Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы законодательного процесса 14
1. Понятие, сущность и стадии законодательного процесса 14
2. Законодательная инициатива и ее субъекты 36
3. Обсуждение и принятие нормативных правовых актов 58
4. Законодательная техника, язык и стиль нормативных правовых актов 78
Глава II. Совершенствование и развитие законодательного процесса в областях - субъектах Российской Федерации 98
1. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и областями - субъектами РФ в сфере правотворческой деятельности 98
2. Особенности законотворческого процесса в Белгородской области - субъекте Российской Федерации 113
3. Сравнительная характеристика нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации 120
Заключение 133
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 142
Приложения (№№ 1-2) 1-48
- Законодательная инициатива и ее субъекты
- Обсуждение и принятие нормативных правовых актов
- Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и областями - субъектами РФ в сфере правотворческой деятельности
- Особенности законотворческого процесса в Белгородской области - субъекте Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы происходит активное обновление всего отечественного законодательства. Заметное увеличение количества законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, не повлекло за собой повышения эффективности и качества законодательства и не способствовало росту авторитета основного нормативного акта правовой системы Российского государства.
Практически, сформирована двухуровневая система законодательства: уровень Российской Федерации и уровень субъектов Федерации. Законы субъектов Российской Федерации - принципиально новое понятие, которое не знало аналогов и не закреплялось в прошлом ни в одной из Конституций Российского государства. Отсутствие практики издания подобных нормативных правовых актов на региональном уровне, а также правовой вакуум в сфере законодательного регулирования указанных особенностей в нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов стали причиной возникновения ряда проблем в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Острота этой проблемы становится более ощутимой в современный период коренного обновления российского законодательства и проведения широкомасштабной политико-правовой и судебной реформ.
Появившиеся законотворчество и законодательство субъектов Российской Федерации нуждаются в научном осмыслении, так как позитивные процессы лишь явственнее высвечивают существенные недостатки в современной законотворческой практике, отрицательно влияют на качество и эффективность принимаемых законов, как необходимого инструмента проведения рыночных реформ, преобразований в политической, экономической и социальной сферах. Такие недостатки способны привес-
ти в недалеком будущем к существенной рассогласованности российского законодательства, его отставанию от требований времени. К числу таких недостатков можно отнести наличие значительного числа пробелов, противоречий и расхождений в единой системе российского законодательства, снижающих его действенность и авторитет. Это свидетельствует о недостаточной юридической культуре лиц, причастных к законотворчеству, серьезных изъянах в законотворческой процедуре, невнимательности и спешке при подготовке, обсуждении, принятии и обнародовании новых законодательных решений и нормативных правовых актов.
В настоящее время значительное число принятых недавно законов содержит существенные пробелы, несовершенные нормы, а также противоречия как в самих законах, так и в других действующих нормативных правовых актах. Эти законы по-прежнему страдают излишней детализацией и неопределенностью; зачастую, в них отсутствует тщательно отработанный механизм действия норм и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на реализации и применении законов. Очевидно, что такие законы будут неминуемо "обрастать" многочисленными, не всегда желательными подзаконными актами, фактически изменяющими суть законов,
Существенные изменения в общественном сознании современной России предъявляют особые требования к правотворчеству, в целом, и законотворчеству субъектов Российской Федерации, в частности. В то же время, генезис законодательного процесса в областях - субъектах Российской Федерации вызвал к жизни большое количество проблем, полемических споров, которые нуждаются в теоретическом исследовании и практическом разрешении.
Особая значимость проблемы повышения качества законотворчества субъектов Российской Федерации предопределяется необходимостью построения в России демократического правового социального государ-
ства. Статья 1 Конституции Российской Федерации является отправной точкой для совершенствования процессов государственно-правового строительства и правотворчества. Одним из важнейших принципов правового государства является принцип верховенства права и закона. Осуществление данного принципа неразрывно связано с проблематикой правотворчества, так как эффективность закона, достижение целей законодательного регулирования зависит от его качества. Среди средств, направленных на повышение качества закона, важное место занимает совершенствование законодательных процедур.
