Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы миграционной политики в Российской Федерации
1.1. Международно-правовые стандарты регулирования миграционных процессов
1.2. Особенности миграционных проблем России
1.3. Становление и развитие миграционной политики России
1.4. Механизм реализации миграционной политики в Российской Федерации
Глава 2. Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации
2.1. Правовое регулирование внешней миграции в Российской Федерации: правовой статус «беженцев»
2.2. Правовое регулирование внешней трудовой миграции
2.3. Правовые меры противодействия незаконной миграции в России
2.4. Правовое регулирование внутренней миграции
Заключение
Список использованных правовых актов и научной литературы
- Международно-правовые стандарты регулирования миграционных процессов
- Особенности миграционных проблем России
- Правовое регулирование внешней миграции в Российской Федерации: правовой статус «беженцев»
- Правовое регулирование внешней трудовой миграции
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В настоящее
время миграцию населения, которая представляет собой глобальный про
цесс, охвативший практически все континенты и-страны, причисляют к
одной из самых острых и трудно разрешаемых проблем современности.
При этом миграционные процессы в разных странах отличаются, имеют
свою специфику. '
В Российской Федерации; обострение миграционной ситуации с начала 90-х г.г. произошло в связи с распадом СССР и сопутствовавшими ему проявлениями национального экстремизма, резким снижением уровня жизни в образовавшихся на постсоветском пространстве независимых государствах, нестабильностью и социальными конфликтами. Наїзначи-тельном увеличении потоков беженцев и. вынужденных переселенцев отразилась также демократизация общественно-политической жизни в России, реализация конституционного принципа свободы передвижения, развитие рыночных отношений и вхождение России в международный рынок труда. Общая цифра въехавших в Российскую Федерацию за этот период иностранных граждан превысила 7 млн. чел., что поставило нашу страну на третье место в мире по. объему миграции, после США и Германии.
Неурегулированность, стихийность миграции, усугубление ее негативных сторон и неспосособность использования* в интересах России положительных сторон миграции населения во многом объясняются отсутствием целенаправленной, сбалансированной миграционной политики, прочной законодательной базы, регулирующей миграционную ситуацию в стране. На протяжении многих лет законодательство по вопросам миграции, оставалось разрозненным и, в основном, базировалось на устаревших нормативных актах. Так, например, правовое положение иностранных граждан в России до недавнего времени регулировалось законами, принятыми в СССР, что не соответствовало национальным ин-
4-,
тересам Российской Федерации, ее новому социально-экономическому и политическому строю.
До настоящего времени отсутствует эффективный правовой механизм использования необходимого для российской экономики потенциала внешней трудовой'миграции, что в значительной мере препятствует решению актуальных задач создания в России полноценного рынка труда. Чрезвычайные масштабы незаконной миграции (сегодня на территории Российской Федерации насчитывается по разным оценкам до трех миллионов незаконных мигрантов) представляют угрозу национальной и, в особенности, экономической безопасности России, стимулируют рост теневой экономики; создают реальную угрозу изменения демографической ситуации в стране; стимулируют рост националистических настроений, создают почву для межнациональных конфликтов; ухудшают благосостояние коренного населения; способствуют развитию криминальных структур, связанных с'транспортировкой наркотиков, отмыванием теневых капиталов, незаконным оборотом оружия.
Одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации № 256-р от 1 марта 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, хотя и не является юридическим документом, в значительной степени повлияла на формирование приоритетов и механизмов, в определенной мере стала ориентиром для деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере. Концепция, в отличие от ранее принятых документов по вопросам миграции, в большей мере учитывает реалии политического и социально-экономического положения государства и на их основе предлагает систему регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
За последние годы в России появилось достаточно большое количество публикаций по проблемам внутренней и внешней миграции в Российской Федерации. Отдельные, стороны указанной проблемы рассматриваются в общем контексте международной защиты прав человека, правового положения иностранных граждан, в частности прав беженцев. Достаточно основательно исследована теория и практика международно-правового регулирования миграции населения, деятельности международных организаций в этой сфере. Многие исследования посвящены политическим, экономическим, культурным аспектам этой многогранной проблемы. Вместе с тем, вопросы конституционно - правового регулирования, миграционных процессов и миграционной политики, на, наш взгляд, не нашли должного освещения в отечественной юридической науке. В диссертационном исследовании предпринята попытка в определенной степени заполнить этот пробел в российской юридической науке.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды
теоретико-правового характера М.В. Баглая, И.Н. Барцица,
А.В; Васильева, Р.Ф. Васильева, В.В.Еремяна, В.В;Лазарева, Ю.ИІ Лей-бо, Е.А. Лукашевой, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы, И.С. Яценко и других.
Диссертант изучил и осмыслил основные концепции регулирования
миграционных процессов' изложенные в работах таких специалистов в
этой области, как А.Х.Абашидзе, 'Л.ВІАндриченко, Р.Г.Абдулатипов,
В.М. Баранов, Г.С.Витковский, Н.В. Воронина, Ж.А Зайончковская,
Н.Н.Зинченко, А.М.Ибрагимов, В;Я.Кикоть, О.В.Мукомель,
М.В.Немытина, В.В. Тишков, Т.Я.Хабриева и других.
Учтены также научные исследования, которые в том или ином аспекте рассматривают международные последствия і присоединения России к международно-правовым актам в сфере защиты прав человека, в частности защиты прав мигрантов. Изучен целый ряд работ таких зару-
бежных ученых как Арон Pi, Бордонья Р;, Гудвин-Гилл. Г.С., Бэгшоу С, ДенгФ., СильвестриА. и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. И доп. От 11 ноября 2003 г.), Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федеральный Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 "О беженцах", Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" (в редакции от 28.06.1997 г., от 21.07.1998 г. и от 17.08.2000 г.), Федеральный закон Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. "О вынужденных переселенцах", Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской;Федерации "О вынужденных переселенцах" (с изменениями от 7 августа 2000 т. и от 24 декабря 2002 г.).
В диссертационной работе проанализированы основные международно-правовые акты в сфере защиты прав человека, в том числе Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся - мигрантов й их семей 1990 г., Устав Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам бежен-цев, Конвенция МОТ №97 о тудящихся-мигрантах 1949 г., Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 Т., Конвенция МОТ №143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам- равенства возможностей и обращения 1975 г. и другие.
Объектом диссертационного исследования-являются общественные отношения, связанные с регулированием миграционных процессов в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также нормы международного права, составляющие правовую основу формирующейся в России миграционной политики, определяющие статус различных категорий мигрантов.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет, комплексный, системный подход к анализу конституционно-правовой основы миграционной политики Российской Федерации: В ходе исследования применялись- сравнительно-правовой, логико-теоретический и формально-юридический методы научного познания.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ конституционно-правовых основ формирования ш реализации отвечающей национальным интересам Российского государства: и международным стандартам миграционной политики.. Указанная цель достигалась путем разрешения следующих задач:
- выявление специфики миграционной ситуации в России;
- исследование понятия и сущности миграционной политики;
изучение основных этапов становления и развития государственной миграционной политики в Российской Федерации;
оценка правовой базы обеспечения регулирования миграционных процессов;
анализ механизма действия международных правовых норм в области миграции в российской правовой системе. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем с позиций конституционного права исследован комплекс важных для российской юридической науки проблем; связанных с формированием миграционной политики в Российской Федерации. В диссер-
тации представлена авторская концепция комплексного конституционно -правового обеспечения регулирования миграционных процессов, учета мировых стандартов при формировании отвечающей интересам российского государства и российского народа миграционной политики.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
В результате исследования диссертант приходит к заключению, что регулирование миграционных процессов в Российской Федерации должно осуществляться в рамках научно-обоснованной комплексной государственной миграционной политики, надежно обеспеченной внутригосударственным и международным правом. Правовой основой государственной миграционной политики является Конституция Российской Федерации, которая провозглашает обязанность государства обеспечивать и защищать права и свободы каждого, кто законно находится под юрисдикцией Российского государства. В соответствии со статьей 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации: равными правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской- Федерации, если иное не установлено федеральным законом или международным договором.
