Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы конституционно-правового регулирования миграционных процессов
1.1 Историко-правовой анализ регулирования миграции в России 13
1.2 Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов (на примере Казахстана и Канады) 33
1.3 Современное состояние и тенденции правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 53
Выводы по главе 71
Глава 2. Институциональные основы правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации
2.1 Органы государственной власти как субъекты регулирования миграционных процессов 74
2.2 Федеральные органы исполнительной власти как субъекты реализации миграционной политики России 92
Выводы по главе 114
Глава 3. Основные направления совершенствования конституционно-правого регулирования миграционных процессов в Российской Федерации
3.1 Совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации 116
3.2 Разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти в интересах совершенствования правового регулирования миграции 138
Заключение 150
Библиографический список 156
Приложения
- Историко-правовой анализ регулирования миграции в России
- Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов (на примере Казахстана и Канады)
- Органы государственной власти как субъекты регулирования миграционных процессов
- Совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства относится к основным свободам человека в современном демократическом обществе. Данная свобода, отраженная в Конституции Российской Федерации неразрывно связана с реализацией других конституционных прав граждан: правом на жилище, на труд, на осуществление предпринимательской деятельности, на социальное обеспечение и другие. В целом правоотношения в сфере миграции составляют фундамент правового статуса личности.
Реализация свободы передвижения в Российской Федерации носит уведомительный характер, однако интенсивно протекающие миграционные процессы требуют от государства проведения мероприятий по их урегулированию. Гарантируя свободу передвижения государство должно предпринимать меры по управлению миграционными процессами, поскольку перемещение людей, носящее массовый характер создает потенциальные угрозы и препятствия для реализации многих конституционных прав и свобод граждан. Нерегулируемое передвижение значительных людских масс оказывает неоправданную нагрузку на сферу занятости, порождает завышенную конкуренцию на рынке труда, социальную напряженность в обществе, рост преступности, оказывает негативное влияние на другие социально-экономические процессы.
Возникает объективная необходимость осуществления воздействия на миграционные процессы правовыми и демократическими механизмами в целях их упорядочения, обеспечения стабильного социально-экономического развития, государственной безопасности.
Современная Россия является активным участником миграционных отношений. Так в 2010 г. количество иностранных граждан, въехавших в Российскую Федерацию, составило более 13,6 миллионов человек. Было оформлено 1,2 млн. разрешений на работу для иностранных граждан.
Правовое регулирование миграционных процессов оказывает существенное влияние на демографическую ситуацию. Среди трех составляющих демографического развития России: повышения рождаемости, снижения смертности и миграционного прироста именно регулирование миграции является наиболее оперативным способом оказания воздействия на демографическую ситуацию, так в 2010 г. за счет миграционного прироста на 64 % была компенсирована естественная убыль населения России.
Значимость. правового регулирования миграционных процессов для государства и общества указывает на существование объективного противоречия между неотъемлемым правом каждого на свободу передвижения и необходимостью осуществления государственного контроля за реализацией этого права. Разрешение такого противоречия является одной из основных задач современной России.
При этом миграция представляет собой сложный феномен, для регулирования которого необходимо применение норм различных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, трудового и других, что существенно осложняет правовое регулирование.
Правовое воздействие на миграционные процессы охватывает разнообразные социально-экономические явления: регулирование рынка труда, движение трудовых ресурсов внутри страны в целом и на уровне субъектов РФ, создает предпосылки для демографического развития государства. Это накладывает отпечаток на законодательство, так основной массив нормативных правовых актов РФ, регламентирующих правовое положение мигрантов, составляют подзаконные акты, принимаемые для решения краткосрочных и среднесрочных задач, не имеющие цели определить развитие миграционной политики в долгосрочной перспективе. В своем большинстве данные акты носят ограничительный характер, нередко порождают правовые коллизии, не отвечают интересам государства в целом.
Внутренняя противоречивость законодательства во многом обуславливается изменениями миграционной ситуации, происходящими на современном этапе исторического развития России, изменением приоритетов в правовом регулировании миграционных процессов, повышением актуальности некоторых из них.
Сложность правового регулирования миграционных процессов обуславливается также тем, что социально-экономические и геополитические условия современной России определяют существенные особенности миграционной ситуации, что не позволяет механически заимствовать зарубежный опыт правового регулирования. Особые условия требует поиска самостоятельных форм правового воздействия на миграционные процессы и избирательного применения зарубежного опыта.
