой основы федеративной модели Российской государственности. Действительно, только реальное разделение властных полномочий между различными уровнями государственного управления в России превращает политические декларации о федерализме в объективную политико правовую действительность. Лишь это может обеспечить, с одной стороны, единство и целостность всего государства, с другой стороны, относительную самостоятельность образующих его территориальных единиц, что, в целом, позволяет эффективно и оперативно управлять ими, учитывать своеобразие региональных условий.
Исторический опыт России свидетельствует о невозможности государственного управления лишь из единого Центра, без предоставления значительной самостоятельности регионам, выраженной во властных полномочиях региональных субъектов власти. В унитарной дореволюционной России, затем в условиях послереволюционных авторитарного и тоталитарного политических режимов управление территориальными единицами осуществлялось с определенной степенью децентрализации государственной власти, ее распределением между различными уровнями органов государственного управления, за счет делегирования полномочий на места. Можно говорить о существовании определенных традиций, изучение и использование которых способствовало бы оптимизации происходящего процесса государственного строительства в современной России.
Представляется, что необходимость исследования проблемы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами обусловлена еще и тем, что, являясь полиэтничным государством, Россия признает один из основополагающих принципов международного права -право каждого народа на самоопределение, включая и право на создание собственной национальной государственности. В условиях единого Российского государства это может быть осуществлено только при реализации федеративной модели, когда национальные субъекты Российской Федерации создают собственные органы государственной власти, наделенные соответствующими конституционными полномочиями. Поскольку на протяжении последнего десятилетия имела место определенная конфликтность во взаимоотношениях федерального Центра и органов государственной власти национально-территориальных субъектов Российской Федерации, для решения этой проблемы требуется научное, конституционно-правовое осмысление сложившейся модели их взаимоотношений, тенденций и возможных векторов дальнейшего их развития.
Конституционное разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами способствует развитию демократических начал во всей системе государственного строительства, что представляется принципиально важным в контексте осуществляемых в российском обществе и государстве политических реформ. Такой подход является не только основой укрепления государства и повышения эффективности государственного управления, но и условием обеспечения демократии, соблюдения прав, как отдельного человека, так и всех народов России. Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год особо подчеркнул: «Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти».
В связи с вышесказанным, актуальным направлением научного исследования российской модели федерализма представляется изучение сложившейся в течение последнего десятилетия системы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, сформировавшейся практики ее конституционно-правового и институционального обеспечения.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам правовых основ Российского государства и федерализма как одной из его характеристик посвящено значительное количество научных работ.
В контексте анализа данной проблемы заслуживают должного внимания исследования российских ученых-юристов: Н.Н. Алексеева, К.Д. Кавелина, Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Мартенса, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, Е.Н. Трубецкого, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шерненевича, А.С. Ященко и др.
Анализом исторически сложившейся российской модели федерализма, ее особенностей и тенденций развития, этапов формирования и современного ее состояния занимаются такие исследователи, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, C.G. Алексеев, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, И.Н. Барцшд, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, К.С. Гаджиев, М.В. Золотарева-Глигич, К.В. Калинина, Л.М. Карапетян, А.Д. Керимов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, Б.Л. Лазарев, О.Э. Лейст, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцев, Н.А. Михалева, И.Ш. Муксинов, Ф.Х. Мухаметшин, B.C. Нерсесянц, В.Е. Сафонов, М.В. Столяров, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, Б.А. Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, П.А. Федосов, Т.Я. Хабриева, Р.С. Хакимов, Т.М. Шамба, СМ. Шахрай, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, И.С. Яценко и др.
Для понимания российской модели федерализма несомненна значимость исследований современных иностранных ученых, таких как Р. Дэниеле, П. Кинг, Д. Кола, X. Линц, В. Остром, Ч. Рэгин, К. Росс, Р. Уотс, Т. Флейнер, П. Хенэ, Э. Ян и др.
Теоретические выводы и обобщения, сделанные в научной литературе, во многом, послужили методологической и методической базой данного диссертационного исследования. Вместе с тем, следует отметить, что при обилии литературы по проблемам российского федерализма все еще вне поля зрения исследователей продолжает оставаться проблема разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. Исследователи освещают отдельные ее аспекты и сегменты, не уделяя внимания целостному, комплексному рассмотрению, что затрудняет понимание ряда важных характеристик и особенностей российского федерализма.