Рассматривая способы совершенствования регулирования правовых отношений в области миграции, диссертант приходит к выводу о целесообразности принятия федерального закона "О миграции в Российской Федерации", который призван: закрепить принципы государственной миграционной: политики; определять порядок предоставления статуса различных категорий иммигрантов и регулирования миграционных потоков, определения иммиграционных квот; законодательно обеспечить эффективность механизмов предупреждения и предотвращения незаконной миграции, в частности
системы иммиграционного контроля; усилить гарантии защиты прав и законных интересов мигрантов и установить ответственность государственных органов и должностных лиц за неисполнение законодательства о миграции. В случае принятия Федерального закона "О миграции в Российской Федерации", все существующие нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам миграции должны быть приведены в соответствии с закрепленными в Законе нормами. 3. Анализируя уже действующие в Российской Федерации законы, определяющих правовой статус отдельных категорий мигрантов, обращая внимание на то, что актуализация федерального законодательства, регулирующего вопросы і гражданства Российской Федерации, а также правового положения в нашей стране иностранных граждан в значительной мере расширило законодательную базу регулирования миграционных процессов, диссертант обращает внимание на те стороны миграционной ситуации в России, которые до настоящего времени остаются1 вне правового регулирования. Предметом отдельного федерального закона, по убеждению диссертанта, должны стать правовые, экономические и организационные условия осуществления трудовой деятельности иностранцев, законно пребывающих на территории Российской Федерации. Диссертант обосновывает необходимость принятия Федерального закона РФ '"О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской' Федерации!', в центре которого должно стать определение правового статуса субъектов внешней трудовой миграции (трудящихся-иммигрантов). В работе также обоснована необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации, направленного на противодействие незаконной миграции, установления механизмов выдворения (депортации) и ответственности за нарушение установленных правил пре-
бывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также за организацию незаконной миграции.
Диссертант полагает, что при формировании миграционного законодательства необходимо соблюдать дифференцированный подход к внешней и внутренней миграции, учитывать различия между принципиально разными в правовом смысле категориями мигрантов - "беженцами", "вынужденными переселенцами", "внутри перемещенными лицами" и другими; Исходя из того, что определение любой дефиниции, особенно юридической, имеет большое практическое значение, в работе предлагаются определения и раскрывается сущность таких понятий, как миграция, добровольная миграция, вынужденная миграция, внутренняя миграция, внешняя миграция, анализируя особенности каждой из обозначенных категорий.
Включение при выработке национальных миграционных программ в число субъектов внешней миграции эмигрантов из России (чаще всего, именуемых "соотечественниками") и попытки определения их правового статуса противоречит, по мнению диссертанта, общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности, принципу государственного суверенитета и недопустимости вмешательства во внутрейние дела других государств. Появление в мировом сообществе этой специфической категории миграции требует особого подхода, отличного от того, который может формально применяться к мигрирующему населению. Многие аспекты правового регулирования этой, специфичной для России, категории мигрантов можно было бы; по убеждению диссертанта, решить путем принятия Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию», целью и предметом регулирования которого могло бы стать создание предпосылок для добровольно-
го возвращения представителей русской либо иной коренной для России национальности на свою, этническую родину. Закон должен установить принципы государственной политики Российской Федерации в отношении репатриантов, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации по ее реализации, определить порядок приобретения гражданства Российской Федерации в результате репатриации, условия и процедуру получения статуса репатрианта, установить экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов репатриантов на территории Российской Федерации и за ее пределами в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права. 6. Диссертант обосновывает положение о том, что при заключении международных соглашений по* вопросам миграции Российской Федерации следует исходить из того, что после официального присоединения России к международным актам в сфере миграции населения они, согласно ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, становятся частью национальной правовой системы, а содержащиеся в них нормы подлежат прямому применению. Россия должна следовать этому важнейшему конституционному принципу при формировании государственной миграционной политики. Практическая значимость Диссертационного ^ исследования. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки концептуальных основ и правовой базы миграционной политики Российской Федерации, законотворческой деятельности государственных органов, а также в ходе преподавания курса конституционного права. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть полезны в решении проблем, возникающих перед субъектами правоприменения в области защиты прав беженцев, переселенцев и других категорий как внешней, так и внутренней миграции.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных научных работах автора, в выступлениях на научных конференциях, в частности Международной конференции на тему: "Миграция и права человека в современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты", состоявшейся в Нижнем Новгороде 23-25 сентября 2003 г., обсуждены и одобрены на заседании предметно-методологического семинара кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура и содержание диссертационной работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.
