Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Избирательное законодательство России в условиях изменения социально-политической жизни в стране 10
1.1. Общая характеристика проблем реформирования законодательства о выборах 10
1.2. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания в 1993 году 23
1.3. Правовое регулирование выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации в 1995 году 35
1.4. Правовая база президентских выборов 1996 года и проблемы, возникшие во время их проведения 61
Глава 2. Реализация норм права и их толкование 73
2.1. Правотворческая деятельность в государстве и пути адекватного восприятия требований норм права гражданами 74
2.2. Толкование норм права, как одно из средств достижения правильного понимания их в процессе реализации 81
Глава 3. Правовое и политическое значение доктринального толкования законодательства о выборах 116
3.1. Роль официального толкования избирательного законодательства в период выборов депутатов Государственной Думы и Президента России 116
3.2. Субъекты доктринального толкования в избирательных кампаниях 1993-1996 годов 138
Заключение 150
Библиографический список использованной литературы 179
- Общая характеристика проблем реформирования законодательства о выборах
- Правовая база президентских выборов 1996 года и проблемы, возникшие во время их проведения
- Правотворческая деятельность в государстве и пути адекватного восприятия требований норм права гражданами
- Роль официального толкования избирательного законодательства в период выборов депутатов Государственной Думы и Президента России
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что в Российской Федерации идет сложный процесс реформирования социально-политической жизни, становления новой Российской государственности, ее механизма и, в первую очередь, законодательных (представительных) структур.
Конституция Российской Федерации, принятая всероссийским референдумом 12 декабря 1993 года, провозглашает, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Выражением власти народа стали как сам референдум, так и свободные выборы в 1993-1996 гг.
Необходимыми условиями выполнения отмеченных конституционных положений являются: политическая, правовая и общая культура многонационального народа; четкое разграничение полномочий различных ветвей государственной власти, их политическая и правовая культура; свободные выборы и уверенность избирателей в невозможности фальсификации их итогов.
Реализация конституционных положений может быть обеспечена наличием в государстве такого избирательного законодательства, которое бы полностью соответствовало требованиям представительной и непосредственной демократии, и знанием гражданами нормативно-правовых положений о выборах.
В Конституции России определены лишь некоторые основы законодательства о выборах. Применительно к выборам Президента РФ она устанавливает основные принципы избирательного права (ст. 81). Применительно к выборам Федерального Собрания, представительного
(законодательного) органа страны, она определяет необходимость разработки и принятия Федеральных законов о порядке формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст.
ш 96). Основным законом государства Президенту Российской Федерации
предоставлено право назначать выборы депутатов Государственной Думы, а Совету Федерации Федерального Собрания - право назначать выборы Президента страны.
Принятые в 1993-1995 годах законы о выборах (избирательное законодательство) Российской Федерации призваны обеспечивать реализацию требований статьи 32 Конституции РФ, в которой закреплено право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; право каждого избирать и быть избранным в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.
Создание такой системы выборов, которая бы в наибольшей степени способствовала выражению истинных интересов и намерений различных социальных групп населения и обеспечивала бы всякий раз переход государственной власти от одних групп, партий, лиц к другим только в
результате свободного волеизъявления граждан, является самой важной
задачей в реализации демократических положений Конституции РФ.
Эффективность использования гражданами своих конституционных прав, в особенности избирательных, связана со знанием ими норм избирательного законодательства. При этом важно осознанное пользование- гражданами избирательными правами, понимание того, к каким результатам могут привести итоги выборов для каждого гражданина
Именно выборы, основанные на строгом и неукоснительном соблюдении избирательного законодательства, являются наиболее эффективной и юридически безусловной формой реализации и защиты
каждым гражданином собственных экономических и социальных интересов, как справедливо отмечается некоторыми исследователями1.