Объект исследования - это общественные отношения, связанные с формированием в Российской Федерации модели федеративного территориально-государственного устройства, обладающей, наряду с общими признаками федерализма, особенными качественными характеристиками, обусловленными спецификой условий исторического и политического развития страны.
Предмет исследования - это система разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами как основополагающий признак федеративной формы государства, ее конституционно-правовое и институциональное обеспечение, а также тенденции дальнейшего развития.
Целью диссертационной работы является комплексное конституционно-правовое исследование системы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, что реализуется в диссертации решением следующих исследовательских задач:
- конкретизировать понятие федеративного государства через формулировку понятия «разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами»;
- раскрыть принцип единства государственной власти в Российской Федерации при существующем многообразии ее носителей;
- рассмотреть российскую модель построения системы разграничения властных полномочий между органами государственной власти различных уровней;
- обобщить сложившуюся практику нормативного регулирования взаимоотношений различных уровней государственной власти в Российской-Федерацией;
- проанализировать различные механизмы разрешения правовых коллизий в развитии федеративного и регионального законодательства;
- рассмотреть договорную практику разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами;
- выявить основные тенденции развития властных взаимоотношений федерального Центра и субъектов Федерации в контексте осуществляемого в настоящее время реформирования системы государственного управления в РФ;
- предложить практические рекомендации по оптимизации и совершенствованию существующей системы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами.
Теоретико-методологическая база исследования. При решении поставленных теоретических и практических задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования были применены системный, структурно-функциональный, исторический, формальнологический и сравнительно-правовой методы.
Эмпирическую базу исследования составил, главным образом, нормативный материал, отображающий существующую в Российской Федерации систему разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов государственной власти, Конституции и Уставы субъектов Федерации, региональное законодательство, решения органов конституционной юстиции, Федеративный договор и Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, Конституции ряда зарубежных государств и др. Использованы также публикации в средствах массовой информации о существующей системе взаимоотношений между органами государственной власти различных уровней.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем рассматривается недостаточно изученная отечественной правовой наукой и не нашедшая достаточного отражения в современной научной литературе теоретическая проблема разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, что открывает новое перспективное направление конституционно-правового анализа природы и сущности российского федерализма.
Процесс эволюции российского федерализма рассматривается автором диссертации в контексте общемировых тенденций гармонизации федеративных отношений, через призму существующей и динамично развивающейся российской правовой практики. При этом анализируется современная модель государственного управления, а также намечаются возможные направления и векторы ее развития.
Основные положения, выносимые на защиту, в которых прослеживаются ведущие элементы научной новизны:
- диссертант, анализируя практику государственного строительства в федеративных государствах, определяет разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами как распределение государственно-властных полномочий между различными уровнями государственного управления - федеральным и субъектов Федерации. Такой подход может обеспечить, с одной стороны, единство и целостность всего многонационального государства, с другой стороны, относительную самостоятельность образующих его территориальных и этнотерриториальных единиц, позволяющую более эффективно и оперативно управлять ими, учитывать своеобразие этнических и региональных условий. Разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами, по мнению диссертанта, является основополагающим признаком федеративной модели государственного устройства;
- автор диссертации формулирует следующие конституционно-правовые принципы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: суверенитет Федерации и самостоятельность в пределах конституционных полномочий ее субъектов, сочетание территориального и этнического принципов построения Федерации, симметрии и асимметрии, субсидиарность, разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, гарантированность взаимных прав и обязанностей;
- вывод о выделении трех уровней разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами -конституционный, законодательный и договорный. Они расположены в иерархическом порядке, что предполагает их соответствие друг другу. Но существующая система разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами далека от совершенства, а конституционный уровень регулирования разграничения предметов ведения и полномочий порождает коллизии во взаимоотношениях различных уровней власти. Автору диссертации представляется необходимым конституционно зафиксировать общие принципы взаимоотношений органов государственной власти Федерации и ее субъектов, равно как и единые принципы формирования, организации и функционирования всей системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- диссертант рассматривает практику договорных отношений между органами государственной власти различных уровней как определенный политико-правовой компромисс во взаимоотношениях федерального Центра и субъектов Российской Федерации, эффективное, но временное средство преодоления противоречий и центробежных тенденций периода распада СССР и начального этапа конституционного строительства в России. На современной фазе формирования федерализма в России дальнейшее заключение Договоров и Соглашений между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации, не может обеспечить укрепление федеративных начал, поскольку это привносит элементы договорной Федерации в российскую модель федерализма и порождает значительную асимметрию во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов.