Осуществленное диссертантом исследование указанных неотложных проблем призвано способствовать: формированию современных процессуальных правил законодательной деятельности в областях - субъектах Российской Федерации - как средств реализации конституционных норм; совершенствованию порядка подготовки и оформления будущих законодательных актов; послужить научной основой для ликвидации противоречий и несогласованностей в правовой системе, недопущения наложения одного закона на другого, дублирования норм права.
Проблема сближения нормативных правовых систем областей -субъектов Российской Федерации и повышения целостности правовой системы России в настоящее время чрезвычайно актуальна в связи с нарушениями системных связей внутри российского правового пространства. Без понимания природы законотворчества невозможна успешная деятельность по созданию эффективных и качественных законов, неизбежны дефекты сущности, содержания и формы законодательных актов, в частности, в областях - субъектах Российской Федерации. В первую очередь, соответствующие законы должны быть у лиц, непосредственно принимающих участие в процессе законотворчества. Необходимость повышения уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма и компетентности указанных лиц, которая, безусловно, чрезвычайно остра,
а также обусловливает особую важность и необходимость работ, подобных данному диссертационному исследованию.
Итак, тема конституционно-правового регулирования законодательного процесса в областях- субъектах Российской Федерации занимает видное место среди актуальных, практически значимых и пока еще недостаточно разработанных тем, нуждающихся в первоочередном теоретическом исследовании.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием и осуществлением законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые нормы, понятие, принципы, сущность и стадии законодательного процесса в областях - субъектах Российской Федерации, реализация права законодательной инициативы, обсуждение и принятие нормативных правовых актов, законодательная техника, язык и стиль принимаемых законов, а также система нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правового регулирования законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также подготовка практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательной деятельности в областях-субъектах Российской Федерации.
В соответствии с целью, поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
уточнить содержание понятий "законодательная деятельность", "законодательный процесс", "законодательная процедура", "законодательная инициатива";
охарактеризовать субъекты права законодательной инициативы;
исследовать механизм применения законодательной техники при разработке нормативных правовых актов областей-субъектов Российской Федерации;
теоретически обосновать необходимость, практическую значимость и точность языка закона;
дать анализ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между ними в сфере законодательной, правотворческой деятельности;
раскрыть характерные черты и особенности законотворческого процесса в областях-субъектах Российской Федерации;
определить и охарактеризовать систему нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации:
предложить возможные пути совершенствования законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также определить основные направления федерального законодательного процесса и его соотношения с нормотворчеством в областях - субъектах Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы - исторический, логический, структурно-системный, функциональный, а также частнонаучные методы - статистический и прогностического моделирования. Использован сравнительно-правовой и формально-юридический анализ законодательства областей-субъектов Российской Федерации в сфере конституционно-правового регулирования законодательной деятельности. Методологической основой для выработки понятий и элементов законодательного процесса служат законы формальной логики и правила лингвистики.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды известных ученых-правоведов, так или иначе разрабатывающих данную проблему: Авакьяна С.А., Алексеева С.С, Васильева Р.Ф., Ва-
сильева А.В., Гусова К.Н., Гулиева В.Е., Жилинского С.Э., Елисеева Б.П., Керимова Д.А., Кобеца Н.Г., Ковачева Д.А., Козлова А.Е., Кузнецова М.Н., Кутафина О.Е,, Лазарева В.В., Лазарева Л.В., Лейбо Ю.И., Лучина В.О., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Михалевой Н.А., Мицкевича А.В., Мишина АА., Матвеевой Т.Д., Нерсесянца B.C., Окунькова Л.А., Стра-шуна Б.А., Соловьевой СВ., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Туманова В.А., Четвернина В.А., Шамбы Т.М., Экимова А.И., Эбзеева Б.С, Яценко И.С. и других ученых.
