Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историческое развитие теории разделения властей. Понятие принципа разделения властей 14
1.1. Историческое развитие теории разделения властей 14
1.2. Понятие принципа разделения властей 29
Глава 2. Формы реализации принципа разделения властей в современном мире 35
2.1. Разделение властей в условиях президентской республики 36
2.2. Разделение властей в условиях парламентской формы правления 51
2.3. "Смешанные" варианты разделения властей 68
2.4. Взаимодействие органов государственной власти в условиях отсутствия разделения властей 83
Глава 3. Реализация принципа разделения властей в Конституции РФ 1993 г. и текущем законодательстве: проблемы и перспективы 91
3.1. Принцип разделения властей и развитие российского государства (историко-правовой обзор ) 93
3.2. Место Президента РФ в системе органов государственной власти РФ. Президент РФ и исполнительная власть: проблемы соотношения и взаимодействия 106
3.3. Законодательная власть и ее взаимодействие с другими органами государственной власти РФ 122
3.4. Место и роль судебных органов в системе органов государственной власти РФ 135
3.5. Контрольные органы государственной власти в системе органов
государственной власти РФ 146
Заключение 157
Список литературы
- Историческое развитие теории разделения властей
- Понятие принципа разделения властей
- Разделение властей в условиях президентской республики
- Принцип разделения властей и развитие российского государства (историко-правовой обзор
Введение к работе
Актуальность темы. Проблемы организации и осуществления государственной власти вызывали теоретический и практический интерес на протяжении нескольких веков. Решение этих проблем влияет на такие немаловажные составляющие общественной жизни, как защита прав и свобод человека и гражданина, действенность механизмов соблюдения общественных интересов, эффективность государства.
Государственная власть всегда материализуется в определенной структуре государственных органов, способы связей между которыми обусловлены соотношением различных политических сил в государстве. В условиях демократического политического режима решающее значение на взаимоотношения органов государственной власти оказывает принцип разделения властей1, который является базовым принципом государственного строительства, одним из правовых устоев гражданского общества, а также служит той функциональной основой, которая обеспечивает эффективную деятельность государственного механизма.
Как показывает весь ход исторического развития, принцип разделения властей неизменно приобретал актуальность в тех государствах, где проводились демократические преобразования системы государственной власти. В настоящее время принцип разделения властей закреплен в конституциях подавляющего большинства стран мира, однако механизмы его реализации существенно отличаются друг от друга.
Историческое развитие теории разделения властей
Зарождение и развитие теории разделения властей представляет собой процесс формирования и утверждения политико-правовых ценностей, связанных с государством и обществом, осуществлением власти и соблюдением прав и свобод личности. Исторический анализ этого процесса показывает движение политико-правовой мысли человечества в сторону накопления и изучения опыта многих поколений, отражает основные направления, этапы и результаты предшествующих исследований разделения властей.
Вопросам организации государственной власти посвящено множество исследований. Отдельные авторы находят корни доктрины разделения властей в Библии, где впервые независимая судебная власть противопоставлена власти царской1. Начиная с античных времен, в политико-правовой литературе с завидным постоянством стали появляться проекты "наилучшего" государственного строя ("идеального государства"). Например, Платон признает государство справедливым, "когда имеющиеся в нем три различных по своей природе сословия делают каждое свое дело"2.
Развивая мысль Платона о разделении труда в государстве, Аристотель считает отрицательной стороной то, что одному человеку может быть предоставлена возможность занимать одновременно несколько должностей, так как "всякое дело лучше всего исполняется одним человеком" . Справедливо утверждение Н.Н. Разумовича о том, что Аристотель искал в государственном устройстве, в форме государства и его построении такую организацию власти, которая исключала бы злоупотребления ею со стороны должностных лиц ради богатства или удовлетворения честолюбия . Основу всякого государственного устройства, по мнению Аристотеля, образуют три элемента: законосовещательный орган (главная власть в государстве), должностные лица, судебные органы. Формы правления различаются в зависимости от того или иного устройства каждого из трех элементов.
Надо сказать, что в Древней Греции и Древнем Риме теория разделения властей развивалась параллельно с практической государственной деятельностью. В связи с этим в работе "Политика" говорится о государственном устройстве Спарты, где царская власть олицетворяет собой монархию, власть геронтов - олигархию, а демократическое начало проявляется во власти избираемых из народа эфоров5.