Начавшаяся в стране правовая реформа пока решает, и то небезупречно, преимущественно одну проблему - формирование правовой базы рыночной экономики России. Ведется разработка и принятие первоочередных правовых актов, связанных с изменениями экономических отношений в стране. Решаются некоторые проблемы, связанные с правовым регулированием государственного строя, властных структур и определением полномочий государственных органов в центре и в субъектах Российской Федерации. Вопросам обучения и пропаганде правовых знаний среди населения уделяется недостаточное внимание, а формирование правовой культуры в обществе пока еще реально не стало одной из основных государственных задач.
Поэтому, как нам представляется, заслуживают серьезного внимания и всяческой поддержки со стороны государственных структур работы ученых в различных областях права, и прежде всего, связанных с повышением политико-правовой грамотности населения России.
Степень разработанности проблемы.
Избирательное законодательство современной России является предметом многочисленных научных исследований. Все они в значительной степени базируются на толковании норм права этой сферы общественных отношений.
Проведенные в 90-е годы три общефедеральных избирательных кампании на базе нового законодательства о выборах дали возможность исследовать практику применения норм избирательного права. Появилось немало публикаций, освещающих эту тему. Среди них работы: Авакьяна С.А., Автономова А.С, Андрющенко Е.Г., Амелина В.Н., Альхименко
В.В., Богдановича А.О., Борисовой Н.В., Веденеева Ю.А., Васильева В.И., Зотовой З.М., Иванченко А.В., Ковлера А.И., Кузьминского Е., Краснова Ю., Лапаевой В. В., Лысенко В. И., Левчика Д. А., Михайловской И., Постникова А.Е., Пяткина С.А., Пуздрача Ю.В., Страшуна Б.А., Собянина А., Устименко СВ., Шелютто Н.В., Шишовой Н.А., Юдина Ю.А. и др.
Анализируя избирательное законодательство, авторы в своих трудах, используя правила толкования норм права, ставят новые вопросы и вносят предложения, помогающие законодателю более полно оценить качество правовой базы, внести в нее те или иные дополнения и изменения. Практика всегда является критерием истины, что это в полной мере относится к юридической деятельности и в этой сфере.
В Российской Федерации появились первые фундаментальные работы в подотрасли государственного (конституционного) права1, именуемой "избирательное право России". Можно констатировать значительный интерес юридической общественности к проблемам этой молодой для России науки.
Вот почему автор данной работы поставил перед собой задачу дать комплексное исследование федерального избирательного законодательства 1993-1995 гг. и проблем, возникавших и решавшихся в процессе проведения выборов, с использованием официального и доктринального толкования.
Тема толкования в теории права рассматривалась многими юристами. Среди них: Алексеев С.С, Аржанов М.А., Александров Н.Г., Атаманов Э.Б., Берченко А.Я., Братусь С.Н., Бро Ю.Н., Васьковский Е.В., Воеводин Л.Д., Вильнянский СИ., Вопленко Н.Н., Голунский С.А.,
Дюрягин И.Я., Кравцов Б.П., Королев А.И., Карташов В.Н., Лазарев В.В., Недбайло П.Е., Насырова Т.Я., Пиголкин А.С., Рез Р.С., Решетов Ю.С., Спасов Б.П., Строгович М.С., Самощенко И.С., Ткаченко Ю.Г., Тихомиров Ю.А., Фарбер И.Е., Хропанюк В.Н., Черданцев А.Ф., Шаргородский М.Д., Шляпочников А.С, Шанин В.И., Явич Л.С. и др.
Однако, среди юристов некоторые термины и категории толкования пока не нашли единого взгляда, суждения и определения. По ним и теперь идут многочисленные дискуссии. В данной исследовательской работе автор по ряду из них высказывает собственную точку зрения.
Толкование законодательства Российской Федерации о выборах вообще и, в частности, доктринальное толкование его норм не стоят в стороне от решения задач формирования в стране демократической избирательной системы и правового воспитания граждан.
Обширный материал официального и доктринального толкования избирательного законодательства является и широкой базой для пропаганды, разъяснения различных аспектов избирательного права и всего выборного процесса. Толкование помогает избирателям не только осознать свои права в этой области, но и способствует тому, чтобы они правильно, осмысленно относились к выборам всех представительных структур: главы государства, органов федеральной государственной власти, власти в субъектах РФ, а так же и органов местного самоуправления.