- автор диссертации считает, что в Конституции Российской Федерации целесообразно предусмотреть специальную норму, согласно которой субъекты Федерации обладают верховенством государственной власти лишь в тех предметах ведения и полномочиях, которые отнесены к их ведению Конституцией Российской Федерации. Для преодоления же существующих коллизий во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в Конституции Российской Федерации и конституционном законодательстве следует четко разработать возможность применения института федерального принуждения, конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С этой целью необходимо определить перечень оснований для использования федеративного принуждения, порядок принятия решения о его применении, систему соответствующих мер. Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения дополняют и конкретизируют ряд разделов теории государства и права, конституционного права, политологии и некоторых иных обществоведческих дисциплин, анализирующих федеративную форму государственного устройства. Они позволяют более глубоко понимать сущностные характеристики российского федерализма, потенциал сотрудничества различных уровней государственной власти в процессе развития государственности, принципы и механизмы их взаимодействия, разрешения возникающих противоречий.
Анализ поставленной проблемы может явиться основой для дальнейшего научного анализа, как природы российского федерализма, так и лежащей в его основе системы разделения государственной власти по уровням вертикали публичной власти. Это может способствовать развитию методологии исследования федерализма, преодолению противоречий методического характера при анализе иными исследователями процесса федерализации России.
Положения и выводы, изложенные диссертантом, могут послужить в качестве научно-методической базы совершенствования федеративного и регионального законодательства, правоприменительной деятельности органов государственной власти различных уровней, для разрешения возникающих и потенциальных коллизий.
Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в ходе учебного процесса в высших учебных заведениях при чтении курсов теории государства и права, конституционного и муниципального права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки данная диссертация обсуждалась и была одобрена на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на заседании кафедры теории и истории государства и права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.
Выводы и основные положения исследования получили апробацию в выступлениях автора на ряде научно-практических конференций всероссийского, регионального и республиканского уровней, а также в научных публикациях диссертанта.
Основные выводы и положения исследования нашли практическое применение при чтении лекций по курсу «Государствоведение» в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения и списка использованных нормативно-правовых источников и литературы.
Федеративное государство как объект научного анализа: понятие, признаки, модели
Феномен федеративного государства в последние время стал объектом пристального внимания специалистов в различных областях научного знания - от конституционного права до конфликтологии и теории управления. Это обусловлено необходимостью теоретического осмысления активно происходящего процесса трансформации большинства государств современного мира, в том числе и традиционно федеративных, становления ряда новых государств как в постсоциалистическом пространстве, так и в иных регионах планеты, процессов автономизации в сугубо унитарных странах. Все это не просто требует более глубокого научного анализа федеративной модели государственно-территориального устройства, но и пересмотра ряда устоявшихся и считающихся аксиоматичными представлений о федерации, что позволило бы более адекватно воспринимать и регулировать происходящие в современной России политико-правовые процессы.
Идея федерализма пользуется популярностью уже на протяжении ряда столетий, поскольку воплощает в себе попытку добиться баланса между многообразием и единством, общим и особенным. По мнению многих ученых и публицистов, именно федеративная идея может стать решением многих проблем планеты, которая, в настоящее время переживает определенную напряженность вследствие противоборства между двумя противоположными тенденциями: общим стремлением к глобализации и развитием национальной, региональной самобытности во всех ее проявлениях.
Необходимыми условиями существования федерализма в его современных формах являются плюрализм, свобода и демократия, множественность идеологий и политических партий, многообразие национальных культур и отличных друг от друга по разным параметрам регионов, то есть неоднородная общественная материя. Поэтому, в отличие от процессов унификации и централизации, вектор которых направлен в конечном итоге на уменьшение возможного разнообразия, процесс федерализации придает любому государству и его народу импульс к развитию, повышает его потенциал эволюции. Сама диалектика федерального развития способствует становлению многообразия в политико-правовой сфере государства. При этом, несомненно, сохраняются и даже отчасти усиливаются конфликтогенные факторы - элементы полярности, противоречивости, напряженности, но государственная власть устанавливает для них определенные рамки и направляет в русло признаваемых и строго соблюдаемых норм и правил. При этом неумение, нежелание или неспособность государства удержать деструктивные тенденции в управляемых рамках чревато кризисными явлениями и даже его распадом.