Отмеченные обстоятельства указывают на насущную необходимость комплексного научного исследования конституционно-правового регулирования миграционных процессов, обоснования новых положений доктрины миграционной политики России на современном этапе, конституционно-правовых основ ее формирования и реализации. Таким образом, на основании изложенного полагаем, что комплексное исследование конституционно-правовых аспектов регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на современном этапе является своевременным и актуальным.
Степень разработанности темы исследования. Теоретическая база диссертационного исследования основывается на трудах российских и зарубежных ученых, исследовавших как теоретические, так и практические аспекты миграции населения, отдельные миграционные процессы, отечественное и зарубежное миграционное законодательство.
Понятийно классификационный вклад в изучение миграции внесли Т. И. Заславская, разработавшая концепцию функций и причин миграции, В. А. Ионцев, Л. Л. Рыбаковский — теоретические вопросы миграции населения, концепция трех стадийности миграционного процесса, Б. С. Хорев (концепция миграционной подвижности населения) и др.
Работы Ю. А. Архипова и Т. М. Регент посвящены исследованию системы миграционного контроля, исследования О. Д. Воробьевой по миграционной политике, Е. В. Галузы в сфере правового регулирования миграции. Концептуальным вопросам функционирования миграционной системы посвящены труды М. Л. Тюркина.
Большой вклад в исследование правового регулирования миграционных процессов внесли Л. В. Андриченко, В. М. Баранов, Т. А. Васильева, В. А. Волох, М. Б. Денисенко, А. Н. Жеребцов, Ж. А. Зайончковская, С. Е. Метелёв, О. О. Миронов, Н. А. Михалева, В. И. My комель, М. Д. Оздоев, В. И. Переведенцев, А. С. Прудников, В. Д. Самойлов, А. Н. Сандугей, Ю. А. Тихомиров, А. В. Топилин, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, а также другие ученые.
Следовательно, саму проблему конституционно-правового регулирования миграционных процессов в РФ нельзя считать новой. Однако необходимо учитывать, что основные научные труды, посвященные правовым вопросам регулирования миграции, были опубликованы, в основном, до принятия ныне действующих нормативных правовых актов, предопределивших значительные изменения в миграционном законодательстве. Таким образом, целостное исследование конституционно-правовых аспектов регулирования миграционных процессов на современном историческом этапе развития России в контексте диссертационной работы не проводилось.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе миграции.
Предметом исследования является совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих миграционные процессы в Российской Федерации, а также практика их реализации.
Цель диссертации заключается в разработке на основе исследования конституционно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, анализе законодательства в данной сфере, теоретических и практических предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования миграционных процессов, а также выявлений направлений совершенствования правового регулирования миграции в РФ.
Задачи исследования:
- исследовать историко-правовые особенности регулирования миграции в России;
-провести сравнительный анализ конституционно-правового регулирования миграционных процессов в некоторых зарубежных странах;
- проанализировать современное миграционное законодательство России и тенденции его развития;
- рассмотреть роль органов государственной власти, в качестве субъектов регулирования миграционных процессов;
- исследовать конституционно-правовые полномочия и структуру федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в сфере миграции;
- сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правовых норм в сфере миграции;
- выработать и обосновать предложения по реформированию федеральных органов исполнительной власти в целях совершенствования конституционно-правового регулирования миграционных процессов.
Эмпирическая база диссертации представлена материалами статистических исследований, данными, полученными в ходе анализа и обобщения результатов деятельности органов государственной власти, уполномоченных в сфере миграции. Проведен анализ ведомственных документов Министерства внутренних дел РФ, Федеральной миграционной службы, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, по вопросам правового регулирования миграции в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод познания, исторический, общефилософский и эмпирические методы исследования (анализ, синтез, аналогия, дедукция); традиционно правовые методы: сравнительно-правовой, экспериментально-правовой, формально логический, формально-юридический, методология статистических исследований, историко-сравнительный, а также другие научные методы.
Применение конкретно-исторического и историко-сравнительного методов позволило проанализировать специфику развития правового регулирования миграции в России, что дало возможность выявить основные тенденции развития института миграции. Сравнительно-правовой, статистический методы применялись при осуществлении сравнительного анализа конституционно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных государствах. Формально-юридический, логический метод, методы анализа, синтеза и другие использовались при исследовании норм миграционного законодательства.