Предметом исследования является законодательство Российской Федерации о выборах 1993-1995 годов. Автор рассматривает эту проблему не только с позиций анализа содержания материального и процессуального избирательного права, а и еще в двух аспектах: во-первых, как толкование способствует совершенствованию норм избирательного законодательства и, во-вторых, как оно, осуществляемое в
разнообразных формах, воздействует на повышение правовой культуры
граждан.
Объектом исследования являются все законодательные акты по избирательному праву, т.е. правовые нормы на уровне федерального законодательства о выборах, которые были • приняты российским законодателем в 1993-1995 годах.
Целью диссертационного исследования является выявление содержания нового федерального избирательного законодательства России в аспекте соответствия его развитию демократических процессов в стране и более полному обеспечению конституционного права граждан, а также выработка рекомендаций по совершенствованию норм избирательного права в этом направлении. Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие задачи:
- выявить содержание и юридическую природу современного федерального избирательного законодательства;
- определить место и роль толкования норм избирательного права и, в частности, доктринального толкования, в процессе выборов;
- разработать предложения по дальнейшему развитию Конституции РФ и федерального избирательного законодательства Российской Федерации.
Методологической базой исследования стала совокупность приемов и способов, позволяющих получить объективные выводы по реализации норм избирательного законодательства в процессе проведения самих выборов. Так, применяя системный подход в рассмотрении обозначенных проблем, автор исходит из того, что нормативная база избирательного законодательства является составным элементом законодательной системы всего государства.
В своей работе он опирается и на историко-правовой метод, когда сравниваются современная правовая основа выборного процесса и
нормы права этой сферы общественных отношений недавнего прошлого, что дает возможность сделать выводы о направленности развития правового регулирования этих важных отношений в обществе.
В исследовании делается попытка применения и
прогностического метода. Предложения по совершенствованию правовой базы выборов, по формам и методам повышения правовой культуры избирателей могут быть сформулированы только на его основе.
Информационную базу исследования составляют различного рода официальные источники (например, нормы права) и материалы многих средств массовой информации. Использовались: нормативно-правовые акты о выборах, материалы к законопроектам, стенограммы заседаний и другие издания Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, послания и официальные письма Президента Российской Федерации, публикации о выборах в газетах и журналах, монографии и другие отдельные издания.
Научная новизна и практическая значимость исследования.
Впервые в научной литературе проведен историко-правовой и сравнительно-правовой анализ норм федерального избирательного законодательства и практики их применения в избирательных кампаниях 1993-1996 годов. Выявлены как позитивные, так и негативные явления, связанные с демократизацией избирательного процесса в Российской Федерации.
Автор не ограничивается только показом, анализом "новелл" в избирательном праве. Рассматривая пробелы и недостатки норм федерального избирательного законодательства, он вносит конкретные, постатейные предложения по их совершенствованию.
Диссертант высказывает свое мнение по содержанию ряда категорий избирательного права России, как то: избирательное право и его источники, избирательная система и избирательное законодательство,
обсуждение которых не может не способствовать уточнению и совершенствованию всего избирательного законодательства России, повышению правовой культуры населения.
В диссертационном исследовании проблемы правоприменительной деятельности связываются с разработанными юридической наукой положениями теории толкования правовых норм, и в этой связи анализируется деятельность Центральной избирательной комиссии РФ и Верховного Суда РФ.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании:
1. Анализ особенностей развития правовой базы трех федеральных избирательных кампаний 1993-1996 годов показал, что избирательное право России развивается в направлении демократизации. В частности это выразилось в том, что:
- реально происходит укрепление правовой базы избирательных кампаний. От Положения о выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания в 1993 году, утвержденного Указом Президента РФ, до федеральных законов, регламентирующих большинство процедур федеральных избирательных кампаний;
введение смешанной мажоритарно-пропорциональной
избирательной системы позволило привлечь к этим процессам через политические партии и движения разные слои современного российского общества;
в российском избирательном законодательстве получил юридическое закрепление принцип выдвижения кандидатов на альтернативной основе;
- создана на общефедеральном уровне и на уровне субъектов федерации система постоянно действующих избирательных комиссий, которые гарантируют выполнение избирательных прав граждан,
a становятся центрами формирования правовой культуры избирательных кампаний.