Под заметным влиянием идей Платона и Аристотеля находились взгляды Полибия, предложившего целостное учение о "смешанной" форме правления. По мнению Полибия, идеальной формой правления следует признать такую, в которой соединяются элементы царской власти, аристократии и демократии. Цель такого "смешивания" - в обеспечении устойчивости государства, предотвращающей переход к извращенным формам правления, а также благоденствия граждан. Ни одному из элементов не отдается видимого предпочтения, они взаимно дополняют и в то же время в определенной степени ограничивают друг друга. Таким образом, Полибий исследует природу взаимодействия органов государственной власти в условиях их верного соотношения, при котором "каждая из властей имеет возможность мешать и противодействовать замыслам других"6.
Древнеримский мыслитель Цицерон, развивая учение Полибия, считал, что предотвратить вырождение государственности можно лишь в условиях смешанной формы правления, при которой государственная власть поделена между магистратами, сенатом и народом. Цицерон выступает за равновесие трех начал смешанной формы правления, которое достигается путем "равномерного распределения прав, обязанностей и полномочий"7 между ними.
Пришедшая на смену античности эпоха Средневековья была связана с доминированием идей христианства в европейской политико-правовой мысли. Идеи и конструкции античных мыслителей и античной практики, востребованные средневековыми авторами, предварительно подверглись соответствующей "переплавке в горниле христианства" . С укреплением христианства связано выдвижение проблемы соотношения духовной и светской властей. Так, Фома Аквинский подчиняет светскую власть церковной, но различает сферы их влияния и предоставляет светской власти существенную автономию. Различая вслед за Аристотелем "правильные" и "неправильные" формы правления, мыслитель вносит от себя симпатии к монархии. Для Фомы опасность превращения монархии в тиранию была очевидной, и поэтому он был сторонником такой организации управления государством, "чтобы уже установление не содержало повода к тирании"9. Кроме того, представителям народа должны вручаться полномочия по применению средств против легкомыслия или тирании государя.
В XIV - XV вв. сначала в Италии, а позже в других странах Западной Европы наступает эпоха Возрождения. Одним из первых мыслителей этого времени, проводившим различие между ветвями государственной власти, был Марсилий Падуанский. В своем сочинении "Защитник мира" он отводит важное место выборности как принципу конституирования учреждений и подбора должностных лиц государства всех рангов, в том числе и монарха. Наиболее влиятельной части народа надлежит заниматься законотворчеством. Исполнительная власть, компетенция и организация которой определяется властью законодательной, должна осуществлять волю законодателя. Существует в государстве и судебная власть, осуществляющая правосудие.
Различные авторы рассматриваемого периода высказывали идеи о разграничении функций государственной власти. Так, французский ученый XIV в. Николай Орезм, комментируя "Политику" Аристотеля, сделал вывод о том, что "в демократии ни один орган власти не имеет превосходства над другим. Подобно тому как во Франции Счетная палата не может вмешиваться в дела Парламента, а Парламент в дела Счетной палаты"10. Английский юрист и государственный деятель XV в. Джон Фортескью в работе "Похвала законам Англии" заявил о приоритете парламента в сфере законодательства и ограничил короля в праве изменять закон без согласия своего народа1 .
Понятие принципа разделения властей
Историческое развитие теории разделения властей - богатый арсенал идей, без знания которых невозможна серьезная современная теоретическая разработка проблем, связанных с осуществлением государственной власти. Именно разделение властей стало основным исходным положением для организации государственной власти, важной особенностью устройства государственного механизма.
Каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением должна занимать свое место в общей системе государственно-организованной власти и вести государственные дела в соответствующих им формах и пределах, надлежащими путями и средствами . В связи с этим необходимо четко определить понятие "ветвь власти". По нашему мнению, ветвь государственной власти должна представлять собой совокупность органов государственной власти, имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Думается также, что тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей государственной власти. При этом не имеет решающего значения однородность органов, входящих в одну ветвь власти: как известно, в состав единого Правительства Российской Федерации входят достаточно разнородные органы (министерства, государственные комитеты, федеральные службы и агентства и др.).