Научная новизна исследования заключается в том, что на основе всестороннего анализа различных источников права проведен историко-правовой анализ государственного регулирования миграции, в результате которого выявлено четыре основных этапа конституционно-правового регулирования миграционных процессов, доказано преобладание дозволительных средств правового воздействия на миграционные процессы над запретительными.
Выявлены механизмы правового воздействия на миграционные процессы в зарубежных странах, приемлемые для совершенствования законодательства Российской Федерации (построение законодательства зарубежных стран на основе нормы устанавливающей обособленное положение миграционной политики; формирование концептуальной основы миграционного законодательства включающей цели, принципы и задачи правового регулирования миграции; существование самостоятельного органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере миграции).
Исследование отечественного миграционного законодательства позволило выявить основные пробелы и противоречия в правовом регулировании миграционных процессов: недостаточное отражение на законодательном уровне правового статуса трудовых мигрантов, низкая эффективность правового регулирования процесса репатриации. На основе анализа законодательства автором были предложены конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования миграционных отношений путем принятия Стратегии миграционной политики Российской Федерации, внесения изменений в законодательство, определяющее правовой статус трудовых мигрантов, законодательство о правовом положении участников программы добровольного переселения в РФ соотечественников.
Также в работе отражена авторская позиция относительно реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в интересах совершенствования правового регулирования миграционных процессов. Сформулировано предложение по созданию, на базе ФМС России самостоятельного федерального органа исполнительной власти и его подчинение Правительству РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В зависимости от преобладания миграционных процессов, таких как иммиграция, внешняя трудовая миграция, внутренняя миграция, вынужденная миграция, репатриация государственно-правовоерегулирование миграционных отношений в России включает четыре основных этапа:
-дореволюционный (до 1917г.), характеризующийся преобладанием регулирования иммиграции и внутренней миграции;
-советский (1917-1991 гг.), акцентирующий внимание на регулировании внутренней миграции;
- постсоветский (1991-2006 гг.), направленный на правовое регулирование преимущественно вынужденной миграции;
- современный этап (2006 г. по настоящее время). Наиболее востребованными миграционными процессами современного этапа является внешняя трудовая миграция, а также процесс добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (репатриация).
2. Современный этап развития миграционных процессовхарактеризуется правовым регулированием с применением мерпреимущественно запретительного характера, таких как квотирование, запрет иностранцам заниматься определенными видами деятельности.
Данная тенденция не позволяет государству эффективно использовать миграционных потенциал стран, участвующих с Россией в миграционном обмене. Наиболее целесообразным является использование исторического опыта государственно-правового регулирования миграционных процессов при помощи метода дозволения путем социально-экономического стимулирования отдельных миграционных процессов.
3. Обосновано, что цели государственно-правового регулирования миграции установлены правовыми актами, регулирующими такие отдельные направления государственной деятельности как демографическое, экономическое или социальное развитие. На этом основании правовое регулирование миграционных процессов имеет подчиненный характер.
Однако государственно-правовое регулирование миграции не может бытьвключено в данные направления в качестве составного элемента, поскольку имеет собственную цель — рациональное размещение населения на территории страны.
Обосновывается целесообразность конкретизации конституционно-правовых основ регулирования миграционных процессов, происходящих в настоящее время, в специальном правовом акте — Стратегии миграционной политики Российской Федерации.
4. Доказано, что главенствующую роль в государственном управлении миграционными процессами как социально-экономическим явлением играет Правительство Российской Федерации, в компетенции которого сосредоточены основные механизмы формирования и реализации миграционной политики РФ, в том числе: разработка программ регулирования миграционных процессов на краткосрочную и долгосрочную перспективы, установление квот на привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории РФ, принятие программ занятости и трудоустройства, финансирование отдельных отраслей экономики.
5. В существующей системе федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного управления миграционными процессами основное место занимает МВД РФ и подведомственная ему ФМС России.
В целях повышения эффективности государственно-правового регулирования миграционных процессов разработаны предложения о создании на базе Федеральной миграционной службы самостоятельного федерального органа исполнительной власти, к основным функциям которого следует отнести: выработку миграционной политики РФ;
осуществление мероприятий по регулированию основных миграционных процессов (внешней трудовой миграции, репатриации);
координацию деятельности остальных исполнительных органов в сфере реализации миграционной политики РФ.