Кроме того, были изучены и использованы работы русских дореволюционных правоведов и философов: Булгакова СИ,, Ильина И.А., Ко-кошкина Ф.Ф., Коркунова Н.М., Ключевского В.О., Котляревского С.А., Новгородцева П.И., Петражицкого Л.И., Соловьева Н.И., Сперанского М.М., Чичерина Б.Н., Шершеневича Г.Ф. и др.
Диссертантом были исследованы также научные произведения таких зарубежных авторов, как: Арно А.Ж., Гоббс Т., Давид Р., Локк Дж., Лукич Р., Ш. Монтескье, Нашиц А., Ж,-Ж. Руссо по проблемам диссертации.
Источниковедческой базой диссертационного исследования выступают: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Регламенты законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, Конституции зарубежных стран, современная законотворческая практика субъектов Российской Федерации, в частности, Белгородской области, справочные и аналитические материалы.
Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, характером и особенностями исследования. Новизна заключается в совокупности положений и выводов, представляющих результаты анализа и оценки конституционно-правового регулирования законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации. Данная диссертационная работа является комплексным и системным исследованием особенностей конституционно-правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. С этой целью вводятся в научный оборот ряд новых излагаемых в работе положений, характеристик и выводов. К ним относятся: понятие законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, его объекты, субъекты, содержание; виды и формы законодательного процесса; отличие законодательного процесса от иных видов нормативно-процессуальной деятельности, его роль в общей системе правотворчества Российского государства. Выделяются характерные признаки и элементы нормативного регулирования законотворчества в областях-субъектах Российской Федерации. Кроме того, в рамках законодательного процесса в областях - субъектах РФ рассматриваются такие виды деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти областей-субъектов Российской Федерации, как участие в законодательном процессе, осуществляемом Федеральным Собранием Российской Федерации при принятии федеральных законов. В диссертационной работе сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также по учету позитивного опыта некоторых регионов, в частности, Белгородской, Московской, Свердловской областей, для оптимизации федерального законодательного процесса.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
уточняется и развивается понятийный аппарат законодательного процесса, в том числе принципы, стадии законодательного процесса в областях- субъектах Российской Федерации;
определены основные направления совершенствования законодательной процедуры в областях-субъектах Российской Федерации, в частности, теоретически обоснована необходимость принятия законодательным органом плана законопроектных работ на основе взаимодействия с субъектами права законодательной инициативы; предложено разделить нормы закона и регламентные нормы по регулированию взаимоотношений между законодательным органом и субъектами права законодательной инициативы, то есть более четко определить полномочия субъектов права законодательной инициативы и обязанности работников аппарата законодательного органа области - субъекта Федерации;
подчеркивается необходимость установления в специальном федеральном законе системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также детальной законодательной регламентации законотворческого процесса в областях-субъектах Российской Федерации, приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;
систематизируется положительный опыт Белгородской, Московской, Ивановской, Свердловской и других областей - субъектов Российской Федерации в урегулировании проблем и оптимизации законодательного процесса, который следует учитывать для совершенствования законодательного процесса в других субъектах Российской Федерации и на федеральном уровне:
обосновываются реальные сроки совершения в законодательном процессе субъектов Российской Федерации юридически значимых действий. Установление оптимальных сроков для совершения тех или иных действий в ходе законотворчества имеет важное значение для повышения
эффективности законодательного процесса в областях - субъектах Российской Федерации, а также для успешного разрешения такой проблемы, как запаздывание в принятии насущных законодательных решений;
отмечается, что в процессе законотворчества одним из главных условий должно стать соблюдение законодательной техники, языка и стиля законов, а также определение форм, видов и системы принимаемых нормативных правовых актов в областях - субъектах РФ;
диссертант предлагает закрепить в законах областей - субъектов Российской Федерации порядок урегулирования и использования права законодательной инициативы по общим и специальным вопросам, в том числе по ограничению права исключительной законодательной инициативы судебных, правоохранительных, прокурорских органов, общественных организаций и политических партий, а также по расширению права народной (гражданской) законодательной инициативы, применяемой в ряде субъектов Российской Федерации, ФРГ, США, Швейцарии и других стран;
