Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы российского федерализма 12
1.1. Конституционные принципы Российской Федерации 12
1.2. Развитие законодательства в сфере федеративных отношений 24
1.3. Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в РФ 52
Глава 2. Основные направления федеративной реформы на современном этапе 96
2.1. Реформа представительства регионов на федеральном уровне 96
2.2. Создание федеральных округов и правовая основа их деятельности 130
2.3. Развитие института федерального вмешательства 153
2.4. Укрупнение субъектов РФ - важное направление 160
федеративной реформы
Заключение 167
Список источников и литературы 177
- Конституционные принципы Российской Федерации
- Развитие законодательства в сфере федеративных отношений
- Реформа представительства регионов на федеральном уровне
- Создание федеральных округов и правовая основа их деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация с
начала 90-х годов XX века находится в состоянии динамичных изменений
своего государственного устройства. Одно из важнейших направлений
этих преобразований предполагает последовательную реформу
федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.
Основные задачи государственной политики в этой сфере были сформулированы еще в середине 90-х годов в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» утвержденных Указом Президента РФ № 803. Они включают в себя:
защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства;
децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населением;
выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации;
осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;
реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;
четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают
4 самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению1.
На первом этапе реализации этой политики (1991-1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию - дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.
Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.
При этом сохраняется задача обеспечить оптимальный уровень децентрализации.
Один из главных критериев политической культуры и развития общества, отмечал в связи с этим в Послании Федеральному Собранию в апреле 2007 г. Президент РФ В.В.В Путин - это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только в 2007 году субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. С 2008
1 См.: Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ, 03.06.1996. N23. Ст. 2756
5 года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения2.
Влияние современной реформы на развитие федерализма в России требует обстоятельного научного анализа, разработки конкретных рекомендаций для практиков. Однако обобщение первых результатов федеративной реформы на современном этапе, возникающих здесь правовых проблем, еще не было предметом научного исследования. Все это делает изучение состояния и путей совершенствования Российского федеративного государства на современном этапе актуальной и важной научной и практической задачей и предопределяет выбор темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Развитию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. В этом научном поиске можно уже выделить ряд направлений.
Наиболее многочисленными по количеству работ и наиболее разработанными направлениями являются:
обстоятельный анализ конституционно-правовых основ российского федерализма .
изучение проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
2 См.: 156
3 См.: Силинов П. М. Федерализм: Конституционно-правовое регулирование в
зарубежных странах: (Сравн. исслед. М.: Прометей, 2002; Симонян Г. Р. Политико-
правовые основы развития федерализма в современной России. М., 2003; Федерализм:
теория, институты, отношения: (Сравн.-правовое исслед.): Монография. [Автономов А.
С, Богдановская И. Ю., Васильева Т. А. и др.; Отв. ред. Б. Н. Топорнин.М: Юристъ,
2001; Анненкова В. Г. Российский федерализм: конституционные принципы
построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов
федерации. Саратов. Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина, 2004; Сафонов
В. Е. Федерализм в государственном строе России: конституционно-правовые аспекты.
Саратов, 2004; Глигич-Золотарева, М. В. Правовые основы федерализма. М: Юристъ,
2006; Севумян В. Н. Конституционно-правовое обеспечение единства российского
федерализма: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2006
Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирования различных институтов власти в условиях федеративного государства .
Наибольший вклад в разработку и концептуальные основы
российского федерализма содержатся в трудах Р.Г.Абдулатипова,
М.В.Баглая, С.Д.Валентея, В.В.Гошуляка, Р.В.Енгибаряна,
Л.М.Карапетяна, Ю.К.Краснова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо,
А.В.Малько, Н.И.Матузова, М.Н.Марченко, Б.А.Страшуна,
Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, А.Ященко.
В целом, оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования федерализма в РФ, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, еще не были предметом научного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают правовые общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и осуществляемой в настоящее время федеративной реформой.
Предметом исследования являются конституционные основы
российского федерализма, правовой фундамент современной
федеративной реформы в РФ, разграничения предметов ведения и
См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1; Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов// Государство и право. 2004. № 5; Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8; Бухвальд Е.А. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М., 2004; Хутинаев И. Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации . Монография. М., Наука : Флинта, 2005; Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития М., Изд-во гуманитарной литературы, 2007 и др.