Федеративная модель государственно-территориального устройства является достаточно частотной в современном мире. Исследователи насчитывают порядка 20 федеративных государств (хотя Л.М.Карапетян пишет о 25 федерациях1), занимавших 52% поверхности земли, жители которых составляют почти 40% мирового населения .
Категориальный аппарат, используемый для исследования федерализма, как отмечают специалисты, крайне несовершенен. При формальной статичности применяемых научных терминов (некоторые из которых были введены в научный оборот еще философами античности), он предельно перегружен множественностью смыслов, вкладываемых в одни и те же термины различными исследователями3. Причиной этого является не только реальное разнообразие федеративных и псевдофедеративных систем, существующих в современном мире, но и традиционное несовпадение научных концепций с политической практикой. Понятие федерализма в равной степени успешно используется различными политическими силами, как для прикрытия сепаратистских устремлений территорий, так и для обоснования унитарных настроений федеральных властей.
Научная категория «территориально-политическое устройство государства» применяется в науке для обозначения разделения территории государства на составляющие части, включая население и органы власти, а также для характеристики взаимоотношений центральной публичной власти с региональной публичной властью. Территориально-политическое устройство государства - это «устройство территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями» .
Территориально-политические образования в зависимости от степени их политической самостоятельности, характера взаимоотношений с государством подразделяются на: административные образования (единицы), автономно-территориальные образованияи государствоподобные (государственные) образования. Последние являются субъектами Федерации. Каждое из перечисленных территориально-политических образований всегда входит в состав единого государства.
В зависимости от взаимоотношений государства (целого) с его структурными элементами (частями) определяется форма территориально-политического устройства государства - Федерация или унитарное государство. Данные формы государств являются основными, но классификация форм государств может быть дополнена переходной формой государства, называемой в юридической литературе регионалистским государством5, иногда полуфедерацией или квазифедерацией6. Данная форма имеет место при переходе одной из основных форм в другую и включает в себя многие признаки основных форм.
Виды территориально-политических образований характеризуются следующими основными признаками.
Конституционно-правовое обеспечение разделения государственной власти между федеративным государством и субъектами Федерации
Государственная власть, как известно, это одна из разновидностей власти политической, субъектом которой является государство.
Рассматривая всю множественность семантических смыслов, вкладываемых разными научными школами в базовую категорию «власть», В.Г.Ледяев соотносит ее с латинским «potere», французским «pouvoir», английским «power». Он отмечает, что суть власти и следующих из этого властеотношений сводится к способности ее субъекта влиять на что-либо, распоряжаться кем-либо или чем-либо, что включает, в частности, и право управления государством, политическое господство, права и полномочия государственных органов51.
Концепция власти это одна из ведущих теоретических концепций, способствующая исследованию политических отношений и пониманию механизма деятельности всякого государства и его политической системы.
Среди крупнейших теоретиков, проводивших исследования по проблеме власти, необходимо в первую очередь отметить Б.Рассела, который трактует власть как создание намеченного эффекта», М.Вебера, согласно мнению которого «власть есть возможность того, что одно лицо внутри социального отношения будет в состоянии осуществить свою волю, несмотря на сопротивление других, участвующих в действии», Х.Арендт, которая полагала, что «власть означает способность человека не столько действовать самому, сколько взаимодействовать с другими людьми», П.Морриса, который определяет власть как не просто «способ воздействия на кого-то или что-то, а действие как процесс, направленный на изменение кого-то или чего-то». Ф.Бурлацкий в философском словаре 1986 года придерживается мнения, что «власть есть в общем смысле способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства - авторитета, права, насилия».
Конституция Российской Федерации в ст. 3 определяет: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления».
Из этого положения Конституции следует, что органы государственной власти являются субъектами власти, поскольку уполномочены гражданами России выполнять властные полномочия.