рассматривая актуальные проблемы законодательного процесса, диссертант отмечает недостаточность существующих гарантий защиты и реализации областями - субъектами Российской Федерации своих прав и интересов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, например, участие субъектов Российской Федерации в законодательном процессе регулируется лишь одной статьей Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 22), которая не содержит ни конкретных форм такого участия, ни гарантий учета интересов субъектов Российской Федерации, ни ответственности за их нарушение, ни порядка урегулирования возможных споров при принятии и применении
федеральных нормативных правовых актов. Для решения указанной проблемы диссертант считает необходимым принятие федерального закона, устанавливающего механизм участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения и проведении согласительных процедур.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждены и одобрены на методическом семинаре и заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Апробация диссертационного исследования осуществлена также в научных публикациях автора, в том числе монографии, а также в выступлениях на научно-практических конференциях, семинарах, парламентских слушаниях: 1) Всероссийской научно-практической конференции на тему: "Конституционно-правовая реформа в современной России: итоги и перспективы" (16-17 декабря 1998 г., г. Москва); 2) Российско-американском семинаре "Разработка региональных Уставов" (15-17 марта 1995 г. г.Снегири, Московской обл.); 3) семинаре с руководителями государственно-правовых служб субъектов Российской Федерации на тему "Проблемы законотворчества в субъектах Российской Федерации" (27-28 апреля 1998 г., г. Москва); 4) семинаре "О взаимодействии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в нормотворческом процессе" (27-28 ноября 1998 г., г. Москва); 5) парламентских слушаниях на тему: "О практике разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития федерализма" (25 апреля 1996 г., Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, г. Москва); 6) парламентских слушаниях на тему: "О разработке
концепции проекта Федерального закона "О правовых основах развития федеративных отношений в Российской Федерации" (16 октября 2001 г., Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, г. Москва).
Автор диссертации является членом Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, принимал активное участие как в проведении экспертиз федеральных законов, так и в выработке концепций и проектов ряда федеральных законов.
Диссертант принимал и принимает непосредственное участие в разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов, принятых и готовых к принятию Белгородской областной Думой. Кроме того, диссертант является инициатором разработки и автором нового Устава (Основного Закона) Белгородской области, проектов законов Белгородской области "Об органах государственной власти Белгородской области", "О нормативных правовых актах в Белгородской области", Регламента Белгородской областной Думы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Законодательная инициатива и ее субъекты
В содержание права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.
По первому элементу права законодательной инициативы в специальной юридической литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти"1. Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих"2.
Широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции Российской Федерации 1993 года.
Определяющим элементом содержания права законодательной инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты в высший представительный орган власти и реализующие это право.
Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации, правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. Сложнее установить, кто является субъектом в отношении права законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена требуемая законодателем документация.
Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законодательного органа принять внесенный законопроект и включить его рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.
Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законодательного органа принять предложенный законопроект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной (законодательной) власти. Но при использовании права законодательной инициативы законодательный орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, он должен рассмотреть законопроект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.
Предметом законодательной инициативы могут быть проекты законов, в том числе проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их утратившими силу.
Право законодательной инициативы может быть общим (внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов) и специальным (внесение законопроектов только по определенным вопросам). В частности, Конституция Российской Федерации 1993 года наделяет общим правом законодательной инициативы шесть видов ее субъектов (часть 1 ста тья 104): Президента Российской Федерации, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации обладают специальным правом законодательной инициативы - правом внесения законопроектов только по предметам их ведения.