2. Процесс демократизации выборов проходит сложно и противоречиво. Избирательное законодательство имеет множество пробелов и неясностей. В частности, не урегулирована должным образом одна из важнейших сторон избирательного процесса - финансирование избирательных кампаний; нет четких формулировок в ряде норм законодательства о выборах. Законодателем до сих пор не найдено оптимальное правовое решение вопроса организации эффективного общественного контроля на всех этапах избирательного процесса. Введение в избирательное законодательство 5% заградительного пункта явилось искажением принципа пропорциональной избирательной системы и поставило под сомнение представительность Государственной Думы Федерального Собрания. Нормы законодательства о составе избирательных комиссий недостаточно демократичны, так как они не дают возможности формировать комиссии на основе мнения избирателей. В период предвыборной агитации юридически и фактически не обеспечены равные возможности для кандидатов в использовании средств массовой информации и т.д.
3. Существует необходимость повышения роли конституционного регулирования общественных отношений, возникающих в процессе выборов. С этой целью сформулировано предложение о новой главе Конституции РФ "Избирательная система", в которой: закреплены основные принципы избирательного права; определен конституционный статус Центральной избирательной комиссии РФ; расширены конституционньїе гарантии избирательных прав граждан.
4. В 1993-1996 годах в РФ возник институт судебного контроля за законностью избирательных кампаний. Происходило становление судебного порядка разрешения коллизий в области прав человека и, в
-частности, его конституционного права избирать и быть избранным.
Увеличение количества судебных дел по избирательным спорам
свидетельствовало:
- федеральное избирательное законодательство несовершенно;
- к этим общественным процессам подключилось большое количество субъектов, заинтересованных в итогах выборов;
- о повышении политической активности граждан, их осознанном желании принять участие как в формировании, так и в работе органов власти.
5. Толкование норм избирательного законодательства многочисленными субъектами, в том числе и Верховным Судом РФ сыграло большую роль в правильном уяснении гражданами заложенного законодателем смысла избирательных норм и в защите прав граждан.
6. Юридическая природа таких актов ЦИК РФ как Разъяснения, Инструкции и других по своему характеру и содержанию приближается к актам официального толкования норм избирательного права. В связи с этим диссертант считает целесообразным внести изменения в законодательство и признать некоторые нормативные документы ЦИК РФ актами официального толкования.
7. Деятельность Верховного Суда РФ по официальному толкованию ряда норм законодательства о выборах осуществлялась по следующим направлениям:
- судебное разбирательство избирательных споров;
- указание ЦИК РФ на неверное толкование и применение некоторых норм выборного законодательства;
- отмена некоторых решений ЦИК РФ по применению положений избирательного законодательства;
- деятельность в рамках надзорной инстанции в отношении решений нижестоящих судов по этой категории дел.
8. Доктринальное толкование законодательства о выборах оказывает
значительное влияние на развитие и углубление демократических процессов в стране. Как то: совершенствование правовой базы избирательных камланий; пропаганда законодательства о выборах; воздействие на степень участия населения в политической жизни общества; влияние на формирование действительно представительных органов государственной власти.
9. В ходе избирательной кампании в основном соблюдались международные стандарты в области избирательного права. В частности, выборы проводились в сроки, указанные в законе; мандаты депутатов были объектом свободной состязательности кандидатов; были созданы юридические гарантии (хотя и недостаточно совершенные), позволяющие партиям и отдельным кандидатам соревноваться друг с другом; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное в законе, получили депутатские мандаты; было обеспечено присутствие иностранных наблюдателей и т.д.