Руководство деятельностью данного исполнительного органа целесообразно осуществлять Правительству РФ.
Предложен авторский проект Положения о Федеральной миграционной службе с учетом выработанных автором рекомендаций.
6. На основе анализа правового регулирования миграции за рубежом, доказано, что проведение селективной иммиграционной политики требует от государства реализации мер по аккультурации переселенцев вне зависимости от изначальных критериев, предъявляемых к иммигрантам. Данная тенденция должна найти свое отражения в правовом регулировании миграции в России, для совершенствования которого в действующее законодательство необходимо внести изменения, направленных на расширение социальных функции государства по отношению к репатриантам.
7. Обосновано, что в правовом регулировании миграционного процесса репатриации, как и процесса иммиграции наблюдаются схожие черты. Учитывая, что в государственно-правовом регулировании репатриации применяются различные социальные механизмы, направленные на интеграцию переселенцев, а при регулировании процесса иммиграции данные меря не применяются, доказывается необходимость распространения социальных гарантий на иммигрантов не являющихся участниками Программы добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Практическая значимость исследования. Отдельные положения диссертации были использованы при подготовке заседания Правительственной комиссии по миграционной политике РФ от 30 марта 2011 г., материалы диссертации могут быть использованы в практической деятельности ФМС России.
Материалы исследования были внедрены в учебно-методический комплекс дисциплины «Государственно-правовые основы миграционной системы Российской Федерации» по кафедре государственно-правовых дисциплин Московского института экономики менеджмента и права и Московского университета МВД России. Также материалы диссертации могут быть использованы для разработки учебно-методических материалов по курсам Конституционное (государственное) право Российской Федерации, Административное право Российской Федерации, Миграционное право Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения и теоретические выводы диссертационного исследования были представлены в форме докладов на научно-практических конференциях «Развитие законодательства на современном этапе» Москва, РГГУ 2008 г.,
«Образование и общество в условиях глобализации» Москва, МИЭМП 2009 г., «Ценностные ориентиры общественного развития России» Москва, asМИЭМП 2010 г., «Проблемы регионального и муниципального управления» Москва, РГГУ 2010 г. Результаты исследования отражены в одиннадцати научных публикациях.
Структура работы. Исходя из поставленной цели и задач, структура диссертации, состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы (первая глава включает три параграфа, вторая и третья главы - по два параграфа), заключения, списка использованных источников и приложения.
Историко-правовой анализ регулирования миграции в России
Для получения представления об особенностях государственно-правого регулирования миграции в Российской Федерации на современном этапе представляется необходимым исследовать исторические аспекты миграционного регулирования на различных этапах развития российского государства.
В контексте исторического развития традиционным представляется разделение государственно-правового регулирования российской миграции на три этапа: дореволюционный этап, на протяжении которого государственно-правовое регулирование миграции сформировалось; советский этап, в котором накопленный опыт регулирования миграционных процессов дополнился жестким административным регулированием, а также постсоветский этап, который в свою очередь можно подразделить на несколько подэтапов, в целом характеризующийся значительными изменениями в общественной жизни и, как следствие, резкими изменениями приоритетов и инструментария миграционной политики.
Осознанное регулирование миграции в российском государстве начало проводиться уже в конце XVII века, когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения своих территорий: Петр I предпринимал попытки заселения южных степей России выходцами из иностранных государств
Яркое выражение данная политика получила в годы правления Екатерины П. В декабре 1762 г., был издан манифест «О свободном поселении иностранцев в России», императорским указом дозволялось «всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Впоследствии эти нормативно-правовые акты были дополнены законами о льготах и привилегиях для переселенцев.
Отмена крепостного права способствовала резкому увеличению внутренней миграции в государстве, что потребовало немедленной разработки механизмов ее регулирования. В этот период Россия предпринимала меры по заселению отдаленных территорий Дальнего Востока (Приамурского края, Амурской и Приморской областей). Переселенцам, вне зависимости от их подданства, разрешалось селиться на указанных территориях, а в 1861 г. им были предоставлены различные льготы по внесению податей и повинностей .