Отношения, связанные с реализацией права законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации, в настоящее время урегулированы как федеральным, так и региональным законодательством. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Данная статья федерального закона предусматривает, что Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Указанная норма закрепила практику, сложившуюся в субъектах Российской Федерации с момента принятия их Конституций (Уставов). В соответствии с этой практикой, право законодательной инициативы было предоставлено значительно более широкому кругу субъектов, чем на федеральном уровне. При этом состав субъектов права законодательной инициативы в разных субъектах Российской Федерации имеет свои варианты. В него могут входить исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, региональные советы профессиональных союзов, группы граждан с установленной численностью, Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации и другие лица. Так, в Белгородской области субъектом права законодательной инициативы в областную Думу является Глава администрации Белгородской области, депутаты областной Думы, представительный орган местного самоуправления, глава местного самоуправления в области, избирательная комиссия Белгородской области по вопросам ее ведения, общественные объединения.
Обсуждение и принятие нормативных правовых актов
Автор исследования считает, что немаловажным в законодательном процессе является обсуждение и принятие нормативных правовых актов и подробно исследует эту стадию законодательного процесса.
Внесенный в порядке законодательной инициативы законопроект регистрируется в аппарате законодательного органа Белгородской области - субъекта Российской Федерации, после чего принимается решение о возможности его принятия к рассмотрению, В большинстве случаев такое решение отнесено к компетенции председателя законодательного органа. Так, в Белгородской области председатель областной Думы, после регистрации законопроекта в аппарате областной Думы, поручает комитету (комиссии) или нескольким комитетам (комиссиям) Думы ознакомиться с законопроектом в целях определения возможности его принятия к рассмотрению. Решение о принятии законопроекта к рассмотрению должно быть принято Председателем Думы по рекомендации комитетов, комиссий в течение 14 дней со дня внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы. Если комитет, комиссия в отведенный ему срок не выражают собственной позиции, то областная Дума на своем заседании принимает решение о его принятии к рассмотрению или о возвращении субъекту права законодательной инициативы. Причем, возвратить законопроект субъекту права законодательной инициативы можно только по формальным основаниям (представлены не все документы; представленные документы оформлены ненадлежащим образом). Не допускается возвращение законопроекта по содержательным мотивам (принятие закона нецелесообразно; проект не соответствует действующим законам и т. п.).
Решение о направлении проекта закона Белгородской области в комитет областной Думы и о сроке предварительного рассмотрения законопроекта в комитете принимает председатель областной Думы. Законопроект может быть направлен председателем областной Думы сразу в несколько комитетов - тогда председатель областной Думы определяет среди них ответственный комитет, отвечающий, в конечном итоге, за предварительную работу с законопроектом.
Ответственный комитет вправе создавать рабочую группу для обсуждения и доработки законопроекта, в состав которой, помимо депутатов, включаются представители субъекта права законодательной инициативы, специалисты по вопросам, относящимся к предмету закона, другие лица. Рабочая группа докладывает о результатах своей деятельности по законопроекту на заседании ответственного комитета. Последний принимает решение о готовности законопроекта, после чего передает законопроект и другие связанные с ним материалы в Совет Белгородской областной Думы (пример), который, в свою очередь, решает вопрос о включении его в проект повестки дня заседания законодательного органа.
Таким образом, в охарактеризованной модели постоянные комитеты Белгородской областной Думы включаются в предварительное рассмотрение законопроекта дважды. Во-первых, когда рассматривают законопроект с точки зрения его соответствия формальным требованиям, предъявляемым к проектам на стадии законодательной инициативы, т.е. возможности принятия законопроекта к рассмотрению. Во-вторых, когда готовят законопроект к рассмотрению на заседании Белгородской областной Думы. Аналогично предварительное рассмотрение законопроектов выстраивается и на федеральном уровне, с той лишь разницей, что решения о первичном движении законопроекта (в том числе о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы) и о вынесении законопроекта на заседание Государственной Думы принимает не Председатель, а Совет Государственной Думы. Такой подход укрепляет коллективистские начала в законодательном органе, дает возможность депутатским объединениям уже на начальных стадиях законодательного процесса вырабатывать компромиссные решения по рассматриваемым законопроектам. Другим областям - субъектам Российской Федерации стоило бы перенять подобную практику1,
В некоторых областях - субъектах Российской Федерации решение о судьбе внесенного в порядке законодательной инициативы законопроекта принимает сам законодательный орган (Волгоградская и Тюменская области), в Магаданской области председатель областной Думы принимает решение о принятии законопроекта к рассмотрению на основании заключения аппарата областной Думы.