Важнейшим свойством и признаком федеративного государства, как отмечалось выше, является вертикальное разделение власти. Это выражается в том, что, наряду с государственной властью федерального уровня, существует также и уровень государственной власти субъектов федерации. Единая государственная власть, носителем которой является весь народ, в федеративном государстве делится между двумя разноуровневыми системами органов власти.
Федерация, в отличие от конфедерации, представляет собой «единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач»52. Основными принципами существования такого государства являются: «формирование геополитического пространства государства как единого целого из территорий субъектов федерации; наделение субъектов федерации ограниченным суверенитетом; закрепленное в конституции и договорах четкое правовое разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами; существование единого федерального гражданства при возможности существования гражданства субъектов Федерации».
В состав различных федераций входит разное количество субъектов -в США - 50, Австралии -в, Канаде - 10, Австрии - 9, Бельгии - 3, Индии-25.
Употребление в литературе по федерализму определения статуса субъекта федерации через категорию «государственное образование» представляется не совсем верным. Наиболее приемлемым, вероятно, является употребление категории «государствоподобное образование».
Несмотря на очевидное различие данных категорий, обе они приемлемы для характеристики субъектов Федерации, т.к. обозначают территориально-политическое образование, признанное участником федеративных правоотношений, имеющее внешние признаки государства (население, территория, государственная власть55). Категория «государствоподобное образование» определеннее и точнее, поэтому более подходит для использования в качестве синонима к категории «субъект федерации».
Исходя, из принятых в теории права и государства представлений, как это отмечалось выше, федерация это сложное по своей структуре государство, состоящее из нескольких государствоподобных образований, суверенитет которого реализуется через компетенцию государственной власти путем распределения ее между федеральными органами и органами субъектов Федерации.
Американский правовед Л.Фридмэн подчеркивает, что основной задачей конституции федеративного государства является создание системы сдержек и противовесов, при которой существовало бы не только взаимное уравновешивание и контроль между тремя ветвями государственной власти - на горизонтальном уровне, но и по вертикали - «правительства штатов уравновешивали бы федеральное правительство; федеральное правительство уравновешивало бы правительства штатов» .
Становление и эволюция российского федерализма и системы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами
Следствием Февральской 1917 года революции в России было, нарастание центробежных тенденций. Не случайно, Временное правительство создало в Туркестане и Кавказе «особые комитеты», специальные органы, наделенные особыми властными полномочиями. Осмысливая ситуацию, известный русский социолог П.Сорокин считал наиболее оптимальной моделью государственно-территориального устройства для России именно Федерацию. В выпущенной им в 1917 г. брошюре «Автономия национальностей и единство государства» он анализирует опыт- федерализма в США и Швейцарии, возможные варианты развития событий в России. В равной степени неприемлемыми он считает и унитаризацию, и распад России на отдельные государства, и делает вывод о том, что «Итогом развития России явится свободная федерация народов».
«Декларация прав народов России» (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Федерация как план государственного устройства на переходный период стала основой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого населения (январь 1918 г.), которая затем была полностью включена в первую советскую конституцию - Конституцию РСФСР 1918 года.
После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская федерации, которые вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.
Можно согласиться в общих чертах с позицией американского исследователя федерализма Д.Элазара, который считает: «После революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохранения старой империи под большевистским режимом»110. Однако необходимо добавить, что если выбор федеративной модели территориальной организации власти как способа построения жизнеспособного государства на руинах прежней многонациональной империи был в значительной степени объективным и неизбежным, то выбор в пользу национально-территориального принципа в качестве базового для устройства Федерации был достаточно субъективным решением, хотя и детерминированным общим историко-политическим контекстом того времени.
В условиях конца XIX - начала XX века, когда рушились мировые империи, коренным образом менялись социально-политические системы, рост национального самосознания был естественным процессом, подтачивающим устои «тюрьмы народов».
Однако многие русские ученые и политические деятели тогда были твердо уверены, что никакая Федерация не может разрешить национальный вопрос. Так, например, А.С.Ященко утверждал, что создать в России Федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно. Аналогичную точку зрения высказывал Ф.Ф.Кокошкин. По к его мнению, создать Федерацию на основе национального признака - «это значит практически, как бы ни обстояло дело формально, разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в Федерацию» . В процессе строительства первых социалистических федеративных образований их создатели поставили главной задачей для «федерации нового типа» решение национального вопроса, а потому делали акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых Федераций.