Общая характеристика проблем реформирования законодательства о выборах
Социально-экономические и политические изменения в России в первой половине 90-х годов потребовали коренных изменений и в основах избирательной системы в стране. Это выразилось в том, что была реорганизована мажоритарная система выборов. Преимущественное влияние предварительного согласования единственной кандидатуры по избирательному округу и фиксация в бюллетене безальтернативного кандидата, за которого предлагалось проголосовать избирателю, были ликвидированы. Был осуществлен переход к смешанной избирательной системе. Выборы при формировании различных уровней представительных структур власти и органов местного самоуправления стали проводиться на альтернативной основе. В стране появились элементы того правового механизма наделения мандатом власти лиц посредством голосования, который характеризует действительно демократическое общество.
Но проблем осталось еще немало. В какой мере выборы дали действительную возможность абсолютно всем гражданам страны исполнить свои конституционные права избирать и быть избранными? Позволяют ли они активно участвовать гражданам в осуществлении государственной власти? Решены ли вопросы непосредственного влияния граждан на формирование представительных и избрание (до 1995 года назначались) глав исполнительных структур государственной власти? Во "Всеобщей Декларации прав человека", провозглашенной Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года, утверждается, что "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования"1.
Практика избирательных кампаний в России в 1993-1996 гг., осуществленная на базе нового законодательства, свидетельствует о выработке в стране и нового подхода к оценке демократии вообще.
Становление нового избирательного законодательства современной России началось во второй половине 80-х годов2. Первые шаги в деле реформирования избирательной системы были сделаны, как верно отмечает один из исследователей избирательного права Лысенко В.И.З еще в 1987 году. Тогда в бывших союзных и автономных республиках Союза ССР выборы в некоторые звенья (сельские, поселковые, городские и районные) местных Советов были проведены в порядке эксперимента по многомандатным избирательным округам с избранием двух и более основных, а также резервных депутатов. Затем в законы "О выборах народных депутатов СССР"1, "О выборах народных депутатов РСФСР"2 и "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР"3 были внесены некоторые изменения, сводившиеся, в основном, к введению обязательного выдвижения нескольких кандидатов по каждому округу и принципа их состязательности. Практика проведения выборов на их базе имела большое значение для становления и последующего развития всего избирательного законодательства России.
Толчком этого процесса (в конце 80-х - начале 90-х годов) стало становление и развитие политического плюрализма. Принципиальным изменениям в экономике должны соответствовать и качественные преобразования в социальной структуре. К началу 90-х годов некогда официально единое советское общество стало постепенно расслаиваться на классы и социальные группы, о которых не могло быть и речи в социалистическом государстве, со своими интересами, взглядами, подходами к жизни. На базе этого процесса вполне естественно появление движений и организаций, которые берутся выражать и защищать эти не совпадающие интересы, в том числе и в сфере политики. На этом пути начинают объективно складываться основы политического плюрализма, отражающегося в том числе и в многопартийности.
Выступая на первом Съезде народных депутатов РСФСР, бывший Генеральный секретарь ЦК КПСС и Президент СССР М.С.Горбачев так охарактеризовал процесс становления в стране многопартийности: "Сначала утвердился плюрализм мнений, теперь признаем, что необходим политический плюрализм, способный создать такую систему, которая позволила бы очень основательно, с различных позиций, углов зрения подходить к обсуждению любых проблем и на основе этого сопоставления выявлять наиболее рациональные идеи, гармонизировать интересы"1.
С развитием в России демократизма, политики гласности появляется большое количество различных общественно-политических образований. "Уже к концу 80-х годов в стране насчитывалось более 60 тысяч различного рода "неформальных" образований, объединений, движений"2. Затем развитие многопартийности пошло по пути образования более или менее широких движений типа народных фронтов. Это проявилось в значительной мере в областях, краях и республиках на почве идей самоуправления и национального самосознания. И только после, на м?г базе стали появляться образования, которые можно назвать политическими партиями. "Начали они возникать и на иной основе - как структуры, вполне сознательно создававшиеся с целью выражения политических интересов либо традиционных, либо новых социальных слоев. Так, один из лидеров нового кооперативного движения А.Тарасов заявил, что кооперативам некогда профессионально заниматься политикой, да этого и не требуется: им достаточно оплачивать труд тех, кто уже профессионально занимается этим в парламенте либо в структурах тех или иных вновь создаваемых партий. Именно как отражение интересов новых предпринимателей и возникли в конце 1990 г., например, "Партия свободного труда"3, "Партия экономической свободы" и др.