Основными задачами переселенческой политики дореволюционного этапа можно назвать заселение окраин государства и преодоление проблемы малоземелья, связанные с внесением изменений в экономическую жизнь сельских территорий. Не случайно Л. Л. Рыбаковский рассматривает историю миграции в России в контексте колонизации, поскольку всякий раз, когда к российскому государству присоединялись новые земли или страны, начинался непрерывный процесс пространственного перемещения населения, как правило, из центра России на обретенные территории . Результатом миграционного обмена между Россией и сопредельными колонизируемыми территориями было изменения состава населения, переход от гомогенности к гетерогенности его этнической структуры.
Система концептуальных взглядов на миграцию сформировалась к концу XIX века, что позволило российскому государству проводить по-настоящему активную и эффективную политику переселения. На данном этапе окончательно формируется господствующая в тот исторический период концепция поэтапных (волновых) переселений, суть которой заключалась в заселении окраинных районов переселенцами со смежных территорий, что позволяло им сохранять родственные связи, обеспечивало схожесть климатических условий и этнического состава территории вселения, а также не влекло чрезмерных финансовых затрат для осуществления самого переселения.
Политические и экономические причины требовали от государства переселить большое количество крестьян с европейской части страны в малонаселенные зауральские земли. На стимулирование данного процесса расходовались значительные средства: переезжаюпщм в Сибирь и на Дальний Восток выдавалась ссуда 250 и 400 рублей золотом, переселенцам выделялась земли для освоения и участки леса для строительства. На государственном уровне обеспечивалось строительство дорог, школ, больниц, колодцев. Данные мероприятия в период с 1896 г. и до начала Первой мировой войны позволили осуществить переселение свыше 4 миллионов крестьянских хозяйств4.
Дореволюционный этап развития России характеризуется центробежным характером миграционных процессов, которые способствовали не только формированию государства, но и развитию приобретенных территорий. Для решения экономических и демографических задач государство использовало потенциал собственного населения, на этом основании главенствующим миграционным процессом дореволюционного этапа являлось расселение (внутренняя миграция), в том числе на колонизируемые территории, которые тем самым присоединялись к территории государства.
В целом период с XVIII и до начала XX века можно охарактеризовать колонизационным характером миграционных процессов, способствующих формированию и развитию Российского государства, а также сохранению и развитию входящих в него новых территорий.
Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов (на примере Казахстана и Канады)
Последствия распада СССР создали в Российской Федерации уникальные условия в которых происходило изменение и развитие миграционных процессов. Тем не менее, задачи, которые ставит перед собой современное Российское государство в сфере управления миграцией находят много общих черт с задачами регулирование миграционных процессов в некоторых зарубежных странах.
С позиций схожести демографической и миграционной ситуации, этнокультурных особенностей, прочих условий, в которых сформировался и реализуется миграционный курс, наиболее интересным для рассмотрения, по мнению диссертанта, представляется правовое регулирование миграции в Казахстане и Канаде, как государствах ориентирующих свою миграционную политику на селективную иммиграцию и добившихся в этом направлении определенных успехов.
Казахстан, как и Россию, среди государств СНГ отличает наибольшая социально-экономическая стабильность, уровень заработной платы, более емкий рынок труда. Данные обстоятельства обуславливают формирование миграционных потоков в рамках СНГ в пользу названых государств. Также миграционную ситуацию Казахстана и России роднит общее историческое прошлое. При этом положительные тенденции в экономической и демографической сферах во многом обусловлены созданием в Казахстане правовой базы ориентированной на прагматичное управление миграцией и имеющей ряд существенных отличий от российской.
В качестве сравнения подходов к правовому регулированию иммиграции рассматривается опыт Канады, как государства с одной из наиболее передовых миграционных систем, экономический рост которого во многом обусловлен именно прогрессивной иммиграционной политикой, на которую ориентируется, в том числе, и современная Россия.
Анализируя историческое развитие представленных государств с точки зрения миграции населения необходимо отметить несколько общих черт.
На территории современного Казахстана по данным первой Всеобщей переписи населения России 1897 г. проживало более 60 национальностей43. Крупномасштабные проекты перемещения населения, проводимые на протяжении XX столетия, еще более разнообразили национальный состав современной Республики. Так в результате проводимой царским правительством колонизационной политики в 1896-1914 гг. на территорию Казахстана переселилось около 1,1 млн. человек. Регулирование миграционных процессов в СССР также в полной мере отразилось на составе населения: в 1920-30-е г. происходило переселение промышленных рабочих, инженерно-технической интеллигенции для налаживания промышленности, в 30-40-х г. — концентрированные этнические депортации, а в период Великой Отечественной войны — эвакуация населения (к 1945 г. по ориентировочным данным было переселено более 1 млн. человек). В послевоенные годы на состав населения оказал влияние так называемый «целинный поток», направленный на освоение земель Северного Казахстана (порядка 640 тыс. человек44). Все перечисленные процессы создали для Казахстана ситуацию, при которой одним из важнейших направлений конституционно-правового регулирования становится именно регулирование в сфере миграции.