7 полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; правовая база статуса, полномочий, порядка формирования верхней палаты российского парламента.
Цель исследования - разработка предложений по
совершенствованию правового регулирования российского федерализма на современном этапе с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе обобщения некоторых новых теоретических концепций, посвященных развитию федерализма и анализа опыта решения практических проблем стоящих перед российским федерализмом.
Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи ее достижения:
обобщить первые итоги современной федеративной реформы в Российской Федерации;
исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;
- рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы
оптимизации субъектного состава Российской Федерации;
- предложить пути совершенствования законодательства в сфере
федеративных отношений на современном этапе.
Методологическая основа исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов, опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории
8 государства и права, конституционному праву, теории государственного управления.
Теоретическая основа исследования. Как известно, идейно-теоретические истоки современной концепции федерализма складываются в Новое время в трудах А. Гамильтона, Д. Джейа и Д. Мэдисона. В дальнейшем вопросы сочетания принципов государственного суверенитета и федерализма исследовались Г. Вайцем, В. Вильсоном, Г. Еллинеком, М. Зейделем, Д. Кальхауном, П. Лабандом, А. Токвилем, В. Уиллоуби и др.
Немаловажное значение проблемам государственного суверенитета и федерализма уделялось русскими учеными. Среди них особо следует выделить Н. Алексеева, В. Гессена, А. Градовского, И. Ильина, М. Капустина, М. Каткова, Н. Коркунова, Ф. Кокошкина, Н. Палиенко, Б. Чичерина, Г. Шершеневича, А. Ященко и др.
Проблеме федерализма уделялось существенное внимание в рамках марксистской политико-правовой мысли, в связи с чем можно констатировать факт возникновения и развития целого направления в политико-правовой мысли - теории социалистического федерализма, основоположниками которой являлись такие мыслители-марксисты, как О. Бауэр, К. Каутский, К. Реннер, В. Ленин и др.
В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.
При работе над диссертацией автор опирался на российские и международные нормативно-правовые акты, относящиеся к федеративному государственному устройству.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации обосновывается ряд выводов из правового регулирования федеративных отношений в России в рамках осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, предлагаются
9 пути совершенствования российского законодательства, регулирующего развитие федерализма в РФ.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
- Обоснован вывод, что за период 90-х годов отношения "центр -
регионы" в России развивались таким образом, что единство страны
оказалось под угрозой. Отсутствие единого правового поля,
экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны
"пятен", на которых не распространялось действие федеральной
Конституции - все это объективно требовало реформы федеративных
отношений в стране.
- Доказано что федеративная реформа была призвана решить
следующие задачи:
преодолеть правовой сепаратизм, реинтегрировать правовое поле, распространив действие федерального законодательства на всю территорию Федерации;
преодолеть асимметричность федеративных отношений, выровнять конституционные права субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
ликвидировать разорванность экономического пространства страны, воссоздать единый рынок России - без межрегиональных барьеров.
- Аргументировано, что ключевыми правовыми механизмами
решения данного комплекса задач стали:
выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из- под влияния региональных элит - с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов;
создание института федерального вмешательства;
10 реформа Совета Федерации с целью уменьшения политической самостоятельности региональных элит, усиления контроля над ними федерального центра.
Обоснован вывод, что основной задачей совершенствования федеративных отношений на современном этапе является повышение эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения качества предоставления публичных услуг населению.
Доказано, что основные направления разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были определены федеральными законами от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству.
Однако в связи с закреплением новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ) федеративные
отношения предполагают более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повышают степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах. В связи с этим целесообразно обеспечить развитие законодательства в направлении увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению функций государственного управления в регионах. Одновременно с этим должны быть созданы дополнительные механизмы контроля и оценки результатов деятельности региональных органов исполнительной власти.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены решения некоторых актуальных и весьма важных правовых проблем российского федерализма. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования, включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Конституционные принципы Российской Федерации
Демократический характер Российского государства проявляется в его государственно-территориальном устройстве, основывающемся на принципе федерализма. Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на ее территории. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации — республик (государств), автономной области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной государственности в другие.
Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации наряду с национально-государственными образованиями признаются края, области, города федерального значения. Таким образом, Российская Федерация построена на сочетании территориальных с национально-территориальными началами добровольного объединения ее субъектов. Это объединение было оформлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее нашло отражение в Конституции РФ.
Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти;
4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции РФ).
В преамбуле Конституции говорится "мы, многонациональный народ Российской Федерации, ... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, ... принимаем Конституцию Российской Федерации"5.
В статье 5 перечисляются все формы самоопределения российского народа в рамках федерации: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации"6. Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который бы не упоминался в Конституции и поэтому имел бы меньшие права, чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты равноправны: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны"7.
В статье 65 перечисляются наименования всех субъектов федерации в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается федеральным конституционным законом.
Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти"8.
Еще один признак равноправия субъектов - разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.
Развитие законодательства в сфере федеративных отношений
Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе в настоящее время насчитывается 86 субъектов, из них 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 7 автономных округов. В них проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.
В сравнении с 1978 г. - годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации - число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус. В число субъектов Российской Федерации вошли 48 областей и 7 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республики кроме 16 бывших автономных республик приобрели также 4 автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, и из автономных областей осталась только одна - Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия.
Такое многообразие субъектов не позволяет охватить в Конституции Российской Федерации все аспекты их конституционно-правового статуса. Поэтому существует и развивается целый блок нормативно-правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов.
Первый нормативно-правовой акт в этом списке - это Федеративный договор от 31 марта 1992 года. Это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, а также органами власти автономной области и автономных округов в составе РФ.
Федеративный договор фактически представляет собой три договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ"15. В Федеративный договор входят также протоколы к двум первым из перечисленных договоров, причем Протокол ко второму Договору в соответствии с его ч. 2 ст. 7 рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.
Предмет Федеративного договора состоял в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, а также автономной области и автономных округов в составе РФ. Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержал исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также перечень предметов, находящихся в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Федеративным договором также устанавливалось, что все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов РФ.
По своему содержанию Федеративный договор не являлся ни учредительным договором, ни договором о преобразовании в федерацию государства с каким-либо иным государственно-территориальным устройством, поскольку к моменту его заключения Россия уже сложилась как суверенное федеративное государство. Вместе с тем, федеративные отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами стали новым шагом в развитии федерализма в России.
Реформа представительства регионов на федеральном уровне
Российский парламент - Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это конституционное положение сформулировано в ч. 1 ст. 95 Основного закона страны. Оно обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится73.
Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях. Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.
Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.
Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.
Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года74 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.
Предметом споров являются следующие положения. Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации75. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура -прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования» . Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа»
Создание федеральных округов и правовая основа их деятельности
Статус полномочных представителей Президента РФ определяется Положением о них, которые утверждаются Указами Президента РФ. Так, можно назвать: Указы Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (от 13 мая 2000г. с изменениями и дополнениями от 30 января 2001г.); «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах»138 «О полномочном представители Президента РФ в регионе РФ» (от 9 июля 1997г. с изменениями и дополнениями от 13 мая 2000г.)139; Положение об Управлении Президента РФ по координации деятельности полномочных представителях Президента РФ а регионах РФ (от 1 сентября 1997 г.)140 «Положение о полномочных представителях Президента РФ в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» (от 9 марта 1996 г.)141; «Положение о полномочном Представителе Президента РФ в Конституционном Суде РФ» (от 29 июня 1998г.) 142. В соответствии с этими нормативными актами территориальное представительство Президента РФ осуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом действовавший прежде институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Учреждено семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Территория каждого из федеральных округов охватывает территории от 6 до 18 субъектов РФ (т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий России). Согласно положению от 13 мая 2000г.: «Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему... назначается на должность на срок, определяемый
Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий» (п.2 ч.І). Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ.
Полномочный представитель Президента РФ имеет заместителей, которые также являются федеральными государственными служащими и входят в состав администрации Президента РФ. Их назначение и освобождение от должности и применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента РФ (п.4 ч.І Положения от 13 мая 2000г.)
Задачи и функции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе производны от президентской компетенции. К основным Задачам полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе относятся: - организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; - организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; - обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ; - «представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесении Президенту РФ соответствующих предложений» (ч.П Положения).