Правовая база президентских выборов 1996 года и проблемы, возникшие во время их проведения
Выборы Президента Российской Федерации 16 июня 1996 года стали очередным важным этапом формирования Российского избирательного законодательства. Эта избирательная кампания осуществлялась на правовой базе, состоящей из: Конституции Российской Федерации 1993 года, Федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации". Сюда же следует отнести и те федеральные законы, правовые нормы которых регламентируют ряд избирательных действий и процессов, а также определяют некоторые правовые категории, связанные с выборами2.
Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" стал законодательным актом, регулирующим основные действия этих выборов: выдвижение кандидатов (ст.ст. 6, 32, 33, 34), их регистрацию (ст. 35), правовой статус кандидата на должность Президента РФ (ст.ст. 36, 37, 40, 43), предвыборную агитацию (ст.ст. 7, 38, 39, 40, 41, 42, 43) и ее финансирование (ст.ст. 8, 44, 45, 46, 47), проведение голосования (ст.ст. 49, 51) и определение результатов выборов (ст.ст. 52, 53, 54, 55, 58).
Предыдущие выборы Президента России проходили 12 июня 1991 года и для исследователей избирательного законодательства современной
России небезынтересно сравнение двух правовых актов, на базе которых проходили обе кампании. Это - закон РСФСР "О выборах Президента РСФСР" от 25 апреля 1991 года и Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 17 мая 1995 года. Проведем некоторый сравнительный анализ.
Второй закон полнее регламентирует этапы и процедуры избирательной кампании по выборам главы государства1. Так, Закон о выборах 1991 года состоял из трех глав и 17 статей, тогда как закон 1995 года состоит из И глав и 62 статей.
Остановимся на тех новациях, которые содержит Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". Некоторые из них, как уже отмечено, впервые были включены в Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Во-первых, это прописанный законодателем в ст. 4 правовой механизм назначения выборов Президента России2. Здесь предусмотрено по два варианта назначения как очередных, так и досрочных выборов.
Во-вторых. Нормы Федерального закона устанавливают: систему избирательных комиссий, порядок их формирования, полномочия комиссий, формы их деятельности, статус члена этих формирований. В законе определена деятельность всей системы избирательных комиссий. Так, например, в выборах 1996 года участвовало 2736 территориальных (районных, городских и других) избирательных комиссий, в составе которых работало 32530 членов с правом решающего голоса1.
Детальная регламентация деятельности этого "механизма" организации и проведения выборов призвана обеспечить четкую и слаженную работу всех его звеньев, членов избирательных комиссий различных уровней. Это: руководство деятельностью всей системы из одного центра - Центральной избирательной комиссии РФ, обязательность для всей системы комиссий выполнения Инструкций и иных нормативных актов ЦИК РФ по вопросам применения Федерального закона о выборах Президента, централизованное финансирование деятельности комиссий через Центризбирком РФ и т.д.
В Российской Федерации сложилась цельная система избирательных комиссий по выборам главы государства, которая в принципе способна на необходимом уровне решать задачи в период подготовки и проведения выборов и тем самым обеспечивать реализацию избирательных прав граждан страны. Однако для полной реализации этих задач на практике предстоит еще немало сделать и в будущем.
Вместе с этим надо отметить и некоторые особенности, которые появились в деятельности избирательных комиссий. Прежде всего, необходимо подчеркнуть введение института члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, представляющего в комиссии интересы своего кандидата на должность Президента. Впервые этот субъект избирательного процесса появился на выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году. Пройдя горнила трех общероссийских избирательных кампаний, этот институт избирательного права подтвердил свою роль в достижении единообразного понимания и применения норм избирательного законодательства. Член избирательной комиссии с правом совещательного голоса входит в число основных правовых консультантов кандидата, обеспечивает его информацией по текущим вопросам деятельности соответствующей комиссии.