Во многих областях - субъектах Российской Федерации используются более простые модели предварительного рассмотрения законопроектов, чем та, что предусматривается законодательством Белгородской области. Так, часто стадии принятия решения о первичном движении внесенного законопроекта и подготовки постоянными комитетами, комиссиями законопроекта к пленарному рассмотрению законодательным органом не разделяются (Калининградская, Костромская, Самарская, Тульская области).
Принципиальным является вопрос о самом предварительном рассмотрении внесенных законопроектов в комитетах и комиссиях законодательного органа, поскольку названное рассмотрение является гарантией принятия профессиональных законодательных решений.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и областями - субъектами РФ в сфере правотворческой деятельности
Актуальность исследования данного вопроса заключается в правильном понимании конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворческой деятельности. Принято считать, что главное в федерализации - разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами. Но и в унитарном государстве разграничиваются полномочия между центральными и местными органами государственной власти. Территориальные образования в унитарных государствах обладают порой большими полномочиями, чем субъекты Федераций. Таким образом, разграничение полномочий между Центром и регионами не является прерогативой такого рода государственного устройства, как Федерация. Важнейшая ценность, которую привносит федерализация, - это максимальная демократизация, создание условий для подлинной свободы личности, реализации прав человека и гражданина. Монополизация власти в центральных органах государственной власти не может обеспечить гражданские свободы. Для этого в федеративных государствах и осуществляется разделение государственной власти по вертикали.
Идеально было бы обособление федеральной власти от власти субъектов Федерации, для чего важнее разграничить не полномочия в сфере совместных предметов ведения, что очень сложно сделать и что будет постоянно источником конфликтов между Федерацией и ее субъектами, а предметы ведения.
В федеративных государствах, уважающих демократические институты, проводится достаточно четкое разграничение предметов ведения с созданием двух систем государственных органов: федеральной и региональной. Органы власти и той, и другой систем осуществляют полномочия по строго определенному кругу вопросов.
Концепция разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами получена по наследству от Советского Союза. Было бы сильным преувеличением утверждение о том, что она при этом была коренным образом изменена. По Конституции Российской Федерации, наряду с исключительными полномочиями Федерации по предметам ее ведения имеются предметы совместного ведения - сфера общественных отношений и деятельности, находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации, законодательное регулирование по которым осуществляется и Федерацией, и субъектами Федерации1.
Сфера совместного ведения является весьма обширной. К ней, в частности, относятся вопросы обеспечения соответствия Конституций и законов республик, Уставов, законов и иных нормативно-правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; природопользование, охрана окружающей среды; общие вопросы образования, науки, культуры; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и т. д.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют все полномочия по предметам, находящимся в ведении субъектов Федерации, и полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные законодательством Российской Федерации или договором (соглашением) о разграничении предметов ведения и полномочий к их ведению.
Концепция разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в.сфере совместного ведения имеет, по мнению некоторых специалистов, серьезные недостатки. Прежде всего, подвергается критике ст. 72 Конституции Российской Федерации. Эта статья, как отмечается, "предстает как уникум, как новое слово в мировой практике, притом эта новация выглядит чисто российской особенностью"1. Эта статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить полномочия между Федерацией и ее субъектами, и написана она "для того, чтобы отложить мучительное дело разграничения полномочий" и т. п,
Но есть и другое толкование этой статьи, согласно которому законодатель "имел в виду создать поле для взаимодействия, а вовсе не предмет для дальнейшего разделения полномочий". Поэтому совместные полномочия должны осуществляться именно совместно, и "попытки как можно четче размежеваться друг с другом выглядят странно".