Главным выражением законодательной власти, ее основной функцией является принятие законов. Однако наряду с этим законодательный орган может осуществлять и другие функции: представительство народа, участие в формировании других органов государственной власти и назначении некоторых высших должностных лиц, парламентский контроль и т.д. Смысл деятельности исполнительной власти заключается в реализации законов, исполнении их предписаний, управлении и обеспечении повседневного функционирования государственного механизма, экономики и рынка, удовлетворении запросов и нужд населения. Важнейшей чертой исполнительной власти является не только исполнение нормативных предписаний, но и распорядительная деятельность: главным образом - правоприменительная, а в определенном объеме - также и подзаконная нормативно- регулирующая. К полномочиям, составляющим содержание судебной власти, относят правосудие, конституционный контроль, контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц, участие в обеспечении надлежащего исполнения судебных решений, разъяснение действующего законодательства по вопросам судебной практики и т.д.
На вопрос о точном количестве ветвей государственной власти единого ответа в современной науке нет. Большинство авторов выделяет три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную4 . Вместе с тем существующая конституционная практика отдельных зарубежных стран и ряд научных исследований позволяют говорить об органах государственной власти, не вписывающихся полностью ни в одну из этих трех ветвей и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти49. Речь идет о контрольных, избирательных, финансово-кредитных органах, а также о власти главы государства в некоторых странах. В этой связи надо указать на необходимость более полного учета видов органов государственной власти при их классификации.
Отдельного рассмотрения заслуживает точка зрения В.А. Четвернина, который утверждает, что законодательная, исполнительная и судебная власти представляют собой основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности. Именно эти три власти, и только они, по мнению В.А. Четвернина, исчерпывают предназначение государства - публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности50. Далее автор делает следующий вывод: там, где есть разделение властей, там не бывает власти президентской, не совпадающей с исполнительной, и контрольной власти, выходящей за пределы контрольных полномочий законодательных, исполнительных или судебных органов51. На наш взгляд, справедливо выделение в системе государственной власти т.н. основополагающих ветвей власти, но в целом такой подход выглядит несколько упрощенно, так как игнорирует многообразие направлений деятельности современного государства.
Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но властных полномочий52, что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает народ53. Такое единство необходимо для согласованного управления обществом. Поэтому главной задачей демократического государства является разграничение полномочий различных властных органов, исходя из принципа единства государственной власти, а также установление начал взаимодействия этих органов.
Примеры функционирования государственного аппарата различных стран показывают, что разделение властей не носит абсолютного характера. Изолировать ветви власти друг от друга невозможно как по причине единства государственной власти, так и по практическим соображениям. Все органы государственной власти, осуществляя свои функции, дополняют друг друга, согласовывают действия и координируют усилия, т.е. "втягиваются во взаимодействие"54. Существующие в современном мире варианты реализации принципа разделения властей говорят о доминировании исполнительной ветви власти во взаимоотношениях с другими носителями государственной власти (см. главу 2 настоящей работы), однако это не позволяет отдельным авторам делать категоричные выводы о том, что "теория разделения властей нигде не была воплощена в жизнь: в одних странах равновесие властей было нарушено в пользу парламента, в других - в пользу правительства"55. Надо признать, что функции государства сильно взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. С другой стороны, необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.
Разделение властей в условиях президентской республики
Принцип разделения властей получил наиболее последовательное воплощение (отсюда термин "жесткое разделение властей") в условиях такой формы правления, как президентская республика2. Данная форма правления получила широкое распространение в странах Центральной и Южной Америки, Азии и Африки. Современные президентские республики представляют собой достаточно неоднородную группу стран, внутри которой можно выделить несколько вариантов реализации конституционного принципа разделения властей (США, "суперпрезидентские" республики Южной Америки, президентские республики в арабском мире), отличающихся друг от друга полномочиями президента, характером его взаимоотношений с представительным органом, особенностями партийной системы и политического режима и др.
Классическим примером президентской республики являются Соединенные Штаты Америки. Согласно Конституции США 1787 г., все установленные в ней полномочия законодательной власти принадлежат двухпалатному Конгрессу, исполнительная власть осуществляется Президентом, судебная - Верховным судом и нижестоящими судами.