Так, на выборах Президента РФ в 1996 г. в составе избирательных комиссий всех уровней работало 157411 членов комиссий с правом совещательного голоса1. А членов комиссий с правом решающего голоса было свыше 800 тыс.человек.
Прежде всего, участвуя в заседаниях избирательных комиссий члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса были систематически в оперативном порядке в курсе всех вопросов их деятельности. Они вправе были знакомиться с любыми документами и материалами соответствующей и нижестоящих избирательных комиссий, получать заверенные копии этих документов (ч. 2 ст. 19). Иными словами, они обладали всем пакетом документов по проходящим выборам вообще, и на территории данной избирательной комиссии в частности.
Важным элементом правового статуса члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса является его право присутствия при подсчете голосов (ч. 7 ст. 52, ч. 3 ст. 53, ч. 3 ст. 54 Федерального закона "О выборах Президента РФ"). Тем самым он становится носителем первичной информации об итогах голосования на соответствующей территории, что само по себе крайне важно для любого кандидата и его команды.
Правотворческая деятельность в государстве и пути адекватного восприятия требований норм права гражданами
Правотворческая деятельность государства представляет собой одну из важнейших правовых форм его деятельности. С ее помощью представительным (законодательным) органом государства устанавливаются общеобязательные правила поведения, то есть правовые нормы, в виде законов и других нормативно-правовых актов. Основная цель правотворчества государства заключается в том, чтобы создать и развивать систему права, которая бы верно отражала процессы развития общества, зиждилась бы на единых принципах и выражала интересы граждан. Экономические, политические, социальные и другие потребности общества становятся правовыми требованиями и предписаниями, проходя через сознание и действия лиц, которым народ делегировал такие полномочия посредством их избрания в законодательные органы государственной власти. Правотворчество - это работа, которая осуществляется по установленным правилам и процедурам. На ее уровень значительное влияние оказывают правосознание людей, степень их правовой культуры и эффективность правового воспитания. От развития их в обществе можно судить о действенности правовых установлений, об уважении к праву граждан и об уровне продвижения страны по пути к правовому государству.
Авторы ряда учебников и пособий по теории права и по теории государства и права последних лет1 подходят к определению правосознания как к совокупности идей, взглядов, чувств, убеждений людей по отношению к праву и к правовым явлениям в жизни общества. Ими освещаются специфические особенности этой формы общественного сознания: и в отражении особой, правовой стороны жизни общества; и в специфике способа этого отражения через юридические понятия и категории; и в зависимости от уровня правосознания степени воздействующего влияния права.
Однако, на наш взгляд, в этих определениях отсутствует важный элемент, составляющий основу, фундамент для более полного осмысления содержания такой категории общественного сознания, как правосознание. Это уровень экономического развития общества. Думается, более полным является определение правосознания, данное Рябко И.Ф.
"Правосознание есть обусловленное, в конечном счете, экономическим развитием отражение в сознании людей всех правовых форм и явлений (система права, правопорядок, законность, правосудие и т.п.) от рефлекторных реакций на отдельные факты до теоретических обобщений, имеющих социальную значимость. Содержанием этого является отношение классов, общественных групп к праву, правопорядку и методам их осуществления. Сюда включаются правовые оценки и правовые мотивы и все это проявляется и отражается в системе взглядов, понятий, теорий, правовых чувств, эмоций и т.д."1.
Более четкое и правильное определение этому понятию, на наш взгляд, дает Лукашева Е.А. "Правосознание - это форма общественного сознания, выступающая как система взглядов, убеждений, оценок, представлений, настроений, чувств данного класса или общества, определяемое материальными условиями их жизни, направленная на установление правового режима в обществе, отвечающего интересам и целям этого класса либо общества"1.
Характерной чертой этой формы общественного сознания является понимание необходимости установления порядка в обществе через правовое урегулирование общественных отношений.