Особенности законотворческого процесса в Белгородской области - субъекте Российской Федерации
Содержание законотворчества, вообще, и субъекта Российской Федерации, в частности, определяется, исходя из типа правопонимания, и, как следствие, соотношения права и закона. С этой точки зрения, содержание законотворчества включает в себя, во-первых, факторы, влияющие (и, одновременно, ограничивающие) на законодателя, во-вторых, сам законотворческий процесс, в-третьих, результат законотворчества - закон (систему законодательства) и, в-четвертых, изменения, производимые законом (системой законодательства) в обществе.
Для раскрытия данного вопроса, автор диссертации считает необходимым рассмотреть каждый из элементов законотворческой деятельности. Стоит начать с факторов, влияющих на законотворчество. Справедливым будет утверждение о том, что главным фактором, воздействующим на законодателя, является право. Под правом мы понимаем естественно сложившуюся, устойчиво воспроизводящуюся систему общеобязательных правил поведения, обеспечивающих целостность общества1. Отсюда неизбежен вывод о том, что закон - это одна из форм права, при этом никогда не совпадающая полностью со своим содержанием. Справедливым в этой связи представляется утверждение профессора Д.А. Ке-римова: "Если право - это, прежде всего, жизнь, а не формально абстрактное ее отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права и закона состоит в том, что закон, как выражение государственной воли, призван быть точной и в научном отношении безупречной формулировкой действительного, объективно возникшего, фактически существующего и развивающегося в обществе права. Законодатель должен видеть право самой действительности, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, дано как нечто реальное самими общественными отношениями, закономерностями, тенденциями их развития".
Актуальным, по мнению автора диссертации, представляется не только вычленение факторов, воздействующих на законодателя, но и определение субъектов и механизмов такого воздействия. Дело в том, что, чаще всего, "внешняя среда" влияет на законотворческий процесс не непосредственно (хотя это тоже нельзя исключить, например, стихийное бедствие и т.п.), а через действие определенных субъектов права. Именно они образуют негосударстве иную политическую сферу общества. Кроме содержательных детерминантов на законотворческий процесс (любого уровня) воздействуют и формальные, т.е. получившие юридическую форму, факторы. Это - нормы Конституции, законов и регламентов, закрепляющие организацию, компетенцию и процедуру деятельности законодательных органов государственной власти. Вторым элементом содержания законотворчества является законодательный процесс.
Законодательный процесс - это важная разновидность юридического процесса, который характеризуется как правовая форма деятельности, связанная с разбирательством юридического дела, выражающаяся в совершении операции с нормами права, осуществляемая только уполномоченными на то субъектами права, результаты которой всегда закрепляются в процессуальных документах, которая вызывает объективную потребность в особом уровне нормативной регламентации - процессуальном праве, которая непосредственно связана с необходимостью использования различных правил и приемов юридической техники1. По мнению автора диссертации, такое определение может быть признано удовлетворительным и в состоянии служить основанием для характеристики законотворческого процесса, особенно в областях - субъектах Российской Федерации. Особенностями законотворческого процесса в Российской Федерации являются специфика разрешаемого "дела", отличительные черты субъектов законотворчества и результат этой деятельности.
В теории права и конституционном праве активно дискутируется вопрос о том, следует ли ограничивать законотворческий процесс исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по разработке законопроекта.
Первую точку зрения отстаивает Д.А. Ковачев, для него законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть1. Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, для которой законотворческая деятельность - это совокупность организационных действий управомоченных государственных органов по рассмотрению и утверждению законопроектов. Аргументирует она свой вывод утверждением о том, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта, как такового".