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва, Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование.
Союз Советских Социалистических Республик был создан на первом Съезде Советов, происходившем 30 декабря 1922 года. Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегративных связей между независимыми республиками (октябрь 1917 г.- декабрь 1922 г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской России, преодоления последствий гражданской войны и экономической разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с изоляцией России на международной арене.
СССР был задуман как федерация нового типа, добровольный союз независимых республик, национально-государственных единиц, возникших в результате самоопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались этнические общности. При этом добровольность объединения союзных республик в одно федеративное государство обеспечивалась как политической гарантией - признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, так и юридической гарантией -правом свободного выхода национальных республик из Союза, которое было закреплено в Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 годов. Одновременно формально федеративное объединение народов было увязано с тоталитарной сущностью нового государства, что превращало советский федерализм в фикцию. Ко времени принятия Конституций СССР 1936 года и РСФСР 1937 года. Федерация стала лишь декоративным прикрытием унитарных реалий.
Конституционно-правовое и институциональное обеспечение разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами
Говоря о «полноте власти», с соответствующими ограничениями, которой обладают субъекты Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ), необходимо учитывать, что «власть может быть только целостной, только сильной или не быть властью вообще»139. Поэтому разделяться должна не сама власть как главный стержень и интегрирующий фактор государственно-организованной общественной системы, а органы государства, выполняющие неоднородные функции. Это разделение есть средство, предохраняющее от монополизации аполитической власти, от тоталитаризма.
В научной литературе высказана и своеобразная уточняющая позиция, которая, по оценкам специалистов, имеет принципиальное значение. Один из крупнейших современных американских ученых, автор трудов в области политологии и государственного управления профессор Винсент Остром исходит из того, что использование «одной ветви власти для содержания другой в условиях существования противоположных и соперничающих интересов может в лучшем случае дать первоначальный толчок процессам, которые предшествуют решениям и действиям». «При менее благоприятных условиях, продолжает он, политическая структура, основанная на использовании одной власти для сдерживания другой, может завести в тупик. В предельном случае конфликт может привести к расколу общества, поскольку соперничающие фракции будут непрестанно бороться друг с другом за захват инструментов принуждения и контроль над другими. Узы сообщества, взаимное доверие и вообще взаимопонимание в отношениях исчезнут. Бывшие некогда соседями станут врагами» .В своей совокупности органы Российского государства образуют систему органов государственной власти Российской Федерации. В связи с федеративным государственным устройством России в данную систему входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов. Названная система предполагает единство в организации и деятельности всех имеющихся в России органов государственной власти.
Однако, как указывает В.Н.Бутылин, современные реалии российской действительности свидетельствуют о том, что в федеративном устройстве России наблюдаются проявления сепаратизма, как в экономической, так и в политической и правовой сферах.142 Отмечаются и некоторые центробежные тенденции, при которых нарушаются хозяйственные связи, права и свободы граждан, дестабилизируется финансовая система и т.п. «Ясно одно, продолжает далее он, законы не стали еще повсеместной основой политического режима, недостаточна судебная защита прав и свобод граждан, ответственность за нарушение законов. Все это неизбежно сказывается на формировании и организации деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, действие и реализация принципа единства государственной власти в условиях федеративного устройства России предполагает создание и функционирование не только системы федеральных органов государственной власти, но и системы (подсистемы) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации образуют систему (подсистему) носителей государственно-властных полномочий. Система органов государственной власти субъектов устанавливается субъектами самостоятельно и в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации органов государственной власти в Российской Федерации. Относительная самостоятельность носителей государственной власти - органов государственной власти субъектов Российской Федерации выражается в присущем им свойстве, наделении их компетенцией, которая является выражением государственно-властных полномочий в различных сферах жизни.
Федеративный характер Российского государства нашел отражение в нормах Основного закона, где в статьях 71, 72 73 Конституции Российской Федерации производится разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина.
В статье 71 Конституции Российской Федерации закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации. Он включает в себя сферы деятельности Федерации, объекты, функции и полномочия. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации перечислены в статье 72. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, правовое регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ведения или сферы конкурирующего законодательства федерации и ее субъектов наиболее полно характеризуют степень централизации или децентрализации федеративного государства.