Правосознание призвано регулировать поведение людей, выдвигая определенные требования и предписания, которые объективно нуждаются в законодательном закреплении для придания им общеобязательного характера. Поэтому специфика правосознания заключается не в том, что оно только отражает поведение людей, айв том, что оно требует установления определенных общеобязательных масштабов поведения, очерчивает рамки этого поведения, обосновывает необходимость установления определенного круга юридических прав и обязанностей участников общественных отношений2 .
В свою очередь установление юридических прав и обязанностей, запретов и дозволений, санкций за невыполнение правовых обязанностей оказывает мотивационное, установочное, воспитательное воздействие на сознание людей, придает их волевым действиям целенаправленный характер, подчиняя эти действия государственной воле, выраженной в праве.
Будучи сложным социальным явлением, правосознание в структурном отношении подразделяется на два элемента: правовую идеологию и правовую психологию.
Правовая идеология представляет собой систему научных идей и концепций, которые достаточно достоверно и точно отражают существо и закономерности развития правовых явлений в обществе. Она занимает -ведущее место из двух рассматриваемых элементов правосознания.
Роль официального толкования избирательного законодательства в период выборов депутатов Государственной Думы и Президента России
Избрание депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1995 году и Президента России в 1996 году осуществлялись на базе нового законодательства о выборах. Его основу составляло Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, опробованное, как мы уже отмечали, практикой и частично измененное парламентом и получившее статус Федеральных законов. Однако считать эти законы совершенными пока рано. В них осталось немало "белых пятен". Частично об этом мы говорили в первой главе исследования. Возможно, учитывая в том числе и это обстоятельство, законодатель в основном, базовом правовом документе о выборах1 наделил Центральную избирательную комиссию Российской Федерации правом толкования законодательства о выборах. Так, ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" устанавливала, что "Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе издавать инструкции по вопросам применения настоящего Федерального закона, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской Федерации".
В дальнейшем, оба Федеральных закона,на базе которых проходили выборы депутатов в Государственную Думу и Президента РФ, не только подтвердили вышеуказанное право Центризбиркома РФ, а даже усилили его, предоставив ейу право издавать не только инструкции, но и иные нормативные акты2 (по тем же вопросам), обязательные для всех избирательных комиссий России.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации таким образом, по существу, наделена правом толкования правовых актов законодательства о выборах, а ее Разъяснения, Инструкции и иные нормативные документы являются обязательными для организационных структур, обеспечивающих выборы. Таким правом, кроме самого законодателя, не обладает больше ни один орган в системе, осуществляющей выборы в стране. Этим подчеркнута важная роль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в единообразном понимании и применении всеми государственными и общественно-политическими структурами, участвующими в выборах, норм законодательства о выборах.
Право Центральной избирательной комиссии РФ толковать нормы Федеральных законов о выборах, видимо, можно назвать легальным, нормативным, официальным. Попробуем это доказать.
Право толкования трех основных Федеральных законов о выборах ей делегировано самим законодателем и в силу этого мы можем назвать эту деятельность ЦИК РФ официальным толкованием. Официальное толкование в "чистом" виде осуществляется только самим законодателем и никакому органу осуществлять это свое право, в том числе и в области правовых актов избирательного законодательства, он пока не предоставлял.
Так как толкование Центральной избирательной комиссией Российской Федерации норм законодательства о выборах имеет в системе отношений по выборам общеобязательную силу, оно может быть, на наш взгляд, отнесено к легальному, нормативному. За период только избирательной кампании 1996 года Центральная избирательная комиссия РФ приняла 23 Инструкции, Разъяснения и иных документов1, имевших нормативное содержание и обязательное к исполнению всеми субъектами избирательного процесса.
Взять, к примеру, вопрос прав и обязанностей основных участников организации выборов. В Федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента страны более обстоятельно законодателем прописаны компетенция членов избирательных комиссий всех уровней2. Полномочия же других, участвующих в выборах субъектов прописаны, на наш взгляд, поверхностно и не в комплексе. Не снят этот пробел и нормами Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".
Отсюда, возросшая роль в правильном понимании прав и обязанностей основных участников организации выборов, данных в Разъяснениях1 Центральной избирательной комиссии Российской А Федерации "О порядке деятельности доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва"2.