>
Международно-правовые стандарты регулирования миграционных процессов
Проблема миграции не является новой. Она существует с тех пор, как появились первые в истории человеческой цивилизации государства. В разные исторические периоды она решалась по-разному1.
Попытки дать определение "беженцев" в международных документах впервые были предприняты в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них использовался так называемый; "групповой подход". Необходимыми условиями при этом являлись следующие: а) лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения и б) не пользовалось защитой правительства этого государства. Например, "русские беженцы" в 1926 году определялись как "любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства Союза Советских Социалистических Республик и не приобрели иного гражданства". Аналогичным было и содержание понятия "армянский беженец". Указанное определение содержалось в Соглашении от 12 мая; 1926 г., касающемся выдачи удостоверений личности русским и армянским беженцам. В данном случае пребывание лица за пределами страны происхождения прямо не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашения была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Удостоверения утрачивали силу, если их владельцы возвращались в страну происхождения. Впоследствии аналогичный подход использовался в соглашениях 193 6 года о лицах, бежавших из Германии.
После второй мировой войны были сформулированы более четкие критерии определения понятия "беженец". Определение понятия "беженец" в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года "О статусе беженцев" и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев1. Между данными актами существуют некоторые расхождения, в частности, Конвенция ООН 1951 года предусматривает временное и географическое ограничение, т.е. она; применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 года.
В ст. 1 Конвенции дано общее определение термина "беженец": это лицо, которое "в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может, пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться-в нее вследствие таких опасений".
Положениями Конвенции могли воспользоваться только лица, которые стали беженцами в результате событий, имевших место до 1 января 1951 г. Однако в дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом второй мировой войны и ее последствий.
В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции на "новых беженцев", т.е. лиц, которые, подпадая под определение, содержащееся в Конвенции, стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г.
Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) воспроизвел положения указанных международных документов, указывая категории лиц, которым следовало предоставлять помощь. Так, к числу "беженцев" были отнесены жертвы нацистского режима; иностранцы или лица без гражданства; оказавшиеся жертвами нацистского преследования; а также лица, которые признавались беженцами до начала второй мировой войны по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.
В Уставе Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), которое сменило МОБ в роли основного учреждения, занимающегося беженцами развиты основы международно-правового подхода к понятию "беженец". Устав впервые подчиняет компетенции УВКБ беженцев, которые подпадали под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые находились вне страны своего происхождения (страны, гражданином которой является беженец, а в случае отсутствия гражданства - страны его прежнего постоянного проживания) и не могли.либо не желали воспользоваться ее защитой "в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований". К ним также относятся лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться, хотя обстоятельств, ставших основанием для предоставления им статуса беженцев, более не существует. И, наконец, Устав распространяется на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или не могут, или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством, - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.
Особенности миграционных проблем России
Миграция - это.процесс территориального перемещения людей, в большинстве случаев влекущее обретение нового правового статуса (беженца, переселенца и т.д.) Применительно к России, совокупность миграционных процессов, осуществляемых в соответствии с миграционным законодательством России образует особый вид правовых отношений -миграционные правоотношения. Субъектами данных правоотношений являются мигранты, государственные органы, а также должностные лица, осуществляемые деятельность по регулированию миграционных процессов.