Наличие у Конгресса лишь установленного круга полномочий (хотя и весьма широкого), а не законодательной власти в целом можно объяснить нежеланием авторов Основного закона даже гипотетически допустить злоупотребление принципом верховенства парламента. Кроме того, отдельные ограничения на компетенцию Конгресса были наложены разделом 9 статьи 1 Конституции, а впоследствии также и рядом конституционных поправок . С другой стороны, исключительная прерогатива Конгресса в законодательной области была подтверждена решением Верховного суда по делу Youngstown Sheet & Tune Co. vs. Sawyer (1952 г.)4. Верховный суд пришел к выводу, что, по Конституции, исполнительные полномочия Президента исключают всякую мысль о его праве самому принимать законы, и только Конгресс обладает исключительной конституционной прерогативой принятия законов
Компетенция Президента в соответствии с первоначальной редакцией текста Конституции была определена в общих чертах, что не могло не вызвать споров среди сторонников и противников усиления президентской власти: первые утверждают, что неопределенность формулировки статьи 2 Конституции предполагала возможное в будущем расширение полномочий; вторые считают, что полномочия по осуществлению исполнительной власти ограничиваются только теми правами, которые ясно указаны в этой статье5. В настоящее время продолжает развиваться тенденция к расширению фактического объема его полномочий.
Особенности закрепления компетенции высших органов государства отражают стремление авторов Конституции не допустить как всевластия законодательного органа, так и единоличной тирании президента. Разделение властей рассматривалось в первую очередь как предотвращение узурпации власти каким-либо одним органом, а уже потом как разграничение функциональной компетенции, необходимое для эффективного государственного управления6. Поэтому именно система сдержек и противовесов дает ключ к пониманию разделения властей "по-американски", позволяет понять механизм взаимовлияния ветвей власти друг на друга. В рамках механизма системы сдержек и противовесов можно выделить такие элементы, как правила назначения ряда высших должностных лиц Президентом "по совету и с согласия Сената", бикамерализм парламента, судебный контроль, право "вето" Президента, участие Конгресса в осуществлении Президентом ряда важнейших прав в области внешней и внутренней политики, расследования Конгресса и импичмент7.
Центральное место в системе федеральных органов государственной власти занимает глава государства и исполнительной власти - Президент США. Начиная с президентства Ф. Рузвельта, отмечено резкое усиление президентской функции: основанное на практике и на обычае расширение президентских полномочий закреплялось законодательным и судебным путем. В настоящее время полномочия Президента делятся по своему происхождению на полномочия, предоставленные Конституцией (ст. 2); "подразумеваемые" полномочия; делегированные и чрезвычайные полномочия. Так, специальный комитет Сената в 1973 году насчитал 580 законодательных актов, предоставляющих специальные полномочия Президенту в условиях кризиса8.
Обилие полномочий Президента во многом объясняется его монополией на исполнительную власть. В США отсутствует правительство как единый коллегиальный орган, несущий ответственность перед парламентом. Министры, кандидатуры которых утверждаются в Сенате, выполняют задачи помощников Президента по отраслевым вопросам и несут перед ним ответственность. В состав Исполнительного аппарата Президента входят Канцелярия Белого дома, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Управление торгового представительства США, Центральное разведывательное управление и т.д. Президент является руководителем огромного бюрократического аппарата исполнительной власти, он создает и упраздняет агентства и ведомства, входящие в состав этого аппарата. Это не означает, что после каждых выборов происходит полное обновление персонального состава аппарата. В связи с этим была предложена такая классификация ветвей государственной власти, в соответствии с которой к традиционной триаде было добавлено еще две ветви: "сменяющаяся (после выборов) административная ветвь" и "постоянно действующая административная ветвь" . "Несменяемость" после президентских выборов определенного круга лиц, занятых в области государственного управления, объясняется стремлением к стабильной работе вспомогательных учреждений.