В период между переписями 1989 и 1999 гг. численность населения Казахстана в общей сложности сократилась на 1 млн. 246 тыс. человек, что характеризуется последствиями распада СССР и эмиграцией населения в Россию, Германию, Израиль и другие страны. Убыль населения продолжалась до 2003 г. и проходила на фоне положительного естественного прироста, полностью обуславливаясь эмиграцией. С 2003 г. отмечается миграционный прирост, в том числе за счет возвращения бывших эмигрантов45.
Историческое развитие миграционных процессов в Канаде также связывается с прибытием большого числа переселенцев. С середины XIX века приток иммигрантов в Канаду постоянно возрастал в среднем ежегодно достигая 1% от общего числа населения страны. В период с 1851 по 1951 гг. численность населения увеличилась с 2 до 14 млн. человек и к 2005 г. составила более 32 млн. Приблизительно две трети роста населения объясняются увеличением за счет иммиграции. Отметим, что такая ситуация наблюдается в течение ряда лет.
Органы государственной власти как субъекты регулирования миграционных процессов
Миграция как весьма изменчивое социальное явление нередко оказывает существенное внешнее влияние на правовое регулирование миграционных процессов, зачастую вынуждая государство принимать меры, прямо противоречащие предыдущему политическому курсу. Не случайно одним из обязательных условий миграционной политики называется ее гибкость, способность быстро корректироваться под изменения миграционной ситуации. Гибкость подразумевает не только ее продуманный стратегический курс, но и сбалансированную систему и структуру органов государственной власти, уполномоченных принимать правовые акты и управленческие решения. Поэтому для построения эффективной системы миграционного регулирования требуется выявление компетенции основных субъектов правового регулирования в сфере миграции.
Органы государственной власти в своей совокупности осуществляют сложные и всеобъемлющие функции по формированию и реализации государственной политики. Под формированием понимается - придание чему либо устойчивости, законченности, определенного типа109. Применительно к миграционной политике это означает осуществление процесса придания миграционной политике окончательного вида путем закрепления ее основных положений в правовых актах соответствующей юридической силы.
Отметим, однако, что в актах определяющих правовое положение федеральных органов исполнительной власти вместо термина «формирование» применяется термин «выработка» государственной политики, что необходимо понимать как совокупность стадий, деятельности субъектов политики в процессе выбора стратегических целей, подготовку (разработку) предложений по совершенствованию государственной политики. В данном случае формирование выступает более общим понятием, включающим в себя все стадии выработки политики и ее претворения в жизнь путем издания нормативно-правового акта.
Субъектами формирования миграционной политики выступают законодательные и исполнительные органы государственной власти, поскольку напрямую связывается с нормотворческой деятельностью.
В свою очередь процесс реализации политики в научной литературе связывается с исполнительно-распорядительной деятельностью органов государственной власти. Так, например, И. И. Шувалов выделяет три формы реализации государственной политики110: 1) претворение закона в практику через его конкретизацию в подзаконных нормативно-правовых актах, 2) непосредственное применение закона и конкретизирующих его подзаконных нормативно-правовых актов, 3) подготовка проекта закона и внесение его в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
По отношению к реализации миграционной политики, необходимо отметить, что помимо правоприменения, осуществляемого компетентными государственными органами в установленном законом процессуальном порядке, также важную роль играет реализация правовых норм в формах соблюдения, исполнения и использования. Данные формы могут осуществляться более широким кругом субъектов, которые тем самым оказывают непосредственное влияние на реализацию миграционной политики, значительно повышая ее эффективность. По этому, реализация государственной миграционной политики может осуществляться не государственными субъектами правоотношений. Например, согласно п. 3 Положения о Правительственной комиссии по миграционной политике11 одной из задач комиссии является «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие с заинтересованными организациями и общественными объединениями по исполнению законодательства Российской Федерации в сфере миграции». Представители организаций и общественных объединений вправе участвовать в заседаниях комиссии. Содержание данного положения позволяет включить в перечень субъектов, реализующих миграционную политику организации и общественные объединения.