Как отмечалось в Рекомендации парламентских слушаний Государственной Думы "О проекте Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" 9 декабря 2002 г., миграционная ситуация в стране остается одним из существенных факторов социально-экономической и межнациональной напряженности.
Современная миграционная ситуация в Российской Федерации явилась следствием сложной социально-экономической обстановки, которая сложилась на постсоветском пространстве в начале 90-х годов прошлого века. Это, прежде всего, иммиграция в Российскую Федерацию из бывших советских республик, в первую очередь из стран со сложной общественно-политической, экономической, экологической обстановкой. Количество въехавших в Россию из этих стран граждан постоянно превышает количество выехавших из России .
Выделяя основные категории причин, обостривших миграционную ситуацию, большинство исследователей склонны объединить их единым основным фактором - последствиями распада СССР1. Однако, высказы-вается также мнение, что начало обострения миграционной ситуации, началось еще в СССР Оно было вызвано межнациональными конфликтами, сопровождавшиеся массовыми погромами армян в Сумгаите (Азербайджанская ССР) в феврале 1988 г., погромами и резней турок-месхетинцев в июле 1989 т. в г. Фергана (Узбекская ССР), кровавыми конфликтами между киргизами и узбеками летом 1989 г. в г. Ош (Киргизская ССР), массовыми погромами армян в январе 1990 г. в г. Баку (Азербайджанская ССР), абхазо-грузинской войной летом 1991 г., спровоцированной провозглашением Абхазской республики. Тысячи жителей этих районов покидали свои места жительства, превращаясь в вынужденных мигрантов, большинство из которых перемещались на территорию России1.
Существуют также причины внутригосударственного свойства, порождающие внутренние потоки миграционные потоки. Это, прежде всего, обострившиеся в ряде субъектов Российской Федерации национализм и сепаратизм, породивший внутригосударственные конфликты, жертвами которых стали тысячи российских граждан.
К факторам, обострившим миграционную ситуацию внутри России, можно также отнести терроризм, незащищенность отдельных участков государственной границы Российской Федерации, неравномерность качества жизни, состояние окружающей среды, экономическая нестабильность и социальные конфликты. Обострение миграционной ситуации в значительной степени связано с прозрачностью границ с государствами СНГ.
Потоки беженцев и вынужденных переселенцев привели к тому, что в настоящее время на территории Российской Федерации по данным некоторых федеральных органов исполнительной власти находятся;свыше 5 млн. нелегальных иностранных граждан и лиц без гражданства, что значительно . влияет на социально-экономическую и криминогенную обстановку в России и отрицательно влияют, на экономическую и политическую стабильность в стране. "По прежнему на одного официального гастарбайтера приходится 10 нелегалов",-заявляет руководитель мигра-ционной службы МВД России А.Носенко .
Нередко причиной экстренного массового переселения людей становятся природные и техногенные катастрофы.
По мнению отдельных российских юристов, причиной обострения миграционной ситуации: в России и; в частности, усиления потока нелегальных транзитных или постоянных иммигрантов; из стран Азии І и Африки стало "открытие России для внешнего мира" и стремление неукоснительно следовать.международным нормам, касающихся прав человека, таких, как ратифицированная ею ВІ992 г. Женевской конвенции 1951 г. о статусе беженцев, а также "неспособность России эффективно контролировать протяженные границы сделали ее местом назначения нового потока нелегальных транзитных или постоянных иммигрантов из стран-Азии и Африки3..Нельзя:не учитывать, что, начиная с 1993 г. свобода передвижения является одним из основных прав, гарантируемых новой Конституцией России, и граждане могут теперь свободно решать, эмигрировать ли! им временно или;постоянно в поиске лучших возможностей, что для определенных групп означает возможность «возвращения» на «историческую родину».