Принцип разделения властей и развитие российского государства (историко-правовой обзор
Господствующей точкой зрения в историко-правовой науке является взгляд, согласно которому государство на Руси зародилось в IX в. Древнерусское государство представляло собой совокупность княжеств, причем местные князья должны были подчиняться Киевскому Великому князю, вместе с ним охранять свою территорию от внешних врагов, сообща с ним решать важные вопросы. Сам же великий князь обладал тремя главными функциями: военной, законодательной и судебно-административной. История Древней Руси содержит примеры, когда отдельные княжества объявляли себя самостоятельными и не желали подчиняться великому князю. В этих случаях приходилось преодолевать сопротивление местных князей. Об отсутствии достаточно централизованной публичной власти в этот период говорит и тот факт, что князья Древней Руси были политически независимы друг от друга3.
В Древнерусском государстве продолжали действовать существовавшие еще до образования государства народные собрания -вече. Первоначально функции веча охватывали как нормотворчество, так и управление, а также суд. Позднее постепенно за вечем остаются такие функции, как призвание и изгнание князей, ряд с ними, контроль над управлением, высший суд, вопросы войны и мира, международные договоры, законодательство. Эту мысль можно признать правильной, если под первой стадией веча понимать народные собрания древнейших территориальных союзов - верви, сотен и т.д. Но исторически известное городское вече как орган верховной власти волости может быть охарактеризовано только "функциями высшего управления"4. Политическое значение веча понижалось при сильном князе и, наоборот, усиливалось при слабом; кроме того, в больших городах оно имело большее политическое значение, чем в малых. Определенный авторитет вечевой власти подтверждается тем, что из 50 князей, занимавших киевский престол, 14 были приглашены вечем5. Укрепление власти князей и рост княжеского аппарата управления снижают роль и значение веча. На фоне этой общей тенденции сохранение вечевой формы власти на территории Северо-Западной Руси не дает оснований говорить о торжестве принципов народовластия и разделения властей в феодальных республиках (Новгород, Псков), поскольку работа самого веча и выборных должностных лиц контролировалась аристократическими кругами.
Усиление деспотического начала княжеской власти отмечено в период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества в XIV - начале XVI вв. При отсутствии серьезных экономических предпосылок для объединения Российское государство стало создаваться "сверху", и поэтому закономерным выглядит процесс концентрации политической власти в руках московского князя. В итоге на рубеже XV - XVI вв. в России установилась сословно-представительная монархия, в которой великому князю московскому принадлежала вся полнота политической власти.
Рост могущества великокняжеской (а потом и царской) власти в России не могли остановить и существовавшие при самодержавной власти учреждения - боярская дума и земские соборы. Московская боярская дума была преемницей боярской думы Древней Руси и служила вспомогательным органом при самодержце, осуществляя совместно с царем ряд функций в области законодательства, внешней политики, судопроизводства. В наиболее важных моментах жизни государства с середины XVI до середины XVII вв. деятельность боярской думы дополнялась земскими соборами, имевшими то же значение при верховной власти, что и боярская дума . Централизованной монархии был нужен сословно-представительный орган, который поддерживал бы политику власти, через который власть узнавала бы об общественных запросах и обращалась бы к обществу. Таким институтом и явились земские соборы. Эти сословные учреждения зародились в середине XVI в.; тогда же становятся заметными первые признаки российского абсолютизма. Впоследствии правительство взяло курс на укрепление абсолютизма через земские соборы, используя противоречия между представленными там социальными группами7.
Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы государства. Юридически это было четко выражено в законодательстве Петра Великого: "Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах отчет дать не должен..." . Произошла ликвидация всех сословно-представительных учреждений, появился сильный разветвленный аппарат государственной власти. Характерной чертой петровских и всех последующих реформ XVIII в. явилась разработка большого количества нормативных актов, с помощью которых предполагалось установить четкие правила рациональной деятельности органов государственной власти. На фоне дальнейшей централизации и бюрократизации государственного аппарата, углублявшейся специализации отдельных органов государственной власти и управления положение монарха оставалось непоколебимым. Он был законодателем, источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений, верховным судьей, который мог решать любые дела, независимо от решений судебных органов. Таким образом, складывалось разделение функций органов государственной власти в целях удобства управления, но право окончательного принятия всех решений оставалось у монарха. Постепенно в России стала господствовать "такая форма правления, при которой верховная власть принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю. Царь издает законы, назначает чиновников, собирает и расходует деньги без всякого участия народа в законодательстве и в контроле за управлением" .