Таким образом, необходимо признать, что процесс реализации миграционной политики современного российского государства тесно связан с реализацией правовых норм всеми участниками управленческих отношений, поскольку без активного участия организаций, общественных объединений, а также граждан, которые оказывают непосредственное влияние на уровень правосознания и правовой культуры в обществе полноценная реализация такого сложного направление государственной политики как миграция населения не представляется возможным.
Процессы формирования и реализации государственной миграционной политики находятся в неразрывной связи, что требует создания законодательной базы, четкого разграничивающей роль субъектов правового регулирования.
Согласно ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.
Совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации
Хаотичность развития миграционных процессов на территории постсоветского пространства определила антикризисный характер миграционной политики России в 90-е годы. В сложившихся условиях правовое регулирование было ориентировано на интенсивную вынужденную миграцию, однако органам государственной власти не удалось сформировать долгосрочный курс развития миграционной политики.
Современный этап развития России характеризуется относительной стабильностью государственно-правового регулирования миграционных процессов, что в свою очередь требует от государства скорейшего определения места и роли миграционной политики, а также стратегического курса ее развития. Отсутствие прямого миграционного курса тормозит развитие соответствующего законодательства, не позволяет решить ряд существующих проблем, эффективно использовать миграционный потенциал, как самой России, так и государств участвующих с РФ в миграционном обмене, широко применять программно-целевой подход в процессе регулирования миграционных процессов.
Рассматривая вопросы разработки государственной миграционной политики О. Д. Воробьева выделяет три последовательных и одинаково важных этапа162:
Первый этап заключается в проведении всестороннего и глубокого анализа миграционных процессов за длительный промежуток времени, в ходе которого происходит определением актуальных проблем на государственном уровне.
Второй — предполагает выработку целей, задач, принципов и основных направлений миграционной политики и определение основных механизмов ее реализации. Поскольку целевые установки являются стержневой основой политики государства в любой сфере общественной жизни. Необходимо также отметить необходимость определения на данном этапе иных концептуальных положений миграционной политики, которыми являются задачи и принципы ее реализации.
Третий этап предполагает разработку инструментов и использование механизмов реализации для достижения поставленных целей и задач, в соответствии с определенными на первом этапе критериями.
Этап разработки миграционной политики в настоящее время представляется пройденным, Об этом свидетельствует большое количество исследований российских и зарубежных авторов в сфере демографии и миграции, глубокой анализ исторического развития миграции в современной России, обширные официальные и неофициальные статистические данные. Наличие обозначенной информации позволяет с уверенностью говорить о том, что российское государство обладает достаточными сведениями о миграционных процессах, протекающих на территории РФ и странах участвующих с Россией в миграционном обмене, а также может их прогнозировать.
В свою очередь на втором этапе при выработке целевых установок наблюдается неопределенность, которая порождается фактическим отсутствием в российском законодательстве правового акта полностью определяющего концептуальные положения миграционной политики современной России.
Некоторые целевые установки регулирования миграции содержатся в правовых актах, регламентирующих правоотношения находящихся в тесной связи с миграционными. Такими правовыми актами в настоящее время являются: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года , Концепция демографической политики Российской Федерации до 2025 года164, Концепция социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года165, а также уже отмеченная Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации166. Обратимся к содержанию данных документов.
Необходимость правого регулирования миграции отмечается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. В отличие от действовавшей ранее Концепции национальной безопасности167, которая относила миграционные угрозы национальным интересам к пограничной сфере, действующая Стратегия подходит к данному вопросу иначе. Приоритетными направлениями обеспечения государственной безопасности называется осуществление социальных, политических и экономических преобразований в целях создания условий реализации конституционных прав и свобод граждан, устойчивого развития государства, сохранения территориальной целостности и суверенитета России. Такой перечень приоритетных направлений предполагает существенно большую роль миграционной политики, чем та, которая ей отводилась в предшествующей Концепции.
Помимо угрозы незаконной миграции и, как следствие, потенциальной возможности совершения различных правонарушений, связанных с незаконным пересечением границы, а также общим ростом преступности Стратегия выделяет ряд иных направлений, реализация которых связана с проведением миграционной политики.