Последствия роста мигрантов в России выражаются в следующем. Интенсивный отток населения в последнее десятилетие из северных, восточных и приграничных районов страны приводит к сокращению его численности на этих территориях, богатых сырьевыми ресурсами. В результате оттока населения изменяется его этническая- структура в ряде субъектов Российской Федерации.
Как внутренние, так и внешние миграционные потоки направлены преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России. Это приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах.
Массовая миграция иностранных. граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и восточной Азии и их незаконное пребывание в. ряде районов Российской федерации зачастую ухудшают социальную обстановку, создают базу для формирования террористических организаций и политического экстремизма, являются угрозой Российской Федерации.
Правовое регулирование внешней миграции в Российской Федерации: правовой статус «беженцев»
В начале 90-х годов регулирование миграционных процессов осуществлялся в основном на основании законов о правовом положении иностранных граждан и. гражданстве, принятых в СССР, которые, как показала практика, не в полной мере обеспечивали как интересы государства, так и права отдельных категорий мигрантов. Законодательство России в области регулирования миграционных отношений развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы миграции в России, которые рассмотрены диссертантом в предыдущей главе.
Как справедливо отмечает і\Я.Хабриева, миграционное законодательство того периода отличается: непоследовательностью в обеспечении дифференцированного подхода государства к решению проблем различных категорий мигрантов; фрагментарностью регулирования процессов миграции на федеральном уровне1. Морозова также считает, что "миграционное законодательство России, противоречиво, в нем отсутствуют действенные государственные гарантии, не разработаны механизмы и основные условия предоставления социальной; помощи мигрантам. Некоторые акты носят чисто декларативный характер" .
Наибольшее законодательное обеспечение получили по существу только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы. Согласно Статьи 63 Конституции Российской Федерации? наша страна "предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами, международного права"1.Под субъектами данного права следует понимать лиц испытывающими политическое преследование, однако остается, неясен вопрос: "тождественен ли субъект закрепленного ст.63 Конституции России права на политическое убежище в Российской: Федерации определению "беженец 1, закрепленному ст.1 "А" Конвенции о статусе беженцев"2. Основываясь на международных; стандартах ответ,, предоставляется положительным. Российское законодательство воспроизводит закрепленное во Всеобщей декларации І прав человека и других международно-правовых актах следующее правило: право убежища не может быть использовано в случае преследования "неполитического" характера3. В соответствии с Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. N 746 Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежища и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или/ в стране своего обычного местожительства за;общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.
Действие конституционного положения о предоставлении политического убежища на территории России распространяется, прежде всего, на категорию лиц, определяемых в международном праве как "беженцы", хотя, исходя из содержания отдельных статей Положения, убежище может быть предоставлено иностранным гражданам и лицам без; гражданства как имеющим основания для признания их беженцами, так и не имеющим таковых. Однако такое убежище носит характер временного. Кроме того, лица, имеющие основания для признания их беженцами, но не желающие приобретать данный статус, могут ограничиться.представлением заявления в письменной форме с просьбой о возможности временно пребывать на территории России. Лицам, не имеющим оснований для признания их беженцами, также по их заявлению может быть предоставлено временное убежище на территории Российской! Федерации по соображениям гуманности.
Правовой статус беженцев в Российской Федерации регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 19.02.1993 №4528-1 "О беженцах"№ 4528-1, Федеральным законом « О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" от 19.02.1993 г. (в редакции от 28.06.1997 г. № 95-ФЗ. от 21.07.1998 г. № 117-ФЗ, от 17.08.2000 г. № 122-ФЗ, от 07.11.2000 г. № 13/5-ФЗ1, а также постановлениями Правительства Российской Федерации: от 19.01.1998 г. № 60 » "Об утверждении Положения о пропусках через Государственную границу Российской Федерации, от 30.06.1998 г. № 679 "Об утверждении Общего положения о порядке временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами», от 07.10.98 г. № 1162 "О проездном документе беженца" от 23.05.1998 г! № 484, "О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство рассмотрении ходатайства о признании беженцем, на территории Российской Федерации по существу" и целым рядом других правовых актов.
Закрепленное в российском праве понятие "беженец" в полной мере соответствует международному стандарту. В отличии от редакции Закона, Российской Федерации "О беженцах" 1993;года Федеральный закон от 27 июня 1997 года практически в полном объеме воспроизводит определение Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев» и Протокола к ней 1967 года.
В соответствии с п. 1 ст.1 Федерального закона "О беженцах"от 27 июня 1997 г. в Российской! Федерации беженцем признается лицо: не являющееся гражданином Российской Федерации, т.е. им может быть как зарубежный гражданин (иностранец), так и лицо, не имеющее определенного гражданства (апатрид); находящееся вне страны своей гражданской принадлежности либо вне страны своего прежнего обычного местожительства из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений; не имеющее возможности или не желающее пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности вследствие имеющихся у данного лица опасений (для иностранного гражданина); не имеющее возможности или не желающее вернуться=в страну своего прежнего обычного местожительства в результате вышеназванных опасений (для лица, не имеющего определенного гражданства).
Правовое регулирование внешней трудовой миграции
На российском рынке труда присутствуют представители более чем из 1000 стран мира, как европейских, так и стран западного полушария и Африканского континента. 75% трудовых мигрантов на территории Российской Федерации приходится на рабочих и специалистов из бывших союзных республик , которые после распада СССР были вынуждены эмигрировать в поисках средств существования в другие страны2.
Внешнюю трудовую миграцию характеризуют как добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории России за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности ..
Субъектами внешней трудовой миграции. (трудящимися-мигрантами) являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются.
В соответствии со ст. Конвенции МОТ термин "трудящийся - мигрант" означает "лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу... и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта"4. Даже это недостаточно четко выраженное определение содержит указание на законное пребывание иммигранта в стране и законное приобретение им работы в стране пребывания. Государства должны предоставлять закрепленные в международном праве права только в том случае, если трудящийся-мигрант находится в стране на законных основаниях.
До средины 90-х гг. эти правила определялись Постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. N 212, утвердившим Правила пребывания иностранных граждан в СССР, Согласно Постановлению, это наличие у иммигранта вид на жительство — документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства и выданный в подтверждение разрешения на постоянное проживание в Российской Федерации или предусмотренных настоящим Законом случаев временного пребывания в Российской Федерации - или -, приглашения на въезд иностранного гражданина в Российскую Федерацию - документа, являющийся основанием для рассмотрения вопроса о выдаче иностранному гражданину неиммиграционной визы.
Федеральным законом от 15 августа.1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" по существу закрепил действующие ранее правила.
Федеральный; закон от 25 июля 2002 т. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в Статье 13 устанавливает условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях. Согласно Федеральному законы иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими: способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование сво-их способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.
В Законе дается определение работодателя, которым является "физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров". В качестве работодателя может выступать в том числе ино странный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.
Заказчиком работ в соответствии с Федеральным законом является "физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг)". В качестве заказчика работ (услуг) может выступать в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. Работодатель и заказчик работ имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения. на привлечение и использование иностранных работников.
Иностранные граждане (за исключением постоянно и временно проживающих в Российской Федерации, а также1 сотрудников дипломатических представительств, консульских учрежденной международных организаций) имеют право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу.
Временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации; на территории которого им разрешено временное.проживание. Трудовую деятельность иностранного гражданина Закон определяет как работу иностранного гражданина в Российской Федерации на основании і трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг). Важно и то, что Закон содержит и другие дефиниции, важные для определения статуса пребывающих в нашу страну иностранных граждан. Это иностранный работник, который осуществляет трудовую деятельность в установленном порядке, а также иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. Под "разрешением на работу" подразумевается документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности. Как уже отмечалось (см. Глава 2,.п.2.3) Законом определены условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, что может способствовать сокращению притока незаконной трудовой миграции в Россию. Законом регулируется порядок выдачи приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина: в целях осуществления трудовой деятельности. Квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан!. Предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.
